Memoire Online - La réduction de la pauvreté, une priorité dans la planification budgétaire: étude de cas du Burundi

Master's Degree in Development Evaluation and Management Academic Year 2009-2010

AVANT PROPOS

La présente étude cherche à analyser le niveau de prise en compte de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté dans le processus budgétaire au Burundi. Elle a été menée d'une part à partir de la documentation disponible. D'autre part, notre analyse a été enrichie par les entretiens que nous avons effectués avec les personnalités oeuvrant dans différents services techniques concernés par la gestion du budget et de l'aide. Ce travail est donc le fruit de plusieurs personnes que nous tenons à remercier.

Au terme de ce travail qui marque la fin de nos études dans le cadre du programme de « Master en Evaluation et Gestion du Développement », nous adressons nos sincères remerciements au Professeur Docteur Danny CASSIMON pour l'inspiration du sujet et pour avoir accepté la direction de ce travail. Sa disponibilité et ses conseils nous été très utiles pour la réalisation de cette étude. Que tous les Professeurs, tout le Personnel académique et administratif de l'Institut de Politique et de Gestion du Développement (IOB) trouvent ici notre profonde gratitude.

Nous tenons à remercier toutes les personnes qui ont contribué de près ou de loin à la réalisation de ce travail. Nous remercions sincèrement et de façon particulière Broederlijk Delen et Inades-Formation Burundi qui ont bien voulu financer nos études à l'Institut de Politique et de Gestion du Développement (IOB). Que ces institutions éprouvent satisfaction à travers ce travail. Nous exprimons également notre profonde gratitude envers les personnes avec lesquelles nous avons effectué des entretiens ainsi que celles qui nous ont fourni les documents de travail.

TABLE DES MATIERES

Liste des abréviations ................................... .................................v

Liste des tableaux ...................................... .................................. vi

Liste des figures ...................... ................................................... vi

Résuméexécutif...................................................................... ... vii
Executive summary........................................................................viii

CHAPITRE 1 : POLITIQUE DE REDUCTION DE LA PAUVRETE

1.3. Processus d'élaboration du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté.........11

1.4. Grands axes de la politique de réduction de Pauvreté .................................12

Stratégique de Lutte contre la Pauvreté ................................................17

CHAPITRE 2 : AIDE AU DEVELOPPEMENT ET REDUCTION

2.2. Flux de l'aide au Burundi .................................. ........................... 20

2.5. Suivi de la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide~ 29

CHAPITRE 3: LIAISON ENTRE LA STRATEGIE DE REDUCTION

CHAPITRE 4 : ALLOCATION ET EXECUTION DU BUDGET DE L'ETAT

REDUCTION DE LA PAUVRETE ..47 4.1. Allocation et exécution des recettes du budget l'Etat ................................47 4.2. Allocation et exécution des dépenses du budget l'Etat ...............................49 4.3. Part des dépenses pro-pauvres dans le budget .........................................51 4.4. Fonds de l'Initiative PPTE dans le budget..............................................55

Annexe 1 : Guide d'entretien...........................................................................64

Annexe 2 : Tableau de classement des dépenses du budget en dépenses

pro pauvres et non pro pauvres..........................................................67

LISTE DES ABREVIATIONS

CASR : Cellule d'Appui chargée du Suivi des Réformes CDMT: Cadre de Dépenses à Moyen Terme

CNDD-FDD : Conseil National de Défense de la Démocratie-Forces pour la Défense de la Démocratie.

CSLP : Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté DSRP : Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté FBU : Francs Burundais

FIDA : Fonds International de Développement Agricole FMI : Fonds Monétaire International

IADM : Initiative d'Allégement de la Dette Multilatérale IDA : Association Internationale pour le Développement IPPTE : Initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés ISTEEBU : Institut National des Statistiques du Burundi

OMD : Objectifs du Millénaire pour le Développement ONG : Organisation Non-Gouvernementale

OPEP : Organisation des Pays Exportateurs de Pétrole PGA : Plate-forme de Gestion de l'Aide

SP/CNCA : Secrétariat Permanent du Comité de la Coordination Nationale des Aides

SP/REFES : Secrétariat Permanent de suivi des Reformes Economiques et Sociales SRP : Stratégie de Réduction de la Pauvreté

VIH/SIDA : Virus d'Immunodéficience Humaine/Syndrome d'Immunodéficience Acquise

LISTE DES TABLEAUX

Tableau n°3: Tableau de financement du CSLP 2006-2009 (en millions de USD). Tableau n°4 : Identité de la balance des paiements 2001-2008 (en pourcentages du PIB) Tableau n°5 : Identité de budget de 2001à 2008 (en pourcentages du PIB)

Tableau n°6 : Décaissement de l'aide par source de financement en millions USD Tableau n°7 : Décaissement de l'aide par axe stratégique du CSLP (en millions USD) Tableau n° 8 : Exécution des recettes budgétaires (en milliards de FBU)

Tableau n° 9 : Exécution des recettes budgétaires (en pourcentages du PIB) Tableau n° 10 : Composition des dépenses de l'Etat (en milliards de FBU) Tableau n° 11 : Composition des dépenses de l'Etat en pourcentages du PIB Tableau n° 12 : Proportions des dépenses pro pauvres dans le budget

Tableau n° 13 : Synthèse de l'utilisation des fonds de l'IPPTE (millions de FBU)

LISTE DES FIGURES

Figure n°3 : Liens entre l'aide la croissance et la réduction de la pauvreté Figure n°4: Prévisions et décaissement de l'aide en 2009

Figure n°5 : Liaisons entre les systèmes de planification et de budgétisation

RESUME EXECUTIF

Le Burundi, comme d'autres pays en voie de développement est en train de mettre en oeuvre le programme stratégique de lutte contre la pauvreté. Ce programme vient compléter l'Initiative des Pays Très Endettés (IPPTE) qui a été lancée en 1996 pour la réduction de la dette des pays très endettés qui appliquent des programmes d'ajustement et de réformes appuyés par la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International. L'objectif de la stratégie de réduction de la pauvreté consiste à aider les pays à faibles revenus à élaborer et mettre en oeuvre des plans stratégiques pour combattre la pauvreté en utilisant efficacement l'aide au développement en harmonie avec les Objectifs du Millénaire pour le Développement.

La Stratégie de Réduction de la Pauvreté a été introduite au Burundi dans une conjoncture particulièrement difficile caractérisée par une insuffisance de la production et une faiblesse de l'aide au développement et de l'investissement suite à la guerre civile. Avec la relance de l'aide au développement dès l'année 2000, suite à l'accord de paix signé à Arusha en Tanzanie, la gestion des finances publiques du Burundi a été soumise à un examen minutieux dans le but de créer un espace fiscal et de réhabiliter la gestion du budget en fixant les étapes fondamentales du processus budgétaire.

A l'heure actuelle, le programme de réforme de la gestion des finances publiques se trouve au centre du programme général du Gouvernement avec l'appui technique et financier des bailleurs de fonds. Ces réformes ont été initiées pour renforcer et harmoniser les systèmes existants afin de promouvoir l'intégration entre les processus de planification et de budgétisation. La présente étude a donc l'objectif d'analyser le niveau d'intégration de la stratégie de réduction de la pauvreté dans le budget en se basant sur une analyse documentaire.

Sur le plan méthodologique, notre étude est basée sur les données et la documentation disponibles sur la mise en oeuvre de la politique de lutte contre la pauvreté au Burundi. L'analyse des documents a été complétée par des entretiens que nous avons effectués auprès du Département du Budget-Contrôle, du Département de la Comptabilité Publique, de la Cellule d'appui du pilotage des réformes de la gestion des finances publiques, du Secrétariat Permanent du Comité de la Coordination Nationale des Aides.

Au terme de cette étude, nous constatons qu'après six ans d'application du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté, des améliorations se manifestent au niveau des allocations budgétaires en faveur des pauvres. L'état d'avancement des réformes montre que les réalisations sont encourageantes en matière de la mise en place des outils d'amélioration de la gestion des finances publiques. Toutefois, le chemin à parcourir reste long pour parvenir à un système des finances publiques plus efficace, transparent en harmonisation avec le document stratégique de réduction de la pauvreté.

Nous recommandons au Gouvernement du Burundi de poursuivre l'engagement pris pour la réforme de la gestion de finances publiques et de trouver solution aux différentes contraintes qui s'expriment au niveau des services techniques. Avec l'assistance technique et financière des bailleurs de fonds, nous ne doutons pas que le Burundi réussira la mise en oeuvre des programmes de croissance économique et de réduction de la pauvreté.

EXECUTIVE SUMMARY

Like other developing countries, Burundi is in the process of implementing the strategic program for fighting against poverty. This program comes to supplement the Initiative of the Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) which was launched in 1996 for the reduction of the debt of the heavily indebted poor countries which applies programs of adjustment and reforms supported by the World Bank and the International Monetary Funds. The objective of the poverty reduction strategy consists in helping the countries with low-incomes to prepare and implement strategic plans, aimed to combat poverty by effectively using the development assistance in harmony with the Millennium Development Goals.

The Poverty Reduction Strategy was introduced in Burundi in a particularly difficult economic situation characterized by an insufficient production and a weak assistance in development and investment that followed the civil war. Following the peace accord signed in Arusha in Tanzania, the development assistance was revived since 2000, which led to subjecting the management of public finances of Burundi to a meticulous examination aimed at creating a tax space and rehabilitating the management of the budget by fixing the fundamental stages of the budgetary process.

For now, with the technical and financial support of donors, the program to reform the public finances management is at the center of the Government general program. These reforms have been initiated in order to reinforce and harmonize the existing systems, thereby promoting the integration between the planning and budgeting processes. The present study therefore attempts to assess the level of integration of the poverty reduction strategy in the budget by analyzing the available documents.

At the methodological level, my study is based on the data and the documentation available as regards the implementation of the policy for fighting against poverty in Burundi. The analysis of the documents was supplemented by semi-structured interviews held at the Department of Budget-Control, the Department of Public accounts, the Cell of support of piloting reforms of public finances management, and the Permanent Secretariat of the Committee of National coordination of Assistances.

The study points to the observation that after six years of implementation of the strategic framework for fighting against poverty, some improvements have been achieved in terms of budget allocation in favor of the poor. The progress report of the reforms shows that the achievements are encouraging as regards setting up tools geared to improve the public finances management. However, there is still a long way to go in order to reach a more effective system of public finances, transparent and in harmony with the strategic document of poverty reduction.

I recommend to the Government of Burundi to continue the commitment taken on for the reform of public finances management and to find solution to the different constraints found at the level of technical services. With the technical and financial assistance of donors, I do not doubt that Burundi will succeed to implement the economic growth and poverty reduction programs.

INTRODUCTION GENERALE

1. Justification du contexte de l'étude

Depuis bientôt sept ans, le Burundi met en oeuvre des politiques et programmes de lutte contre la pauvreté. Ces programmes sont conçus dans le «Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP)». Après la phase intérimaire qui a commencé en Janvier 2004, l'élaboration du CSLP complet a été lancée en 2004 et son adoption a eu lieu en septembre 2006. Dans certains pays, ces programmes sont inscrits dans le « Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) ». Au Burundi, le CSLP-Complet a été élaboré et mis en oeuvre dans une conjoncture socio-économique particulièrement difficile, caractérisée par une faiblesse de l'aide au développement, la destruction des infrastructures et d'autres conséquences désastreuses sur l'économie suite à la guerre civile. En plus, la situation était aggravée par une insuffisance des compétences techniques et des faibles capacités institutionnelles et organisationnelles en matière de gestion des finances publiques.

Sur le plan de la littérature, le programme de réduction de la pauvreté consiste à encourager la priorité des dépenses en faveur de la population pauvre (Klugman et al : 2005). Selon Foster et al (2002), servir les pauvres de manière plus efficace nécessite l'extension des services de base à la majorité des pauvres et exige la définition des priorités stratégiques dans la gestion des dépenses de l'Etat. Pour la Banque Mondiale (2005a), la Stratégie de Réduction de la Pauvreté (SRP) a été initiée pour aider les pays à faible revenu à élaborer et appliquer des meilleures stratégies pour combattre la pauvreté. De façon générale, le programme stratégique de réduction de la pauvreté vient compléter l'Initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés (IPPTE) qui a été mise en place depuis 1996 pour la réduction de la dette des pays pauvres très endettés qui appliquent des programmes d'ajustement et de réforme appuyés par le FMI et la Banque Mondiale.

Le document de stratégie pour la réduction de la pauvreté décrit d'un côté les politiques et programmes à mettre en oeuvre sur le plan macroéconomique, structurel et social afin de promouvoir la croissance et de réduire la pauvreté. D'un autre côté, ce document présente les ressources de financement intérieur et extérieur attendues pour l'exécution de ces programmes. Du point de vue budgétaire, l'exécution des dépenses publiques tient compte des priorités fixées dans la politique de réduction de la pauvreté. Le budget constitue donc un

instrument annuel de mise en oeuvre des programmes pluriannuels de l'Etat prévus dans le Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté. Selon Wilhelm et Willamson (2008), les liens entre la stratégie de réduction de la pauvreté (SRP) et le budget, s'intègrent pleinement à l'exécution efficace de la SRP à tous les stades du processus budgétaire (élaboration, exécution et établissement des rapports) et sont indispensables au renforcement de l'obligation de rendre compte des autorités publiques.

Le CSLP constitue un cadre de référence pour les interventions d'aide au développement au Burundi. Il définit des stratégies pour la prise des décisions d'investissement et de réformes dans tous les secteurs de lutte contre la pauvreté au niveau du pays. Les étapes déjà franchies dans la mise en oeuvre du CSLP au Burundi sont les suivantes : la préparation du CSLP Intérimaire, la formulation du CSLP complet et la finalisation de deux premiers rapports annuels de mise en oeuvre du CSLP. Pour le moment, les travaux en préparation sont d'une part, l'établissement du bilan consolidé des 3 premières années de mise en oeuvre du CSLP. D'autre part, il est prévu l'élaboration de la seconde revue du CSLP pour fixer le programme d'actions prioritaires de la période 2011-2013. Les travaux préparatoires ont été lancés depuis le mois de mai 2010.

2. Questions de recherche

La présente étude ayant pour but d'analyser le niveau d'intégration de la stratégie de réduction de la pauvreté dans le budget, notre réflexion s'articule autour des questions suivantes :

- Les priorités de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté sont-elles prises en compte dans le processus budgétaire au Burundi? Si oui, sont-elles mises en oeuvre comme prévu ?

- Comment peut-on garantir une plus grande intégration de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté et le budget ?

- Dans quelle mesure interviennent les bailleurs de fonds dans la réduction de la pauvreté au Burundi ?

3. Objectifs de l'étude

L'Objectif général de l'étude est de montrer les liens entre la stratégie de réduction de la pauvreté et le processus budgétaire en tenant compte du rôle de l'aide dans la réduction de la pauvreté.

- Analyse du degré d'alignement de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté et le budget avec les processus de prise de décisions

- Analyser l'impact de l'aide dans la stratégie de réduction de la pauvreté et sur la gestion des dépenses publiques.

- Comprendre les facteurs qui influencent la mise en priorité de la réduction de la pauvreté dans le budget général de l'Etat.

4. Méthodologie

Sur le plan méthodologique, notre étude est basée sur les données et la documentation disponibles. Constatant l'insuffisance d'information et de la documentation sur les sites internet, nous nous sommes rendus au Burundi du 9 au 23 juin 2010 pour consulter les documents sur le lieu mais aussi pour nous entretenir avec les personnalités oeuvrant dans les services en rapport avec notre sujet pour l'enrichissement des données de base.

Nos entretiens ont été effectués avec Monsieur BWABO Donatien, Coordonnateur de la Cellule d'Appui chargée du Suivi des Réformes (CASR) et Conseiller Technique au Ministère des Finances. Au Département du Budget, nous avons rencontré Madame NDAYIZEYE Collette, Chef de Service Exécution du Budget. Nous avons également rencontré Monsieur GASUHUKE Jacques, Ordonnateur Trésorier du Burundi et Monsieur SINDAHABAYE Athanase, Conseiller au Département de la Comptabilité Publique. Nos entretiens ont été ensuite effectués avec Monsieur NIMPAYE Emile, Cadre d'appui en base des données au Secrétariat Permanent du Comité de la Coordination Nationale des Aides (SP/CNCA). Toutes les informations et données contenues dans cette dissertation ont été fournies par des sources fiables et nous les avons traitées comme telles en tant que données secondaires dans notre étude.

5. Limites de l'étude

Comme toute oeuvre humaine, cette étude ne peut pas échapper à certaines limites. Les données sur le Burundi sont disponibles à partir de différentes sources : OCDE, FMI, Banque Mondiale, Ministères et d'autres services techniques du Gouvernement du Burundi. Les données sur l'aide fournies par ces sources présentent parfois des différences. Pour faciliter la coordination de l'aide et l'harmonisation des données, le Comité National de Coordination des Aides (CNCA) et la Plate-forme de Gestion de l'Aide (PGA) ont été mis en place depuis 2008. La situation commence à s'améliorer mais comme on le verra au deuxième chapitre, des faiblesses subsistent au niveau de la coordination et d'enregistrement de l'aide au budget. Dans tous les cas, nous avons tenu à préciser chaque fois la source des données utilisées.

6. Plan de travail

De façon sommaire, notre travail est structuré en quatre chapitres. Le premier chapitre présente l'analyse-diagnostic de la pauvreté au Burundi ainsi que la description des grands axes du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté. Le deuxième décrit les flux de l'aide, sa gestion et son impact sur la réduction de la pauvreté au Burundi. Le troisième chapitre analyse la liaison entre la stratégie de réduction de la pauvreté et le budget général de l'Etat. Enfin, le quatrième chapitre traite l'allocation et l'exécution du budget de l'Etat en tenant compte de l'aide par rapport à la stratégie de réduction de la pauvreté au Burundi. Ce dernier chapitre dégage la part des dépenses pro-pauvres dans le budget en comparaison avec les dépenses non pro-pauvres.

CHAPITRE 1 : POLITIQUE DE REDUCTION DE LA PAUVRETE AU BURUNDI

1.1. Présentation de la situation politique et socio-économique.

Sur le plan politique, le Burundi vient de sortir d'une guerre civile qui a commencé en 1993. La signature des accords de paix d'Arusha en 2000 a marqué le début de l'espoir de retour à la paix et la restauration de la démocratie. Après trois ans de transition, une nouvelle constitution a été promulguée et des élections ont été organisées en 2005. Les institutions issues des élections démocratiques de 2005 se sont ensuite engagées dans un programme de reconstruction et de réhabilitation du pays tout en continuant les négociations avec le dernier groupe rebelle à savoir les Forces Nationales de Libération (FNL). Le contexte général plus apaisé a été conforté par l'amélioration très significative de la situation sécuritaire avec la cessation définitive des hostilités entre le gouvernement et le dernier groupe rebelle en décembre 2008 et par l'intégration des éléments de ce mouvement dans les différentes institutions du pays.

De nouvelles élections viennent d'être organisées du 23 juin au 28 juillet 2010 avec l'appui de la communauté internationale et en présence des observateurs internationaux. Dans l'ensemble, le scrutin s'est bien déroulé mis à part quelques irrégularités constatées par les observateurs internationaux, notamment l'utilisation des véhicules de l'Etat, le manque de transparence par le non affichage des procès verbaux des résultats sur les bureaux de vote et la perturbation de la sécurité dans certains coins du pays. A l'issu des résultats, le parti au pouvoir (CNDD-FDD) a largement gagné les élections avec le retrait de douze partis de l'opposition de la course électorale. Ce retrait trouve son origine dans les irrégularités précédemment signalées. Le Burundi se prépare donc à mettre en place des nouvelles institutions issues des élections de 2010.

Sur le plan social, l'amélioration de la situation sécuritaire et politique s'est accompagnée d'un retour massif des rapatriés. Beaucoup de problèmes se sont se posés pour l'intégration social des rapatriés qui n'ont pas pu retrouver leurs terres. Cette situation s'est accompagné des conflits fonciers, en plus des problèmes du genre en matière de droit à l'héritage et succession au niveau familial. Une « Commission Nationale Terres et Autres Biens », a été mise en place pour régler des litiges fonciers et autres cas de contentieux liés au rapatriement.

Sur le plan économique, l'économie burundaise est basée sur le secteur agricole. Ce dernier représente environ la moitié du Produit Intérieur Brut (PIB). Le café constitue le produit le plus important dans les recettes d'exportation, suivi du thé. Ces cultures sont confrontées aux variations des conditions climatiques et au sous-investissement causé par les retards de privatisation des filières. Pour diversifier les sources des recettes d'exportation, des actions exploratoires sont envisagées pour les produits non traditionnels comme l'huile de palme, les fruits et légumes, les fleurs et plantes ornementales, les plantes aromatiques et médicinales et le macadamia, ainsi que des produits manufacturés. Le développement des secteurs secondaire et tertiaire reste limité et handicapé par l'enclavement du pays, la guerre civile et le bas niveau de d'investissement résultant du manque d'accès au crédit, du mauvais état des infrastructures et d'une faible capacité de production énergétique.

Estimée au taux de 3,5% en 2009 (FMI, 2010), la croissance économique a été affectée par une série de facteurs notamment la guerre civile, l'instabilité politique, la perturbation de la production agricole sujette aux aléas climatiques et les chocs extérieurs. Avec une population de 7.8 million, Le PIB par habitant a sensiblement diminué passant de 154 $US en 1994 à 106$ en 2005, soit une diminution d'environ 30% (Banque Mondiale, 2008). Dans la situation actuelle du PIB par habitant, le Burundi est classé comme l'un des pays les plus pauvres du monde. Selon les statistiques du Rapport sur le Développement Humain (PNUD, 2009), le classement du Burundi s'est dégradé en passant de la 167ième sur 177 pays en 2007 à la 174^ième sur 182 pays en 2009.

De façon générale, le Burundi reste dans un état relativement fragile suite aux séquelles d'une guerre civile qui a perduré pendant 15 ans et se trouve ainsi confronté à des difficultés pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) à l'horizon 2015. Avec un taux de pauvreté estimé à 67% (République du Burundi, 2009a), les défis majeurs posés pour réussir la mise en oeuvre du Cadre Stratégique Lutte contre la Pauvreté exigent, à terme, un recentrage opérationnel des activités directement porteuses de croissance en vue d'accroître les capacités nationales à générer des emplois et des revenus.

Avec le soutien des bailleurs de fonds, le Burundi est engagé dans la direction d'une économie de développement à travers une gestion rationnelle des finances publiques. Des réformes sont déjà entamées pour dégager un espace fiscal nécessaire pour le financement des programmes sociaux et économiques prévues dans le document stratégique de réduction de la pauvreté.

Année 2006 2007 2008 2009
en pourcentages du PIB
Solde extérieur courant (a+b+c+d)	-14,5	-15,7	-12,2	-12,1
a.Balance commerciale	-20,3	-24,8	-24,1	-15,7
Exportations, fob	6,4	5,4	5,2	5,2
dont: café	4,3	3,3	3,4	3,3
Importations, fob	-26,6	-30,3	-29,4	-20,8
dont: produits pétroliers	-6,3	-6,0	-9,0	-5,6
b.Services net	-18,3	-14,9	-16,0	-16,6
c. Revenu (net)	-1,0	-0,6	-0,4	0,5	d. Transferts courants (nets)
24,9	24,6	28,3	19,7
Compte d'opérations en capital	7,6	13,1	12,4	92,7
dont: Allègement IPPTE	3,9	4,0	3,4	76,1
Remise de dettes	0,0	-	-	-
Autres transferts(IADM)	-	0,0	0,0	3,9
Compte d'opérations financières	9,7	8,7	15,1	-76,3
Investissements directs	0,0	0,1	1,2	0,7
Autres investissements	9,7	8,6	13,9	-77,0
Erreurs et omissions	-1,2	-3,0	-7,9	0,0
Solde global	1,4	3,0	7,3	4,4
Financement	-1,4	-3,0	-7,3	-4,4

Source : Elaboré par l'auteur à partir des rapports des services du FMI (2008 et 2010)

Le tableau ci-dessus montre les flux entre le Burundi et le reste du monde en pourcentages du PIB au cours de la période 2006-2009. Dans l'ensemble, les flux de la balance des paiements sont caractérisés par un déficit qui se dégage chaque année. Comme le montre ce tableau, la balance d'opérations courantes au cours des quatre dernières années traduit bien la tendance générale et la fragilité de l'économie burundaise.

Année	2006			2007			2008			2009
	Prév	Réal	taux	Prév	Réal	Taux	Prév	Réal Taux		Prév	Réal	Taux
	en pourcentages du PIB
Impôts sur le revenu	4,36	4,72	108,35	4,29	5,02	116,87	4,35	5,29	121,63	4,25	4,95	116,37
Taxes/biens et services	9,04	8,93	98,81	9,17	8,72	95,11	9,06	8,38	92,48	8,11	8,61	106,11
Taxes/Com International	3,88	3,23	83,07	3,53	2,97	83,96	3,19	2,77	86,89	3,65	2,60	71,22
Autres rec. d'impôts	0,29	0,14	48,96	0,38	0,24	64,23	0,30	0,15	50,27	0,27	0,13	47,77
Recettes non fiscales	1,95	1,91	98,13	2,35	1,58	67,43	1,47	2,10	143,05	1,60	1,64	102,42
Dons	18,38	13,59	73,93	20,74	15,56	75,05	21,84	14,52	66,48	23,00	6,24	27,12
Total/ressources (y compris les dons)	37,91	32,53	85,81	40,46	34,09	84,27	40,21	33,21	82,60	40,89	24,17	59,10
Salaires	10,70	9,94	92,88	13,14	10,75	81,83	10,18	11,37	111,68	11,02	10,75	97,53
Biens et services	10,09	6,75	66,93	5,59	5,97	106,81	7,58	7,31	96,56	6,07	6,27	103,24
Transferts et subsides	4,40	3,60	81,85	4,49	3,98	88,76	5,39	5,15	95,54	5,81	5,93	102,20
Intérêts/payement	2,91	2,40	82,44	2,68	2,82	105,23	2,09	1,94	92,85	1,86	2,19	117,55
Dépenses/Fonds	0,40	0,64	158,45	0,36	0,43	119,02	0,35	0,46	131,47	0,62	0,50	80,35
Dépenses d'équip. et prêts nets	15,57	9,59	61,58	15,90	11,70	73,60	17,36	18,00	103,68	23,00	5,49	23,87
Total/dépenses	44,07	32,92		42,16	35,66	84,58	42,96	44,24	102,99	48,38	31,13	64,35
Solde global	- 6,17	- 0,39		- 1,70	-1,56		- 2,75	- 11,03		- 7,49	-6,97
Financement	6,17	0,39		1,70	1,56		2,75	11,03		7,49	6,97
1. Financement extérieur net	0,01			- 0,86			0,03			2,17
dont : Tirage/dette	4,28			2,19			2,75			4,49
Rbst dette	- 4,27			- 3,05			- 2,71			- 2,32
2. Financement intérieur net	6,16			2,56			2,72			5,32
-Avances BRB et bons du trésor	3,06			0,16			-			1,34
- Allègement dette	4,15			2,79			3,27			4,61
dont PPTE	-			2,79			2,97			2,91
-Rbst dette intérieure	- 1,24			- 0,53			- 0,60			- 0,69
3. Erreurs et omissions	0,19			0,14			0,05			0,07

Source: Elaboré par l'auteur à partir des données du Ministère des Finances (Règlement des comptes de la République du Burundi 2006-2009 et Loi des Finances 2006-2009)

Pour les calculs des données ci-dessus, nous avons utilisé les valeurs du PIB qui se trouvent dans les principaux indicateurs économiques et financiers du Burundi (FMI, 2010). Elles sont de 918 milliards du FBU (2006), 1060 milliards de FBU (2007), 1386 milliards de FBU (2008) et 1711 milliards de FBU (2009). Le tableau ci-dessus présente l'évolution des ressources et des dépenses de l'Etat sur quatre ans. Du côté des ressources, elles se répartissent entre les ressources intérieures et extérieures. Au cours de la période 2006-2009, les ressources prévues dans le budget en pourcentages du PIB ont évolué dans les limites de 37,9 en 2006 à 40,9 en 2009. Du côté des dépenses, elles se répartissent entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'équipement. Le solde global est négatif pour toute la période considérée. Nous avons tenu compte des erreurs et omissions dans la ventilation du solde global. De façon générale, le solde du budget est financé par le financement intérieur et le financement extérieur. Le premier comprend les avances de la Banque Centrale, les bons du trésor et les allègements de la dette. Le second inclut les tirages sur la dette extérieure. Nous tenons à souligner que les montants des PPTE contenus dans les tableaux ci-dessus sont différents parce qu'ils ne proviennent pas d'une méme source.

1.2. Analyse-diagnostic de la pauvreté au Burundi

La présente analyse est basée sur certains documents disponibles sur la pauvreté ainsi que les

différents rapports de mise en oeuvre du CSLP et sur les données de la dernière enquête menée auprès des ménages en 2006 (République du Burundi, 2009a).

1.2.1. Définition et seuil de pauvreté

En nous référant aux documents consultés, nous constatons que la pauvreté est un concept multidimensionnel. Son approche varie selon que l'on se place du point de vue local (milieu rural ou urbain), national ou international. Des différentes approches qui ont été utilisées pour comprendre la notion de pauvreté, il n'y a pas de définition commune pouvant être retenue ni dans le domaine académique, ni dans le discours politique. Une bonne analyse de la pauvreté requiert à chacun de choisir une définition qui lui convient parmi celles qui sont proposées par différents auteurs.

D'une manière générale, la dimension monétaire est la plus utilisée pour appréhender la notion de pauvreté. Cette dernière est traduite par le manque d'argent, entraînant des difficultés pour satisfaire les besoins de base de l'homme tels que se nourrir, s'habiller et se loger. Il existe plusieurs méthodes d'évaluation de la pauvreté. Toutes ces méthodes se

fondent sur des conventions normatives internationalement admises. Une de ces méthodes a été fournie par la Banque Mondiale en 1990 et se base sur le critère d'un dollar par personne et par jour comme seuil normatif (Ravallion et al, 2008). D'autres approches ont été développées par la Banque Mondiale (2005) en se basant sur (a) le coût des besoins de base (Cost of basic needs), (b) la méthode d'énergie nutritive (Food energy intake method), soit 2100 kilocalories par jour et par adulte. Ainsi, est considérée comme pauvre toute personne dont les ressources sont inférieures à un certain seuil de revenus. Ce seuil est dit relatif, étant donné qu'il est calculé en fonction du contexte socioéconomique de la société à laquelle il est associé.

1.2.2. Caractéristiques générales de la pauvreté au Burundi

Selon le deuxième rapport de mise en oeuvre du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté, les résultats de la dernière enquête menée auprès des ménages en 2006 dans le cadre du Questionnaire Unifié des Indicateurs de Bien- Etre du Burundi (QUIBB) ont permis de déterminer le taux de pauvreté au Burundi. Ce taux est estimé à 67% au niveau national, dont 69% en milieu rural et 34% en milieu urbain. Le seuil de pauvreté a été estimé à l'équivalent de 627 FBU par jour en milieu urbain et 525 FBU par jour en milieu rural (République du Burundi, 2009a).

Selon le même rapport, les résultats de cette enquête montrent le niveau de pauvreté prévalant dans chacune des provinces du pays et conduisent ainsi à une meilleure connaissance des régions prioritaires nécessitant un meilleur ciblage des programmes. Cela permet de bien cibler les catégories les plus vulnérables à partir de la répartition de la population selon les niveaux de revenus par province. Pour rendre efficace les politiques de lutte contre la pauvreté, il est important d'identifier préalablement les provinces les plus fragiles en vue d'orienter prioritairement les programmes socio-économiques du gouvernement vers les zones moins favorisées. Les catégories de populations jugées vulnérables nécessitent une attention plus soutenue par rapport aux autres.

1.2.3. Déterminants de la pauvreté

Concernant les déterminants de la pauvreté, il convient d'analyser les principaux facteurs ^quiinfluencent la pauvreté pour voir la variation de la pauvreté par région (milieu rural ou

urbain), les caractéristiques communautaires (infrastructures scolaires), le niveau d'éducation
(études) dans les ménages et l'accessibilité aux services base. Ces facteurs ont été

expérimentés dans des études sur la pauvreté menées au Cambodge, Equateur et Malawi en 1997 (Banque Mondiale, 2005).

Pour le cas du Burundi, les mêmes facteurs ont été analysés en 2006 lors des enquêtes citées ci-haut (République du Burundi, 2009a). Il a été constaté qu'en général les ménages dirigés par une femme, une veuve ou une personne divorcée sont plus pauvres que les autres. En outre, le niveau d'éducation du chef de ménage est positivement corrélé au revenu du ménage. Pour l'accès aux services de base, il a été constaté que l'ampleur du trajet nécessaire pour accéder aux infrastructures de base (école primaire, centre de santé, source d'eau potable et transport public) affecte négativement le bien être du ménage. Ces facteurs plaident en faveur de l'extension et de l'aménagement des infrastructures sociales dans les régions les plus défavorisées du Burundi.

1.3. Processus d'élaboration du Cadre Stratégique de Lutte contre la pauvreté. L'introduction du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) est le résultat d'une longue période d'apprentissage par la Communauté Internationale pour aider les pays en développement à réduire effectivement la pauvreté (David Booth et al, 2005). Cet instrument de planification a été introduit dans ces pays en 1999 par la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International pour le renforcement de l'appropriation et la responsabilité nationale dans le cadre des réformes pour la réduction de la pauvreté. Faisant suite à l'Initiative en faveur des Pays pauvres Très Endettés, le CSLP a été considéré comme un moyen de renforcement de l'assistance au développement entre les pays du tiers monde et les pays développés. Les actions spécifiques qui ont été menées au niveau des pays pauvres ont favorisé l'amélioration de l'utilisation de l'aide surtout avec l'adoption du CSLP et de l'IPPTE (Cassimon et al, 2007).

Au Burundi comme dans d'autres pays en développement, l'élaboration du CSLP a procédé par un processus participatif. Il est donc le fruit d'une large consultation au sein des différents groupes cibles à savoir les communautés de base, l'administration, le secteur privé, la société civile, le parlement, le Gouvernement et les partenaires au développement. Les consultations sectorielles et thématiques ont été organisées suivant une approche participative et inclusive. Cette large consultation a permis d'identifier les contraintes et les potentialités dans les différents secteurs (économiques, politiques et sociaux). Des axes stratégiques et des actions prioritaires ont été déterminés.

La mise en oeuvre et le système de suivi-évaluation du CSLP ont été confiés à un Secrétariat Permanent chargé du suivi des Réformes Economiques et Sociales (SP/REFES), attaché à la Deuxième Vice-Présidence de la République. Ce secrétariat connaît une structure décentralisée au niveau des provinces et des communes du pays. Il travaille en étroite collaboration avec un Comité Interministériel de suivi des Politiques Economiques et Sociales (République du Burundi, 2006).

1.4. Grands axes de la politique de réduction de la pauvreté

L'intérêt du profil de la pauvreté étant de mesurer et comparer la pauvreté entre différents sous-groupes de la population, il permet d'avoir la mesure de la pauvreté au niveau national. Une mesure crédible de la pauvreté peut être un instrument puissant pour attirer l'attention de décideurs sur les conditions de vie des pauvres (Ravallion, 1998). Cependant, la mesure de la pauvreté est nécessaire mais non suffisante. Il est important que les autorités inscrivent la lutte de la pauvreté dans les programmes du gouvernement.

C'est dans ce cadre qu'une stratégie de réduction de la pauvreté a été introduite dans les pays pauvres et très endettés. Par principe, le document de stratégie pour la réduction de la pauvreté est préparé par le pays au terme d'une vaste consultation avec toutes les parties prenantes et les partenaires au développement dont la Banque mondiale et le FMI. Pour le cas du Burundi, les consultations participatives réalisées à travers le pays ont permis de relever les principales contraintes à la croissance économique et qui freinent la réduction de la pauvreté.

Les principaux axes stratégiques prioritaires dégagés sont les suivants (République du Burundi, 2006):

Il s'agit ici des principaux axes de réduction de la pauvreté relevés par les populations à la base, la Société Civile et les services techniques de l'Etat. A travers ces axes, le Gouvernement a pris l'engagement de mettre en oeuvre un grand programme de réformes conformément aux recommandations de la Banque Mondiale et du FMI pour pouvoir bénéficier des services de l'IPPTE et de l'IADM. Avec l'appui technique et financier des

bailleurs de fonds, les progrès réalisés au niveau des réformes socio-économiques ont conduit le Burundi fait parvenir le Burundi au point d'achèvement. Ainsi le Burundi est devenu le 24^ème pays à atteindre de point d'achèvement de l'initiative PPTE (République du Burundi, 2010a).

1.4.1. L'amélioration de la gouvernance et de la sécurité

Le Burundi ayant souffert des effets de la mauvaise gouvernance, le gouvernement a inscrit dans son programme la paix, la sécurité et la bonne gouvernance comme socle pour le développement socio-économique du Burundi. Pour ce faire, tous les efforts ont entrepris pour un retour durable de la sécurité et la bonne gouvernance. La restauration de la sécurité, la consolidation de la paix et le processus de réconciliation nationale sont des préalables pour l'exécution des programmes en vue d'une croissance durable et de réduction de la pauvreté.

1.4.2. La promotion d'une croissance économique durable et équitable

Le gouvernement du Burundi a mis en place un plan de relance économique visant une croissance moyenne annuelle de 6 % à 7 % avec un objectif de doubler la valeur du PIB par habitant sur une période de 15 ans (République du Burundi, 2006). L'identification d'une stratégie de croissance durable constitue un enjeu majeur du CSLP. Une telle stratégie est envisagée sur l'augmentation des capacités des secteurs potentiels de croissance, le développement durable du secteur privé ainsi que la diversification des opportunités d'emploi et de revenus. La faisabilité de cette stratégie requiert une aide au développement, et la réhabilitation des infrastructures d'appui à la production. Un environnement macroéconomique stable, caractérisé par la maîtrise de l'inflation et des risques budgétaires, a été considéré comme facteur déterminant pour la réussite de la croissance économique.

Le renforcement des sources de croissance de l'économie burundaise devraient favoriser la reprise économique, la réduction de la pauvreté par l'augmentation et la meilleure valorisation de la production, ainsi que la création d'emplois. Les principales sources de croissance retenues dans la mise en oeuvre du CSLP sont l'agriculture, le commerce, l'industrie, l'exploitation des mines, le tourisme et l'artisanat. La Banque Mondiale a financé des études sur l'identification des sources de croissance rurales. Le potentiel des cultures d'exportation traditionnelles et non traditionnelles, ainsi que des cultures vivrières et de l'élevage avaient été mis en relief par une récente étude commissionnée par le gouvernement du Burundi. Cette étude menée en partenariat avec la Banque devrait permettre de confirmer les meilleurs

potentiels de croissance mais aussi et surtout d'identifier les actions prioritaires à mener pour réaliser ces potentiels (République du Burundi, 2006).

1.4.3. Le développement du capital humain

A l'image de la destruction du secteur économique, la guerre civile n'a pas épargné le capital humain. L'objectif principal du gouvernement dans le domaine social est le rétablissement des performances d'avant le conflit et de réaliser les objectifs fixés dans le cadre du millénaire pour le développement (OMD) fixés à long terme en 2015. Pour faire face à ce défi, le gouvernement s'est engagé à accroître progressivement les allocations budgétaires en faveur des dépenses pro pauvres principalement dans les secteurs de l'éducation, la santé.

Dans le cadre de la promotion de l'éducation, des efforts ont été consentis pour rendre accessible l'éducation à la population. Avec l'appui des Partenaires Techniques et Financiers (PTF), le Gouvernement a déployé des efforts pour reconstruire les infrastructures scolaires et étendre l'accès à l'enseignement primaire. Ces efforts se sont traduits en particulier au niveau des volets suivants : (a) la gratuité de l'éducation à l'école primaire pour promouvoir l'éducation de base, (b) la construction de salles de classe et le recrutement des enseignants, (c) la mise à disposition de matériels pédagogiques pour rendre disponible l'outil pédagogiques aux élèves et aux enseignants, (d) le renforcement des capacités des enseignants (e) la mise en place d'un fonds de logement des enseignants pour améliorer leurs conditions de travail (République du Burundi, 2009a).

Avec la restauration de la paix et la décision de gratuité de l'éducation en 2005, la situation s'est progressivement améliorée. Cependant, les défis à relever restent nombreux compte tenu des besoins exprimés: infrastructures insuffisantes, manque d'électricité. Le système éducatif se caractérise par des disparités régionales très profondes, les enseignants sont mal répartis entre les centres urbains et les zones rurales. De surcroît, la formation initiale des enseignants ne tient pas suffisamment en compte des évolutions scientifiques récentes alors que la formation en cours d'emploi demeure insuffisante.

En vue de relever les défis et de mettre en place un système éducatif permettant de garantir une éducation de qualité, le gouvernement a engagé un processus d'élaboration du plan sectoriel de développement de l'éducation, garantissant une formation susceptible d'améliorer durablement l'efficacité du système éducatif. Cette politique éducative en cours de

finalisation s'articule autour des cinq principaux objectifs visant à (a) planifier les flux des élèves au primaire, au secondaire et à l'enseignement supérieur, (b) améliorer la qualité de l'enseignement public, (c) garantir un système éducatif équitable et (d) assurer une utilisation rationnelle des ressources disponibles. Les bailleurs de fonds ont manifesté leur volonté d'appuyer le gouvernement dans la mise en oeuvre de ses programmes (République du Burundi, 2009a).

Du point de vue de l'amélioration des conditions de vie des pauvres, des pistes ont été identifiées pour la réduction de la pauvreté. Les actions envisagées sont (a) l'amélioration de l'accès au crédit ; (b) la promotion des travaux publics à haute intensité de mains d'oeuvre (HIMO) ; (c) la promotion des activités génératrices des revenus (AGR). Concernant le système de microcrédit, une prolifération des institutions de micro-finance a été observée au cours de ces dernières années en milieu rural. Certaines de ces structures n'ont pas duré longtemps suite aux problèmes d'organisation et des lacunes relevées dans la gestion. Le rétablissement de la crédibilité du secteur de la micro-finance est crucial pour l'amélioration de l'offre de crédit en milieu rural (République du Burundi, 2009a). Conscient de son rôle primordial dans la croissance économique et la réduction de la pauvreté, le Gouvernement a mandaté la Banque Centrale du Burundi pour exercer un contrôle sévère sur des activités financières des institutions de micro-finance. Il a également encouragé la création d'un Réseau des Institutions de Micro-finance (RIM) pour remettre définitivement de l'ordre dans ce secteur. De cette façon, les efforts de recadrage du secteur ont permis de relancer l'offre de services de micro-finance en milieu rural (République du Burundi, 2009a).

1.4.4. La lutte contre le VIH/SIDA

La population burundaise a été sensibilisée au fléau du SIDA à travers diverses actions menées dans tout le pays. Selon les résultats de l'Enquête combinée de surveillance des comportements face au VIH/SIDA et d'estimation de la séroprévalence du VIH/SIDA réalisée en 2007 et publiée en 2008, le taux de séroprévalence était de 2,97% à l'échelle nationale, mais présente d'importantes différences suivant le milieu, le sexe et l'age (République du Burundi, 2009a).

Concernant l'état de mise en oeuvre des actions initiées dans le cadre de la lutte contre le
VIH/SIDA, l'action gouvernementale s'est concentrée sur 4 principaux domaines à travers
l'exécution des programmes spécifiques. Parmi les activités visant la réduction de la

transmission sexuelle du VIH/SIDA et des autres maladies sexuellement transmissibles, nous pouvons citer (a) la mise en place de sous projets en faveur des groupes à risques notamment les jeunes, femmes à partenaires multiples et veuves), (b) la distribution gratuite de préservatifs, (c) l'équipement et le matériel dans les centres de dépistage, (d) le dépistage et le traitement des cas identifiés (République du Burundi, 2008). Des séances de sensibilisation au dépistage volontaire organisées dans le cadre de la lutte contre le sida produisent des effets positifs dans la population.

Parallèlement aux actions ci-dessus citées, un système de coordination approprié et efficace a été mis en place dans l'ensemble des programmes de lutte contre le VIH/SIDA. Cela a permis d'améliorer la coordination de la réforme multisectorielle décentralisée et d'apporter les appuis nécessaires à la mise en oeuvre des plans d'actions provinciaux. L'amélioration du partenariat avec les bailleurs de fonds a permis également de renforcer les mécanismes de mobilisation des ressources.

1.5. Répartition des ressources de financement des programmes du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté

Les ressources de financement prévues pour la mise en oeuvre des programmes du CSLP sont estimées à 1.204 millions de dollars américains. Les prévisions ont été faites par axe stratégique comme le montre le tableau récapitulatif qui suit.

Tableau n°3: Tableau de financement du CSLP 2006-2009 (en millions de USD).

Axes stratégiques	2006	2007	2008	2009	Total
1. Amélioration de la bonne gouvernance et de la sécurité	42,0	46,9	37,7	55,4	182,0	Renforcement de l'Etat de droit et lutte contre l'impunité
0,2	0,8	1,0	0,6	2,6	Promotion de la bonne gouvernance
16,2	19,3	23,9	43,4	102,8	Renforcement de la paix, la réconciliation nationale
25,6	26,8	12,8	11,4	76,6	2. Promotion d'une croissance économique durable et équitable
71,2	116,6	144,9	128,7	461,4	Développement des secteurs porteurs de croissance
22,4	50,4	85,8	75,5	234,1	Augmentation des opportunités d'emploi et de revenu en faveur des pauvres
18,6	19,0	7,6	6,2	51,4	Relance du secteur privé
1,4	6,3	8,5	5,8	22,0	Développement des infrastructures d'appui à la production
28,8	40,9	43,0	41,2	153,9	3. Développement du capital humain
50,9	83,7	164,3	115	413,9	Amélioration de l'accessibilité et de la qualité des services sociaux de base
18,6	44,1	85	73,3	221	Amélioration de l'accès à l'eau potable, à l'hygiène et au logement décent
32,3	39,6	79,3	41,7	192,9	4. Lutte contre le VIH/SIDA
20,5	18,6	21,1	11	71,2
Prévention de la transmission du VIH	2,1	8,4	8,8	6,8	26,1
Prise en charge des patients infectés	18,1	8,4	9,7	3,1	39,3
Réduction de l'impact chez les personnes affectées	0,3	1,6	2	0,8	4,7
Renforcement des capacités institutionnelles	0	0,2	0,6	0,3	1,1
Appui budgétaire	60,1	6	1,9	7,8	75,8
TOTAUX	244,7	271,8	369,9	317,9	1 204,3

Le tableau ci-dessus se réfère au plan de financement qui a été présenté au moment de l'élaboration du CSLP. En consultant les rapports de mise en oeuvre du CSLP, nous n'avons pas trouvé de tableau de financement actualisé. Dans ces rapports, le Secrétariat Permanant du Suivi des Réformes Economiques (SP/REFES) présente de façon détaillée l'évolution et les performances de la mise en oeuvre du CSLP ainsi que les performances macroéconomiques. Il aurait été intéressant d'actualiser le plan de financement du CSLP en tenant compte des évolutions décrites dans les rapports de mise en application du SCLP. En ce qui nous concerne, nous n'avons pu élaborer un tableau actualisé du genre à partir des chiffres de la loi des Finances étant donné que le budget ne retrace pas clairement les axes du CLSP.

En nous référant au canevas qui vient d'être élaboré par le SP/REFES (mars 2010), il est clair que ces aspects seront intégrés dans les prochaines éditions des rapports de mise en oeuvre du CSLP. Ce canevas a été élaboré dans le souci d'améliorer la qualité de l'analyse des résultats de la troisième année d'application du CSLP et de pouvoir dégager des recommandations pertinentes pour la rédaction de la seconde revue du CSLP. Pour les prochaines éditions, il est prévu d'actualiser les financements sur base des prévisions et réalisations annuelles du budget. Les données sur l'aide seront disponibles à travers la plate-forme de gestion de l'aide utilisée par SP/CNCA

CHAPITRE 2 : AIDE AU DEVELOPPEMENT ET REDUCTION DE LA PAUVRETE

2.1. Contexte actuel de l'aide

L'aide au développement telle qu'elle est comprise aujourd'hui est un phénomène récent bien que ses origines remontent au moins du Plan Marshall après la seconde guerre mondiale (Cassimon et Renard, 2001). Selon les chiffres de l'OCDE, l'aide publique au développement nette totale en provenance des pays du CAD a atteint 119,6 milliards USD, soit une augmentation de 10,2% par rapport à 2008 (OCDE, 2010). En 2009, les apports nets d'aide bilatérale vers l'Afrique ont été chiffrés à 27 milliards USD, soit une progression de 3 % en termes réels par rapport à 2008. Sur ce total, 24 milliards USD sont allés à l'Afrique subsaharienne, 5.1 % de plus qu'en 2008 (OCDE, 2010). Ce constat témoigne clairement que les bailleurs de fonds ont tenu au respect de leurs engagements en termes d'aide au développement.

Pour ce qui est du Burundi, les chiffres fournis par le SP/CNCA montrent que la tendance générale de l'aide est à la baisse en 2009 comparativement à l'année précédente. Ces chiffres sont passés de 466 milliards USD en 2008 à 455 milliards USD en 2009, soit une diminution de 2,3% (SP/CNCA, 2010). Notons que compte tenu des faiblesses constatées en matière de coordination et mobilisation des Aides Publiques au Développement, le Gouvernement du Burundi a mis en place en décembre 2005, le Comité Nationale de Coordination des Aides (CNCA). Ce Comité a été créé avec l'appui des partenaires techniques et financiers pour renforcer les mécanismes de gestion de l'aide.

2.1.2. Comité National de Coordination de l'aide

Placé sous la tutelle de la deuxième Vice-Présidence de la République, le CNCA est l'organe le plus élevé mis en place pour la coordination de l'aide au développement. Il comprend quatre ministres en tant que membres permanents, à savoir le Ministre des Finances, le Ministre du Plan, le Ministre de l'Intérieur et le Ministre des Relations Extérieures et de la Coopération Internationale. Comme mission principale (SP/CNCA, 2010), il est chargé de:

- Animer un cadre de concertation entre les bailleurs de fonds et le Gouvernement du

- Valider les priorités du Gouvernement en matière d'exécution des programmes

- Suivre le processus de déblocage de l'aide conformément aux engagements des partenaires au développement.

Sa mise en place a été motivée par les faiblesses constatées en matière de coordination et de mobilisation de l'aide publique au développement. Le renforcement des mécanismes de coordination de l'aide constitue donc une priorité du Gouvernement pour assurer son efficacité, son harmonisation en tenant compte du Cadre Stratégique de Lutte contre la pauvreté (CSLP). Le CNCA est doté d'un Secrétariat Permanent chargé de mettre en oeuvre la politique du Gouvernement en matière d'aide. Ce dernier est une structure technique chargée de la mise en oeuvre des objectifs du CNCA. Le Secrétariat Permanent assiste le Gouvernement pour assurer l'exécution des projets et des activités en collaboration avec les bailleurs. Sa mission principale est la coordination de l'aide et l'élaboration d'un plan d'action pour la mise en oeuvre des l'aide au développement conformément à la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide. Il anime en plus le Groupe de Coordination des Partenaires qui constitue un cadre de dialogue entre le Gouvernement et les bailleurs de fonds.

2.1.2. La Plateforme de Gestion de l'Aide (PGA)

Installée en 2008 au niveau du SP/CNCA, l'objectif de la PGA est d'aider le Burundi à coordonner et produire des rapports de gestion de l'aide au développement. La PGA est un système basé sur des outils Web pour la gestion et la coordination de l'aide. Il permet de recevoir l'ensemble des données sur les flux officiels d'Aide Publique au Développement. La PGA constitue un instrument de collecte er vérification des données sur l'aide qui sont utilisées pour préparer les budgets, suivre les projets et évaluer l'alignement de l'aide sur les actions stratégiques nationales. La PGA facilite en outre la collaboration entre les pays en créant un système de réseau entre les utilisateurs. C'est grâce à la PGA que le Burundi a pu élaborer le premier rapport sur la gestion de l'aide en novembre 2009. Pour le moment, le SP/CNCA vient de sortir son deuxième rapport avec la PGA.

2.2. Flux de l'aide au Burundi

Suite aux effets de la crise sociopolitique au Burundi, l'aide publique au développement a sensiblement diminué depuis 1993. En effet, pendant la période de la guerre civile, l'aide a continuellement baissé mais a aussi changé de nature, passant de l'aide au développement à l'aide humanitaire. En 1997 par exemple, 62 % du montant de l'aide ont été consacrés à l'assistance humanitaire (République du Burundi, 2001). La plupart des bailleurs qui

soutenaient le Burundi ont suspendu les financements. La Banque Mondiale, avec des fonds sensiblement diminués, est restée dans le cadre du projet d'appui au développement du secteur privé. Cette diminution de l'aide extérieure a eu comme conséquence l'instabilité macro-économique du Burundi dont le budget est passé d'un surplus de 4,8 % du PIB en 1991 à un déficit de 1,6% du PIB en 1997. L'évolution des flux de l'aide est illustrée par les figures ci-dessous:

Le niveau de l'aide au développement au Burundi augmente à partir de l'année 2000 avec la signature des accords de paix d'Arusha en Tanzanie. Ces accords de paix ont marqué le début de l'espoir de retour à la paix et la restauration de la démocratie. C'est le début de la relance de la Coopération Internationale. Les figures ci-dessus montrent une augmentation spectaculaire des flux de l'aide à partir de 2005. En effet avec la mise en place des institutions issues des élections démocratiques de 2005, les bailleurs de fonds ont relancé de façon très significative l'aide au Burundi. En Mai 2007, une Table Ronde Internationale a été tenue au Burundi pour la mobilisation des fonds pour le financement des programmes du CSLP.

2.3. Absorption et utilisation de l'aide au Burundi

En consultant différents ouvrages sur l'absorption et la dépense de l'aide, nous constatons que l'augmentation des flux d'aide occasionne pour le pays bénéficiaire l'accroissement de la consommation et l'investissement. A priori, l'aide permet de réduire la pauvreté, d'améliorer le niveau de vie et d'avoir une croissance soutenue. De même, l'utilisation efficace des apports supplémentaires d'aide provoque des défis. Une telle situation nécessite d'élaborer et de gérer des projets utiles, d'une part, décider et appliquer les modalités régissant l'aide budgétaire, d'autre part (Berg et al, 2006). Tenant compte des conséquences macroéconomiques de l'aide, celle-ci peut au bout du compte financer les importations nettes ou financer les dépenses intérieures au lieu de faire recours aux ressources intérieures. Cette section présente quatre scénarios possibles qui ont été élaborés par Berg et al (2006) sur la réaction de l'Etat face aux apports de l'aide.

2.3.1. Notion d'absorption et de dépense de l'aide

Comme annoncé ci-haut, il existe quatre cas de figures sur la réaction de l'Etat en cas d'apports de l'aide.

1°) Aide absorbée et dépensée : Il s'agit ici d'une situation où les devises sont vendues par la banque centrale et absorbées par l'économie, et les autorités dépensent les ressources ainsi obtenues.

2°) Aide ni absorbée, ni dépensée : Ici, les autorités choisissent l'utilisation des flux d'aide pour constituer des réserves extérieures, sans toutefois augmenter les dépenses publiques ni réduire les impôts. Dans ce cas, l'aide n'a pas d'effet sur la demande globale, et n'exerce pas de pression sur les prix.

3°) Aide absorbée et non dépensée : Pour ce 3^ème cas, les autorités choisissent la vente des devises issues des flux plus élevés d'aide de façon à stériliser l'effet monétaire des déficits budgétaires financés par l'économie nationale, démarche qui entraînera généralement une appréciation du taux de change et un recul de l'inflation. Il se peut que la demande globale augmente à mesure que le taux d'inflation diminue, du fait de l'accroissement de la consommation privée et des investissements.

4°) Aide non absorbée, mais dépensée : La quatrième possibilité est que l'augmentation de l'aide amène une hausse des déficits budgétaires, mais que les autorités ne vendent pas les devises nécessaires pour financer les importations nettes supplémentaires. En effet, les retombées macroéconomiques d'une expansion budgétaire sont analogues à celles d'une augmentation des dépenses publiques en l'absence d'aide, si ce n'est que les réserves de change sont supérieures. La hausse des déficits injecte de l'argent dans l'économie. En l'absence de vente de devises, les options en matière de politique monétaire sont les mémes que dans le cas d'une expansion budgétaire non liée à l'aide.

2.3.2. Analyse de l'absorption et de dépense de l'aide au Burundi de 2001 à 2008. Considérant les flux de l'aide au Burundi, il est question d'analyser dans cette sous-section la gestion macro-économique des entrées de l'aide en termes de dépense et d'absorption. Lors de notre travail, nous avons constaté que les chiffres varient selon les différents documents consultés en termes de données de la balance des paiements et du budget. Certaines données sont basées sur des estimations tandis que d'autres sont des projections. Pour des raisons de fiabilité et pour harmoniser notre analyse avec les figures ci-dessus, nous avons pris l'option d'utiliser les données se trouvant dans le document de Hannah Nielsen et Dorsati Madani (2010) produit sur base des données du FMI. Ces auteurs ont cependant tenu à souligner que les chiffres sur l'aide au Burundi peuvent être différents selon les sources dont ils proviennent. Les détails sur les tableaux ci-dessous et les chiffres de l'année 2009 n'ont pas été disponibles au moment de notre travail. En effet, l'un des auteurs (Hannah Nielsen) nous a signifié qu'ils n'ont pas l'accord de publier les données du FMI. Le temps matériel ne nous a pas permis de contacter les services du FMI.

La période considérée est scindée en deux en considérant la période de flux ou non de l'aide. Les données à notre disposition montrent que la période 2001-2004 n'a pas connu beaucoup d'entrées de l'aide comparativement à l'intervalle de 2005 à 2008 où les flux d'entrées sont très élevés.

Tableau n°4: Identité de la balance des paiements 2001-2008 (en pourcentages du PIB)

L'absorption est donnée par le ratio obtenu à partir de la variation du déficit de la non aide du compte courant par rapport à la variation nette de l'aide. L'absorption de 86% montre qu'une grande partie des devises additionnelles reçues par le Burundi sous forme d'aide ont été vendues et utilisées pour financer les importations. Dans le tableau ci-dessus, l'augmentation des importations suite à l'utilisation des devises de l'aide provoque une augmentation du déficit du compte courant de 14,7% du PIB.

La dépense de l'aide est donnée par le ratio obtenu à partir de la variation du déficit de la non aide budgétaire par rapport à la variation nette de l'aide budgétaire. La dépense de 75% signifie qu'une importante de l'aide additionnelle a été dépensée. Le niveau des dépenses exclus des intérêts de paiements a augmenté passant de 30,3 à 38% du PIB entre les périodes 2001-2004 et 2005-2008. Par contre, le niveau des revenus a diminué de 1,2% du PIB pour les mêmes périodes.

2.4. Rôle de l'aide sur la politique de réduction de la pauvreté

Le rôle de l'aide peut être analysé en tenant compte de ses objectifs et du contexte socioéconomique des bénéficiaires. En effet, l'aide peut être donnée pour répondre à des urgences humanitaires ou pour la reconstruction d'un pays post-conflit. Dans tous les cas, l'objectif de base de l'aide est le plus souvent la réduction de la pauvreté. Dans les années 1980, l'objectif principal était le rétablissement des équilibres macro-économiques et la relance de la croissance économique saine et soutenue en faveur des pays en voie de développement. Actuellement, les bailleurs de fonds attachent une grande importance sur l'objectif de réduction de la pauvreté.

Selon Karuna et Morrissey (2002), l'aide peut être utilisée pour financer des dépenses qui améliorent le bien-être des pauvres, telles que l'accès universel à l'éducation primaire et aux soins de santé. De cette façon, l'aide peut être bénéfique aux pauvres, sans pour autant avoir d'impact mesurable sur leurs revenus. L'utilisation de l'aide au profit des pauvres ou pour améliorer le bien-être des pauvres contribue à la réduction de la pauvreté.

En général, l'aide est accordée au gouvernement pour effectuer des dépenses publiques soit pour la croissance économique, soit pour la réduction de la pauvreté. Le schéma suivant récapitule les liens entre l'aide, la croissance et la réduction de la pauvreté

Figure n°3 : Liens entre l'aide la croissance et la réduction de la pauvreté

2.4.1. Aide par sources des financements

L'aide en faveur du Burundi provient de trois sources principales : multilatéral, bilatéral, ONG et autres.

Tableau n°6 : Décaissement de l'aide par source de financement en millions USD

Le tableau ci-dessus montre un accroissement de l'aide multilatérale de 2007 à 2009 alors que l'aide bilatérale augmente en 2008 pour ensuite diminuer en 2009.

2.4.1.1. Aide multilatérale

Selon les données fournies par le SP/CNCA, l'aide multilatérale vient en première position dans la composition de l'aide au développement. Sa tendance montre une croissance régulière sur la période 2007-2009 passant de 226 millions USD en 2007 à 272 millions USD en 2009. Cette prédominance des contributions multilatérales s'explique par l'ampleur des projets financés par le fonds IDA, FMI, BAD, l'Union Européenne. Beaucoup de projets ont été financés par ces bailleurs dans le cadre de la reconstruction des infrastructures routières, infrastructures d'appui à la production, l'assistance technique ainsi que les appuis budgétaires. La comparaison des aides multilatérales montrent que l'Union Européenne vient en tête de liste avec une contribution de 124 millions USD en 2009, suivi de la Banque Mondiale avec 53 millions USD (SP/CNCA, 2010).

2.4.1.2. Aide bilatérale

Après les contributions multilatérales, l'aide bilatérale vient en deuxième rang avec une évolution en dent de scie passant de 156 millions USD en 2007 à 192 millions USD en 2008 pour ensuite diminuer jusqu'à 178 millions USD en 2009 (SP/CNCA, 2010). Cette diminution en 2009 peut s'expliquer aux perturbations de fonctionnement des institutions politiques suite

au blocage entre les partis politiques. En effet, certains bailleurs de fonds ont affiché une réticence de déblocage des appuis budgétaires suite aux problèmes de fonctionnement des institutions au cours de 2009. Ce phénomène risque de reprendre au cours de l'année 2010 vu le climat de tensions qui s'observe entre les partis politiques pendant et après les élections. En effet, la plupart des aides bilatérales attendues en 2010 sont conditionnées au bon déroulement des élections et au bon fonctionnement des institutions après les élections.

2.4.1.3. Aide provenant des ONG et autres

Cette troisième catégorie constitue une source non négligeable de l'aide au développement. Cette aide provient des ONG et Fondations du Nord en faveur des organisations sans but lucratifs oeuvrant au Burundi. Au cours de l'année 2009 par exemple, un montant équivalent à 6 millions USD a été mobilisé. Compte tenu des faiblesses qui s'observent dans la coordination des activités des ONG, le SP/CNCA affirme que les chiffres fournis ne sont pas exhaustifs. Pour assainir la situation, des efforts seront déployés pour impliquer les ONG dans l'utilisation de la Plate-forme de Gestion de l'Aide comme cela a été le cas pour les autres partenaires techniques, financiers et les administrations.

En tant que source importante, l'aide permet au Burundi de metre en oeuvre ses programmes multisectoriels inscrits dans le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté. Ces programmes ont des objectifs d'amélioration des indicateurs socio-économiques et impliquent des projets couvrant tous les secteurs de l'économie nationale. Le Gouvernement est appelé à mettre en priorité la création d'emplois à travers les projets générateurs d'emplois tels que l'entretien des routes et pistes, les adductions d'eau, les reboisements, les programmes de pavage des rues et les projets d'électrification rurale. Ces derniers sont liés à l'amélioration des conditions de création et de développement des petites et moyennes entreprises également génératrices de nombreux emplois non agricoles.

Avec l'Aide Publique au Développement, le Gouvernement trouve des moyens financiers pour le financement de ses programmes pour la croissance du Produit Intérieur Brut, la modernisation de l'économie, et la réduction sensible de la pauvreté. Ces programmes sont répartis suivant les axes stratégiques du CSLP et nécessitent des ressources importantes mobilisées à travers l'épargne intérieure et l'aide extérieure.

2.4.2. Composition de l'aide par rapport aux axes stratégiques du CSLP

Pour pouvoir mettre en oeuvre les programmes inscrits dans le SCLP, le Burundi fait des efforts pour mobiliser les ressources nécessaires en provenance des partenaires techniques et financiers. Cette sous-section présente la répartition de l'aide à travers les axes et les programmes du CSLP.

Table 7: Décaissement de l'aide par axe stratégique du CSLP (en millions USD)

Selon le rapport du SP/CNCA (2010), l'aide mobilisée pour le Burundi est dans l'ensemble destinée à la mise en oeuvre du CSLP. Par ordre d'importance des allocations, nous constatons que l'axe « Développement du Capital Humain » a bénéficié des proportions importantes par rapport aux autres axes du CSLP. Les allocations sont de 37% et 35% et 40% respectivement pour les années 2007, 2008 et 2009. Cet axe comprend en grande partie les secteurs sociaux tels que l'éducation et la santé. Les allocations budgétaires à ces secteurs ont sensiblement augmenté essentiellement avec la gratuité des soins de santé aux enfants de moins de cinq ans et des mères en accouchement ainsi que la prise ne charge des frais scolaires de l'éducation primaire.

Les montants accordés au Burundi sous forme d'appui budgétaire sont de l'ordre de 22%, 27% et 21% pour les années 2007, 2008 et 2009. L'amélioration de la bonne gouvernance et de la sécurité a enregistré des appuis annuellement estimés à une moyenne de 15% tandis que la promotion d'une croissance économique durable et équitable a bénéficié des proportions moyennes de 20% par an. Le montant alloué à cet axe a connu des augmentations au fil des

années en passant de 67 à 99 millions USD. Cette situation s'explique par le contexte du Burundi en tant que pays post conflit. En effet, il a fallu des efforts de stabilisation de la paix et des actions de pilotage de l'économie nationale après une dizaine d'années de la crise sociopolitique. Le dernier axe concerne la lutte contre le VIH/SIDA avec 4% par an.

2.4.3. Comparaison des décaissements et des prévisions de l'aide en 2009 Figure n°4 : Prévisions et décaissement de l'aide en 2009

La figure ci-dessus montre les montants décaissés en faveur du Burundi en 2009 par rapport aux promesses qui avaient été faites par les bailleurs pour la mise en oeuvre des programmes du CSLP. A l'exception des deux premiers axes, les décaissements sont globalement supérieurs aux prévisions du CSLP. Le taux de décaissement pour ces axes est respectivement de 77% pour l'amélioration de la bonne gouvernance et 57% pour la promotion d'une croissance économique durable et équitable. Ce taux de décaissement peut s'expliquer par l'état sécuritaire qui a prévalu au cours de cette période. En effet, suite à l'absence d'avancées significatives en matière de gouvernance et de sécurité, les bailleurs de fonds ont mis des réserves dans le déblocage des fonds pour faire pression au Gouvernement burundais à ramener la gouvernance et la sécurité dans le pays.

2.5. Suivi de la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide.

Le Burundi est signataire de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide. Après une décennie de guerre civile, le Burundi a pris l'engagement de lutte contre la pauvreté. La question de l'efficacité de l'aide constitue donc une préoccupation de la communauté des

bailleurs pour un pays qui accuse une forte dépendance à l'aide comme le Burundi. En effet selon les données de l'OCDE (2008), l'Aide Publique au Développement nette qui a été consentie au Burundi s'est élevée, à 509 millions USD en 2008, soit 43,9 % du PNB.

Notre étude ne va pas faire une évaluation profonde de la mise en oeuvre de la déclaration de Paris. Dans cette section, il est question de monter les étapes franchies dans la réalisation de certains indicateurs à partir des informations recueillies auprès du CNCA et de l'enquête menée par l'OCDE sur le Burundi en 2008. Cette enquête contient des informations qui ont été fournies par le gouvernement du Burundi et 13 donneurs qui sont à l'origine d'environ 92 % de l'APD octroyée à ce pays (OCDE, 2008).

2.5.1. Appropriation

L'appropriation constitue un élément clé de la Déclaration de Paris. Elle est capitale pour l'efficacité de l'aide et l'obtention des résultats. Comparativement aux résultats de l'enquête de l'année 2006 (OCDE, 2006), le niveau d'appropriation a été jugé moyen en 2007, ce qui traduit une amélioration par rapport à l'année 2005. L'amélioration de l'opérationnalisation des stratégies de moyen terme reste donc le défi majeur à relever pour l'avenir.

Selon l'OCDE (2008), le Burundi s'est doté depuis l'année 2003 d'un projet cohérent de développement à long terme dont découlent des stratégies à moyen terme. Faisant suite au CSLP intérimaire, le CSLP complet approuvé en septembre 2006 et conçu pour la période 2007-2010, tient compte de la vision de long terme pour 2025. Cette vision considère la pauvreté comme l'une des sources principales de conflit et de mauvaise gouvernance et a pour objectif son éradication. Les objectifs à moyen terme ont été définis à travers quatre axes d'intervention prioritaires, chacun ayant des programmes spécifiques : l'amélioration de la gouvernance et de la sécurité, la promotion d'une croissance économique durable et équitable, le développement du capital humain et la lutte contre le VIH/SIDA (République du Burundi, 2006).

Notons que le CSLP contient des indications concernant la répartition des dépenses pro pauvres et de celles qui ne sont pas spécifiquement dédiées à cette population. Une telle affectation contribue à améliorer les liens entre les stratégies sectorielles et la loi budgétaire. La pleine opérationnalisation de cette stratégie et politique nécessite l'élaboration du cadre de dépenses à moyen terme (CDMT). Selon les informations recueillies auprès de la Cellule

d'appui aux réformes de gestion des finances publiques, la version provisoire du CDTM vient d'être élaborée en Mai 2010. La version définitive est attendue dans les prochains jours. C'est en effet sur base des programmes d'activités cohérents que pourront se positionner les interventions des partenaires techniques et financiers pour contribuer au financement des programmes du CSLP.

2.5.2. Alignement

« Pour que l'aide soit efficace, il est nécessaire qu'elle soit alignée avec les stratégies de développement national. Une aide bien alignée est plus efficace qu'une aide fragmentée et orientée par les donneurs. La Déclaration de Paris incite les donneurs à ajuster leur aide aux institutions, aux procédures et aux stratégies de développement des pays » (OCDE, 2008 :3).

Au Burundi, la mise en exécution des réformes de gestion des finances publiques montre que qu'il y a une amélioration en terme de système budgétaire et comptable. Ces améliorations se matérialisent par (a) l'existence d'un budget complet et crédible, (b) l'existence d'un système informatique permettant l'établissement des rapports budgétaires et comptables, (c) une répartition claire des dépenses et des recettes. Des efforts sont en train d'être faits pour l'amélioration de la gestion des finances publiques. Ces éléments constituent un atout de crédibilité auprès des partenaires techniques et financiers. En effet, l'alignement nécessite l'existence des systèmes nationaux fiables.

Cependant, les informations recueillies auprès du SP/CNCA montrent que l'alignement de l'aide connaît encore des limites. L'objectif de la Déclaration de Paris concernant la comptabilisation de l'aide dans le budget est loin d'être satisfait. En effet en 2007, seul 52% de l'aide étaient enregistrés dans le budget. Cette proportion a connu des augmentations en 2008 avec 66% pour décroître en 2009 à 53% (SP/CNCA, 2010). Selon les données disponibles au SP/CNCA et selon les échanges faits avec le Cadre d'appui au CNCA chargé de la base des données, les partenaires dont la totalité de l'aide est inscrite au budget sont la BAD, le FIDA, l'OPEP, la Banque Mondiale et le FMI. Pour la Commission Européenne, seuls les projets FED, STABEX sont inscrits au budget. La majeure partie de l'aide bilatérale (en particulier les appuis budgétaires en cours de l'année) et de celle passant par les ONG échappe au budget.

Pour améliorer l'enregistrement de l'aide au budget, il s'avère indispensable de procéder au rapprochement du Ministère des Finances, des bailleurs avec le Secrétariat Permanent du Comité National de Coordination des Aides (SP/CNCA). Nous pensons que le rapprochement entre ces organes et la mise en place de la plate-forme de gestion de l'aide devraient produire des progrès en matière de coordination et d'intégration de l'aide au budget de l'Etat.

2.5.3. Harmonisation

Le rapport OCDE (2008:7) mentionne que «les donneurs et les autorités partenaires ne parviennent pas à assurer l'alignement complet des apports d'aide sur les stratégies et les systèmes nationaux Dans ces conditions, l'efficacité de l'aide serait améliorée si les donneurs harmonisaient leurs actions et adoptaient des procédures aussi simples et transparentes que possible. L'enqufrte s'intéresse à deux aspects de l'harmonisation : l'utilisation de dispositifs communs dans le cadre d'approches fondées sur des programmes, d'une part et la conduite de missions conjointes et le partage des travaux d'analyse, d'autre part ».

Lors de l'enquête de l'OCDE (2008), le niveau établi pour le Burundi concernant la coordination des missions effectuées par des donneurs est de 13 % contre 24 % en 2005, l'objectif de la Déclaration de Paris pour cet indicateur se situant à 40 %. Jusqu'à présent, il n'existe pas d'organe national chargé de suivi des missions effectuées. Le CNCA envisage débuter des actions dans ce sens. Cependant, les partenaires techniques et financiers se coordonnent avec les autorités nationales et entre eux pour assurer la coordination des analyses. Les réalisations conjointes de travaux d'analyse représente un taux de 74% en 2008. Il serait souhaitable de créer un mécanisme de suivi des missions au niveau national.

2.5.4. Gestion axée sur les résultats

Selon la Déclaration de Paris, les pays partenaires ont pris l'engagement de s'efforcer de mettre en place des cadres d'évaluation orientés vers les résultats. L'objectif est de permettre de suivre les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des principales stratégies nationales et sectorielles en utilisant un nombre limité d'indicateurs. L'engagement mutuel entre les bailleurs de fonds et les pays partenaires consiste en renforcement des capacités en vue d'une d'instaurer une gestion axée sur les résultats.

Dans le cadre de l'évaluation du CSLP, le Secrétariat Permanent du Suivi des Réformes Economiques et Sociales produit un rapport de mise en oeuvre du CSLP chaque année. Le système de suivi/évaluation souffre cependant des faiblesses de capacité matérielles et humaines, ce qui réduit la qualité des données statistiques et la capacité de suivi des performances. Pour y remédier, le Gouvernement du Burundi est en train de faire des efforts en élaboration avec l'appui d'AFRISTAT (Observatoire Economique et Statistique d'Afrique Subsaharienne). Comme action prioritaire, il est prévu de renforcer les capacités techniques de l'Institut National des Statistiques du Burundi (ISTEEBU) ainsi que le système statistique national dans son ensemble.

2.5.5. Responsabilité mutuelle

La Déclaration de Paris part du principe que l'aide est plus efficace lorsque les donneurs et les gouvernements partenaires sont responsables devant leurs opinions publiques de l'utilisation qui est faite des ressources à l'appui du développement, et lorsque les uns et les autres doivent se rendre mutuellement des comptes.

Dans le cadre du suivi-évaluation de la mise en oeuvre du CSLP, un Groupe de coordination des partenaires a été créé. Cet organe fait partie du mécanisme de suivi-évaluation et travaille conjointement avec le CNCA. Il s'agit donc d'un pas vers la mise en place d'un cadre de responsabilité mutuelle.

En comparant l'évolution socio-économique jusqu'aujourd'hui, nous affirmons que la mise en oeuvre du CSLP a beaucoup contribué aux progrès réalisés par le Burundi dans l'exécution de ses politiques et stratégies de développement. Toutefois, nous tenons à souligner que les progrès en matière d'alignement de l'aide, d'harmonisation et de gestion axée sur les résultats restent limités par les faiblesses des capacités et la fragilité du système statistique (ISTEEBU). Les réformes en cours d'exécution et la mise en place du CNCA et du Groupe de Coordination des Partenaires vont sans doute améliorer l'efficacité de l'aide conformément à la Déclaration de Paris.

CHAPITRE 3 : LIAISON ENTRE LA STRATEGIE DE REDUCTION DE LA PAUVRETE ET LE BUDGET DE L'ETAT

Depuis l'introduction de l'approche de la stratégie de réduction de la pauvreté, les donateurs ont encouragé les pays en développement à utiliser un certain nombre d'instruments techniques visant à améliorer l'intégration de la planification et les processus budgétaires. Il s'agit notamment de la mise en oeuvre des priorités de dépenses pro-pauvres, de l'introduction du Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) ainsi que la budgétisation des programmes axés sur les résultats (Wilhelm et Krause, 2008). Selon Wilhelm et Willamson (2008), «les liens entre la Stratégie de réduction de la pauvreté (SRP) et le budget, que ce soit au stade de l'élaboration, de l'exécution ou de l'établissement de rapports, s'intègrent pleinement à l'exécution efficace de la SRP et sont indispensables au renforcement de l'obligation de rendre compte des autorités publiques». Line bonne intégration entre les deux systèmes renforce les liaisons entre les initiatives de planification et de budgétisation comme le montre le schéma ci-dessous.

Figure n°5 : Liaisons entre les systèmes de planification et de budgétisation

Les pays à faible revenu se heurtent cependant à d'énormes difficultés pour établir une meilleure liaison entre les processus de planification et de budgétisation. Les défaillances entre les liaisons provoquent des fractures et constituent des obstacles aux efforts d'intégration entre ces deux éléments. Après des études diagnostiques approfondies d'évaluation, des réformes ont été proposées dans ces pays par la Banque Mondiale et les bailleurs de fonds pour renforcer et harmoniser les systèmes existants en plus du renforcement des capacités institutionnelles. L'état d'avancement de ces réformes se situe actuellement à différentes étapes en fonction du niveau du système de planification et de gestion des finances publiques dans chaque pays.

Au Burundi par exemple, mis à part le CDMT qui vient d'être élaboré en Mai 2010 (version provisoire), les autres outils de planification et de budgétisation présentés sur la figure cidessus existent depuis plusieurs années. Cependant, ces outils n'ont pas été opérationnels suite aux insuffisances des compétences techniques et des faibles capacités organisationnelles et institutionnelles en matière de planification et de gestion budgétaire. Pour lever ces insuffisances, un vaste programme des réformes a été mis en place par la Banque Mondiale et le FMI. Ces réformes sont en cours d'exécution par le Gouvernement du Burundi avec l'appui des bailleurs de fonds.

3.1. Aperçu sur les réformes de gestion des finances publiques

Avec la relance de l'aide au développement et de l'Initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE), la gestion des finances publiques du Burundi a été soumise à un examen minutieux dans le but d'avoir un espace fiscal et de réhabiliter la gestion du budget en fixant les étapes fondamentales du processus budgétaire. Le rapport intitulé «Public Expenditure Management and Financial Accountability Review (PEMFAR)» produit conjointement par le Gouvernement du Burundi et la Banque Mondiale en Juin 2008 a relevé des insuffisances importantes dans la gestion des finances publiques. Les faiblesses identifiées se résument comme suit (Banque Mondiale, 2008):

- Faibles capacités administratives dans la préparation et l'exécution budgétaire

- Non disponibilité des données au niveau des différentes phases d'exécution du budget - Reddition des comptes qui ne couvre qu'uniquement la classification économique des

- Exclusion d'une grande partie des dépenses dans le système de suivi de l'exécution du budget de l'Etat (dépenses faites sur des comptes extrabudgétaires).

- Salaires irréalistes suite aux payements sur base des listes non actualisées

- Budget qui n'est ni consolidé et ni harmonisé avec le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté.

Nous pouvons également mentionner que les changements récurrents des structures ministérielles au cours des années passées n'ont pas été favorables à la planification et à la mise en oeuvre des politiques sectorielles. En effet, le transfert des services entre les ministères et la création des vice-ministères favorisent une confusion dans le fonctionnement des structures existantes surtout quand les attributions ne sont pas clairement définies pour les nouvelles structures. Par exemple, la mise en oeuvre de la politique sectorielle en matière de lutte contre le VIH/SIDA est toujours confuse entre le Ministère de la Santé Publique et le Ministère à la Présidence chargé de la lutte contre le VIH/SIDA. Les services publics subissent une instabilité de fonctionnement en cas de changement de ministère de tutelle et en cas de scission de ministère.

Après une étude diagnostique, le rapport conjoint de la Banque Mondiale et du Gouvernement du Burundi a émis des propositions de réformes nécessaires, pour améliorer le processus budgétaire et la gestion des finances publiques. Faisant suite à ces recommandations, le Gouvernement du Burundi a élaboré un document de Stratégie de Gestion des Finances Publiques (République du Burundi, 2009b). Pour rendre les salaires plus réalistes, une enquête a été commanditée en 2009 afin de mettre à jour les listes des fonctionnaires de la Fonction Publique, l'effectif de l'armée et de la police. Cette enquête a été menée dans le souci de garantir une bonne gestion du budget de l'Etat. Des outils et des structures ont été mis en place dans le cadre de la mise en oeuvre des réformes. Les comptes extrabudgétaires ont été fermés à la Banque Centrale et le fonds ont été virés sur le comptes général du trésor. Le budget a été consolidé conformément aux recommandations émises par la Banque Mondiale.

3.1.1. Mise en place d'un cadre de partenariat avec les bailleurs

Après une longue période d'instabilité politique et de guerre civile, la période post-conflit a été marquée par l'engagement du Gouvernement en matière d'amélioration de la gestion des Finances Publiques. Dans ce cadre de nombreuses études ont été menées depuis l'année 2000 avec l'appui de la Banque Mondiale et du FMI, de l'Union Européenne et de l'USAID. Grace

à ces études, des programmes et plans d'action ont été menées dans le but de résorber les nombreuses insuffisances relevées, d'améliorer et de moderniser la gestion des finances publiques. Cette modernisation fait partie des priorités inscrites dans le CSLP 2006 en rapport avec les objectifs fixés en ce qui concerne la bonne gouvernance et la croissance économique.

En 2005, il y a eu mise en place d'un cadre de partenariat entre le Gouvernement et les bailleurs de fonds, ainsi qu'une cellule chargée d'appuyer le Ministère des Finances dans la mise en oeuvre des réformes. Dans ce cadre de partenariat, les bailleurs se sont engagés de débloquer l'appui budgétaire sur base annuelle, en une ou plusieurs tranches en fonction des progrès manifestés par le Gouvernement en matière de réduction de la pauvreté et de la gestion des finances publiques. De son côté, le Gouvernement a pris l'engagement de poursuivre les réformes et a mis en place des institutions de contrôle comme la Cours des comptes et l'Inspection Générale de l'Etat.

3.1.2. Préparation et présentation du budget

Pour rendre capable le Ministère des Finances de produire un budget réaliste et qui reflète les objectifs du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté, le Gouvernement a pris l'engagement du budget consolidé à partir de l'année 2008. Ce budget comprend les montants prévus pour le fonctionnement, l'investissement ainsi que les montants du Fonds National des Routes récemment intégré dans le budget. Le plafond global des dépenses totales du budget est initialement fixé par le Conseil des Ministres. Ce dernier rappelle par cette même occasion les règles et arrête le calendrier de la procédure de préparation du projet de la loi des finances.

Ces instructions sont ensuite notifiées à chaque ministère sur base d'une lettre de cadrage du Ministère des Finances pour élaboration du budget en identifiant des dépenses et en tenant compte des liaisons avec les priorités du CSLP. Ces dépenses concernent généralement les dépenses du personnel qui sont des frais fixes, les acquisitions de biens et services, les transferts et les investissements. En collaboration avec le Ministère de la Planification, le Ministère des Finances fait des efforts pour renforcer les capacités des différents acteurs impliqués dans les prévisions macroéconomiques et budgétaires et d'améliorer la budgétisation en général.

Vers le mois de juillet-Aotit de l'année, le Ministère des Finances organise des séances de discussion du budget. Les propositions sectorielles ainsi sont étudiées par une commission technique du Ministère des Finances, de la Fonction Publique et du Ministère de la Planification, devant laquelle les techniciens de chaque département ministériel et les responsables des administrations personnalisées sont invités pour justifier les besoins exprimés. La proposition du budget unifié produit par la commission technique est ensuite transmise au Conseil des Ministre pour analyse. La dernière phase du processus d'élaboration du budget est l'analyse et l'adoption du budget présenté par le Gouvernement à l'Assemblée Nationale, suivi de sa promulgation et de son exécution.

3.1.3. Exécution du budget

Le circuit des dépenses au Ministère des Finances comprend quatre phases de l'exécution du budget de l'Etat, à savoir l'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le paiement. Ces étapes sont décrites dans un document du Ministère des Finances (2010) « Manuel des procédures administratives de l'exécution du budget des dépenses publiques ». Cet outil constitue le premier manuel qui vient d'être élaboré par les autorités burundaises de commun accord avec la Banque Mondiale. En effet, les services techniques d'exécution du budget n'avaient jamais disposé d'un tel instrument. Le budget de l'Etat a toujours été exécuté en référence au Règlement Général sur la Comptabilité Publique.

Ce manuel de procédures a été mis en place pour la clarification des différentes étapes du circuit des dépenses publiques. Il met en exergue les améliorations du circuit d'exécution budgétaire en vue d'éliminer certains contrôles redondants qui avaient été ciblés par les différentes missions du Fonds Monétaire International et de la Banque Mondiale. Selon le manuel des procédures en vigueur au Ministère des Finances (2010), « après le vote et la promulgation de la Loi de Finances par le parlement et la mise à disposition des crédits ouverts par le Ministre chargé des finances, les différents gestionnaires de crédits engagent le budget qui leur est accordé pour accomplir les différentes missions du gouvernement en matière des dépenses publiques. Pour être payée, une dépense doit passer par les quatre phases du circuit de la dépense à savoir: l'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le paiement»

Néanmoins, il peut y avoir des procédures exceptionnelles pour le décaissement de certaines dépenses sans nécessairement attendre l'ordonnancement. C'est notamment le cas des débits d'office effectués par la Banque Centrale sur le compte général du trésor. Pour le cas d'espèce, on peut citer le remboursement de la dette publique à l'échéance, les frais bancaires, ainsi que l'envoi de fonds aux comptables publics. Toutefois pour assurer leur traçabilité dans le circuit des dépenses, la comptabilité publique prévoit une régularisation budgétaire et comptable.

3.2. Intégration de la stratégie de réduction de la pauvreté dans le budget de l'Etat

3.2.1. La revue de la gestion des finances publiques par rapport à la stratégie de réduction de la pauvreté.

Le budget étant un instrument de mise en oeuvre des programmes annuel de l'Etat, son élaboration et son exécution doivent tenir compte des priorités fixées dans la politique de réduction de la pauvreté. En effet, depuis l'introduction de la stratégie de réduction de la pauvreté dans les pays en développement très endettés, les bailleurs de fonds ont encouragé l'intégration de la stratégie de réduction de la pauvreté dans le processus budgétaire, depuis sa prévision jusqu'à son exécution en passant par son adoption. Pour renforcer cette intégration, des réformes ont été introduites dans ces pays. L'objet de cette section est donc d'analyse le niveau d'intégration de ces deux approches, à savoir le budget et la stratégie de réduction de la pauvreté.

Au Burundi comme dans d'autres pays en développement, l'intégration de la stratégie de réduction de la pauvreté dans le budget est le fruit des réformes mises en oeuvre avec la contribution des bailleurs dans le cadre de la revue des dépenses publiques. Comme déjà annoncé dans les sections précédentes, ces réformes ont été recommandées après une étude sur la revue des dépenses publiques faite la Banque Mondiale en 2008. Cette étude a été faite dans le cadre du soutien de la Banque Mondiale au Burundi dans ses engagements pour passer d'une économie d'un pays post conflit à un modèle d'économie de développement.

Pour le moment, les réformes en cours d'exécution commencent à produire des effets en matière de gestion des finances publiques et du financement des programmes du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté. Ainsi peut-on affirmer que les réformes constituent un préalable pour une bonne intégration de la stratégie de réduction de la pauvreté au budget

de l'Etat. Actuellement, le budget de l'Etat burundais s'efforce de refléter les politiques et stratégies contenues dans le CSLP. Le budget consolidé constitue de ce fait une traduction des priorités définies dans le CSLP. Depuis 2010, le Gouvernement du Burundi a pris l'engagement d'élaboration de Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) pour mieux aligner le budget de l'Etat sur les priorités du CSLP.

3.3. Mise en place des outils budgétaires et comptables

Depuis 2005, le Gouvernement du Burundi (à travers le Ministère des finances) est engagé dans des réformes importantes et des travaux de consolidation du budget et de la comptabilité de l'Etat. Ces réformes concernent essentiellement la mise en place d'un système informatique moderne pour la gestion de l'exécution de la dépense, la confection des lois de règlement et la confection des comptes de gestion de la comptabilité de l'État, la redynamisation des services de la comptabilité, l'introduction d'un plan comptable de l'Etat ainsi que la mise en place de classifications administratives, économique et fonctionnelle de la nomenclature du budget de l'État.

3.3.1. Système informatique de gestion budgétaire et comptable

L'objectif primordial est de mettre en place un système transparent et performent de gestion des finances publiques qui s'appui sur les normes et bonnes pratiques internationalement reconnues. Selon le Coordonnateur de la Cellule d'Appui Chargée du Suivi des Réformes, ces normes concernent la transparence, l'exhaustivité, l'enregistrement de l'information et les rapports financiers. En consultant le document de Stratégie de Gestion des Finances Publiques (République du Burundi, 2009b), nous constatons qu'un Système Informatique Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGEFI) a été mis en place pour améliorer les procédures budgétaires et comptables. L'objectif est de parvenir à une consolidation fiable des données budgétaires et comptables et de permettre le suivi du budget à travers toute la chaine des dépenses. Le dit document précise toutefois que le système SIGEFI ne dispose pas de certaines fonctionnalités. Son fonctionnement est partiel car sa mise en application n'est pas encore terminée. En effet, « le Système SIGEFI connaît de nombreuses interruptions de fonctionnement qui les rendent peu efficace. Cette inefficacité du SIGEFI est renforcée par la maîtrise insuffisante de ses fonctionnalités par les utilisateurs ; les fonctionnalités existantes ne sont pas décrites dans un manuel approprié » (République du Burundi, 2009b :16).

Lors de notre passage au Ministère des Finances, nous avons constaté que le système informatique SIGEFI permet d'imprimer des états budgétaires fiables au Département du Budget. Ces états montrent les engagements budgétaires par rapport aux crédits prévus pour chaque ligne budgétaire, ce qui permet de bien suivre le niveau d'engagement par rubrique du budget. Le système permet également de séparer des dépenses pro pauvres et non pro pauvres à partir d'une codification claire. Les états budgétaires imprimés montrent les engagements par entité administrative et par nature des dépenses prévues au budget tout en séparant les dépenses pro pauvres et non pro pauvres.

Qu'en est-t-il au Département de la Comptabilité ? Au niveau de ce Département, le Service de la Reddition des Comptes élabore le rapport des réalisations budgétaires à partir des données de la balance générale des comptes de l'Etat. Les dépenses et les recettes sont présentées dans le Règlement des Comptes de la République du Burundi suivant la classification économique. Néanmoins, le paramétrage du système SIGEFI présente des insuffisances au niveau de ce service. En effet, l'addition des données fournies par les balances auxiliaires des dépenses pro pauvres et non pro pauvres n'aboutit pas exactement au total des dépenses de la balance générale. Cela dénote que certains comptes de la balance générale ne sont rattachés aux balances auxiliaires des dépenses.

Suite aux écarts dégagés et pour plus de fiabilité, nous avons pris l'option d'utiliser seulement les états budgétaires fournis par le Département du Budget au moment de la ventilation des dépenses pro pauvres et non pauvres au quatrième chapitre. Le paramétrage du système SIGEFI nécessite des améliorations pour la ventilation des dépenses pro pauvres et non pro pauvres au niveau de la Reddition des Comptes. Notons que les dépenses salariales ne sont pas encore intégrées dans le système informatique du Ministère des Finances (SIGEFI). Ces dépenses sont depuis longtemps exécutées à l'aide d'un système informatique géré par un prestataire privé, le Centre Nationale de l'Informatique.

La disponibilité des données budgétaires et comptables fiables est primordiale pour une gestion efficace des finances publiques. Le gouvernement du Burundi devrait trouver solutions aux insuffisances du système informatique pour rendre crédibles les données budgétaires et comptables. Nos interlocuteurs nous ont assuré que le Ministère des Finances est conscient des problèmes de gestion du système SIGEFI et qu'ils vont trouver solution. Le Ministère fait appel aux informaticiens expérimentés en dehors du pays pour l'appui aux informaticiens du Ministères des finances.

Au moment de notre séjour lors la collecte des données, il y avait un expert informaticien qui venait d'arriver pour un appui technique au système SIGEFI. En nous référant aux termes de référence de recrutement, il a été recruté en qualité de spécialiste informaticien de niveau supérieur, avec une expérience dans le domaine de l'informatisation des finances publiques et notamment dans la chaîne des dépenses. En complétant les fonctionnalités manquantes du système SIGEFI et en renforçant les capacités des utilisateurs, nous pensons que le système pourra fournir des données budgétaires et comptables exhaustives. Dans l'avenir, le Ministère des Finances prévoit un protocole d'échange de données avec la BRB, le CNCA avec les services techniques du Ministère. Dans ce cas, les responsabilités concernant la production de données budgétaires et comptables et leur analyse seront clairement établies.

3.3.2. Classification des opérations budgétaires et comptables

La classification budgétaire est l'un des éléments fondamentaux de l'exécution budgétaire car il détermine la manière dont le budget est enregistré, ce qui présente un impact direct sur la transparence et la cohérence du budget. Dans les pays où la nomenclature budgétaire est faible, l'amélioration du système de classification budgétaire devrait être elle-même considérée comme une étape fondamentale -condition préalable- avant de se lancer sur d'autres réformes de la gestion des finances publiques, telles que l'introduction d'un système informatisé de gestion d'information, un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT ) ou un système budgétaire axé sur les résultats (Hélis et al, 2009).

Pour le cas du Burundi, le système existant de classification des opérations budgétaires permet d'individualiser clairement les dépenses de l'Initiative PPTE, et permettent de déterminer clairement les dépenses de lutte contre la pauvreté. La classification budgétaire des dépenses repose sur une nomenclature à dix huit chiffres. Elle est claire et décrit les lignes budgétaires en précisant :

- L'entité administrative chargée de la mise en oeuvre des opérations : classification administrative (6 chiffres)

Les dépenses pro-pauvres et les dépenses payés sur les fonds de l'IPPTE sont clairement identifiées à partir des trois derniers chiffres du code budget budgétaire.

Concernant les recettes, la nomenclature est définie suivant la classification économique. Cette classification identifie les recettes par nature à partir de deux premiers chiffres du code budgétaires. Les recettes comprennent ainsi les recettes fiscales (71), les recettes non fiscales (72), les dons (73), les gains de change (74), et les produits exceptionnels (78).

3.3.3. Liens entre le système de classification des dépenses budgétaire et l'identification
des dépenses de réduction de la pauvreté

Un système de classification budgétaire saine devrait permettre de déterminer les lignes

budgétaires des dépenses en faveur des pauvres. Dans de nombreux pays le Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) ou d'autres documents gouvernementaux définissent les dépenses pro-pauvres. La finalité cherchée est par conséquent de mettre en relation les dépenses pro-pauvres identifiées dans DSRP avec le système budgétaire et comptable existant (Hélis et al, 2009).

3.4. Cadre institutionnel de la gestion et du suivi des fonds de l'IPPTE

Du point de vue des réformes socio-économiques, les progrès réalisés ont conduit le Burundi au point d'achèvement de l'IPPTE en janvier 2009. Cela a marqué une avancé économique pour ce pays après une dizaine de guerre civile. En effet, pour atteindre le point d'achèvement, le Burundi a pris des mesures en matière de stratégie de réduction de la pauvreté, de maintien d'un cadre macroéconomique stable, de la mise en oeuvre des réformes définies par les bailleurs. Certaines de ces mesures que nous avons pu relever lors de notre travail de terrain au Ministère des Finances sont:

- utilisation des économies budgétaires réalisées grâce à l'allègement du service de la dette résultant de l'initiative, conformément au CSLP ;

- efforts de gestion des dépenses publiques: amélioration progressive du système informatisé de gestion des dépenses publiques en intégrant le suivi et le contrôle budgétaire;

- Efforts remarquables dans l'identification et l'exécution des dépenses en faveur des pauvres ;

- exécution du programme national de démobilisation conformément aux recommandations des partenaires techniques et financiers.

3.4.1. Constitution des fonds de l'IPPTE

Pour un bon suivi des fonds de l'IPPTE, le Ministère des Finances a créé un compte spécial à la Banque Centrale pour l'hébergement des fonds. Tous les fonds PPTE sont versés sur ce compte. Des irrégularités de versement ont été remarquées en 2006 et 2007 mais la situation a été vite régularisée. Cela a provoqué un goulot d'étranglement au niveau de l'exécution de ces fonds, avec des taux de 66% en 2006 et 76% en 2007. La situation s'est nettement améliorée en 2008 en termes d'engagements par ministère des fonds PPTE (plus de 90% d'engagements pour la plupart des ministères).

3.4.2. Mise en place des organes de suivi des fonds de l'IPPTE

- Le Comité National Indépendant de Suivi des Dépenses PPTE, mis en place par

l'arrêté en juin 2007. Il constitue un cadre de dialogue entre le gouvernement, les partenaires du Burundi au développement et la société civile. Get organe est doté d'un secrétariat permanent avec un budget de fonctionnement destiné aux travaux de suivi sur terrain

- Le Comité Technique de suivi des dépenses PPTE créé en juillet 2008 composé des

membres issus des différents ministères ayant les services socio-économiques dans leurs attributions. Présidé par le Ministère des Finances, le comité de suivi des dépenses PPTE est chargé de :

3.5. Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT).

En tant qu'outil utile dans la planification budgétaire à moyen terme, le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (GDMT) a été introduit dans les pays en voie de développement par la Banque Mondiale dans le cadre des réformes en matière de gestion des dépenses publiques. Il est conçu pour servir de lien entre les politiques de développement et leur intégration dans l'élaboration du budget.

Selon Fozzard, A. et al (2002 :30), «Une bonne planification des ressources et des dépenses exige de resituer les décisions politiques et budgétaires dans une perspective à long terme car ces décisions engagent généralement le gouvernement à des dépenses qui dépassent l'exercice ». La Banque mondiale (2002) souligne qu'une bonne planification budgétaire devrait s'appuyer sur un système institutionnel qui (a) met les choix politiques dans la marge des ressources disponibles à moyen terme; (b) place les programmes en concurrence pour leur financement et garantit que les décisions politiques et budgétaires sont basées sur une divulgation de leurs effets et coûts attendus à moyen terme ; (c) traduit les priorités stratégiques à long terme en programmes durables.

Qu'en est-t-il pour le Burundi ? Les informations recueillies auprès de la Cellule d'appui en charge des réformes au Ministère des Finances et les documents consultés montrent que le CDMT n'est pas tout à fait opérationnel pour le moment. Un document provisoire vient d'être élaboré en Mai 2010. Il sera effectivement opérationnel après les amendements des organes habilités qui aboutiront à la version définitive applicable dans la gestion des finances publiques au Burundi.

Rappelons que l'idée de son introduction au Burundi date du programme des réformes de la gestion des dépenses publiques proposé et appuyé par la Banque Mondiale depuis Août 2008. Ces réformes sont issues des différentes études menées par les bailleurs de fonds en général et par la Banque Mondiale et le FMI en particulier. La Banque Mondiale (2008) avait surtout insisté sur les éléments suivants (a) l'introduction des simples et effectives procédures pour l'exécution et le contrôle du budget, (b) le bon suivi des dépenses publiques comme résultat du développement de la véritable et complète information financière, et (c) une gestion améliorée des méthodes de prévision.

Au Burundi comme ailleurs dans d'autres pays en développement, l'introduction du CDMT a pour objectif d'améliorer l'allocation et l'exécution budgétaire en tenant compte des objectifs stratégiques du CSLP. Les lacunes identifiées par les missions d'études mandatées par les bailleurs de fonds avaient prouvé à suffisance que le budget n'était pas bien adapté au document stratégique de réduction de la pauvreté. La version provisoire du CDMT République du Burundi (2010b:6) précise que pour atteindre ses objectifs, « le Gouvernement a mis en oeuvre un vaste programme de renforcement des capacités au niveau de la planification stratégique et des réformes des finances publiques. Par ailleurs, en vue d'améliorer l'efficience dans l'allocation des ressources de l'Etat, le Gouvernement est

déterminé à exploiter les instruments de planification existants pour améliorer l'allocation des ressources attendues. Aussi l'exploitation de ces instruments se traduira-t-elle par la mise en place principalement d'un Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDTM) pour mieux aligner le budget de l'Etat sur les priorités du CSLP » Avec la mise en oeuvre de réformes, les progrès réalisés commencent à inspirer la confiance aux bailleurs de fonds et ces derniers s'engagent à soutenir le Gouvernement par le déblocage de l'appui budgétaire.

CHAPITRE 4 : ALLOCATION ET EXECUTION DU BUDGET DE L'ETAT

ET DE L'AIDE PAR RAPPORT A LA STRATEGIE DE REDUCTION DE LA PAUVRETE

4.1. Allocation et exécution des recettes du budget l'Etat

Année	2006			2007			2008			2009
	Prév	Réal	Taux exéc	Prév	Réal	Taux exéc	Prév	Réal	Taux exéc	Prév	Réal	Taux exéc
Impôts sur le revenu	41	45	108,3	46	53	116,9	60	73	121,6	73	85	116,4
Taxes/biens et services	85	84	98,8	97	92	95,1	126	116	92,5	139	147	106,1
Taxes/Commerce International	37	31	83,1	37	31	84,0	44	38	86,9	63	45	71,2
Autres recettes d'impôts	3	1	49,0	4	3	64,2	4	2	50,3	5	2	47,8
Recettes non fiscales	18	18	98,1	25	17	67,4	20	29	143,0	27	28	102,4
Dons	174	128	73,9	220	165	75,0	303	201	66,5	394	107	27,1
Total	358	307	85,8	429	362	84,3	557	460	82,6	699	413	59,1

Source: L'auteur à partir du Ministère des Finances : Règlement des comptes de la République du Burundi, exercices 2006-2009 et Loi des Finances, exercices 2006-2009

Les recettes de l'Etat se répartissent entre les recettes intérieures d'une part et les recettes extérieures composées des dons courants et des dons en capital d'autre part. Au cours des quatre dernières années, les recettes prévues telles que présentées dans le budget augmentent d'année en année, passant de 358 milliards en 2006 à 699 milliards FBU en 2009. Au cours de cette période, les recettes réalisées connaissent des augmentations au fil des années sauf en 2009 où elles diminuent sensiblement par rapport à l'année précédente en passant de 460 milliards à 413 milliards des francs burundais. Cette diminution résulte des dons qui n'ont pas été débloqués suite aux perturbations sociopolitiques et aux blocages entre les partis politiques qui ont eu lieu en 2009. Les dons étant imprévisibles, le Burundi doit renforcer les services de collecte des recettes intérieurs pour ne pas toujours compter sur les dons. Le renforcement des recettes intérieures s'inscrit dans le programme des réformes en matière de gestion des finances publiques tels que recommandées par les bailleurs de fonds.

Tableau n°9 : Exécution des recettes budgétaires (en pourcentages du PIB)

Année	2006			2007			2008			2009
	Prév	Réal	Taux exéc	Prév	Réal	Taux exéc	Prév	Réal	Taux exéc	Prév	Réal	Taux exéc
Impôts sur le revenu	4,4	4,7	108,3	4,3	5,0	116,9	4,4	5,3	121,6	4,3	5,0	116,4
Taxes/biens et services	9,0	8,9	98,8	9,2	8,7	95,1	9,1	8,4	92,5	8,1	8,6	106,1
Taxes/Commerce International	3,9	3,2	83,1	3,5	3,0	84,0	3,2	2,8	86,9	3,7	2,6	71,2
Autres recettes d'impôts	0,3	0,1	49,0	0,4	0,2	64,2	0,3	0,2	50,3	0,3	0,1	47,8
Recettes non fiscales	2,0	1,9	98,1	2,3	1,6	67,4	1,5	2,1	143,0	1,6	1,6	102,4
Dons	18,4	13,6	73,9	20,7	15,6	75,0	21,8	14,5	66,5	23,0	6,2	27,1
Total	37,9	32,5	85,8	40,5	34,1	84,3	40,2	33,2	82,6	40,9	24,2	59,1

Source: L'auteur à partir du Ministère des Finances : Règlement des comptes de la République du Burundi, exercices 2006-2009 et Loi des Finances, exercices 2006-2009

Les valeurs du PIB utilisées pour ces calculs ont été retrouvées dans les principaux indicateurs économiques et financiers du Burundi (FMI, 2010). Elles sont de 918 milliards du FBU (2006), 1060 milliards de FBU (2007), 1386 milliards de FBU (2008) et 1711 milliards de FBU (2009).

4.1.1 Recettes intérieures

Les recettes intérieures comprennent des recettes fiscales et non fiscales. Plus de 90% de ces recettes proviennent des impôts et taxes. Celles-ci comprennent les impôts sur le revenu, les taxes sur les biens et services et les autres recettes fiscales. Les recettes fiscales sont celles qui sont liées à l'activité économique et représentent en moyenne 55% des recettes totales réalisées au cours de la période 2006-2009. Quant aux recettes non fiscales, elles ne sont pas liées à l'activité économique et constituent la deuxième source de recettes de l'Etat, soit en moyenne 6% des recettes totales réalisées sur la période considérée. Le taux d'exécution des recettes intérieures semble être réaliste et maîtrisable car il varie entre 94% (en 2007) et 102% (en 2008) avec un taux moyen d'exécution de 99% sur les quatre dernières années.

4.1.2. Recettes extérieures

Les dons constituent une source importante des recettes de l'Etat avec une représentation
moyenne de 53% dans les prévisions budgétaires contre 39% dans les réalisations de la
période 2006 à 2009. Cette catégorie de recettes comprend d'une part, les dons courants

correspondant aux contributions des bailleurs au budget de l'Etat sous forme ^d'appuibudgétaire. D'autre part, les recettes extérieures comprennent les dons en capital correspondant aux aides directement affectées aux projets d'investissement.

Le tableau ci-dessus montre que le taux de réalisation des dons varie d'une année à une autre avec un minimum de 67% au cours des trois premières années 2006-2008). Cependant pour l'année 2009, ce taux a sensiblement diminué jusqu'à 27% par rapport aux prévisions de 2009. Au cours de la même année, les dons enregistrés représentent 39% des recettes totales réalisées. Cette situation s'explique par l'imprévisibilité de l'aide et par le fait que toutes les aides ne sont pas enregistrées dans le budget. De plus, comme déjà expliqué au chapitre deux, l'année 2009 a été marquée par des perturbations de fonctionnement du Parlement suite au blocage entre les partis politiques. Certains bailleurs ont été réticents au déblocage de l'aide pour faire pression au Gouvernement du Burundi.

4.2. Allocation et exécution des dépenses du budget de l'Etat

Année	2006			2007			2008			2009
	Prév	Réal	Taux d'exéc	Prév	Réal	Taux d'exéc	Prév	Réal	Taux d'exéc	Prév	Réal	Taux d'exéc
Salaires	101	94	92,9	139	114	81,8	141	158	111,7	189	184	97,5
Biens et services	95	64	66,9	59,3	63,3	106,8	105	101	96,6	104	107	103,2
Transferts et subsides	42	34	81,9	47,6	42,2	88,8	75	71	95,5	99	102	102,2
Intérêts/payement	28	23	82,4	28,4	29,9	105,2	29	27	92,85	32	37	117,5
Dépenses/Fonds	4	6	158,5	3,85	4,58	119,0	5	6	131,5	11	9	80,3
Dép. d'équip. et prêts nets	147	91	61,6	169	125	73,6	241	249	103,7	393	94	23,9
Total	416	311	74,7	447	379	84,6	595	613	103,0	828	533	64,3

Source: Elaboré par l'auteur à partir des données du Ministère des Finances (Règlement des comptes de la République du Burundi 2006-2009 et Loi des Finances 2006-2009)

Les dépenses de l'Etat se répartissent entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'équipement. Le montant total des dépenses d'équipement (prévus et réalisés) du tableau cidessus comprennent les dépenses faites sur les ressources nationales, les aides et les dettes extérieures. Au cours des quatre dernières années, les dépenses prévues telles que présentées dans le budget augmentent d'année en année, passant de 416 milliards en 2006 à 533 milliards FBU en 2009.

Année	2006			2007			2008			2009
	Prév	Réal	Taux d'exé	Prév	Réal	Taux d'exé	Prév	Réal	Taux d'exé	Prév	Réal	Taux d'exé
Salaires	10,7	9,9	92,9	13,1	10,8	81,8	10,2	11,4	111,7	11,0	10,7	97,5
Biens et services	10,1	6,8	66,9	5,6	6,0	106,8	7,6	7,3	96,6	6,1	6,3	103,2
Transferts et subsides	4,4	3,6	81,9	4,5	4,0	88,8	5,4	5,2	95,5	5,8	5,9	102,2
Intérêts/payement	2,9	2,4	82,4	2,7	2,8	105,2	2,1	1,9	92,8	1,9	2,2	117,5
Dépenses/Fonds	0,4	0,6	158,5	0,4	0,4	119,0	0,3	0,5	131,5	0,6	0,5	80,3
Dép. d'équip. et prêts nets	15,6	9,6	61,6	15,9	11,7	73,6	17,4	18,0	103,7	23,0	5,5	23,9
Total	44,1	32,9	74,7	42,2	35,7	84,6	43,0	44,2	103,0	48,4	31,1	64,3

Source: Elaboré par l'auteur à partir des données du Ministère des Finances (Règlement des comptes de la République du Burundi 2006-2009 et Loi des Finances 2006-2009)

4.2.1. Dépenses de fonctionnement

Globalement, le taux d'exécution des dépenses de fonctionnement est satisfaisant avec une moyenne de 96% sur la période considérée. Ce taux qui était évalué à 82% en 2006 est passé à 91% en 2007, 102% en 2008 et à 101% en 2009. Les écarts entre les prévisions et les réalisations ne sont pas significatifs pour les dépenses de fonctionnement au cours de ces 3 dernières années. Les tableaux ci-dessus montrent les dépenses courantes qui dominent dans le budget général de l'Etat, selon une moyenne 71% en considérant les réalisations entre 2006 et 2009. Ces dépenses comprennent les salaires, les biens et services, les intérêts payés sur les dettes intérieures et extérieures ainsi que les transferts et les subsides.

Les salaires constituent la rubrique la plus importante du budget avec 30% des dépenses de
fonctionnement en 2006. Cette proportion a connu des augmentations avec les années jusqu'à

atteindre 35% en 2009. Cette augmentation résulte des paiements des arriérés des salaires des fonctionnaires en général et des enseignants en particuliers. La période 2006-2009 a connu beaucoup de grèves des enseignants, ce qui a contraint le Gouvernement à procéder au reclassement et à la régularisation des salaires et primes du secteur de l'éducation. Ces augmentations des salaires dans le secteur de l'éducation ont provoqué des frustrations aux autres employés de la Fonction Publique. Une étude d'harmonisation des salaires est encours de réalisation pour des raisons d'équité.

Concernant l'allocation des dons courants, ils sont intégrés au budget et entièrement gérés par le Ministère des Finances. Selon le Coordonnateur de la Cellule d'Appui en charge des réformes, l'allocation des dons courants ne requiert pas de conditions particulières d'exécution.

4.2.2. Dépenses d'investissement

Les dépenses d'équipement se chiffrent en moyenne de 29% des dépenses totales des réalisations entre 2006 et 2009. Contrairement aux dons courants, les dons en capital sont gérés ou cogérés par les partenaires techniques et financiers en respectant des procédures particulières. Le Secrétariat Permanent du Comité National de Coordination des Aides spécialement créé pour la coordination des aides en fait un suivi plus exhaustif.

4.3. Part des dépenses pro-pauvres dans le budget

La prise en compte de la stratégie de réduction de la pauvreté dans le budget se traduit par l'allocation des budgets en tenant compte des priorités fixées dans le CSLP. La distinction entre les dépenses pro-pauvres des autres dépenses permet aux ministères techniques, de faire d'une part une allocation des ressources budgétaires mieux axée sur les préoccupations de la population pauvre, et d'autre part, d'établir, durant la phase préparatoire du budget, une prévision systématique des dépenses qui prend explicitement en compte les programmes sectoriels de réduction de la pauvreté.

4.3.1. Critères de reclassification des dépenses pro pauvres

Selon les échanges faits avec le Chef du service du Budget au Ministère des Finances, les
dépenses pro pauvres ont été initialement déterminées par consensus. Une reclassification a
été par la suite mise en place par un groupe de travail en collaboration avec la Banque

Mondiale. Les critères retenus se basent sur l'impact direct des dépenses du budget sur les populations pauvres.

1°) le caractère social des actions et missions du Ministère : cette définition s'appuie étroitement sur la classification qui avait été initialement proposée pour la mise en oeuvre du CSLP et le budget. Il a été considéré que le caractère de « service social » peut être appliqué soit en totalité ou partiellement aux dépenses du ministère. Il a été ainsi retenu de prendre en compte systématiquement, les dépenses effectuées au niveau:

2°) Alignement sur les axes du CSLP : pour les ministères et institutions ne répondant pas entièrement au critère de « service social», les dépenses sont examinées au regard de leur alignement aux axes du CSLP, à savoir (a) bonne gouvernance, (b) croissance durable et équitable, (c) développement du capital humain, (d) lutte contre le VIH/SIDA.

En nous référant à la classification des dépenses proposées dans les lois budgétaires des années 2006-2009, les dépenses du budget se répartissent comme suit.

Tableau n°12 : Proportions des dépenses pro pauvres dans le budget (en% du budget)

Année	2006			2007			2008			2009
	PP	NPP	Tot	PP	NPP	Tot	PP	NPP	Tot	PP	NPP	Tot
	en pourcentages du budget annuel
Salaires	14,8	17,4	32,2	18,4	25,8	44,2	16,6	18,2	34,8	18,6	18,0	36,5
Biens et services	5,7	24,7	30,3	4,2	14,6	18,8	6,5	19,4	25,9	2,7	17,4	20,1
Transferts et subsides	8,9	4,3	13,2	10,6	4,5	15,1	12,8	5,7	18,4	13,4	5,8	19,3
Intérêts/payement	-	8,8	8,8	-	9,0	9,0	-	7,2	7,2	-	6,2	6,2
Dépenses/Fonds	1,2	-	1,2	1,2	-	1,2	1,2	-	1,2	2,1	-	2,1
Dépenses d'équip	13,9	0,4	14,4	11,0	0,7	11,7	11,7	0,8	12,5	14,0	1,8	15,8
Total dépenses	44,5	55,5	100	45,5	54,5	100	48,8	51,2	100,0	50,8	49,2	100

Source : Elaboré par l'auteur à partir des données du Ministère des Finances (Lois des Finances 2006- 2009

Le tableau ci-dessus constitue une synthèse élaborée à partir les prévisions annuelles fournies par les états budgétaires du Département du Budget. Ces états présentent les dépenses suivant la classification combinée (économique et administrative). En considérant le critère de classification économique, nous avons procédé par des regroupements des dépenses tout en dégageant chaque fois des sous-totaux par nature de la dépense. Nous n'avons pu pas présenter une répartition des dépenses basée sur les réalisations suite aux contraintes que nous avons évoquées au chapitre trois (au point 3.3.1.). A titre de rappel, des écarts se dégagent entre les données de la balance générale et celles des balances auxiliaires au niveau du Service de la Reddition des Comptes. Ces écarts sont imputables aux insuffisances de paramétrage du système SIGEFI et ne permettent pas une ventilation complète des dépenses pro pauvres et non pro pauvres. Le paramétrage du système SIGEFI nécessite des améliorations pour la ventilation convenable des dépenses au niveau de la Reddition des Comptes.

L'analyse du tableau ci-dessus montre un accroissement des dépenses pro-pauvres dans le budget qui passent de 44,5% en 2006 à 50,8% en 2009. L'augmentation du budget alloué aux secteurs sociaux se justifie certainement par la volonté du gouvernement de mettre en avant les programmes du SCLP avec le soutien des bailleurs de fonds. Parallèlement, les dépenses non pro pauvres diminuent progressivement de 55,5% en 2006 à 49,2% en 2009. Avec la démobilisation des anciens militaires et combattants, les effectifs ont été revus à la baisse au niveau de l'armée et de police. Le Burundi ayant bénéficié des remises de la dette extérieure dans le cadre de l'Initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE), la grande partie de fonds provenant de cette initiative ont été affectés dans les services sociaux. La diminution des dépenses non pro pauvres a servi au financement des dépenses pro pauvres qui se sont vues augmentées spécialement pour les secteurs de l'éducation et de la santé.

4.3. 2. L'augmentation des dépenses pro-pauvres dans secteur de l'éducation.

Les dépenses allouées à l'éducation ont connu beaucoup d'augmentation au fil des années. Dès le début des années 2000, le gouvernement a accordé une grande priorité au secteur d'éducation avec un accroissement moyen de 23.9% entre 2001-2004 et 28.1 % entre 2005- 2006. Les dépenses de l'éducation ont sensiblement augmenté à partir de 2006, suite à la mesure de gratuité de l'enseignement primaire. Elles sont passées de 79,4 milliards de FBU en 2006 jusqu'à 103,7 milliards en 2008, soit un taux d'accroissement de 31%. Avec la disponibilité des fonds provenant de l'allègement sur la dette extérieure, le total du budget alloué à l'éducation a augmenté jusqu'à 25% du budget en 2007. Par rapport au PIB, la part allouée au secteur de l'éducation est passée de 3,8% en 2001 à 8% du PIB en 2006 (Banque Mondiale, 2008).

4.3.3. L'augmentation des dépenses pro-pauvres dans le secteur de la santé.

Comme pour l'éducation, le budget alloué au secteur de la santé a connu une augmentation au fil du temps. Les fonds provenant de l'allègement sur la dette extérieur ont produit un impact positif sur le budget alloué à la santé. Avec l'appui des bailleurs de fonds, le Gouvernement a pris la mesure de gratuite de soins de santé en faveur des enfants de moins de 5 ans et des accouchements dans les hôpitaux et centres médicaux publics et parapublics. Les soins de santé sont ainsi devenus accessibles à la catégorie la plus défavorisée de la population vivant dans une extrême pauvreté avec un très bas revenu par habitant. Cela a sans doute contribué à la réduction de la mortalité maternelle et infantile. Le second rapport de mise en oeuvre du CSLP (République du Burundi, 2009a) montre que de 2007 à 2008, le budget alloué au

secteur de la santé est passé de 18,2 milliards à 36,4 milliards de FBU, soit un accroissement annuel de 100%. Par rapport à 2007, les services hospitaliers sont passés de 5,6 milliards à 19 milliards en 2008.

4.4. Fonds de l'Initiative PPTE dans le budget

Depuis 2004, le Burundi a bénéficié de l'allègement de la dette après les premières négociations avec le Club de Paris. Les fonds issus de ces négociations ont été destinés prioritairement au programme de lutte contre la pauvreté. Une année plus tard, la Banque Mondiale et le FMI ont constaté que le Burundi a pris des mesures nécessaires pour atteindre le point de décision dans le cadre de l'Initiative PPTE. Les progrès réalisé ont conduit le Burundi à bénéficié d'un allègement de la dette au titre de l'Initiative PPTE.

4.4.1. Constitution du fonds de l'IPPTE.

Lors de la préparation du budget, le service de la dette extérieure du Département de la Trésorerie établit la situation du service de la dette avec les échéances en principal et en intérêt. Il transmet à la Direction du Budget la situation globale à intégrer dans le budget encours de préparation. Ainsi, la partie du service de la dette allégée dans le cadre de l'IPPTE est engagé, exécuté et viré sur le compte spécial des fonds de l'IPPTE ouvert à la Banque centrale. Parallèlement, la partie non allégée est virée sur le compte de l'organisme créancier. Les données recueillies à partir du deuxième rapport d'audit financier et institutionnel des fonds de l'IPPTE (Programme FED, 2008) montre que les montants de 13,8 et 5,6 millions ont été virés u compte spécial IPPTE respectivement pour les échéances 2007 et 2008.

4.4.2. Gestion des fonds de l'IPPTE

Après trois années de mobilisation, les montants des prévisions et des payements faits dans le cadre des fonds de l'IPPTE dépenses sont présentés dans le tableau ci-après :

Tableau n°11: Synthèse de l'utilisation des fonds de l'IPPTE (millions de FBU)

Année	2006		2007		2008
Ministère	Prévisions	Paiement	Prévisions	Paiement	Prévisions	Paiement
Justice	211	205	800	130	3.000	800
Education	18.366	7.356	9.735	9.668	10.000	5.210
Santé	10.329	3.088	7.700	7.294	11.850	7.406
Lutte contre le SIDA	3.600	358	2.400	2.068	3.000	670
Solidarité Nationale	250	160	570	556	1.700	898
Agri-Elevage	1.375	688	3.000	1.960	3.300	1.821
Energie et Mines	2.600	865	3.166	815	3.616	101
Travaux Publics	2.428	1.589	1.750	247	1.661	1.452
Jeunesse et Sport	300	198	500	480	Non renseigné	Non renseigné
Total	39.459	14.507	29.621	23.218	38.127	18.358

Source: L'auteur à partir du deuxième rapport d'audit financier et institutionnel des fonds de l'IPPTE (2008)

Le tableau ci-dessus montre la répartition des montants alloué aux différents ministères et leur exécution. Il ressort que le taux d'exécution sur trois ans est en général très bas et n'atteint même pas 60% sauf pour le Ministère de la jeunesse et Sport (85%) et le Ministère de la Solidarité nationale (64%). Les taux les plus bas s'observe pour le Ministère de l'Energie et Mines (19%), et le Ministère de la Justice (28,3%). Sur la période considérée (2006-2008), les prévisions se chiffrent à 107,2 milliards de FBU et les paiements effectifs sont de 56,1 milliards de FBU, soit un taux de réalisation de 52,3%.

Le problème majeur qui expliquerait les faiblesses des taux d'exécution est le non versement à temps des fonds au compte au compte spécial de l'IPPTE. Il arrive que les versements s'accumulent vers les derniers mois de l'exercice ou au début de l'exercice suivant. Il y a donc l'indisponibilité des fonds sur le compte IPPTE pour servir aux paiements des dépenses au cours de l'année. Des efforts particuliers devraient être faits au Ministère des Finances pour respecter strictement les échéanciers de la dette allégée pour l'alimentation du compte spécial IPPTE afin que les fonds soient disponibles au moment opportun.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Le Burundi comme d'autres pays en voie de développement, est entrain de mettre en oeuvre le programme stratégique de réduction de la pauvreté. Après six ans d'application de ce programme, des améliorations sont déjà constatées au niveau des allocations budgétaires en faveur des pauvres. L'état d'avancement des réformes montre que les réalisations sont encourageantes en matière de la mise en place des outils d'amélioration de la gestion des finances publiques. Toutefois, le chemin à parcourir reste long pour parvenir à un système de gestion des finances publiques fiable, plus efficace, transparent en harmonisation avec le document stratégique de réduction de la pauvreté.

A la question de savoir si la stratégie de réduction de la pauvreté constitue une priorité dans la planification budgétaire au Burundi, l'état de mise en oeuvre du CSLP et les améliorations faites au niveau des allocations budgétaires en faveur des pauvres montrent que la réduction de la pauvreté fait partie des priorités du programme général du Gouvernement. Le processus d'intégration de la stratégie de réduction de la pauvreté dans le budget est en cours et évolue au rythme d'avancement des réformes avec la contribution des bailleurs. Les réformes de la gestion des finances publiques constituent un passage obligé pour le Burundi pour passer d'une économie d'un pays post conflit à un modèle d'économie de développement et pour améliorer l'accès aux services publics en faveur des pauvres.

Actuellement, la volonté du Gouvernement du Burundi se manifeste par un engagement ferme en ce qui concerne la consolidation du budget et de la comptabilité de l'État, la mise en place d'un système informatique adapté à l'exécution du budget, la confection des lois de règlement et l'harmonisation des outils budgétaires et comptables avec le CSLP. Le Cadre des Dépenses à Moyen Terme est en cours de finalisation pour donner une vision de la planification à moyen terme et surtout pour assurer une meilleure intégration entre les programmes et le budget. L'objectif primordial est donc de mettre en oeuvre un système transparent et performent de gestion des finances publiques qui s'appui sur les normes et bonnes pratiques internationalement reconnues.

Du côté des dépenses, des efforts d'ajustements ont été observés en termes de gestion rationnelle des finances publiques pour dégager un espace fiscal pour le financement de la reconstruction après autant d'années de guerre civile. Des économies ont été dégagées à partir de la compression des dépenses de l'armée (avec la démobilisation) et de l'actualisation des

listes de paie du personnel de la Fonction Publique. Ces économies ont sans doute produit un impact budgétaire en finançant les dépenses en faveur des secteurs porteurs de croissance (les investissements) et des secteurs sociaux (pro-pauvres).

Du côté des ressources, des efforts se manifestent à travers la mise en place des structures de mobilisation des ressources nationales comme l'office des recettes. D'autres structures ont été créées pour la coordination de l'aide en collaborations avec les bailleurs. La recherche d'un espace fiscal constitue un grand défi pour trouver des ressources de financement durable surtout pour un pays post conflit qui nécessite beaucoup de moyens pour la reconstruction. Le désengagement de l'Etat dans la collecte des impôts et taxes de douane pourra contribuer à la diminution du taux élevé de corruption qui s'observe dans ces domaines.

Depuis l'introduction de l'approche de stratégie de réduction de la pauvreté, les bailleurs de fonds ont encouragé les pays en développement à utiliser un certain nombre d'instruments techniques visant à améliorer l'intégration de la planification et les processus budgétaires. Le niveau d'avancement n'ayant pas été le même, le Burundi a connu des retards significatifs par rapport aux autres pays africains en général et ceux de la communauté est-africaine en particulier. Le Burundi devrait donc profiter de l'expérience avancée des pays de la sousrégion (comme l'Ouganda, la Tanzanie) en matière de réformes.

Nous recommandons au Gouvernement du Burundi de poursuivre l'engagement pris pour la réforme de la gestion de finances publiques et de trouver solution aux différentes contraintes qui s'expriment au niveau des services techniques. Le Ministère des Finances devrait redoubler d'efforts pour compléter les fonctionnalités manquantes du système SIGEFI et de renforcer les capacités des utilisateurs. Pour corriger les écarts qui se dégagent au niveau de l'exécution du budget, un système de rapprochement doit être instauré entre les données de la Redditions des Comptes et celles du Département du Budget. La communication entre les systèmes informatiques existants (BRB, CNCA, les services techniques des Ministères des Finances et de la Planification) doit être renforcée pour constituer une base unique de données budgétaires et comptables. Avec l'assistance technique et financière des bailleurs de fonds, nous ne doutons pas que le Burundi réussira la mise en oeuvre des programmes de croissance économique et de réduction de la pauvreté.

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ANNEXES.

Annexe 1 : Guide d'entretien

I. Présentation de l'enquêteur et de l'objet de l'entretien.

Bonjour. Je m'appelle NIGEZE Joseph, je suis étudiant à l'Institut de Politique et de Gestion du Développement de l'Université d'Anvers. J'effectue pour le moment une recherche sur le lien entre la stratégie de réduction de la pauvreté et le budget de l'Etat en tenant en compte le rôle de l'aide dans la réduction de la pauvreté au Burundi. Je vous remercie de bien vouloir répondre à mes questions et de me fournir les documents qui seraient disponibles.

Au cours de l'année 2008, une étude sur la revue des dépenses publiques a été faite par la Banque Mondiale en collaboration du Gouvernement du Burundi. Cette étude avait comme objectif principal, l'appui au Gouvernement du Burundi dans la revue de la gestion des dépenses et de faire des recommandations pour garantir l'intégration de la stratégie de lutte contre la pauvreté dans le budget. A l'issue de cette étude des réformes ont été proposées dans le but de réhabiliter la gestion du budget en fixant les étapes fondamentales du processus budgétaire et d'avoir un espace fiscal pour financer les programmes du Cadre Stratégique de Lutte contre la pauvreté.

I. Entretien avec le Coordonnateur de la Cellule d'Appui Chargée du Suivi des Réformes

II. Entretien avec le Chef de Service Exécution du Budget

III. Entretien avec deux cadres du Département de la Comptabilité1. Existe-t-il une harmonisation entre les nomenclatures budgétaires et comptables ?

IV. Entretien avec le Cadre d'appui en base de données au Secrétariat Permanent de la Coordination Nationale des aides

N.B. Après l'entretien, nous avons consulté les documents disponibles sur les lieux.

Annexe 2 : Tableau de classement des dépenses du budget en dépenses pro pauvres et non pro pauvres

La réduction de la pauvreté, une priorité dans la planification budgétaire: étude de cas du Burundi

AVANT PROPOS

TABLE DES MATIERES

CHAPITRE 1 : POLITIQUE DE REDUCTION DE LA PAUVRETE

CHAPITRE 2 : AIDE AU DEVELOPPEMENT ET REDUCTION

CHAPITRE 3: LIAISON ENTRE LA STRATEGIE DE REDUCTION

CHAPITRE 4 : ALLOCATION ET EXECUTION DU BUDGET DE L'ETAT

Annexe 1 : Guide d'entretien...........................................................................64

Annexe 2 : Tableau de classement des dépenses du budget en dépenses

LISTE DES ABREVIATIONS

LISTE DES TABLEAUX

LISTE DES FIGURES

RESUME EXECUTIF

EXECUTIVE SUMMARY

INTRODUCTION GENERALE

1. Justification du contexte de l'étude

2. Questions de recherche

3. Objectifs de l'étude

4. Méthodologie

5. Limites de l'étude

6. Plan de travail

CHAPITRE 1 : POLITIQUE DE REDUCTION DE LA PAUVRETE AU BURUNDI

1.1. Présentation de la situation politique et socio-économique.

1.2. Analyse-diagnostic de la pauvreté au Burundi

1.2.1. Définition et seuil de pauvreté

1.2.2. Caractéristiques générales de la pauvreté au Burundi

1.2.3. Déterminants de la pauvreté

1.4. Grands axes de la politique de réduction de la pauvreté

1.4.1. L'amélioration de la gouvernance et de la sécurité

1.4.2. La promotion d'une croissance économique durable et équitable

1.4.3. Le développement du capital humain

1.4.4. La lutte contre le VIH/SIDA

1.5. Répartition des ressources de financement des programmes du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté

CHAPITRE 2 : AIDE AU DEVELOPPEMENT ET REDUCTION DE LA PAUVRETE

2.1. Contexte actuel de l'aide

2.1.2. Comité National de Coordination de l'aide

2.1.2. La Plateforme de Gestion de l'Aide (PGA)

2.2. Flux de l'aide au Burundi

2.3. Absorption et utilisation de l'aide au Burundi

2.3.1. Notion d'absorption et de dépense de l'aide

2.4. Rôle de l'aide sur la politique de réduction de la pauvreté

2.4.1. Aide par sources des financements

2.4.1.1. Aide multilatérale

2.4.1.2. Aide bilatérale

2.4.1.3. Aide provenant des ONG et autres

2.4.2. Composition de l'aide par rapport aux axes stratégiques du CSLP

2.5. Suivi de la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide.

2.5.1. Appropriation

2.5.2. Alignement

2.5.3. Harmonisation

2.5.4. Gestion axée sur les résultats

2.5.5. Responsabilité mutuelle

CHAPITRE 3 : LIAISON ENTRE LA STRATEGIE DE REDUCTION DE LA PAUVRETE ET LE BUDGET DE L'ETAT

3.1. Aperçu sur les réformes de gestion des finances publiques

3.1.1. Mise en place d'un cadre de partenariat avec les bailleurs

3.1.2. Préparation et présentation du budget

3.1.3. Exécution du budget

3.2. Intégration de la stratégie de réduction de la pauvreté dans le budget de l'Etat

3.2.1. La revue de la gestion des finances publiques par rapport à la stratégie de réduction de la pauvreté.

3.3. Mise en place des outils budgétaires et comptables

3.3.1. Système informatique de gestion budgétaire et comptable

3.3.2. Classification des opérations budgétaires et comptables

3.3.3. Liens entre le système de classification des dépenses budgétaire et l'identificationdes dépenses de réduction de la pauvreté

3.4. Cadre institutionnel de la gestion et du suivi des fonds de l'IPPTE

3.4.1. Constitution des fonds de l'IPPTE

3.4.2. Mise en place des organes de suivi des fonds de l'IPPTE

3.5. Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT).

CHAPITRE 4 : ALLOCATION ET EXECUTION DU BUDGET DE L'ETAT

ET DE L'AIDE PAR RAPPORT A LA STRATEGIE DE REDUCTION DE LA PAUVRETE

4.1. Allocation et exécution des recettes du budget l'Etat

4.1.1 Recettes intérieures

4.1.2. Recettes extérieures

4.2. Allocation et exécution des dépenses du budget de l'Etat

4.2.1. Dépenses de fonctionnement

4.2.2. Dépenses d'investissement

4.3. Part des dépenses pro-pauvres dans le budget

4.3.1. Critères de reclassification des dépenses pro pauvres

4.3. 2. L'augmentation des dépenses pro-pauvres dans secteur de l'éducation.

4.3.3. L'augmentation des dépenses pro-pauvres dans le secteur de la santé.

4.4. Fonds de l'Initiative PPTE dans le budget

3.3.3. Liens entre le système de classification des dépenses budgétaire et l'identification
des dépenses de réduction de la pauvreté