Memoire Online - Les relations financières entre l'état et les collectivités territoriales

Monsieur le Professeur Alain PARIENTE, Maitre de conférences à
l'Université de Bordeaux, et Directeur adjoint de l'Institut Léon Duguit

Master 2 de droit des collectivités territoriales
Année universitaire 2019/2020

Je souhaite avant tout adresser mes remerciements les plus sincères aux personnes qui ont accompagné mes recherches, ainsi que l'élaboration de ce mémoire, durant plusieurs mois.

D'abord, je tiens à remercier Monsieur le Professeur Alain PARIENTE, qui a grandement contribué à l'existence de ce mémoire, en me rassurant tout en me guidant lorsque je me sentais perdue. Il s'est toujours montré disponible, patient et à l'écoute, et je tiens à lui exprimer ma gratitude pour son temps, son aide, ainsi que l'inspiration qu'il a apporté à ma réflexion.

Ensuite, mes remerciements s'adressent à mes directeurs de Master, Messieurs les Professeurs Pascal COMBEAU, et Sylvain NIQUEGE. Je tiens particulièrement à souligner la bienveillance de ce dernier, qui a toujours su se montrer patient, réactif, et bienveillant. Il tient son rôle de Directeur à coeur et sans le soutien qu'il a pu apporter à l'ensemble du groupe, l'aventure de cette année n'aurait pas eu les mêmes senteurs.

Par ailleurs, je voudrais exprimer ma reconnaissance envers tous les professeurs qui ont ponctué mon parcours universitaire en l'enrichissant de leurs expériences et de leurs connaissances. Leurs savoirs ont pu trouver écho au sein des différents exemples qui bercent ce mémoire.

Plus particulièrement, tous mes remerciements s'adressent au Professeur Hervé ZECLER, qui suit mon parcours universitaire depuis ma première année, et qui m'a transmis sa passion du droit public.

Enfin, j'adresse ma plus grande émotion à ma famille : mon compagnon, mes parents, et mes amis, qui m'ont accompagnée et encouragée tout au long de la réalisation de ce mémoire, mais surtout, tout au long de mes études supérieures.

Titre 1 - Un conflit d'interprétation caractérisant les relations financières entre l'État et les collectivités

Chapitre 1 : Un conflit soulevé par le mythe de l'autonomie financière des collectivités territoriales 9

Section 1 : Une autonomie financière des collectivités territoriales enjolivée 9

Section 2 : Une autonomie financière des collectivités territoriales désenchantée 15

Chapitre 2 : Un conflit alimenté par l'illusion de relations financières équilibrées entre l'État et les

Section 1 : L'utopie balayée d'une absence de tutelle de l'État sur les collectivités territoriales 22

Section 2 : L'odyssée malmenée des collectivités territoriales face aux stratégies et contraintes de

Titre 2 - Une métamorphose bienvenue des relations financières entre l'État et les collectivités

Chapitre 1 : La nécessaire restructuration des relations financières des collectivités territoriales 38

Section 1 : Une tentative de restructuration des relations financières entre les collectivités

Section 2 : Une tentative de suppression du lien de subordination caractérisant les relations

Chapitre 2 : Une coopération financière entre l'Etat et les collectivités territoriales préconisée 52

Section 1 : Une nécessaire collaboration en matière financière entre l'Etat et les collectivités

Section 2 : Une nécessaire transformation des rôles de l'Etat et des collectivités territoriales en

Introduction

En 2018, Franck WASERMAN écrivait que « les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales sont en pleine recomposition depuis 2012, puisqu'il s'agit de mieux les associer à l'effort national de maitrise des dépenses publiques. »1

Ces relations peuvent être définies comme « les transferts financiers de l'Etat aux collectivités »², mais aussi comme toutes les imbrications résultant de leurs relations politiques et juridiques, dès lors qu'il en ressort des conséquences financières. En ce sens, il faut entendre l'Etat comme le gouvernement, c'est-à-dire l'organe investi du pouvoir exécutif, et non comme le Parlement, l'organe investi du pouvoir législatif.

En réalité, la recomposition de ces relations semble avoir été entamée depuis plus longtemps que ce que laisse entendre le Professeur WASERMAN, puisqu'en 2007, un groupe de travail portant sur ce sujet avait été mis en place. Il en est résulté le rapport Alain LAMBERT, au sein duquel, on pouvait déjà lire que « le cadre posé en 1982-1983 et revisité en 2003-2004 [n'était] plus adapté »³.

L'ensemble du rapport préconisait ainsi une rationalisation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, passant par la création d'un lien de confiance et de responsabilisation de chacun des acteurs.

Cependant, les recommandations de ce rapport n'ont pas été entendues puisqu'aujourd'hui, et sans doute plus que jamais, le poids de l'Etat au sein des budgets locaux se fait ressentir sur les collectivités territoriales.

En effet, selon les élus locaux, leur autonomie financière, principe découlant de l'article 72-2 de la Constitution, est menacée, si ce n'est illusoire. Ainsi, depuis les lois de 1982, leurs marges de manoeuvre ont été considérablement dégradées. L'exemple le plus récent est celui de la contractualisation, mécanisme imposé par l'Etat qui contrôle les dépenses des collectivités territoriales.

Pour certains penseurs du droit, l'évolution de ces relations les rend « déséquilibrées, instables, et malsaines »⁴. Michel BOUVIER considère d'ailleurs qu'elle est « susceptible de rendre les collectivités territoriales totalement dépendantes des stratégies et surtout des contraintes financières [...] de l'Etat »⁵.

Le problème sous-jacent est que, comme le soulignait l'Inspection générale des affaires sociales, dans son rapport de 2008, « Le législateur n'a pas choisi entre [...] le modèle de l'Etat tutélaire dans

¹ Franck WASERMAN, « Contractualisation financière et libre administration des collectivités territoriales », Constitutions, 2018, p. 271

² Xavier CABANNES, Professeur à l'université Paris Descartes, « Le contentieux des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales », AJDA, 2016, p.598

³ Groupe de travail présidé par Alain LAMBERT, « Les relations entre l'État et les collectivités locales », décembre 2007

⁴ Marie-Christine STECKEL, « Les relations financières entre Etat et collectivités locales en Europe », Atelier organisé par l'Association Finances-gestion-évaluation (AFIGESE), Entretiens territoriaux de Strasbourg, 5 et 6 décembre 2007

⁵ Michel BOUVIER, Professeur à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Directeur de la Revue Française de Finances Publiques, « Le Cadre financier pluriannuel post-2020 », RFFP 2018 (n°141), p. 81.

lequel les collectivités sont de simples opérateurs [...] et le modèle de l'Etat décentralisé, dans lequel il appartient aux collectivités territoriales de définir leurs politiques et de choisir leur modèle d'intervention. »6

Dès lors, les collectivités territoriales semblent pouvoir gérer leurs budgets comme elles l'entendent mais, derrière le rideau, l'Etat agit souvent comme un marionnettiste qui guide leurs politiques publiques.

Ces balbutiements engendrent des tensions entre les deux acteurs, qu'il faut plus que jamais atténuer afin de garantir la nouvelle gouvernance financière, telle que mise en place par la loi organique relative aux lois de finances, en 2001.

Ainsi, pour d'autres acteurs du droit, comme Mohamed TOUBI, l'Etat est au contraire un « copilote, qui assiste [...] la condition financière des collectivités territoriales »⁷. Il se prive de certaines de ses recettes au profit des collectivités territoriales, qu'il doit mieux associer à la maitrise des dépenses publiques.

Au regard de ces divergences d'opinion, il convient de savoir comment expliquer et dépasser la situation conflictuelle des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales.

A priori, le conflit caractérisant les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales trouve sa source dans leur fondement, à savoir la Constitution (Titre 1). Pour le dépasser, il faudra nécessairement les transformer (Titre 2).

7 Mohamed TOUBI, « Relations financières entre l'Etat et les collectivités : qui tient vraiment le volant ? », Legibase, Compta et finances locales, 26 juillet 2018

Titre 1 - Un conflit d'interprétation caractérisant les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales

Le conflit qui alimente les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales trouve sa source dans la notion d'autonomie financière. En effet, avant les lois Deferre de 1982, le budget des collectivités territoriales était soumis à un contrôle a priori du préfet, qui exerçait alors une sorte de tutelle sur elles.

Après ces lois, les collectivités territoriales ont été dotées d'une autonomie de gestion leur permettant de donner force exécutoire à leur budget, dès lors qu'il était voté. La tutelle budgétaire n'existait plus que sous la forme d'un contrôle a posteriori du préfet.

Parallèlement, les transferts de compétences se sont accrus massivement, concomitamment à un transfert de ressources insuffisant.

Dans un souci de maintien de leur équilibre budgétaire, les élus ont réclamé plus d'autonomie fiscale à partir des années 2000. Ils devront attendre la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 pour que l'Etat leur réponde, et donne aux collectivités territoriales une sorte d'autonomie financière.

Juridiquement, cette notion ne correspond pas vraiment aux exigences portées par les collectivités territoriales. Pourtant, les élus ont eu tendance à s'en prévaloir, comme d'une force politique, pour appuyer leurs politiques locales.

En réalité, au même titre que l'autonomie fiscale, les collectivités territoriales ne paraissent pas détenir une quelconque autonomie financière, ce qui explique les tensions croissantes avec l'Etat.

Ainsi, s'il est soulevé par le mythe de l'autonomie financière (Chapitre 1), le conflit caractérisant les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales est aussi alimenté par l'illusion d'un équilibre financier entre ces acteurs (Chapitre 2).

Chapitre 1 : Un conflit soulevé par le mythe de l'autonomie financière des collectivités territoriales

Un mythe peut être une construction de l'esprit qui ne repose sur aucun fondement. En ce sens, les auteurs considèrent souvent que l'autonomie financière des collectivités territoriales découle de l'article 72-2 de la Constitution, alors même que celle-ci ne fait aucunement état d'un tel principe, du moins explicitement.

Autrement compris, le mythe peut s'appliquer à un élément réel mais dont le sens et la portée sont amplifiés par des croyances. Il constitue alors un « ensemble de croyances, de représentations idéalisées autour d'un personnage, d'un phénomène, d'un événement historique, d'une technique qui leur donne une force, une importance particulières »⁸.

En France, la notion d'autonomie financière des collectivités territoriales a trouvé ses fondements dans le domaine fiscal dès les années 1970. Ainsi, les collectivités territoriales ont obtenu le droit de fixer les taux d'imposition des quatre taxes locales, parallèlement à la refonte de la fiscalité locale. Le mouvement de décentralisation qui a suivi n'a fait que renforcer l'assimilation de l'autonomie financière à l'autonomie fiscale, par les élus.

Néanmoins, la révision constitutionnelle de 2003 n'a pu les satisfaire pleinement puisqu'à la notion d'autonomie financière a été favorisée celle de « ressources propres » des collectivités territoriales. Expression aux contours obscurs, elle n'a permis qu'une dichotomie entre les partisans de l'autonomie financière entendue comme une autonomie fiscale, et ceux qui y voient une simple autonomie de gestion. Certains vont même jusqu'à affirmer que l'autonomie financière est un mythe, une notion idéalisée, si ce n'est inventée.

Dès lors, l'autonomie financière des collectivités territoriales ne peut qu'être enjolivée (Section 1). Logiquement, elle est rapidement désenchantée de toute substance (Section 2).

Section 1 : Une autonomie financière des collectivités territoriales enjolivée

Le mythe de l'autonomie financière des collectivités territoriales résulte d'abord de son ambiguïté conceptuelle (I). Ensuite, il est rendu possible parce que l'autonomie financière parait garantie constitutionnellement (II).

L'ambiguïté conceptuelle de la notion d'autonomie financière se trouve dans son texte fondateur, c'est-à-dire la loi du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales⁹, qui l'assimile à la notion de « ressources propres » (A). Au-delà de sa définition, cette loi permet une

⁹ Loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales

mesure de l'autonomie selon « une part déterminante » (B), qui ne peut que dépendre de l'orientation que l'on souhaite lui octroyer.

A. L'assimilation de l'autonomie financière au concept de ressources propres

Les lois Deferre de mars et juillet 1982 ont doté les collectivités territoriales d'une certaine autonomie de gestion financière en leur permettant de voter leur budget librement, sans contrôle a priori du préfet.

Si la tutelle budgétaire persiste par un contrôle a posteriori en cas de déséquilibre du budget, les collectivités territoriales ont vu leurs responsabilités croitre avec l'externalisation de certaines dépenses par l'Etat, concomitamment à l'extension de leurs compétences.

Cette situation a amené les collectivités territoriales à réclamer plus d'autonomie fiscale, en pensant qu'elle serait l'incarnation de la décentralisation. Or, en France, le pouvoir fiscal appartient au Parlement.

C'est pourquoi le Conseil constitutionnel n'est jamais allé au-delà d'une reconnaissance d'une autonomie financière aux collectivités territoriales. Ainsi, lors d'une décision portant sur la révision des bases locatives, en 1990, il a considéré qu'au regard du principe de libre administration, les collectivités territoriales bénéficiaient aussi du droit de disposer librement de leurs ressources, et du droit de disposer de ressources suffisantes pour exercer leurs compétences¹⁰.

Plus tard, et pour répondre à ces différentes problématiques, la décentralisation a été introduite dans la Constitution, par la loi de révision constitutionnelle du 28 mars 2003¹¹.

« Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi.

Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine.

Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre. »

Cet article pose quelques difficultés puisqu'il contient un oxymore dès sa première phrase : « disposer librement » de ressources mais « dans les conditions fixées par la loi » est contradictoire. Par ailleurs, l'utilisation du verbe « pouvoir » implique que ce ne sont que des possibilités qui sont laissées aux collectivités territoriales, et non des pouvoirs.

Ces formulations ambigües ont permis de cultiver le mythe de l'autonomie fiscale qui, dans les faits, n'existe pas. Pour beaucoup, elles sont en fait le fondement de l'autonomie financière des collectivités territoriales, assimilée à « une part déterminante de ressources propres » dont elles peuvent disposer librement.

¹⁰ Conseil constitutionnel, décision n° 90-277 DC du 25 juillet 1990, à propos de la révision des bases locatives

¹¹ Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République

Pour comprendre ce que sont « une part déterminante », ainsi que « les ressources propres des collectivités territoriales », il aura fallu attendre la loi organique du 29 juillet 2004¹².

En effet, en son article 3, celle-ci dispose que : « les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs. »

Dès lors, et quand bien même cet article fait état du pouvoir de la loi, les élus locaux s'en sont emparés pour donner un poids politique à leurs programmes. De fait, la notion de ressources propres semble pouvoir englober nombre de ressources des collectivités territoriales, dont les recettes fiscales. En ce sens, l'autonomie financière se confond avec elle, et toujours dans le domaine fiscal.

D'ailleurs, comme le souligne Raphaël DECHAUX, « la relation entre ressources propres et autonomie financière est déterminante puisque, par définition, sans les premières, la deuxième reste inefficiente. »13

L'article L1114-2 du Code général des collectivités territoriales donnera, par la suite, une définition plus précise des ressources propres. Celui-ci semble distinguer deux types de ressources propres : celles qui ont un caractère évidemment propre, c'est-à-dire celles sur lesquelles la collectivité territoriale peut exercer une influence sur le montant ; et celles sur lesquelles elle n'aura aucun pouvoir, à savoir les produits des impositions de toutes natures dont la loi détermine le taux, et une part locale d'assiette.

Le législateur a donc décidé de retenir une interprétation large de la notion de ressources propres, afin d'éviter toute violation de la Constitution. Le choix des termes permet également d'éviter un tel abus puisque la notion de ressources propres, assimilée à celle d'autonomie financière, dépend également de l'expression « part déterminante », qui apparait relativement ambigüe.

Ainsi, la loi organique précitée va la définir en fixant un plancher d'autonomie des collectivités territoriales (B).

B. La mesure de l'autonomie financière par le concept de part déterminante

La Charte européenne de l'autonomie locale de 1985 impose aux Etats de garantir l'autonomie politique, administrative et financière des collectivités territoriales. Si cette dernière est rattachée à la notion de ressources propres, il faut encore savoir comment calculer la « part » de ressources propres.

C'est l'objet de la loi du 29 juillet 2004 qui, en son article 4, dispose que : « pour chaque catégorie de collectivités, la part des ressources propres est calculée en rapportant le montant de ces dernières à celui de la totalité de leurs ressources, à l'exclusion des emprunts, des ressources correspondant

¹² Loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales

¹³ Raphaël DECHAUX, ATER à l'Université de Nice Sophia-Antipolis, Membre du GERJC - Institut Louis Favoreu, « Les garanties constitutionnelles de l'autonomie financière locale à l'épreuve des concours financiers étatiques », Revue du droit public (n°2), 2010, p. 349

au financement de compétences transférées à titre expérimental ou mises en oeuvre par délégation et des transferts financiers entre collectivités d'une même catégorie. »

Si le calcul est aisé, cet article porte toutefois une limite à l'autonomie financière, comprise comme les ressources propres des collectivités territoriales, puisqu'en son troisième alinéa, il dispose que : « Pour chaque catégorie, la part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l'année 2003. »

En ce sens, il pose un plancher d'autonomie. Il est à noter que le terme « déterminant » a été déclaré contraire à la Constitution, par le Conseil constitutionnel, dans une décision du 29 juillet 2004¹⁴. En effet, il a considéré que « du fait de sa portée normative incertaine », ce terme ne respectait « ni le principe de clarté de la loi ni l'exigence de précision que l'article 72-2 de la Constitution requiert du législateur organique ».

Néanmoins, cette situation reste problématique au regard de la valeur de « la part » qui ne peut qu'être exprimée en pourcentage. Or, un pourcentage peut évoluer en fonction d'un autre.

Par exemple, si une commune dispose de 70% de ressources propres, et de 30% de dotations de l'Etat, il suffit de baisser ces dernières pour que le pourcentage des premières augmente. Certes, la part de ressources propres augmentera, mais ce ne sera probablement pas le cas des marges de manoeuvre de la commune, et donc, de son autonomie financière, au sens des actions financières qu'elle pourra entreprendre.

Cependant, pour Monsieur Pascal CLEMENT, cet ajout au sein de la Constitution permet de « faire pièce aux tentatives de recentralisation des ressources que n'a pu éviter le Conseil constitutionnel faute de dispositions explicites dans la Constitution »¹⁵.

Si l'autonomie financière est assimilée à la notion de part déterminante de ressources propres, les collectivités territoriales bénéficient d'autres ressources, qui ne sont pas considérées de la sorte. C'est le cas des emprunts ou des ressources correspondant au financement de compétences transférées. Pour certains auteurs, ces dernières forment d'ailleurs une garantie constitutionnelle de l'autonomie financière des collectivités territoriales. En effet, si elle n'est pas désignée explicitement dans le texte de la Constitution, l'autonomie financière semble tout de même garantie par d'autres principes constitutionnels (II).

L'autonomie financière des collectivités territoriales semble constitutionnellement garantie puisque, d'une part, elle est un corollaire de la libre administration des collectivités territoriales (A), et que, d'autre part, elle est assurée par le principe constitutionnel de compensation financière des charges résultant de la décentralisation des compétences (B).

¹⁴ Conseil constitutionnel, décision n° 2004-500 DC, Loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, 29 juillet 2004

¹⁵ Pascal CLEMENT, rapporteur au nom de la commission des Lois sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, Rapport n°376, XIIe législature, p. 26

A. L'autonomie financière comme corollaire de la libre administration des collectivités territoriales

En 2018, Jean-Éric SCHOETTL écrivait que « La libre administration ne se confond pas avec l'autonomie financière [...] mais elle l'englobe. La seconde est une composante de la première. »16

Pour comprendre la mesure de cet engrenage, il faut d'abord saisir le sens du principe de libre administration des collectivités territoriales. Pour cela, il est nécessaire de comprendre la portée de l'article 72 alinéa 3 de la Constitution, selon lequel « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ».

Cet article trouve son écho dans le Code général des collectivités territoriales, et ses articles L11111 et L1111-2 qui disposent respectivement que « Les communes, les départements et les régions s'administrent librement par des conseils élus » et qu'ils « règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence. »

Ainsi, la libre administration peut être définie comme la gestion des compétences d'une collectivité territoriale par ses élus. Cela étant dit, le rapport avec l'article 72-2 apparait évident : les collectivités disposent, pour l'exercice de leurs compétences, de ressources dont elles peuvent disposer librement.

Dès lors, le principe de libre administration des collectivités territoriales est un corollaire de leur autonomie financière. Cela avait d'ailleurs été souligné bien avant la révision constitutionnelle de 2003 puisque, comme le souligne la Cour des comptes dans sa mission flash sur l'autonomie financière des collectivités territoriales, « l'autonomie financière avait été reconnue comme un corollaire, un « attribut logique »¹⁷ du principe constitutionnel de libre administration, qui comportait deux dimensions : le droit pour les collectivités de disposer librement des ressources dont elles disposent ; et le droit de disposer de ressources suffisantes pour exercer leurs compétences »¹⁸.

De cette façon, le Conseil constitutionnel se fonde généralement sur le principe de libre administration des collectivités territoriales pour traiter de la question de l'autonomie financière. Par exemple, lors de sa décision du 18 janvier 2018¹⁹, une référence explicite à l'autonomie était attendue, mais il a préféré se fonder sur le principe de libre administration des collectivités territoriales. En l'espèce, les requérants contestaient la conformité à la Constitution du mécanisme financier de contractualisation. Or, le Conseil constitutionnel n'a aucunement fait état de l'autonomie financière des collectivités, alors même qu'il se fondait sur les articles 72 et 72-2 de la Constitution, et a considéré que l'atteinte portée à la libre administration n'était pas d'une gravité telle qu'elle méconnaitrait les dispositions constitutionnelles.

¹⁶ Jean-Éric SCHOETTL, ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, « Questions sur l'autonomie financière des collectivités territoriales : revendication politique ou principe constitutionnel ? », Petites affiches (n°144), 2018, p. 3

¹⁷ Michel BOUVIER, Professeur à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Directeur de la Revue Française de Finances Publiques, « Pour une autonomie financière locale au-delà des corporatismes », Revue française des finances publiques (n° 140), novembre 2017, p. 5

¹⁸ Christophe JERRETIE, Charles DE COURSON, députés, « Mission « flash » sur l'autonomie financière des collectivités territoriales », 9 mai 2018, p. 6

Au-delà de cette dimension, le principe d'autonomie financière s'est vu augmenté d'une autre forme de protection, passant par le principe constitutionnel de compensation de toute création, transfert ou expansion de compétences des collectivités territoriales (B).

B. L'autonomie financière apparemment garantie par le principe constitutionnel de compensation financière

L'autonomie financière des collectivités territoriales apparait garantie par le principe constitutionnel de compensation de toute extension ou création de compétences, d'où résulteraient des charges pour les collectivités territoriales.

Effectivement, l'article 72-2 alinéa 4 de la Constitution dispose que « tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'Etat aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. »

Cette exigence initie une transformation des rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales puisque, selon ce schéma, l'Etat est garant de l'autonomie financière des secondes.

Cette garantie semble indispensable à l'autonomie financière des collectivités territoriales, qui doivent pouvoir bénéficier de leurs ressources propres librement, sans être noyées dans un amoncellement de charges engendrées par les transferts arbitraires de compétences par l'Etat.

Dès 1986, au sein d'une décision dite « Département du Finistère », le Conseil constitutionnel insistait déjà sur le fait que cette compensation devait être « intégrale »²⁰. Cependant, au sein de sa décision du 17 juillet 2003²¹, il a estimé que le législateur n'était tenu de prévoir les conditions de détermination et de répartition des dotations que pour les compétences obligatoires prévues par le transfert.

Couplés à cette distinction, ces atermoiements jurisprudentiels semblaient déjà annoncer la fragilité du principe d'autonomie financière, jamais explicitement reconnu et toujours suggéré. De plus, le paradoxe n'a eu de cesse d'apparaitre au fil du développement : l'autonomie financière des collectivités territoriales est entravée, car limitée « aux conditions fixées par la loi » (Section 2).

²⁰ Conseil constitutionnel, décision n° 86-223 DC, Loi de finances rectificative pour 1986, 29 décembre 1986

Section 2 : Une autonomie financière des collectivités territoriales désenchantée

Le mythe de l'autonomie financière des collectivités rencontre sa limite à l'analyse de la substance de ce principe (I). En effet, il apparait rapidement comme ineffectif, et la portée de ses conséquences semble très limitée (II).

I. Une substance fragile de l'autonomie financière des collectivités territoriales

Le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales repose sur des concepts fragilisés et biaisés. Premièrement, le concept de ressources propres est une notion fourre-tout, dont l'éclatement apparait inévitable à la suite de trop nombreuses qualifications abusives (A). Secondement, le ratio d'autonomie est un indicateur biaisé que chacun peut orienter comme bon lui semble (B).

A. L'éclatement progressif du concept de ressources propres

Si la Constitution reconnait la notion de « ressources propres », il n'en est rien pour celle d'autonomie financière, qui n'est jamais explicitement énoncée. Pire encore, la notion de ressources propres apparait, comme le souligne Jean-Éric SCHOETTL, « trop large puisqu'elle inclut des ressources certes fiscales, mais dont l'attribution à chaque collectivité territoriale dépend exclusivement de la loi et sur lesquelles aucune collectivité, prise isolément, n'a de levier de manoeuvre »²².

En effet, les différents textes relatifs à la libre administration des collectivités territoriales, ou à leur autonomie financière, comme l'article 72 de la Constitution, précisent bien qu'elles doivent être exercées « dans les conditions fixées par la loi ».

Par ailleurs, comme le souligne la Cour des comptes, certaines ressources énoncées par l'article L1111-2 du CGCT, comme les redevances pour services rendus, les produits du domaine, les participations d'urbanisme, les produits financiers, les dons et legs, ont « un caractère évidemment propre »²³.

Néanmoins, le législateur a également considéré qu'étaient des ressources propres les ressources fiscales sur lesquelles les collectivités territoriales ont un pouvoir, puisqu'elles peuvent en fixer le taux et l'assiette, mais aussi celles sur lesquelles elles n'ont aucune emprise, puisque c'est à la loi d'en déterminer les particularités précitées.

Pour Frédéric LAFARGUE, « ce dispositif ne renforce en rien l'autonomie financière des collectivités territoriales, si ce partage d'impôts d'État ne s'accompagne pas de la possibilité de faire varier la base imposable ou le taux. Il équivaut alors à un simple reversement, identique au versement d'une dotation budgétaire. Le dispositif ne devient efficace, au point de vue de l'autonomie, que si la

²² Jean-Éric SCHOETTL, ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, « Questions sur l'autonomie financière des collectivités territoriales : revendication politique ou principe constitutionnel ? », Petites affiches (n°144), 2018, p. 3

²³ Christophe JERRETIE, Charles DE COURSON, députés, « Mission « flash » sur l'autonomie financière des collectivités territoriales », 9 mai 2018, p. 12

collectivité territoriale est effectivement autorisée à accorder des abattements et des exonérations, à faire varier le taux de l'impôt considéré. Mais seule la loi en décide ainsi. »²⁴ Une fois encore, l'influence de la loi sur les ressources propres des collectivités, et donc sur leur autonomie financière ne peut être démentie.

Allant plus loin, le Conseil constitutionnel a même jugé que le fait pour le législateur d'attribuer à une collectivité territoriale une fraction d'un impôt local suffisait à la qualifier de ressource propre, car elle était déterminée « à partir d'une base locale d'assiette »²⁵.

Selon Michel BOUVIER, cette définition extrêmement large des ressources propres permet purement et simplement de « prendre acte du fait que d'année en année le pouvoir de décision fiscale des élus locaux se trouve réduit de par la multiplication des allègements fiscaux ainsi d'ailleurs que des transformations de la matière imposable »²⁶.

En ce sens, c'est non seulement le pouvoir de décision fiscale des élus qui se retrouve réduit de toute marge de manoeuvre, mais aussi, corollairement, le pouvoir de gestion financière des collectivités territoriales. En d'autres termes, la loi contraint l'autonomie financière des collectivités territoriales.

De plus, en supprimant l'adjectif « déterminant » qui était initialement accolé à la part de ressources propres, le Conseil constitutionnel a privé cette notion de toute dimension dynamique, figeant la comparaison dans l'année 2003.

Le mythe de l'autonomie financière perd de sa splendeur à la compréhension de la fragilité caractérisant la notion de ressources propres. « Notion fourre-tout »²⁷, celle-ci ne permet évidemment pas de renforcer les leviers budgétaires à la disposition des collectivités territoriales, qui paraissent en réalité contraints et illusoires, comme le prouve l'exemple de la fiscalité locale (B).

B. L'artificialité dévoilée de l'autonomie financière à travers la fiscalité locale

Pour Michel BOUVIER, « on ne s'est jamais clairement interrogé sur la possible dissociation entre autonomie de gestion et autonomie fiscale. »²⁸ Toutefois, et alors même que c'était la volonté des élus, l'autonomie financière des collectivités territoriales n'est en rien une autonomie fiscale.

Le Conseil constitutionnel l'a d'ailleurs rappelé à plusieurs occasions comme au sein de sa décision du 29 décembre 2009²⁹ : les collectivités territoriales n'ont jamais maîtrisé pleinement et entièrement leurs ressources, et pourraient même perdre le pouvoir « de fixer le taux de l'une de leurs ressources fiscales ».

²⁴ Frédéric LAFARGUE, Maître de conférences HDR en Droit public, à la Faculté de Droit de Pau, « La Constitution et les finances locales », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel (n°42), janvier 2014

²⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 2009-599 DC, Loi de finances pour 2010, 29 décembre 2009 considérant n° 62 ; Conseil constitutionnel, décision n°2012-255/265 QPC, 29 juin 2012, considérant n° 6

²⁷ Alain PARIENTE, Professeur à l'université de Bordeaux, « Le mythe de l'autonomie financière », Revue française de finances publiques (n°129), 1er février 2015, page 15

²⁸ Michel BOUVIER, Professeur à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Directeur de la Revue Française de Finances Publiques, « Le Conseil constitutionnel et l'autonomie financière des collectivités territoriales : du quiproquo à la clarification », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel (n°33), octobre 2013

²⁹ Conseil constitutionnel, décision n°2009-599 DC, 29 décembre 2009, considérant 64

Ainsi, l'autonomie financière n'implique nullement que les recettes fiscales soient versées par les contribuables locaux. C'est ici que se mesure la place qu'occupe l'Etat en tant que contribuable. Effectivement, celui-ci prend en charge 17% de la fiscalité communale³⁰.

Comme se plait à le rappeler la Cour des comptes, la fiscalité ne peut qu'être nationale³¹. Dès lors, et pour leur assurer un niveau suffisant de recettes, l'Etat ne peut que leur partager le produit de ses propres recettes fiscales : on parle de fiscalité transférée. Cette dernière correspond au produit des impôts transférés par l'Etat pour compenser les transferts de compétences.

Cependant, il est compliqué de distinguer la fiscalité transférée des dotations de l'Etat. En effet, il est difficile de faire la part des choses entre les deux au point que certains affirment que la fiscalité transférée, composante des ressources propres des collectivités territoriales, n'est en fait qu'artificielle, tant la différence entre les deux ressources est ténue³².

Effectivement, si le transfert d'impôt n'est pas accompagné d'un pouvoir de modulation de l'assiette et du taux suffisant, alors il est un simple versement, au même titre qu'une dotation. A ce titre, la taxe intérieure sur les produits pétroliers, et la taxe spéciale sur les conventions d'assurance peuvent être mentionnées. En 2010, elles représentaient 12,5 milliards d'euros pour les collectivités territoriales³³. Néanmoins, elles n'avaient pas de marge de manoeuvre sur ces taxes, l'Etat s'étant seulement contenté de leur reverser une somme.

Dès lors, si l'on considère, comme Jean-Luc BOEUF que l'autonomie fiscale est « une composante essentielle »³⁴ de l'autonomie financière, et qu'aucune autonomie fiscale n'est reconnue aux collectivités, ne peut-on pas remettre en cause l'existence même de l'autonomie financière ?

C'est probablement à cause de l'ambiguïté de sa définition que le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, à condition qu'il soit reconnu, a une portée si peu conséquente pour leur défense contentieuse (II).

³⁰ Annexe au projet de loi de finances pour 2018 - Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, Jaune Budgétaire

³¹ Christophe JERRETIE, Charles DE COURSON, députés, « Mission « flash » sur l'autonomie financière des collectivités territoriales », 9 mai 2018

³² Loïc HERVE, « Relations avec les collectivités territoriales », Avis au nom de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour 2018, Sénat, session 2017-2018, n° 114, tome XII, p. 47

33 Sénat, « Les dispositions relatives aux collectivités territoriales dans la loi de finances pour 2010 et la loi de finances rectificative pour 2009 - tome I »

³⁴ Jean-Luc BOEUF, « L'autonomie financière des collectivités locales existe-t-elle ? », Gestion & Finances Publiques (n°11), 2009, p. 838

II. Une portée relative du principe d'autonomie financière des collectivités

Le principe d'autonomie financière est ineffectif puisqu'il est un simple pouvoir de gestion (A) laissé aux collectivités territoriales, et qu'il n'est pas garanti constitutionnellement (B).

A. L'ineffectivité évidente du principe d'autonomie financière limité à un pouvoir de gestion

Pour Gérard CORNU, l'autonomie est « le droit de se régir par ses propres lois »³⁵. En ce sens, l'autonomie financière serait le droit de se régir par ses propres lois financières.

Or, l'article 34 de la Constitution dispose que « La loi fixe les règles concernant : (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. »

De même, l'article 72-2 alinéa 2 rappelle que les collectivités territoriales « peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures » mais que seule « La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. »

Ainsi, le pouvoir de lever l'impôt n'appartient qu'au Parlement. Le législateur a la possibilité d'auto-riser les collectivités territoriales à en fixer l'assiette et le taux, mais il n'y est pas contraint.

Comme le souligne le professeur Alain PARIENTE, s'opposent alors « ceux qui entendent l'autonomie financière d'abord comme une autonomie fiscale et ceux qui y voit surtout une autonomie de gestion : origine de la ressource d'un côté, liberté de la dépense de l'autre »³⁶.

La raison ne peut que se ranger derrière la seconde partie de la doctrine : l'autonomie financière, loin d'un pouvoir de détermination, n'est qu'un pouvoir de gestion des ressources locales.

D'ailleurs, cela peut expliquer pourquoi il n'est jamais explicitement fait état de la notion « d'auto-nomie financière » au sein de la Constitution. Il faut garder en tête qu'elle est une idée découlant d'autres notions définies juridiquement comme celle de « ressources propres » et dont les élus se sont saisis, afin de donner un poids politique à leurs programmes. « Construction de l'esprit qui ne repose sur aucun fondement », n'est-ce pas là le propre du mythe ?

En ce sens, et comme le rappelle Raphaël DECHAUX, « l'autonomie n'est réelle que si la collectivité a des recettes propres abondantes... et que si elle dispose d'une grande liberté dans ses dépenses sans être entravée par des dépenses obligatoires ou par des dépenses interdites ou soumises à approbation »³⁷.

Dans ce cas, la notion d'autonomie financière semblerait ineffective pour les collectivités territoriales.

35 Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, Presses Universitaires de France-PUF, 11e édition, 2016, p. 92

³⁶ Alain PARIENTE, Professeur à l'université de Bordeaux, « Le mythe de l'autonomie financière », Revue française de finances publiques (n°129), 1er février 2015, page 15

³⁷ Raphaël DECHAUX, ATER à l'Université de Nice Sophia-Antipolis, Membre du GERJC - Institut Louis Favoreu, « Les garanties constitutionnelles de l'autonomie financière locale à l'épreuve des concours financiers étatiques », Revue du droit public (n°2), 2010, p. 349

En effet, la jurisprudence stricte du Conseil constitutionnel à l'égard des collectivités territoriales est la preuve que la liberté de dépenses, découlant de la liberté de gestion des collectivités territoriales, peut être limitée, voire fragilisée (B).

B. L'ineffectivité de l'autonomie financière face à son absence de garantie constitutionnelle

Selon la Cour des comptes, la désillusion de la consécration constitutionnelle de l'autonomie financière tient à « la jurisprudence très stricte - du point de vue des collectivités - du Conseil constitutionnel dans l'appréciation de la constitutionnalité des mécanismes de compensation financière des transferts de compétences »³⁸.

Effectivement, le juge constitutionnel tend à rejoindre la position du juge administratif qui avait limité ce principe aux seules dépenses obligatoires dès le 28 mai 1997, au sein d'un arrêt dit « Commune de la Courneuve »³⁹.

Ainsi, et comme le remarque fort justement la Cour des comptes, « le transfert de compétences ouvre droit à l'attribution de ressources équivalentes à celles précédemment consacrées à l'exercice de la compétence transférée », tandis que leur création ou extension « n'ouvre droit qu'à un accompagnement financier »⁴⁰. Souvent, les élus peuvent avoir le sentiment que l'Etat ne se décharge que des compétences dont il ne maitrise plus le coût, ou qui lui sont trop lourdes.

Dès lors, les collectivités territoriales doivent faire face à des accroissements importants de charges financières, sans qu'aucun principe ne puisse les en protéger.

Par exemple, lorsque l'aide sociale a été transférée au département, celui-ci a vu ses charges augmenter considérablement, sans que le Conseil constitutionnel n'exige une quelconque compensation intégrale. Plus qu'une simple limitation aux dépenses obligatoires, le principe de compensation ne prend pas en compte l'évolution du coût des actions dans le temps. Ainsi, comme l'expliquait Stéphane TROUSSEL en 2016, le transfert des allocations de solidarité de l'Etat aux départements a été perçu comme un véritable « piège financier »⁴¹ puisque la compensation à l'euro près a été fortement dégradée, à cause d'une augmentation continue du nombre de bénéficiaires. Or, pour la Cour des comptes, « la revalorisation du RSA devrait entraîner une hausse de 132 M€ des dépenses sociales des départements en 2019 contre plus de 246 M€ en 2018. »42

Par ailleurs, les règles constitutionnelles relatives à l'autonomie financière, comme la part de ressources propres, s'appliquent à des catégories de collectivités territoriales. Autrement dit, elles s'appliquent à une « moyenne ». En ce sens, il est envisageable qu'une collectivité en particulier ait un ratio de ressources propres inférieur à celui de 2003. Cela ne posera pas de problème tant que ce ne sera pas le cas de sa « catégorie ».

³⁸ Christophe JERRETIE, Charles DE COURSON, députés, « Mission « flash » sur l'autonomie financière des collectivités territoriales », 9 mai 2018, p. 16

⁴⁰ Christophe JERRETIE, Charles DE COURSON, députés, « Mission « flash » sur l'autonomie financière des collectivités territoriales », 9 mai 2018

⁴¹ Stéphane TROUSSEL, Président du conseil général de la Seine-Saint-Denis, « Le transfert du RSA aux départements a été un piège financier », Petites affiches (n°132), 2016, p. 3

⁴² Cour des comptes, « Les finances publiques locales 2019, Fascicule 2 », Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, septembre 2019, p. 30

De plus, l'Etat peut exercer une influence sur les ressources des collectivités territoriales, par le biais des dégrèvements, c'est-à-dire des réductions fiscales accordées à des contribuables. Il l'a d'ailleurs fait récemment, pour la taxe d'habitation, sans que le Conseil constitutionnel n'y trouve à redire. En effet, au sein de sa décision, celui-ci a conclu qu'en « dépit de l'ampleur du dégrèvement, la taxe d'habitation continue de constituer une ressource propre des communes »⁴³.

Pour la Cour des comptes, c'est avec cette décision que l'on mesure le caractère futile de la notion d'autonomie financière, qui ne semble plus qu'être une coquille vide. Elle ne peut pas protéger les collectivités territoriales d'une privation de leurs ressources par l'Etat. Plus encore, elles sont dépendantes de lui, et il a le pouvoir d'influer leurs ressources.

Si les collectivités territoriales disposent d'une autonomie financière, celle-ci n'est qu'un mythe en ce qu'elle est enjolivée par les élus locaux, qui espèrent ainsi disposer de plus amples marges de manoeuvre financière. Pourtant, lorsqu'ils doivent faire face aux décisions du juge constitutionnel, ou à celles de l'Etat, ils ont conscience de la portée dérisoire de ce principe.

De fait, l'Etat continue d'alimenter l'illusion d'un quelconque équilibre financier, ce qui n'a pour effet que d'alimenter le conflit entretenu avec les collectivités territoriales.

Effectivement, les réponses ambiguës et floues apportées à leurs réclamations n'ont pu que les placer dans une condition de défiance face à l'Etat, qui se veut finalement toujours tutélaire. Il est à la tête de décisions ayant des conséquences sur l'action publique locale, et peut le faire de façon arbitraire. Portée par leur volonté d'indépendance, ou plutôt d'autonomie, les collectivités ne disposent que de très faibles possibilités de revendications financières.

Chapitre 2 : Un conflit alimenté par l'illusion de relations financières équilibrées entre l'État et les collectivités territoriales

Le conflit caractérisant les relations financières entre l'Etat et les collectivités est le fait du mythe de l'autonomie financière. Cependant, s'il persiste dans le temps, c'est aussi parce que, contrairement à une utopie qui désirerait que ce constat soit faux, l'Etat exerce une tutelle sur les collectivités territoriales.

Son interventionnisme est d'autant plus présent à l'heure de sa volonté assumée de réduire les dépenses de la France, afin de se soumettre aux exigences européennes, notamment celles développées dans le pacte de stabilité et de croissance.

Celui-ci est l'instrument européen qui permet de coordonner les politiques budgétaires nationales et d'éviter les déficits budgétaires excessifs. Il pose le principe d'équilibre budgétaire, en prévoyant un volet préventif passant par la surveillance multilatérale, et un volet répressif passant par la procédure des déficits excessifs. Ainsi, sauf circonstance exceptionnelle et temporaire, le déficit public d'un Etat membre ne doit pas dépasser 3% du PIB national. Par ailleurs, la dette ne doit pas dépasser 60% du PIB.

Au niveau local, ces exigences se traduisent par le respect de l'équilibre budgétaire, puisque les collectivités territoriales ne peuvent voter de lois de finances. Aussi, l'article L1612-4 du CGCT prévoit que chacune des deux sections soit votée en équilibre, et que chaque recette ou dépense soit inscrite au budget selon le principe de sincérité. Comme l'a exigé le Conseil d'Etat dès 1994, cet équilibre doit être réel au moment de l'adoption du budget⁴⁴.

Il est une condition de la légalité d'une délibération budgétaire. Ainsi, après son vote, le budget local doit être transmis au préfet pour qu'il y exerce son contrôle de légalité, et un contrôle budgétaire, en lien avec la chambre régionale des comptes, qu'il peut saisir pour avis.

Outre ces contraintes budgétaires, les collectivités sont aussi soumises à la règle budgétaire contraignante dite « règle d'or » selon laquelle l'emprunt ne peut servir l'équilibre budgétaire puisqu'il ne peut couvrir que des dépenses d'investissement, et non de fonctionnement.

Enfin, le législateur peut aussi assujettir les collectivités à des obligations et à des charges tant qu'elles « répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d'intérêt général, qu'elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées, qu'elles n'entravent pas leur libre administration et qu'elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée »⁴⁵.

Cependant, cette dernière restriction est portée par le Parlement, et non par l'Etat entendu au sens du gouvernement. Néanmoins, les autres exemples permettent d'introduire la réalité de la tutelle de l'Etat sur les collectivités territoriales (Section 1), dont les actions sont muselées par les différentes stratégies et contraintes qu'il impose (Section 2).

⁴⁵ Conseil constitutionnel, Décision n° 2018-727, QPC, Commune de Ploudiry, 13 juillet 2018

Section 1 : L'utopie balayée d'une absence de tutelle de l'État sur les collectivités territoriales

L'absence de tutelle de l'Etat sur les finances locales est une illusion nécessaire pour exercer son rôle d'Etat « normateur » (I), et lorsqu'il intervient en tant que régulateur (II).

Le Parlement édicte les lois. Néanmoins, les politiques publiques sont souvent décidées au niveau national. Comme elles ne peuvent être pilotées au niveau central, leur mise en oeuvre doit intervenir au niveau décentralisé. Cependant, toutes ces règles ont un coût pour les collectivités, que l'Etat se doit de compenser : on parle de poids des normes (A). De même, lorsqu'il décide de réformes fiscales, cela a une influence conséquente sur les budgets des collectivités territoriales. Là encore, et afin de leur permettre de respecter les règles auxquelles elles sont soumises, l'Etat se doit d'intervenir (B).

A. La tutelle de l'Etat exprimée à travers son pouvoir réglementaire

Le pouvoir normatif c'est-à-dire le pouvoir d'édicter des normes, est composé du pouvoir législatif, qui appartient au Parlement, et du pouvoir réglementaire, qui appartient au gouvernement.

En effet, l'article 21 de la Constitution dispose que le Premier Ministre exerce le pouvoir réglementaire. Celui-ci lui permet de prendre des actes exécutoires aux dispositions générales et impersonnelles. Il faut noter que l'article 72 alinéa 3 de la Constitution reconnait également un pouvoir réglementaire aux collectivités territoriales. Néanmoins, si celui du Premier Ministre est autonome et originel, celui des collectivités territoriales est secondaire et résiduel.

Effectivement, le Conseil d'Etat l'avait souligné dès 1996, dans son arrêt dit « Département de la Loire »⁴⁶, en estimant que le Premier ministre pouvait intervenir pour fixer les modalités de distribution des aides sociales, rendant par là le pouvoir local subordonné au sien. Le Conseil Constitutionnel, lui l'a exprimé dès 2002, au sein de sa décision portant sur la loi relative à la Corse, en considérant que « le pouvoir réglementaire dont dispose une collectivité territoriale dans le respect des lois et des règlements ne peut s'exercer en dehors du cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi »⁴⁷.

Dès lors, l'Etat, entendu au sens du gouvernement, peut prendre des mesures ayant des conséquences sur les collectivités territoriales. Pour mesurer l'effet de ces normes, le Conseil national d'évaluation des normes a été créé par la loi du 17 octobre 2013⁴⁸. Instance issue du Comité des

⁴⁷ Conseil constitutionnel, décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002 sur la loi relative à la Corse (considérants 12 et 13)

⁴⁸ Loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 portant création d'un Conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics

finances locales, il est chargé d'émettre un avis sur les conséquences financières des mesures réglementaires de l'Etat créant ou modifiant des normes obligatoires auxquelles sont soumis les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale.

En parallèle, la Cour des comptes réalise également des analyses d'impact des décisions de l'Etat sur les budgets des collectivités territoriales, comme le montre le tableau ci-après :

Ce tableau permet de faire le constat simple d'une diminution de l'impact financier des décisions de l'Etat sur les budgets des collectivités territoriales entre 2014 et 2019. Ainsi, il doit avoir été divisé par dix en cinq ans.

Or, en 2015, dans son rapport public annuel consacré aux finances locales, la Cour des comptes a considéré que l'évaluation de l'impact des normes sur les collectivités locales devait être améliorée.

Sur le fondement de ces recommandations, le Premier ministre a adopté une circulaire le 26 juillet 2017⁴⁹, connue pour avoir introduit ce que l'on nomme la « règle du deux pour un ».

Cette dernière « permet à ce que toute nouvelle norme réglementaire soit compensée par la suppression ou, en cas d'impossibilité avérée, par la simplification d'au moins deux normes existantes »⁵⁰.

Cette circulaire semble avoir eu l'effet escompté puisque comme le souligne la Cour des comptes « L'impact sur le budget des collectivités locales des décisions de l'État (« normes ») est plus faible en 2018 que les années précédentes. »51

Par exemple, la Cour a pu constater « un effet quasi nul des décisions de l'Etat sur la masse salariale des collectivités en 2018 »⁵², à la suite d'un report des contrats de plan Etat-région, et d'un gel du point d'indice.

Si la tendance semble être à la baisse du coût des décisions de l'Etat sur les budgets des collectivités territoriales, favorisant ainsi la maitrise de leurs dépenses par les collectivités, il faut admettre que les conséquences des décisions nationales varient selon les catégories de collectivités territoriales et dépendent des modalités de leurs mises en oeuvre.

⁴⁹ Circulaire du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact

⁵⁰ Circulaire du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact

⁵¹ Cour des comptes, Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, septembre 2018, page 13

⁵² Cour des comptes, Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, septembre 2019, p. 29

Dès lors, la stratégie locale est confisquée par la stratégie nationale. Cette tutelle, ou plutôt cette incidence de l'Etat sur les budgets locaux est renforcée par l'expression de son pouvoir fiscal. En effet, comparé à celui de l'Etat, le pouvoir fiscal des collectivités territoriales est, au même titre que leur pouvoir normatif, résiduel et secondaire (B).

La fiscalité locale comprend une part d'impôts directs, et une part d'impôts indirects. La première est versée par le contribuable, qui endosse également le rôle de redevable, tandis que la seconde est versée par deux acteurs différents : le contribuable, et le redevable.

La fiscalité locale représente une part déterminante des ressources des collectivités territoriales. En 2019, les recettes fiscales des collectivités territoriales représentaient 151,6 milliards d'euros, contre 34,5 de compensations financières (dotations).

Or, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 29 décembre 2009⁵³, les collectivités territoriales ne disposent pas d'autonomie fiscale : ce sont les lois de finances qui déterminent les règles qui sont applicables aux finances locales.

Néanmoins, les collectivités disposent de certaines marges de manoeuvre puisque la loi du 10 janvier 1980⁵⁴ les autorise à voter le taux des quatre taxes directes. Toutefois, au gré des réformes du panier fiscal des collectivités territoriales, celles-ci constatent une perte progressive de leur faculté. Ainsi, cette dernière est aujourd'hui restreinte aux seules communes, EPCI, et départements. De cette façon, l'Etat met en place une sorte de mutualisation des services.

Actuellement, ce sont les directions des services fiscaux qui fixent les bases d'imposition des quatre taxes directes, et l'Etat qui décide de la variabilité des prix, à travers les revalorisations annuelles fixées par lois de finances.

En parallèle, la fiscalité des collectivités territoriales est très encadrée, notamment par la mise en place d'impositions partagées. Cela donne des résultats ambigus avec des assiettes fixées localement, sur lesquelles s'applique un taux national. C'est le cas de la redevance des mines, qui est partagée entre la commune et le département. Cette répartition bipartite souffre d'une distinction supplémentaire puisque pour les communes, il faut encore partager le produit reçu selon que le territoire reçoit l'exploitation, ou l'extraction des minerais. Enfin, une partie est versée à un fonds national de répartition.

Néanmoins, et comme le démontre la Cour des comptes, « les produits de la fiscalité transférée par l'État aux collectivités locales ont augmenté de 2,1 Md€ en 2017, soit de 6,2 % après 3,9 % en 2016. »55 Cela peut s'expliquer par une volonté de compensation de la baisse de ses transferts financiers, couplée à celle d'accorder plus de semblant d'autonomie aux collectivités.

En effet, le diagramme ci-dessous montre que les concours financiers ont eu tendance à diminuer entre 2010 et 2018, tandis que les dégrèvements ont connu une évolution annuelle supérieure au montant de la diminution des concours financiers. Probablement pour compenser les conséquences de ces diverses décisions, l'Etat a augmenté la part de fiscalité transférée dont bénéficient les collectivités territoriales.

⁵⁴ Loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale.

Pourtant, cette évolution prouve que les collectivités territoriales restent des majeures sous contrôle de l'administration. Il faut distinguer le contrôle de la tutelle. Ainsi, la tutelle de l'Etat sur les collectivités territoriales pourrait être définie comme le régime juridique visant à protéger leurs patrimoines lorsqu'elles ne disposent plus de la capacité de le faire. En ce sens, il s'agirait d'agir en leur nom et pour leur compte. Le contrôle, lui, permet à l'Etat d'intervenir, après que les collectivités ont agi comme bon leur semblait.

Toutefois, le tableau permet d'introduire l'idée selon laquelle l'Etat peut influer les comportements des collectivités territoriales et ce, à travers deux types d'action. D'abord, il peut supprimer ou réformer les impôts locaux. Ensuite, il peut procéder à des dégrèvements, c'est-à-dire à des réductions totales ou partielles d'impôts. Ces décisions ont forcément des conséquences sur les budgets des collectivités locales, et notamment leur partie « recette ».

Par exemple, en juillet 2009, l'Assemblée nationale écrivait que la réforme de la fiscalité locale des entreprises entrainerait, pour les collectivités locales, « une perte considérable de produit fiscal, supérieure à 27 milliards d'euros »⁵⁶.

Un autre exemple est celui de la taxe d'habitation. En effet, l'Etat a décidé d'une suppression progressive de cette taxe, perçue par les communes, pour 80% des contribuables en 2020. La suppression sera totale pour 2023. Or, elle ne sera remplacée par aucun impôt. Pour les communes, les conséquences pourraient se faire ressentir fortement, mais elles devraient disposer de la part départementale de la taxe foncière. Le risque de déséquilibre budgétaire est alors supporté par le département qui, lui, disposera d'une part de la taxe sur la valeur ajoutée.

Comme le montre ce raisonnement, souvent, pour compenser de tels dégrèvements, l'Etat tente d'atténuer la perte subie par les collectivités, par le biais d'autres recettes fiscales. La décision

⁵⁶ Rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement relatif aux relations financières entre l'État et les collectivités territoriales, par la Commission des finances, de l'économie générale, et du contrôle budgétaire, et présenté par MM. Jean-Pierre BALLIGAND et Marc LAFFINEUR, 21 juillet 2009

d'attribution de ces ressources ne tient qu'à lui. Parfois, et selon le principe de compensation, il n'a d'autre choix que celui d'augmenter la part de ses dotations à destination des collectivités territoriales (II).

Les recettes des collectivités territoriales sont constituées d'une part de ressources fiscales, mais aussi de concours financiers de l'Etat. En effet, depuis 1996, il existe une « enveloppe normée » qui regroupe les différents concours de l'Etat, dont le principal est la dotation globale de fonctionnement, aussi appelée DGF.

Généralement, les dotations de l'Etat s'inscrivent dans une logique de compensation visant à stabiliser les budgets locaux. Par exemple, elles peuvent être créées pour donner suite à la suppression d'un impôt local.

Certaines permettent d'influer l'action des collectivités territoriales en faveur de politiques déterminées : ce sont des dotations forfaitaires (A). D'autres ont vocation à réduire les inégalités de ressources des collectivités : on parle de dotations de péréquation (B).

A. Un encadrement indirect passant par les dotations forfaitaires

Les dotations de l'Etat représentent 30% des ressources des collectivités territoriales. Ce sont des « prélèvements opérés sur le budget de l'Etat et distribués aux collectivités »⁵⁷.

Il existe toute sorte de dotations, comme des dotations de compensation, qui compensent les transferts de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales, ou encore les exonérations et les dégrèvements dont il décide. Mais, la contribution la plus importante de l'Etat est la dotation globale de fonctionnement.

Créée en 1979, son montant n'a cessé de baisser ces dernières années, reflétant ainsi la nouvelle politique de l'Etat, à savoir une diminution de ses concours financiers. Ainsi, elle était de 40 milliards d'euros en 2014, et est passée à 26 milliards en 2019⁵⁸. Et pourtant, beaucoup s'accordent à parler d'une stabilité de la DGF.

Si le mouvement de décentralisation ne semble pas connaitre de ralentissement, les contributions de l'Etat en faveur des collectivités territoriales se font de plus en plus rares. Or, de telles décisions ne peuvent qu'avoir des conséquences sur les budgets des collectivités territoriales, et surtout leurs dépenses.

En effet, en agissant sur leurs ressources, l'Etat pourra inciter les collectivités à réduire leurs dépenses. Dès lors, si leurs dépenses augmentent, mais que leurs ressources baissent, elles vont devoir trouver des solutions, et bien souvent, c'est vers une restriction de leurs dépenses d'investissement que tendent leurs choix.

⁵⁷ Franck WASERMAN, « Contractualisation financière et libre administration des collectivités territoriales », Constitutions, 2018, p. 271

Ainsi, comme l'a remarqué la Cour des comptes, « la réduction des dotations de l'État a eu un effet plus puissant et immédiat sur les dépenses d'investissement, qui ont reculé de 11 % entre 2013 et 2017, que sur les dépenses de fonctionnement qui ont seulement été ralenties. »59

En réalité, et comme elle le souligne également, « la baisse de la DGF a provoqué une inflexion sensible de l'évolution des dépenses de fonctionnement », puisque les collectivités paraissent orienter leurs efforts vers l'équipement local, perçu comme une véritable variable d'ajustement.

Par ricochet, et afin de permettre aux collectivités de se soumettre à leur règle d'or, la réduction de la part forfaitaire de la DGF a eu pour effet d'augmenter la part des dotations de péréquation (B).

Selon l'article 72-2 de la Constitution, « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. »

La péréquation est donc un principe à valeur constitutionnelle, qui consiste à atténuer les disparités de ressources entre les collectivités territoriales. Pour les communes, l'article L2313-1 du CGCT fixe une liste de onze ratios sur lesquels doit se fonder l'Etat pour leur garantir une adéquation entre leurs ressources et leurs charges. Il peut s'agir de contraintes géographiques, humaines, ou économiques.

Ces dernières années, la part de la DGF consacrée à la péréquation est en constante croissance, ce qui peut s'expliquer par la baisse de sa part forfaitaire. En effet, les communes ont pu bénéficier d'une hausse de la dotation de solidarité urbaine, tandis que le département a bénéficié d'une dotation de péréquation urbaine, et d'une dotation de fonctionnement minimale.

Il convient de distinguer la péréquation horizontale, grâce à laquelle l'Etat verse une somme à une collectivité, après l'avoir prélevé à une autre, de la péréquation verticale, dans laquelle le montant de la dotation est calculé en fonction de ses potentiels financier et fiscal.

Le potentiel fiscal est le rapport de l'ensemble des impositions par habitant, tandis que le potentiel financier est constitué des ressources propres auxquelles on ajoute la DGF.

Pour la péréquation horizontale, comme l'argent passe toujours par un fonds national, il n'y a pas de tutelle exercée par une collectivité territoriale sur une autre. Ce fonds a été créé par la loi du 28 décembre 2011⁶⁰ qui impose aux communes et EPCI dont le potentiel financier est nettement supérieur à celui de leur strate de l'alimenter.

Légitimement, la péréquation semble être une contrainte pour les collectivités les plus riches. Comme le résume Frédéric LAFARGUE, celles-ci sont « amenées à être dépossédées d'une partie de leurs ressources »⁶¹ au bénéfice des autres. Pour ce Professeur, le dispositif va à l'encontre même du principe d'autonomie financière.

⁵⁹ Cour des comptes, « Les finances publiques locales 2019, Fascicule 2 », Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, septembre 2019

⁶¹ Frédéric LAFARGUE, Maître de conférences HDR en Droit public, à la Faculté de Droit de Pau, « La Constitution et les finances locales », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel (n°42), janvier 2014

En effet, les libertés locales se retrouvent entravées en ce qu'il revient à l'Etat de définir les modalités de la péréquation, ne laissant aucune marge de manoeuvre aux collectivités territoriales.

La seule limite, apportée par le Conseil constitutionnel lors d'une QPC en date du 29 juin 2012⁶², réside dans la restriction des ressources des collectivités au point de dénaturer leur principe de libre administration.

En réalité, les efforts de péréquation n'ont pas permis de réduire les écarts de situation des collectivités territoriales. Pire encore, les espoirs de réduction des dépenses portés par l'Etat ont été anéantis. Voilà pourquoi il a dû adopter des stratégies contraignantes, afin de mieux gérer le budget des collectivités territoriales (Section 2).

⁶² Conseil constitutionnel, décision n°2012-255/265 QPC, 29 juin 2012, considérant 7

Section 2 : L'odyssée malmenée des collectivités territoriales face aux stratégies et contraintes de l'État

Les collectivités territoriales disposent de nombreuses ressources. Si la plupart sont définitives (les taxes, les concours financiers de l'Etat, et les ressources propres), d'autres sont au contraire temporaires. En ce sens, les collectivités doivent les rembourser : il s'agit des ressources issues de l'emprunt. La spécificité de l'emprunt tient en ce qu'il ne peut être utilisé que pour des dépenses d'investissement. Elle permet d'avancer que l'Etat peut limiter la liberté de dépenses des collectivités, en ce qu'il peut les obliger à attribuer telle ressource à un type de dépense donné.

D'ailleurs, si les origines de leurs ressources sont nombreuses et variées, elles disposent de moins en moins de marges de manoeuvre, puisque l'Etat souhaite les soumettre à sa politique de réduction des dépenses publiques.

Pour ce faire, et parce qu'il ne peut pas limiter plus encore la section investissement, l'Etat a décidé d'inciter les collectivités territoriales, par le biais d'un mécanisme financier contraignant, à réduire leurs dépenses de fonctionnement.

Ainsi, les budgets des collectivités territoriales se retrouvent entravés par la maitrise de leurs emprunts par l'Etat (I) d'une part. D'autre part, elles sont également limitées dans leurs dépenses, notamment avec la contractualisation (II).

L'emprunt ne doit couvrir que des dépenses de la section investissement des collectivités territoriales. Pour s'assurer de cela, l'Etat exerce un contrôle sur les collectivités territoriales, notamment par le biais de ses représentants (A). En parallèle, il régularise les situations des collectivités territoriales qui en montrent la nécessité et qui n'ont pas su gérer leur liberté d'emprunter correctement (B).

A. Le contrôle de l'emprunt des collectivités territoriales par l'Etat

Aux termes des articles L.2337-3, L.3336-1, L.4333-1 et L.5211-36 du CGCT, les communes, les départements, les régions et les EPCI peuvent recourir à l'emprunt, sur décision de l'assemblée délibérante. Ainsi, l'article 32 de la loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires⁶³ dispose qu'ils peuvent être libellés en euros ou en devises étrangères à condition de se prémunir contre les risques de change, par un contrat d'échange de devises contre euros. Enfin, leur taux d'intérêt peut être fixe ou variable, mais dans ce cas, la formule d'indexation de ces taux doit répondre à des critères de simplicité et de prévisibilité.

Comme l'a souligné le juge du Conseil d'Etat dans un arrêt du 12 février 2003⁶⁴, le contrat d'emprunt est un contrat de droit privé, qui ne peut pas faire l'objet d'un contrôle de légalité, et ne nécessite pas de transmission au préfet pour être exécutoire.

⁶³ Loi n°2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires

⁶⁴ Conseil d'Etat, 6e et 4e sous-sections réunies, 12 février 2003, « Ministère de l'Economie, des Finances, et de l'Industrie », n° 234917

Dès lors, le représentant de l'Etat ne peut pas s'opposer à un contrat d'emprunt qui lui semblerait préjudiciable à la collectivité. Néanmoins, comme il peut demander la transmission de tout document annexe nécessaire à l'appréciation de la légalité des actes pris par les autorités locales, il lui est possible de contrôler la délibération autorisant l'emprunt, et de demander le projet de contrat de prêt⁶⁵.

Par ailleurs, l'emprunt des collectivités territoriales est limité par la loi puisqu'il ne doit servir qu'à financer des investissements.

L'article L1612-4 du CGCT dispose qu'il ne peut en aucun cas combler un déficit de la section de fonctionnement, ou une insuffisance des ressources des collectivités territoriales. En ce sens, l'emprunt ne peut pas amortir le coût de la dette, ni servir aux financements des dépenses de fonctionnement : on parle de règle d'or. Ce contrôle est permis grâce au principe d'équilibre budgétaire.

Comme le souligne le journaliste Pierre CHEMINADE, cette règle d'or a été « renforcée » par le Projet de loi de Finances pour 2018 qui, en son article 24 encadre « le ratio d'endettement »⁶⁶, c'est-à-dire le rapport entre l'encours de dette et la capacité d'autofinancement, qui est désormais décliné par catégorie de collectivités.

La capacité d'autofinancement correspond à la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses réelles de fonctionnement. En réalité, le ratio d'endettement vise la capacité de désendettement des collectivités territoriales, en fixant les années aux termes desquelles la collectivité doit sortir de la dette. Par exemple, pour les communes de plus de 10 000 habitants, cela doit avoir lieu dans une période comprise entre onze et treize ans.

En cas de dépassement de ce plafond, l'ordonnateur de la collectivité devra présenter un rapport sur ses perspectives financières qui devra établir une trajectoire précisant le retour en dessous des seuils, et les ratios attendus pour chaque année. A défaut, le préfet devra saisir la chambre régionale des comptes pour avis ou recommandation. Si ces derniers ne sont pas atteints, alors, en application de l'article L1612-10 du CGCT, le préfet pourra suspendre l'exécution du budget de la collectivité.

Pour le gouvernement, ce contrôle permet de « s'assurer de la soutenabilité financière du recours à l'emprunt par les collectivités ». En revanche, pour certains élus, comme Philippe LAURENT, « un peu comme les banques qui contrôlent la solvabilité de leurs clients, [le gouvernement] entend mettre sous surveillance la capacité de désendettement »⁶⁷ de certaines collectivités. De plus, ce dispositif ne semble pas tenir compte de la spécificité des territoires.

Cette gestion de l'emprunt des collectivités territoriales par l'Etat n'est pas la seule preuve de la tutelle qu'il exerce sur les collectivités. En effet, celui-ci intervient également afin de régulariser leurs emprunts, notamment les emprunts dits toxiques, ou à risques (B).

⁶⁵ Conseil d'Etat, 13 janvier 1988, « Mutuelle générale des personnels des collectivités locales et de leurs établissements », n°68166

⁶⁶ Pierre CHEMINADE, « Projet de loi de finances pour 2018 : Comment l'Etat veut contraindre les collectivités à se désendetter », La Gazette des communes, 27 septembre 2017

⁶⁷ Thomas BEUREY, « Contrôle de l'endettement des collectivités : ce que prévoit le gouvernement », Localtis - La Banque des territoires, 9 octobre 2017

B. La régulation des emprunts des collectivités territoriales par l'Etat

Les collectivités territoriales ont contracté beaucoup de prêts combinant, au sein d'un même contrat, un prêt bancaire et un ou plusieurs dérivés aux intérêts évolutifs : on parle d'emprunts structurés. Comme le définit le Ministère du budget, « un produit dérivé est un instrument financier, utilisé pour se couvrir contre des risques financiers (risques de taux d'intérêt, risque de change, etc.). Sa valeur fluctue en fonction de l'évolution du taux ou du prix d'un produit appelé sous-jacent. »68

Dans son rapport annuel pour 2009, la Cour des comptes note que : « ces emprunts sont facilement reconnaissables puisque la clause qui définit le taux d'intérêt applicable comprend alors nécessairement un ou plusieurs « si ». Ils offrent à l'emprunteur, dans les premières années du contrat, un taux inférieur au marché. »

Ainsi, ce type d'emprunt couvre plusieurs périodes de taux, dont la première est marquée par un taux faible bonifié, inférieur au cours du marché, voire nul. C'est cette phase qui les rend attractifs et explique pourquoi les collectivités se sont tournées vers eux. Or, les étapes suivantes comportent des risques conséquents, et certaines collectivités se sont retrouvées dans l'impossibilité de rembourser leurs dettes face à des taux d'intérêt croissants.

En 2009, après la crise des subprimes, l'Etat français a adopté une Charte de bonne conduite, mettant en place la classification dite « Gissler ». Cette dernière permet de ranger les produits proposés aux collectivités territoriales selon les risques financiers qu'ils impliquent en fonction de la complexité de l'indice servant au calcul des intérêts de l'emprunt, et du calcul des intérêts.

Cette Charte a été complétée par la circulaire du 25 juin 2010⁶⁹, regroupant tous les produits déconseillés, et mettant fin à la commercialisation des produits structurés à risques.

Cette dernière rappelle que le comptable public peut alerter une collectivité d'un risque d'endettement qu'elle n'aurait pas perçu, et ce, même si son conseil n'est pas sollicité.

Outre l'information qu'il a souhaité apporter aux élus, l'Etat a mis en place une aide aux collectivités et établissements publics les plus fortement affectés par ces emprunts, calculée en référence à l'indemnité de remboursement anticipé.

Exercée dès 2014, cette intervention étatique a permis de soutenir les collectivités territoriales les plus fragilisées, en allégeant le coût de leur dette. Ainsi, l'Etat les aide à travers son fonds de soutien aux emprunts toxiques, créé par l'article 92 de la loi de finances pour 2014⁷⁰.

De plus, en vertu de l'article 92 du décret du 29 avril 2014⁷¹, le comité national d'orientation et de suivi du fonds doit émettre des recommandations sur les modalités d'intervention du fonds, de son calcul et de son versement. Or, ce comité est composé de représentants de l'Etat, de parlementaires et de représentants des collectivités territoriales.

⁶⁸ Ministère du budget, des comptes publics, et de la réforme de l'Etat, « Les produits financiers offerts aux collectivités locales et à leurs établissements publics », instruction N° 10-019-M0 du 3 août 2010

⁶⁹ Circulaire interministérielle n° NOR IOCB1015077C du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics

⁷¹ Décret n° 2014-444 du 29 avril 2014 relatif au fonds de soutien aux collectivités territoriales et à certains établissements publics ayant souscrit des contrats de prêts ou des contrats financiers structurés à risques

Là encore, il est aisé de constater l'influence de l'Etat et de ses représentants sur les finances des collectivités territoriales. En effet, si les modalités d'attribution d'une telle aide sont objectives, il n'en reste pas moins que la décision revient à l'Etat.

Enfin, il est légitime de penser que l'Etat s'est senti forcé d'intervenir pour aider ces collectivités exposées à un risque résultant des emprunts qu'elles ont pu contracter.

Par ailleurs, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022⁷² a introduit un objectif de désendettement des collectivités territoriales qui, pour la Cour des comptes,

C'est sûrement face à cette inaction des collectivités territoriales que l'Etat a décidé de renforcer ses mesures, et d'influer à la fois les ressources issues de leurs emprunts et leurs dépenses d'investissement, ainsi que leurs dépenses de fonctionnement. Pour cela, il a introduit un mécanisme de contractualisation financière par le biais de la loi précitée (II).

Les collectivités territoriales ont, comme l'Etat, deux types de dépenses. Les dépenses de fonctionnement sont toutes les dépenses nécessaires au fonctionnement des services de la collectivité, et qui sont récurrentes. Par exemple, il peut s'agir des charges de personnel, de gestion courante, ou d'achats de fournitures. Les dépenses d'investissement sont des acquisitions d'immeubles, des constructions ou des aménagements de bâtiments. En somme, les dépenses d'investissement concernent les biens répondant aux critères de durabilité et de consistance.

Il semble évident que lorsque les collectivités territoriales se voient demander une réduction de leurs dépenses, elles vont se tourner vers leurs dépenses d'investissement. En effet, si ces dépenses ne sont pas récurrentes c'est que, d'une certaine façon, elles peuvent s'en passer.

Or, porté par la volonté de renforcer son objectif d'évolution de la dépense publique locale (B), l'Etat a décidé de limiter les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales, en passant par la contractualisation financière (A).

A. La limitation des dépenses de fonctionnement par la contractualisation

Selon Nicolas KADA, « les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales se caractérisent [...] par leur mise en scène, toujours à l'avantage de l'Etat. »⁷⁴ Pour lui, le meilleur exemple appuyant cet argument est celui de la contractualisation financière.

La contractualisation est un mécanisme financier introduit par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, qui prévoit un objectif d'évolution des dépenses réelles de

⁷² Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

⁷³ Cour des comptes, « Les finances publiques locales 2019, Fascicule 2 », Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, septembre 2019, page 12

⁷⁴ Nicolas KADA, Professeur agrégé de droit public, codirecteur du CRJ (université Grenoble-Alpes) et du GRALE (GIS université Paris-I, « Etat et collectivités territoriales : (petite) cuisine et (grandes) dépendances », AIDA 2019, p. 2423

fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre correspondant à un taux de croissance de 1,2% par an.

Pour ce faire, l'article 29 de la loi⁷⁵ prévoit que des contrats soient passés entre l'Etat et 322 collectivités territoriales, dont il entend « consolider la capacité d'autofinancement » en organisant leur « contribution à la réduction des dépenses publiques et du déficit public ».

Si certaines collectivités refusent de se soumettre à de tels contrats, le préfet pourra tout de même leur imposer unilatéralement un plafond de dépenses de fonctionnement. En ce sens, et comme le précise Jean-Éric SCHOETTL, le terme même de contractualisation apparait « hypocrite »⁷⁶.

Dans tous les cas, si ce plafond n'est pas respecté, les collectivités concernées se verront appliquer une sanction sous forme de reprise financière. Ainsi, Jean-Marc PASTOR estime que « l'absence de signature peut traduire simplement un refus de principe de s'engager dans une démarche contraignante avec l'État, alors que, compte tenu des sanctions prévues en cas de dépassement, les collectivités concernées s'attacheront à respecter l'objectif de dépenses qui leur est assigné »⁷⁷.

Il est alors aisé de comprendre que les collectivités territoriales sont placées « sous le sceau de [la] dépendance »⁷⁸ de l'Etat, et qu'elles n'ont d'autres choix que de se soumettre aux réformes qu'il impose « selon sa propre recette »⁷⁹.

Et pourtant, pour le Conseil constitutionnel, ce dispositif n'est pas contraire à la Constitution. En effet, dans une décision en date du 18 janvier 2018⁸⁰, et en se fondant notamment sur l'objectif d'équilibre des comptes, il considère que « le législateur n'a pas porté à la libre administration des collectivités territoriales une atteinte d'une gravité telle que seraient méconnus les articles 72 et 72-

Dès lors, il faut entendre qu'un tel dispositif porte atteinte à la libre administration des collectivités territoriales, mais pas suffisamment pour que le Conseil ne le censure.

Par ailleurs, en 2018, la Cour des comptes « soulignait qu'une reprise de l'inflation pourrait compromettre la pertinence de l'objectif de plafonnement de la dépense locale. En effet, la loi de programmation pour 2018-2022 s'est appuyée sur une hypothèse de hausse modérée des prix, les dépenses de fonctionnement ne baissant en termes réels qu'à partir de 2020 »⁸¹. Il faut entendre que la crise sanitaire liée au développement du Covid-19 va probablement influer la bonne exécution de ces contrats. Effectivement, si le gouvernement a d'ores-et-déjà annoncé que les reprises financières n'auraient pas lieu de s'appliquer durant la période de crise, seule une inflation peut être envisagée

⁷⁵ Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

⁷⁶ Jean-Éric SCHOETTL, ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, « Questions sur l'autonomie financière des collectivités territoriales : revendication politique ou principe constitutionnel ? », Petites affiches (n°144), 2018, p.

⁷⁷ Jean-Marc PASTOR, « La Cour des comptes pointe les incertitudes autour de la contractualisation sur les dépenses locales Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques », Dalloz Actualité, 29 juin 2018

⁷⁸ Nicolas KADA, Professeur agrégé de droit public, codirecteur du CRJ (université Grenoble-Alpes) et du GRALE (GIS université Paris-I, « Etat et collectivités territoriales : (petite) cuisine et (grandes) dépendances », AJDA 2019, p. 2423

⁷⁹ Nicolas KADA, Professeur agrégé de droit public, codirecteur du CRJ (université Grenoble-Alpes) et du GRALE (GIS université Paris-I, « Etat et collectivités territoriales : (petite) cuisine et (grandes) dépendances », AIDA 2019, p. 2423

⁸¹ Cour des comptes, « Les finances publiques locales 2019, Fascicule 2 », Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, septembre 2019, p. 48

à sa sortie. Ainsi, l'avenir montrera comment les sanctions financières seront infligées ou non aux collectivités territoriales.

En plus de limiter directement leurs dépenses de fonctionnement, le mécanisme de contractualisation financière exerce une incidence indirecte sur les dépenses d'investissement des collectivités territoriales. En effet, puisque l'objectif est une réduction de la dépense publique locale, les collectivités territoriales ne vont pas profiter d'une limitation de leurs dépenses de fonctionnement pour augmenter celles d'investissement.

Ainsi, l'objectif d'évolution de la dépense publique locale apparait renforcé par la contractualisation (B).

B. Le renforcement de l'objectif d'évolution de la dépense publique locale par la contractualisation

Le budget d'une collectivité territoriale est composé de deux sections : le fonctionnement et l'investissement. Ces notions s'insèrent dans celle d'objectif d'évolution de la dépense publique locale, qui est une sorte de bilan général du budget d'une collectivité territoriale.

Créé par l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour la période 2014-2019, il est déterminé après consultation du Comité des finances locales, qui en assure le suivi. Il est exprimé en pourcentage d'évolution annuelle à périmètre constant.

Selon ce même article, la dépense publique locale est la somme des dépenses réelles en comptabilité générale des sections de fonctionnement et d'investissement, nettes des amortissements d'emprunts. La comptabilité générale, elle, permet au comptable d'enregistrer, de classer, et de synthétiser les données financières afin de les analyser et de renseigner les collectivités.

Néanmoins, il faut noter que l'objectif d'évolution de la dépense publique locale n'a pas de valeur contraignante et reste purement indicatif. Ainsi, il ne saurait être imposé à une collectivité pour l'empêcher de dépenser.

Dès lors, la dépense de fonctionnement peut être plus dynamique que la dépense globale, comme le prouve le tableau ci-dessous, issu de l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019⁸².

⁸² Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Ainsi, ce n'est qu'en 2017 que le taux d'évolution de la dépense de fonctionnement s'est retrouvé inférieur à celui de l'objectif d'évolution de la dépense publique locale. Comme cela ne pouvait pas être opposé aux collectivités territoriales, l'Etat a créé un mécanisme contraignant relatif à la réduction de l'évolution de la dépense de fonctionnement des collectivités territoriales, à savoir la contractualisation.

En effet, il ne pouvait pas imposer de contrainte directe sur la section d'investissement, car il s'agirait là d'une contrainte sur l'économie. Sans le mécanisme de contractualisation financière, c'est sûrement ce vers quoi elles se seraient tournées. Les collectivités territoriales auraient alors décidé, au profit des dépenses de fonctionnement, de réduire leurs dépenses d'investissement.

Pour certains, « la LPFP pour les années 2018 à 2022 a renouvelé les relations financières entre l'État et les collectivités, ces relations ne se caractérisant plus par des baisses unilatérales des dotations mais par une approche partenariale reposant sur une responsabilisation et un mécanisme de contractualisation. »83

Voilà le coeur de l'enjeu. Les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales ne peuvent plus reposer sur un lien de dépendance, notamment parce que les secondes reçoivent de plus en plus de compétences, au rythme du train de la décentralisation. Or, elles sont également enserrées dans les griffes de l'Etat, qui est présent partout, et maitrise toutes les décisions financières des collectivités territoriales, de près ou de loin.

Cette situation implique à la fois une situation de dépendance et de défiance. Pour la Cour des comptes, ces relations financières doivent changer. Il faut revitaliser l'autonomie financière des collectivités territoriales. L'Etat doit se faire moins interventionniste, et les laisser gérer leur budget de façon effective.

Quoi qu'il en soit, la métamorphose de ces relations est plus que bienvenue par les différents acteurs des finances publiques locales.

⁸³ Franck WASERMAN, « Contractualisation financière et libre administration des collectivités territoriales », Constitutions, 2018, p. 271

Titre 2 - Une métamorphose bienvenue des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales

Selon le Larousse, une métamorphose est une « modification complète du caractère, de l'état de quelqu'un, de l'aspect ou de la forme de quelque chose »⁸⁴.

Dès lors, les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, qui sont pour l'heure caractérisées par un lien de dépendance et de soumission, devraient se mouvoir vers un état d'indépendance et de coopération.

Au sein de plusieurs rapports, la Cour des comptes a émis une vingtaine de recommandations en ce sens. Ainsi, elle préconise d'approfondir le dialogue, notamment en définissant conjointement une trajectoire financière pour les collectivités territoriales. Dès lors, elle a aussi proposé la création d'une instance dédiée à l'objectif d'évolution de la dépense locale.

Par ailleurs, le dialogue devrait également permettre une évolution positive pour les collectivités territoriales en ce qui concerne le coût des normes de l'Etat sur leurs budgets.

Ainsi, il faudra avant tout repenser les relations financières des collectivités territoriales (Chapitre 1), afin de privilégier une coopération avec l'Etat (Chapitre 2).

Chapitre 1 : La nécessaire restructuration des relations financières des collectivités territoriales

L'article premier de la Constitution dispose que « la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. » Le principe d'indivisibilité doit être entendu comme une indivisibilité de la souveraineté d'abord, qui empêche l'attribution d'un pouvoir normatif autonome aux autorités décentralisées. Ensuite, il décrit une unicité du territoire, impliquant une uniformité du droit applicable.

Pourtant, il existe des dérogations à ce principe, qui passent notamment par une asymétrie normative. Ainsi, les collectivités d'Outre-mer, ou à statut particulier, se voient reconnaitre de plus en plus de droits que les collectivités territoriales de droit commun n'ont pas.

Puisque certaines doivent assumer des charges qui ne relèvent pas d'autres, alors même qu'elles sont soumises, dans l'ensemble, aux mêmes principes budgétaires, cette situation créé des déséquilibres financiers entre les collectivités territoriales. Il convient de les abolir dans un souci de respect des principes constitutionnels afférant aux relations entre collectivités territoriales (Section 1), comme le principe d'interdiction de tutelle budgétaire entre deux collectivités.

En parallèle, l'Etat doit également réduire, voire abolir, le lien de subordination qu'il impose aux collectivités territoriales, et tenter de les percevoir comme ses égales, des acteurs financiers avec qui il peut coopérer afin d'impulser des actions, et non à qui il impose ses choix et visions de politiques publiques (Section 2). Partant, leurs relations ne pourront s'en trouver que plus saines, puisque portées par la coopération.

Section 1 : Une tentative de restructuration des relations financières entre les

Les collectivités territoriales souffrent de nombreux déséquilibres en ce qui concerne leurs relations financières. En effet, si l'on prend une collectivité territoriale donnée, il s'avère que sa situation sera fortement différente des autres, et ce, même avec une collectivité de même catégorie.

Par ailleurs, et malgré le principe d'interdiction de tutelle budgétaire, il existe souvent des chevauchements de l'action locale. C'est pourquoi la notion de chef-de-file a été introduite dans les années 2010. Cependant, au lieu de le renforcer, elle semble, dans les faits, fragiliser le principe d'interdiction de tutelle entre les collectivités territoriales (I). Dès lors, celles-ci doivent tout mettre en oeuvre pour renforcer leur coopération (II).

I. Une interdiction de tutelle entre les collectivités territoriales fragilisée

L'interdiction de tutelle budgétaire entre les collectivités territoriales semble fragilisée (A). Cela peut à la fois être le fondement et l'explication de chevauchements récurrents en matière d'action locale. Quoi qu'il en soit, il apparait urgent de trouver un équilibre entre la notion de chef-de-file et celle d'interdiction de tutelle budgétaire (B).

A. Une fragilisation du principe d'interdiction de tutelle budgétaire entre les collectivités territoriales

L'article 72 alinéa 5 de la Constitution dispose qu' « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ». Par conséquent, aucune ne peut exercer de tutelle financière sur une autre, instaurer un rapport de dépendance fondé sur le versement d'un concours financier.

Dès lors, si une collectivité verse une aide financière à une autre, elle ne peut rien exiger de la collectivité bénéficiaire. Cette aide peut être un fonds de concours, une subvention, une participation financière etc.

Comme le souligne Frédéric LAFARGUE, « il s'agit d'éviter ainsi, de manière générale, qu'une collectivité territoriale ne vienne s'immiscer dans le champ d'une compétence matérielle attribuée par la loi à une autre collectivité. »85

En ce sens, l'article L1111-4 du Code général des collectivités territoriales, renforcé par la loi du 16 décembre 2010⁸⁶, précise que « les décisions prises par les collectivités territoriales d'accorder ou de refuser une aide financière à une autre collectivité territoriale ne peuvent avoir pour effet l'établissement ou l'exercice d'une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur celle-ci. »

Par ailleurs, il précise que les conditions d'octroi d'une aide à une collectivité par une autre ne peuvent se fonder sur l'appartenance de la bénéficiaire à une association, un EPCI ou un syndicat mixte. En d'autres termes, la collectivité territoriale versante ne peut rien imposer à la bénéficiaire quant à la gestion de ses compétences.

Selon les mots de Frédéric LAFARGUE, « la liberté de la collectivité versante doit s'arrêter là où commence la liberté de décision de la collectivité bénéficiaire. »87

C'est bien du principe de libre administration dont il s'agit. Or, c'est au juge de déterminer cette frontière, et il se trouve que ses multiples décisions ont fragilisé le principe d'interdiction de tutelle financière entre les collectivités territoriales. En effet, l'arbitrage entre les principes de libre administration des collectivités territoriales, et d'interdiction de tutelle apparait parfois délicat.

Ainsi, dans un arrêt du 12 décembre 2003⁸⁸, le Conseil d'Etat a pu estimer qu'un simple dispositif financier incitatif d'un département à destination d'une commune ne constituait pas une tutelle financière puisqu'il ne lui imposait pas de choix et ne donnait lieu ni à contrôle ni à sanction financière de la part de la collectivité versante. En l'espèce, le versement de l'aide publique était modulé en fonction du mode de gestion adopté par la collectivité bénéficiaire en matière d'eau potable et d'assainissement.

Selon le juge, une « modulation des subventions d'une amplitude égale à 10 % du coût des travaux et en fixant le taux le plus élevé des aides à 40 % de ce coût » n'entrave pas la liberté de choix du mode de gestion des collectivités territoriales.

⁸⁵ Frédéric LAFARGUE, Maître de conférences HDR en Droit public, à la Faculté de Droit de Pau, « La Constitution et les finances locales », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel (n°42), janvier 2014

⁸⁶ Loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

⁸⁷ Frédéric LAFARGUE, Maître de conférences HDR en Droit public, à la Faculté de Droit de Pau, « La Constitution et les finances locales », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel (n°42), janvier 2014

⁸⁸ Conseil d'Etat, Assemblée, 12 décembre 2003, « Département des Landes », n°236442

Il aura fallu attendre l'intervention du législateur en 2006⁸⁹ pour que les aides publiques aux communes et groupements de collectivités ne puissent être modulées en fonction du mode de gestion.

Par ailleurs, en réponse à une QPC du 8 juillet 2011 dite « Département des Landes »⁹⁰, le Conseil constitutionnel a donné raison au département qui décidait d'attribuer ses subventions en fonction des modes de gestion d'un service public. Pour cela, il s'est appuyé sur le principe de libre administration des « départements », et non des collectivités territoriales.

Pour Jacqueline DOMENACH, Professeur à l'Université Paris Ouest Nanterre la Défense, cette différenciation pourrait être « susceptible d'introduire une relativité du principe en fonction des niveaux de collectivités »⁹¹.

Une telle consécration pourrait avoir de lourdes conséquences sur le principe d'interdiction de tutelle entre les collectivités territoriales. Par exemple, depuis la loi NOTRe, « la région est la collectivité territoriale responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique. »⁹² Dès lors, son intervention financière repose essentiellement sur des subventions aux autres collectivités. Devrait-on entendre que la région pourra imposer des modes de gestion aux collectivités qui bénéficieraient de ses aides financières ?

Cela n'est évidemment pas envisageable, surtout au regard du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Il faut donc renforcer le principe d'interdiction de tutelle entre elles, notamment dans son volet financier.

Il est également possible d'expliquer cette fragilisation du principe par le chevauchement des actions locales. Souvent, les collectivités se retrouvent à exercer des compétences communes, ce qui créé des doublons inutiles, et un gaspillage financier évident. Alors, il convient de rechercher un équilibre entre l'interdiction de tutelle budgétaire entre les collectivités territoriales, et la notion de chef-de-file (B).

B. Une recherche d'équilibre notion de chef-de-file et interdiction de tutelle budgétaire entre collectivités territoriales

Conformément au principe de subsidiarité repris au sein de l'article 72 de la Constitution, « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent être le mieux prises à leur échelon. »

Depuis la loi NOTRe⁹³, les départements et les régions ont été privés de leur clause générale de compétence, qui n'est plus qu'accordée aux communes. Ces dernières peuvent donc intervenir pour toute affaire relevant de leur territoire, par délibération de l'Assemblée, et sans que la loi n'énumère leurs attributions. Elles interviennent principalement dans les domaines de l'urbanisme, du logement, de l'environnement, et de la gestion des écoles.

⁸⁹ Loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006(25), et codifiée à l'article L. 2224-11-5 CGCT.

⁹⁰ Conseil constitutionnel, décision n° 2011-148 QPC, Département des Landes, 8 juillet 2011

⁹¹ Jacqueline DOMENACH, Professeur à l'Université Paris Ouest Nanterre le Défense, « Autonomie des collectivités territoriales et QPC : une portée très relative des principes de libre administration et d'autonomie financière », Le Lamy Collectivités territoriales (n°72), 1er octobre 2011

⁹³ Loi n 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République

A l'inverse, les régions et les départements disposent de compétences spécialisées organisées en blocs de compétences. Les départements se sont vu attribuer les domaines de l'action sociale et la gestion des infrastructures, tandis que les régions sont concernées par le développement économique, la gestion des lycées, ou encore l'aménagement du territoire.

Toutefois, certaines compétences peuvent être partagées entre différents niveaux de collectivités territoriales. Dans ce cas, l'une des collectivités devra exercer le rôle de chef-de-file et coordonner l'action publique sur le territoire concerné.

C'est le cas en matière de sport, de tourisme, ou encore de culture. Ainsi, comme le souligne le Ministère des Sports, « dans ce contexte, l'intervention des collectivités locales en matière sportive n'est pas uniforme. Chacune d'elles est libre de s'investir dans ce domaine en fonction des choix politiques de son exécutif. »

En réalité, les communes supportent l'effort public le plus important alors que les régions mettent l'accent sur les sportifs de haut niveau, et que les départements favorisent la pratique du sport de masse. Les trois niveaux de collectivités s'investissent de concert dans le financement des équipements sportifs, mais le chef-de-file en matière sportive apparait tout de même être la commune.

En ce sens, le rôle de chef-de-file, tel que renforcé par la loi du 27 janvier 2014, dite MAPTAM⁹⁴, est un rôle de coordination de l'action commune des collectivités territoriales, distinct de tout rôle décisionnaire.

Pour le professeur CHAVRIER, « ce n'est rien d'autre qu'un nouveau mode de coordination et de concertation. Chacun y voit une solution miracle en lui prêtant plus de contenu, mais en fait, elle ne va pas au-delà des modalités préparatoires, d'exécution matérielle et de suivi. »95

Cela s'explique parce que la Constitution, en son article 72, donne le droit aux collectivités territoriales d'organiser leurs modalités d'action commune, et non de les déterminer. Dès lors, loin de le fragiliser, le rôle de chef-de-file apporte un soutien au principe d'interdiction de tutelle des collectivités territoriales.

Le pouvoir qui leur est donné ne peut qu'être un pouvoir de coordination, et non un pouvoir de décision. Ainsi, aucune collectivité ne peut imposer de dépense résultant d'une action à une autre puisqu'en matière de compétences partagées, leur action se fonde sur le volontariat.

Cependant, cela apparait possible dans de rares cas. En effet, au sein d'une décision dite « Commune de Maing », rendue en 2013⁹⁶, le Conseil constitutionnel a validé la disposition du CGCT selon laquelle une décision de retrait d'une commune d'un EPCI existant est soumise à l'approbation de la majorité des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population. La critique peut donc se porter sur la fragilisation croissante du principe d'interdiction de tutelle entre les collectivités territoriales.

Selon les faits de l'espèce, il est possible qu'une commune qui souhaite « récupérer son indépendance » en se détachant d'un EPCI n'en possède plus le choix. Cela a forcément des conséquences sur son budget puisqu'elle pourra alors se voir impliquée dans des projets qui seront communs à tous les membres de l'EPCI, et auxquels elle devra apporter son concours.

⁹⁴ Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

⁹⁵ Géraldine CHAVRIER, Professeur de droit public, « Le chef de file n'a absolument aucun pouvoir de contrainte », La Gazette des communes, 5 juillet 2013

⁹⁶ Conseil constitutionnel, Décision n° 2013-304 QPC, Commune de Maing, 26 avril 2013

En réalité, cela peut s'expliquer parce qu'afin de réaliser des économies et de réduire ce type de déséquilibres financiers, les collectivités territoriales doivent surtout renforcer leur politique de coopération (II).

II. Un lien de coopération entre les collectivités territoriales à renforcer

Au-delà de l'interdiction de tutelle, les actions des collectivités territoriales peuvent se fonder sur une action de coopération, qui aura nécessairement une influence sur leurs budgets. Ainsi, la coopération peut être institutionnelle (A), ou décisionnelle (B). Dans ce cas, il s'agit d'une coopération de projet.

A. Une coopération institutionnelle affirmée

La coopération institutionnelle n'a eu de cesse de se développer ces dernières années. Ce mouvement a trouvé naissance suite à l'émiettement communal caractéristique de la France, avec la notion d'intercommunalité.

Celle-ci a trouvé son essor dans la loi du 16 décembre 2010⁹⁷ publiée selon un objectif de rationalisation de la carte intercommunale. Ainsi, l'intercommunalité permet à plusieurs communes de mettre en commun la gestion de certains services publics, ou l'élaboration de politiques publiques, en passant par la création d'établissements publics de coopération intercommunale.

Avant la loi du 1^er juillet 2013⁹⁸, cette démarche se fondait sur le volontariat des communes, souvent convaincues grâce à des incitations financières. Désormais, toutes les communes doivent avoir intégré un EPCI. Cette démarche favorise le développement économique local, ainsi que les politiques d'aménagement du territoire.

Ce système semble présenter de nombreux avantages financiers pour les communes membres de l'EPCI puisque la fiscalité de l'EPCI est additionnelle à celle des communes membres dans la mesure où elle se rajoute aux taux votés par celles-ci. Par ailleurs, une fois le financement de ses compétences établi, il peut reverser aux communes membres une dotation de solidarité communautaire en prenant en compte des critères objectifs tels que leurs populations et leurs potentiels fiscaux.

En janvier 2014⁹⁹, la carte de l'intercommunalité a été modifiée une nouvelle fois, avec l'élargissement des métropoles. Ainsi, l'article L5217-1 du Code général des collectivités territoriales fixe leur procédure de création. Les EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 400 000 habitants ont été transformés en métropoles au 1^er janvier 2015. Les autres sont formées selon une démarche volontaire, pour les EPCI à fiscalité propre de plus de 250 000 habitants. En ce qui concerne leurs finances, elles sont soumises aux dispositions applicables aux communes, et profitent d'une part de la DGF.

⁹⁷ Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

⁹⁸ Loi n° 2013-569 du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction

⁹⁹ Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

C'est le cas des départements des Yvelines, et des Hauts-de-Seine, qui ont déposé une requête en ce sens depuis 2016. Pour eux, l'avantage principal d'une telle fusion repose sur le bassin d'emplois qu'ils constituent. Par ailleurs, et comme cela a été expliqué, ils partagent certains de leurs services publics, dont la gestion de voirie, ou encore la gestion des collèges, par le biais d'un « établissement public interdépartemental »¹⁰⁰. En janvier 2019, les deux départements affirmaient déjà que cette démarche leur avait permis une économie annuelle de 10% équivalent à quatre millions d'euros.

De même, les départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin devront fusionner à l'horizon 2021 afin de créer un département unique : la communauté européenne d'Alsace.

Enfin, la loi du 16 janvier 2015¹⁰¹ a fusionné les régions de France. Or, si l'objectif initial était une amélioration des finances locales, et une diminution de la dépense publique locale, en janvier 2019, la Cour des comptes dévoilait une hausse des dépenses indemnitaires de près de 12% entre 2017 et 2018 dans les régions fusionnées¹⁰². Elle relève ainsi que « les regroupements de régions ont occasionné des dépenses supplémentaires liées à la rémunération des personnels ou aux indemnités des élus, dont les régimes ont été alignés sur les dispositions les plus favorables parmi celles des anciennes régions », et préconise des politiques volontaristes de réduction des effectifs.

Ainsi, en 2020, la France compte mille deux cents cinquante-quatre EPCI dont vingt-et-une métropoles, quatorze communautés urbaines, deux cent vingt-deux communautés d'agglomération, et neuf cent quatre-vingt-dix-sept communautés de communes¹⁰³.

Si le mouvement de coopération institutionnelle a été conforté par le juge administratif, celui-ci a retenu une approche plus prudente en matière de coopération de projets, souvent assimilée à une délégation de compétences entre collectivités territoriales (B).

Le Code général des collectivités territoriales prévoit nombre d'outils permettant la mutualisation des moyens de ses sujets, ainsi que la coordination de leur action en vue de l'élaboration de leurs projets. Ainsi, et en reprenant l'article 67 de la loi du 16 décembre 2010, l'article L5211-39-1 dispose que les EPCI peuvent établir un schéma de mutualisation à destination des communes membres.

Ce schéma s'insère directement dans le budget des collectivités puisque le législateur précise que « chaque année, lors du débat d'orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget, l'avancement du schéma de mutualisation fait l'objet d'une communication du président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à son organe délibérant. »104

100 Matthieu QUIRET, « La fusion entre les Yvelines et les Hauts-de-Seine fait son chemin », Les Echos, 2019

101 Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral

102 Cour des comptes, « Les finances publiques locales 2019, Fascicule 1 », Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, 24 juin 2019, p. 77

Si le Code ne la définit pas, les parlementaires retiennent que la mutualisation est « la mise en place, temporaire ou pérenne, de moyens communs à deux ou plusieurs personnes morales »¹⁰⁵. Dès lors, elle peut être conventionnelle ou passer par la création d'un mécanisme de coopération.

Pour les collectivités qui souhaitent une solution durable, il est possible d'user du mécanisme de délégation de compétences. Celui-ci se fonde sur les articles L1111-8 et R1111-1 du CGCT. Le premier dispose qu'une collectivité peut déléguer à un EPCI à fiscalité propre, ou à une collectivité relevant d'une autre catégorie, une compétence dont elle est attributaire.

En ce sens, la délégation n'est pas possible entre deux communes, ou entre deux départements, mais elle l'est entre deux collectivités de catégories différentes.

C'est une délégation et non un transfert de compétence : cela implique que le délégataire l'exercera au nom et pour le compte du délégant, pour une durée déterminée, et par convention. La délégation doit être totale. Néanmoins, la convention peut prévoir un suivi et un contrôle de l'autorité délégante sur l'autorité délégataire. Elle peut aussi envisager les moyens de fonctionnement, et le cadre financier de la délégation.

Par exemple, un département peut déléguer sa compétence de transport à une communauté d'agglomération pour organiser une ligne de transport scolaire entre la communauté et une commune extérieure.

Pour le Conseil constitutionnel, ce système n'est pas contraire au principe d'interdiction de tutelle d'une collectivité sur une autre parce que la délégation est soumise à l'accord préalable de la collectivité délégataire¹⁰⁶.

Cependant, se pose tout de même la question de la notion de « compétences propres », dont l'exercice serait soumis à l'attribut d'une certaine catégorie de collectivités. Le Conseil constitutionnel a dégagé cette notion dans une décision relative au statut de la collectivité territoriale de Corse qui ne doit pas méconnaitre « les compétences propres des communes et des départements » afin d'éviter toute tutelle¹⁰⁷.

Outre cette limite, il semble que les collectivités disposent de plus en plus de moyens pour mettre en oeuvre leur coopération, en passant par une mutualisation de leurs services, et de leurs compétences.

Par exemple, les régions se doivent d'établir, depuis le 1^er janvier 2017, des schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internationalisation, comme cadre de référence pour l'action économique en matière d'aides aux entreprises, de soutien à l'internationalisation, et d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises. Il est élaboré conjointement par la région, les métropoles, ou encore les EPCI à fiscalité propre.

Pour aller plus loin, cette coopération peut même être décentralisée, en ce que des collectivités françaises peuvent mener des actions de développement à l'étranger avec des collectivités locales partenaires.

105 Alain LAMBERT, Yves DÉTRAIGNE, Jacques MÉZARD et Bruno SIDO, Rapport d'information n° 495 (2009-2010) fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur la mutualisation des moyens des collectivités territoriales

106 Conseil constitutionnel, décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004, considérant 64

107 Conseil constitutionnel, décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 ; Conseil constitutionnel, décision n° 2001-454 DC, Loi relative à la Corse, 17 janvier 2002

Si tout est mis en oeuvre pour éviter qu'une collectivité territoriale ne prenne l'ascendant sur une autre, il est également important de supprimer le lien de subordination qui caractérise les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales (Section 2).

Section 2 : Une tentative de suppression du lien de subordination caractérisant les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales

L'Etat impose aux collectivités territoriales l'exercice de certaines compétences. En effet, les décisions de décentralisation sont entre ses mains. En ce sens, il se doit de mieux prendre en compte leurs conséquences sur les collectivités territoriales, et notamment leurs budgets, à travers leurs dépenses (I).

En parallèle, les collectivités territoriales réclament un droit à la différenciation qui semble être appréhendé par l'Etat. Dès lors, il exerce une action favorable à la reconnaissance d'un droit à la différenciation pour les collectivités territoriales (II).

I. Un accompagnement nécessaire des collectivités par l'Etat pour donner
suite à la décentralisation

Le lien existant entre l'Etat et les collectivités territoriales est un lien de subordination. Cela s'explique d'abord par le fait que les politiques sont avant tout nationales. Aussi, quand l'Etat décide d'un acte de décentralisation, il porte avec lui certaines exigences liées à des problématiques qui ne sont parfois pas perçues de la même manière par les collectivités territoriales. Dès lors, il faut renforcer leur communicabilité (A). En parallèle, l'Etat doit s'effacer pour laisser aux collectivités territoriales la possibilité d'agir selon l'étendue de leurs compétences. En effet, pour l'heure, il garde un rôle de chef-de-file, qu'il serait préférable d'abandonner (B).

A. Une communicabilité entre l'Etat et les collectivités territoriales à renforcer

En décembre 2008, la Fondation internationale de Finances publiques a publié un rapport au sein duquel elle a mis en évidence « une forme d'incommunicabilité entre l'État et les collectivités locales, qui ne s'accordent pas sur la même grille d'analyse des problématiques, n'aboutissent pas aux mêmes constats, et divergent sur les interprétations »¹⁰⁸.

En ce sens, les finances publiques nationales et locales doivent former un tout indissociable, regroupant des acteurs aux mêmes finalités. Or, le problème évident est que bien souvent l'Etat, animé par la volonté d'atteindre certains objectifs, transfère des compétences aux collectivités territoriales, qui ne vont pas forcément avoir les mêmes objectifs que lui.

Comme le souligne Jean-Luc BOEUF, l'ambiguïté ne réside pas dans « la qualité des analyses »¹⁰⁹, mais plutôt dans leur objet. En effet, en tant qu'adjectif, l'incommunicabilité s'entend de ce « qui ne peut être transmis par un mode d'expression déterminé ou par n'importe quel mode d'expression ; qui n'est pas accessible à la pleine compréhension d'autrui en raison de son caractère particulier et foncièrement individuel. »110

108 FONDAFIP, « Sept questions préalables à la conception d'un nouvelle gouvernance financière locale », décembre 2008

109 Jean-Luc BOEUF, « L'autonomie financière des collectivités locales existe-t-elle ? », Gestion & Finances Publiques (n°11), 2009, p. 838

Dès lors, il est légitime de croire qu'en l'absence de renforcement de la communication entre l'Etat et les collectivités territoriales, celles-ci seront toujours soumises à un lien de dépendance, nécessitant une intervention de l'Etat régulateur.

Par ailleurs, la Fondation précitée reproche au système financier local de n'être « ni exclusivement, ni directement financier ». Il s'agirait, en somme, d'une organisation de pilotage des politiques publiques à la tête de laquelle se trouverait l'Etat. Ici, il faudrait toutefois favoriser une concertation des différents acteurs pour réguler les évolutions des ressources et des dépenses publiques notamment.

Par exemple, la compétence éducation relève, selon l'alinéa 13 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, du domaine d'action de l'Etat. Cependant, en raison de la charge financière induite, certaines communes assurent le fonctionnement courant des établissements scolaires. En 2008, la Cour des comptes avait recommandé à l'Etat de clarifier le périmètre de dépenses communales obligatoires au titre de l'Ecole, et de mettre en place des outils méthodologiques et comptables évaluant cette dépense. En effet, les communes ont en charge la rémunération supplémentaire des agents qui s'occupent des enfants durant le temps scolaire, temps déterminé par l'Etat. Pour faciliter ce partage de compétences, la carte scolaire se construit dans le cadre d'un dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales, depuis la circulaire du 8 septembre 2003¹¹¹.

A l'instar de Jean-Luc BOEUF, il faut noter que « le débat est moins de savoir s'il faut plus ou moins d'État [...] mais d'appréhender la question du contenu de la sphère publique dans son ensemble. »112 Effectivement, les politiques publiques semblent plutôt devoir être appréhendées dans leur ensemble. D'ailleurs, n'est-ce pas pour une meilleure réalisation de leurs objectifs que l'Etat transfère ses compétences aux collectivités ?

En réalité, nombreux sont les domaines dans lesquels il ne dispose plus des moyens financiers et humains nécessaires. Cependant, cela ne l'empêche pas de persévérer dans son rôle de chef-de-file, qu'il devrait pourtant affaiblir, ou du moins limiter (B).

Selon le professeur KADA, « l'Etat définit une politique générale et en oriente ensuite les déclinaisons territoriales en ciblant les financements ou en procédant par la voie d'appel à projets. »113

Dès lors, il faut entendre que l'Etat décide des politiques publiques qui seront développées localement, notamment en usant de son rôle de décideur politique. Ensuite, lorsque le budget national est voté, et que des crédits sont alloués à certains domaines, cela influe également l'action locale. Ainsi, si la part du budget allouée à l'éducation est plus conséquente que la part relative à l'environnement, alors les collectivités territoriales n'auront d'autre choix que de se focaliser sur le développement de la première. En parallèle, plusieurs exemples viennent au soutien de cet argument.

112 Jean-Luc BOEUF, « L'autonomie financière des collectivités locales existe-t-elle ? », Gestion & Finances Publiques (n°11), 2009, p. 838

113 Nicolas KADA, Professeur agrégé de droit public, codirecteur du CRJ (université Grenoble-Alpes) et du GRALE (GIS université Paris-I, « Etat et collectivités territoriales : (petite) cuisine et (grandes) dépendances », AIDA 2019, p. 2423

D'abord, en matière de santé et de protection sociale, l'Etat pilote les agences régionales de santé depuis la loi du 21 juillet 2009¹¹⁴, par le biais du Conseil national de pilotage, qui fournit aux premières les directives nécessaires à la mise en oeuvre de la politique nationale de santé sur leur territoire. D'ailleurs, durant la période de crise sanitaire liée au Covid-19, le Parlement a habilité le Gouvernement à prendre des ordonnances à destination des collectivités territoriales.

Ainsi, l'ordonnance relative aux mesures de continuité budgétaire, financière et fiscale des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face aux conséquences de l'épidémie de Covid-19, du 25 mars 2020¹¹⁵, pose plusieurs dérogations aux délais initialement imposés en matière budgétaire. De la même façon, les collectivités se sont vu octroyer des délais supplémentaires pour la fixation des taux de leurs taxes locales. En outre, le plafond des dépenses imprévues a été rehaussé à 15% des dépenses prévisionnelles de chaque section, au lieu de 7,5% avant la crise.

Cet exemple permet de comprendre comment les budgets locaux peuvent être façonnés par les décisions nationales, qui peuvent avoir un effet direct sur les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales, à l'instar de l'achat de masques en tissu. Cette dépense conséquente, résultant de la politique nationale, n'était évidemment pas prévue dans les budgets locaux.

Outre cet argument résultant d'une situation exceptionnelle, en matière d'habitat, les préfets retranscrivent les politiques nationales au niveau local, au sein des documents d'urbanisme correspondants, ce qui prouve bien que les collectivités territoriales ne sont pas celles qui décident de l'orientation à donner aux politiques. Là encore, c'est l'Etat qui, en tant que chef-de-file, impulse leurs actions.

Son ascendant se retrouve aussi à travers les contrats de plan Etat-région qui, au service d'une politique transversale, doivent permettre de relancer l'investissement local, en finançant des projets d'avenir comme la mobilité multimodale, l'enseignement supérieur, ou encore le numérique. Dès 1982, le Conseil d'Etat avait confirmé leur nature contractuelle en estimant qu'aucune « disposition législative [n'a] entendu conférer à la stipulation dont s'agit du contrat de plan passé entre l'Etat et la région Alsace une portée autre que celle d'une stipulation contractuelle »¹¹⁶.

Or, pour certains auteurs, ces contrats ne sont en fait que des actes unilatéraux aux objectifs politiques, puisque les compétences des collectivités territoriales doivent être limitativement énumérées, et qu'ils doivent se fonder sur des cadres précisément identifiés.

Ces quelques exemples permettent d'illustrer la place de l'Etat au sein des politiques locales, dont il est l'instigateur, mais aussi parfois l'acteur principal. Au-delà de son rôle prépondérant, il peut aussi limiter celui des collectivités territoriales, en leur octroyant plus ou moins de compétences, mais aussi et surtout, plus ou moins de moyens, notamment financiers.

114 Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients

115 Ordonnance n° 2020-330 du 25 mars 2020 relative aux mesures de continuité budgétaire, financière et fiscale des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face aux conséquences de l'épidémie de covid-19

116 Conseil d'Etat, Assemblée, 8 janvier 1988, Ministre chargé du Plan et de l'Aménagement du territoire, requête n° 74361, Considérant 5

En réalité, l'Etat semble intervenir partout, et chaque fois que cela lui convient, sans considération des revendications des collectivités territoriales alors même qu'elles appellent à plus d'autonomie, et à une reconnaissance de leurs différences par l'Etat (II).

Une double faculté de différenciation est proposée aux collectivités territoriales. La première consiste en une différenciation de compétences (A) ; la seconde, en une différenciation des normes qui leur sont applicables (B).

A. Une différenciation dérogatoire à valeur constitutionnelle accordée par l'Etat

Au sein de son rapport public pour l'année 1993, le Conseil d'Etat a écrit que « la décentralisation n'est pas un simple habillage, un prêt-à-porter, elle exige des habits neufs, du sur-mesure (...). » Ce sur-mesure peut potentiellement être entendu comme la prise en compte des intérêts particuliers de chacune des collectivités territoriales à travers le droit à l'expérimentation-dérogation.

Un droit à l'expérimentation-dérogation a été ouvert aux collectivités territoriales par l'article 72 alinéa 4 de la Constitution, qui dispose que « dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences. »

Néanmoins, il faut noter que ce dispositif reste un dispositif dérogatoire conditionné et limité dans le temps. A terme, si l'expérimentation rencontre un succès, elle a vocation à être appliquée à tout le territoire.

Ainsi, un projet de loi constitutionnelle en cours prévoit, comme le précise Alain-Joseph POULET, de « faciliter l'expérimentation normative »¹¹⁷. Le projet de loi "3D", pour décentralisation, différenciation et déconcentration, a pour ambition de transformer les relations entre l'État et les collectivités territoriales, en portant plus d'attention aux attentes des collectivités territoriales, et à leurs projets, avant de leur imposer quelque décision unilatérale.

Un tel dispositif dérogatoire pourrait permettre aux collectivités territoriales de déroger aux dispositions législatives ou réglementaires d'une loi de finances. Allant encore plus loin, la Cour des comptes propose depuis 2013, l'élaboration d'une loi de financement des collectivités territoriales, sur le modèle de la loi de financement de la sécurité sociale¹¹⁸. Evidemment, il ne s'agirait pas de rédiger une loi par collectivité, mais cela permettrait une amélioration de la gouvernance des

117 Alain-Joseph POULET, Directeur des Etudes, « Différenciation territoriale : la singularité des territoires dans l'unité nationale », De la gouvernance territoriale et de la différenciation, 22 mai 2018

118 Christophe JERRETIE, Charles DE COURSON, députés, « Mission « flash » sur l'autonomie financière des collectivités territoriales », 9 mai 2018, p. 34

finances publiques locales, et prendrait en considération les différences financières exprimées par les collectivités territoriales.

Cette idée renforce l'autre modification portée par le projet de loi « 3D » qui est une différenciation-adaptation, portée au niveau national, et adaptée à chaque collectivité, dans sa singularité. La volonté affichée de l'Etat est de permettre à certaines collectivités territoriales d'exercer des compétences dont ne disposerait pas l'ensemble des collectivités de la même catégorie. Cependant, et face aux limites posées par la Constitution, pour le moment, ce projet ne peut qu'être pensé et établi par l'Etat (B).

Le 23 septembre 2019, la Ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, Jacqueline GOURAULT annonçait que la différenciation « c'est reconnaître la diversité des territoires et penser qu'une politique publique ne s'applique pas exactement de la même manière sur l'ensemble du territoire¹¹⁹».

La différenciation des normes permettrait aux collectivités de déroger, pour un objet limité, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences.

A priori, il existe une différenciation des compétences reposant sur la nature des collectivités territoriales. En effet, les collectivités territoriales à statut particulier, de même que les collectivités d'Outre-mer, disposent de compétences qui ne sont pas accordées aux collectivités de droit commun. Ainsi, les départements et régions d'Outre-mer bénéficient d'une telle dérogation à l'article 73 de la Constitution, depuis la révision constitutionnelle de 2003.

Effectivement, cet article dispose que les lois et règlements « peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».

La question porte surtout sur la possibilité d'accorder des compétences différentes à des collectivités territoriales de droit commun et de même catégorie.

Le Conseil d'Etat a apporté une réponse avec un avis du 7 décembre 2017¹²⁰ dans lequel il commence par opérer une distinction entre le régime des collectivités territoriales de droit commun, et celui des collectivités territoriales à statut particulier, afin de rappeler que la Constitution dote ces dernières de caractéristiques et contraintes particulières. Une fois cela rappelé, il considère que les différentes règles constitutionnelles n'imposent pas un cadre légal uniforme et figé aux compétences des collectivités territoriales de droit commun.

D'ailleurs, la coopération intercommunale se traduit pour lui « par des compétences différenciées entre communes », qui ont été admises dès 2010 par le Conseil constitutionnel¹²¹. Ainsi, certaines communes disposent de compétences que d'autres ont abandonné au profit d'un EPCI.

Pour le Conseil d'Etat, dans le douzième point de l'avis précité, « l'application de règles différentes à l'exercice des compétences de collectivités de la même catégorie est largement admise, sans qu'il

119 Décentralisation : le gouvernement ouvre la voie à la différenciation des territoires, Public Sénat, Publié le : 23/09/2019 à 20:19 - Mis à jour le : 27/09/2019 à 16:06

120 Conseil d'Etat, Assemblée, Avis sur la différenciation des compétences des collectivités territoriales relevant d'une même catégorie et des règles relatives à l'exercice de ces compétences, n° 393651, 7 décembre 2017

soit pour autant porté atteinte au principe d'égalité ». Cet exercice de compétences différents s'explique par des différences démographiques, ou financières.

Comme le souligne le Conseil d'Etat, de telles nuances permettraient davantage de responsabilisation et de libertés aux collectivités territoriales qui verraient leurs marges de manoeuvre croitre, notamment pour innover et s'adapter.

Pour l'heure, elles sont contraintes au respect du principe d'égalité qui n'autorise ce dispositif que pour des raisons d'intérêt général ou des écarts de situations. Par ailleurs, l'article 72 de la Constitution implique que les collectivités territoriales de droit commun aient un même statut et disposent des mêmes compétences.

Cependant, l'Etat semble de plus en plus enclin à accorder, outre une différenciation de compétences des collectivités territoriales, une différenciation des normes qui leur sont applicables. Il faudra pourtant attendre de potentielles révisions constitutionnelles pour voir si cette piste permettra une réelle transformation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Actuellement, ce qui est surtout préconisé est une coopération financière entre ces deux acteurs.

Pour que les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales soient métamorphosées, il faut avant tout que les singularités des secondes soient reconnues par le premier. Dès lors, elles pourront plus aisément décider de monter des projets conjointement, mettant ainsi leurs finances en commun.

En parallèle, le rôle de l'Etat à l'égard des collectivités territoriales doit être redéfini. Afin de leur accorder plus d'autonomie, il doit éviter de tout contrôler, et plutôt se donner un rôle de coordinateur ou d'incitateur. Il doit ainsi prouver sa confiance aux collectivités territoriales, et cela ne pourra passer que par l'instauration d'un dialogue entre les deux.

En effet, une telle communication permettra à chacun de mieux comprendre l'autre, et d'agir en ce sens, selon une volonté de coopération.

Chapitre 2 : Une coopération financière entre l'Etat et les collectivités territoriales préconisée

La coopération peut être définie comme l'action de participer avec une ou plusieurs personnes à une oeuvre ou une action commune. Elle trouve sa source dans les idées du sociologue et économiste Robert OWEN, et ses arguments en faveur du mouvement coopératif, relayés par les journaux dans les années 1840.

Selon l'Alliance coopérative internationale, « une coopérative est une association autonome de personnes volontairement réunies pour satisfaire leurs aspirations et besoins économiques, sociaux et culturels communs au moyen d'une entreprise dont la propriété est collective et où le pouvoir est exercé démocratiquement. »

Par exemple, pour les prises de décision, le principe est celui des voix équivalentes au nombre de personnes. Ainsi, les salariés et les cadres sont égaux en droit : aucune voix n'est prépondérante.

Cette idée a été reprise par le législateur, au sein d'une loi du 10 septembre 1947¹²², consolidée par une version du 17 avril 2020, dans laquelle il est écrit que l'on « parle de travail coopératif quand deux ou plusieurs personnes travaillent conjointement dans un même objectif, chacun ayant à sa charge une part bien définie du travail à réaliser ».

Appliquée à l'Etat et aux collectivités territoriales, ce schéma devra avant tout reposer sur une coopération financière. En effet, depuis toujours, ces deux acteurs travaillent de concert, mais ce n'est pas toujours évident au regard de leurs finances, chacun supportant des charges dues par l'autre. En ce sens, il faut entendre la coopération financière comme la mise en commun de finances pour la réalisation d'un même objectif, chacun ayant à sa charge une part bien définie de dépenses à honorer.

Or, s'ils souhaitent tous les deux agir pour un objectif différent, leur relation, fondée jusque lors sur de la coopération, devra nécessairement devenir une collaboration financière.

Au-delà de cette collaboration financière (Section 1), les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales doivent mener à une redéfinition de leurs rôles respectifs (Section 2), notamment par l'instauration d'un dialogue et l'autonomisation des collectivités territoriales.

Section 1 : Une nécessaire collaboration en matière financière entre l'Etat et les collectivités territoriales passant par un renforcement de leur coopération

Dans les faits, l'Etat et les collectivités territoriales coopèrent puisqu'ils mettent en oeuvre les politiques publiques ensemble. En 1996, le Professeur Pierre DILLENBOURG a proposé une distinction entre la coopération et la collaboration. Selon lui, la coopération se définit par une répartition et une autonomie des tâches, mais aussi des acteurs, tandis que la collaboration implique un entrelacement des missions, et une demande mutuelle d'implication des acteurs, ainsi que leur coordination. Elle repose également sur leur communication¹²³.

Chacune des deux solutions apparait idéale pour fonder les nouvelles relations financières de l'Etat et des collectivités territoriales. En réalité, il semble que l'Etat et les collectivités territoriales coopèrent déjà puisqu'ils tentent d'agir chacun, indépendamment de l'autre.

Comme aucun texte ne parait encadrer ces relations, il convient pour eux de passer d'une coopération de fait à une collaboration de droit. Toutefois, et malgré leur volonté partenariale affichée, il faudra d'abord encadrer cette coopération financière (I), mais aussi la renforcer (II).

I. Une coopération financière voulue par l'Etat et les collectivités
territoriales nécessairement limitée

La coopération financière entre l'Etat et les collectivités trouve ses sources dans les faits et les coutumes berçant leurs relations financières. Si ceux-ci affirment de plus en plus leur volonté de voir perdurer une coopération financière nationale (A), elle est souvent limitée par la coopération internationale de l'Etat (B), et ses différents engagements.

A. Une volonté de coopérer assumée par l'Etat et les collectivités territoriales

Comme le remarque le Professeur PONTIER, au cours du XXe siècle, « nous sommes passés d'une relation de supérieur à inférieur à une relation qui, si elle n'est pas d'égal à égal - et elle ne peut sans doute pas l'être dans un Etat unitaire dont les collectivités territoriales sont une composante - est cependant moins inégalitaire qu'elle ne le fut. »124

Dès lors, il est légitime d'affirmer que l'Etat et les collectivités territoriales partagent une volonté de partenariat, c'est-à-dire qu'ils veulent agir de concert pour obtenir un résultat qui fournira un intérêt aux deux parties. En ce sens, les deux contribueraient, par leur coopération, à la satisfaction de l'intérêt général.

Cette volonté a plusieurs explications. Pour l'Etat, elle est sûrement due au fait que son lien avec les citoyens se fait de plus en plus faible : il doit essuyer de nombreuses défiances de la part des habitants qui réclament plus de démocratie locale. Par ailleurs, au regard de la décentralisation, il a

123 Pierre DILLENBOURG, The evolution of research on collaborative learning, E. Spada & P. Reinman (Eds.), Learning in Humans and Machine : Towards an interdisciplinary learning science, Oxford : Elsevier, pp. 189-211

124 Jean-Marie PONTIER, « Le partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales », AIDA, 2014, p. 1694

besoin des collectivités territoriales, qui se sont vu attribuer nombre de compétences qui ne dépendent plus de l'Etat.

Ainsi, la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, du 4 février 1995¹²⁵, dispose, en son premier article, que la politique d'aménagement constitue un objectif d'intérêt général, « renforce la coopération entre l'État, les collectivités territoriales », et est conduite par l'Etat et par les collectivités territoriales dans le respect des principes de la décentralisation.

De même, la circulaire de 2009, à la suite du Grenelle de l'environnement, exige que « la démarche des services de l'Etat vis-à-vis des collectivités territoriales » soit « résolument partenariale »¹²⁶. Il peut alors s'agir d'un rôle d'impulsion ou de mise à disposition d'outils.

Enfin, depuis l'Ancien Régime, et comme le souligne encore le Professeur précité, « l'Etat a pris l'habitude de solliciter, avec plus ou moins de pression à l'appui, les collectivités territoriales pour le financement d'un certain nombre d'équipements et d'opérations. » Or, aujourd'hui, les collectivités disposent du principe de libre administration des collectivités territoriales, donc l'Etat ne peut plus les contraindre. Il se doit de coopérer avec elles.

Pour les collectivités territoriales, la raison semble plus simple : elles disposent à présent de moyens financiers et humains pour intervenir et mettre en oeuvre des politiques publiques. Cependant, le besoin exprimé par l'Etat à leur encontre est réciproque. Effectivement, seul l'Etat dispose de la souveraineté nécessaire pour intervenir, ne serait-ce qu'au niveau international. Par ailleurs, il est toujours celui vers qui se tournent les citoyens en période de crise.

Par exemple, lors de la crise sanitaire du Covid-19, les citoyens attendaient des mesures prises au niveau national et non local.

Parallèlement, les collectivités territoriales ont besoin de l'action de l'Etat. En effet, certains postes de dépenses évoluent, et leur maitrise apparait difficile pour les collectivités territoriales. C'est notamment le cas de la dépense relative à la masse salariale, qui est une dépense réelle de fonctionnement, et qui, si elle varie, peut fortement restreindre les marges de manoeuvre des collectivités territoriales.

Selon la Cour des comptes, il faut surtout une « réflexion plus large sur le partage des ressources et des charges entre l'État et les collectivité territoriales »¹²⁷.

En ce sens, les cofinancements paraissent être une solution adéquate puisqu'ils permettraient à l'Etat et aux collectivités territoriales de financer ensemble des projets dont ils retireraient tous les deux un intérêt.

Ainsi, ils le font dans le cadre des conventions de coopération de soutien au cinéma et à l'audiovisuel par les collectivités territoriales, l'Etat et le CNC. Ces conventions encadrent les financements respectifs de ces acteurs selon trois domaines d'intervention, à savoir la création et la production, l'éducation artistique, et l'aide aux salles de cinéma. En 2014, les collectivités territoriales ont investi près de 58 milliards d'euros, dont 15,2 milliards ont été investis par le CNC.

125 Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire

126 Circulaire du 23/03/09 relative à la territorialisation de la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (non publiée)

127 Cour des comptes, « Les finances publiques locales 2019, Fascicule 2 », Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, septembre 2019, p. 12

Une piste de travail partenarial à améliorer repose sûrement sur les cofinancements dès que l'Etat sollicite les collectivités territoriales « pour le développement de projets, d'actions de politiques publiques ou de financements ».

Pour la Cour des comptes, les collectivités territoriales doivent pleinement « assumer leurs compétences ce qui implique qu'elles optimisent leurs systèmes de gestion et se dotent d'outils de pilotage et de contrôle interne efficients ».

De tels projets partenariaux ne peuvent que se fonder sur des textes encadrant ces relations. En effet, dans une optique de coopération, chacun des acteurs est indépendant. Afin d'éviter les chevauchements d'actions et de dépenses, la collaboration sera à privilégier et à intégrer à des conventions partenariales.

Quoi qu'il en soit, que l'Etat et les collectivités territoriales choisissent une démarche partenariale fondée sur la coopération, ou sur la collaboration, ils devront forcément satisfaire aux exigences attendues de l'Etat par ses engagements internationaux (B). En effet, au-delà d'une coopération nationale, il existe aussi une coopération internationale.

B. Une limitation de la coopération nationale entre l'Etat et les collectivités territoriales par la coopération internationale

Si les collectivités territoriales et l'Etat peuvent coopérer financièrement pour mettre en oeuvre leurs politiques publiques, il n'en reste pas moins que cette démarche partenariale est encadrée, voire limitée.

A titre d'exemple, il y a d'abord les articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui instaurent une interdiction des « aides d'Etat » à destination des collectivités territoriales. En effet, c'est à la Commission européenne de juger de la licéité d'une aide et ce, ponctuellement et de façon casuistique.

Selon le CGET, une aide d'Etat est une « aide octroyée à une entreprise (privée ou publique, exerçant une activité économique : sociétés privées, collectivités, établissements publics ou d'associations, par exemple) par l'État au moyen de ressources publiques, qui fausse ou menace de fausser la concurrence et les échanges entre États membres

Sa mise en oeuvre nécessite, comme le souligne l'article L1511-1 du CGCT, une collaboration entre l'Etat et les collectivités territoriales. Ainsi, les collectivités territoriales doivent établir un rapport relatif aux projets d'aides ou de régimes d'aides mis en oeuvre sur leurs territoires au cours de l'an-née civile, et le transmettre à l'Etat qui, lui, est chargé de le notifier à la Commission européenne.

Parallèlement, la Commission ou la Cour de justice de l'Union européenne peuvent enjoindre à une collectivité de récupérer l'aide versée à une entreprise : il s'agit d'une décision de récupération. Si l'exécution de cette décision est incomplète ou tardive, la collectivité territoriale devra, et par une dépense obligatoire de fonctionnement, supporter les conséquences financières de la condamnation dont aura fait l'Etat.

De la même façon, les textes tendent à responsabiliser les collectivités territoriales en ce qu'ils les

poussent à supporter la charge des corrections et sanctions financières infligées à l'Etat par les instances européennes, dès lors que les premières assurent une fonction d'autorité de gestion des programmes européens, ou d'autorité nationale dans le cadre des programmes de coopération nationale.

Cet exemple permet de souligner deux choses. D'une part, la collaboration entre l'Etat et les collectivités territoriales peut engendrer des charges pour l'un ou l'autre de ces acteurs, qui se doit de « supporter » l'autre, et notamment lorsque ses agissements ou manquements ont pu lui causer un dommage financier. D'autre part, l'Etat reste « compétent pour tout »¹²⁹, ou du moins, c'est le cas au niveau international et européen.

Ainsi, comme le souligne justement Alain LAMBERT, l'Etat et les collectivités sont « co-responsables des engagements de la France en matière de dépenses publiques et de prélèvements obligatoires ».

C'est pourquoi dans le domaine de la santé, « les normes sont essentiellement définies par les autorités centrales, même si les collectivités territoriales deviennent d'importants fournisseurs dans de nombreux pays. »¹³⁰ L'Etat français doit répondre aux normes qui sont également fixées aux niveaux européen et international, et retranscrire les différentes règles afférentes. Par exemple, il a dû se conformer à la directive sur les produits du tabac¹³¹ (2014/40/UE) entrée en vigueur le 19 mai 2014, et applicable dans les États membres de l'UE depuis le 20 mai 2016. Or, celle-ci interdit la vente de certains arômes de tabac à rouler, ce qui peut avoir des conséquences sur les chiffres d'affaires des buralistes, qui sont soumis à une taxe spéciale au niveau national, mais aussi sur les recettes fiscales des collectivités territoriales et de l'Etat, notamment avec la TVA.

De la même façon, l'action extérieure des collectivités territoriales est limitée aux relations qu'entretient l'Etat avec les autres Etats souverains, et notamment aux règles énoncées au sein des Traités bilatéraux ou multilatéraux ratifiés par la France. Néanmoins, depuis 2006, la coopération transnationale en faveur de la coopération entre collectivités locales européennes a tendance à se développer, notamment par la création de groupements européens de coopération territoriale.

Quoi qu'il en soit, ces exemples permettent de mettre en lumière la nécessité de renforcer la coopération financière entre l'Etat et les collectivités territoriales, dès la création des politiques publiques, et tout au long de leur mise en oeuvre (II).

II. Un renforcement nécessaire de la coopération financière entre l'Etat et

Pour renforcer la coopération financière entre l'Etat et les collectivités territoriales, il faut d'abord déterminer la responsabilité de chacun. Ainsi, il apparait légitime qu'ils soient coresponsables des actions qu'ils imaginent et exécutent ensemble, afin de réaliser un objectif commun. Pour cela, il est urgent que les collectivités territoriales soient dotées d'un pouvoir de gestion effectif (A). Dès lors, des réformes en ce sens permettront plus d'autonomie et de dialogue, ce qui aura pour finalité d'accorder aux politiques publiques plus de cohérence (B).

129 Groupe de travail président par Alan LAMBERT, « Les relations entre l'État et les collectivités locales », décembre 2007

130 OCDE, « Relations financières entre l'État et les collectivités territoriales », 2003, p. 173-193.

A. Un renforcement de la co-responsabilisation passant par un accroissement de l'effectivité du pouvoir de gestion des collectivités territoriales

Selon le groupe de travail ayant été présidé par Alain LAMBERT, « il est des politiques publiques qui exigent une action forte de l'Etat au plan local, pour impulser ou coordonner. »132

Par exemple, en matière de lutte contre la délinquance, certaines circonscriptions ont vu des bureaux de politique de ville s'implanter pour assurer la gestion de cette politique, mais aussi le paiement de certains fonds interministériels en lien avec celle-ci. Ainsi, à Bobigny, le bureau agit de concert avec le sous-préfet d'arrondissement. Cette politique rejoint celles relatives au logement, à l'éducation, ou à l'action sociale, et se fonde sur le partenariat en proposant un cadre contractuel entre l'Etat, la collectivité territoriale, et les acteurs concernés.

Cette impulsion à destination d'une collectivité territoriale donnée peut être coordonnée sur l'ensemble du territoire grâce à l'action de l'Etat qui peut imposer des normes, le prix et l'étendue des services, ou encore les conditions d'admission à ceux-ci.

Cependant, au vu des disparités exprimées par les collectivités territoriales, et de leur volonté de gestion propre, il apparait opportun de les doter de plus fortes marges de manoeuvre en matière de gestion financière.

La Cour des comptes elle-même le préconise puisqu'elle estime qu'elles « doivent pleinement assumer leurs compétences ce qui implique qu'elles optimisent leurs systèmes de gestion et se dotent d'outils de pilotage et de contrôle interne efficients »¹³³.

En ce sens, elles doivent renforcer leurs outils de prévision budgétaire et d'organisation humaine, mais aussi leurs modes de gestion et les périmètres de leurs politiques. Enfin, elles doivent mettre en place des instruments d'innovation.

Les collectivités territoriales ont déjà entrepris des actions tournées vers cet objectif puisqu'elles gèrent différemment leurs services publics, notamment en passant par la mutualisation, institutionnelle ou décisionnelle, mais utilisent aussi de nouvelles politiques d'achat. Par exemple, le Code de la Commande publique, entré en vigueur au 1^er avril 2019, permet d'intégrer des clauses sociales et environnementales au sein des marchés publics. De la même façon, le critère du prix peut toujours être celui qui l'emporte sur les autres.

Par ailleurs, si elles sont soumises à de plus en plus de contraintes budgétaires, elles tentent de répercuter leurs conséquences « sur des secteurs moins critiques » tels que les associations.

En 2007, le groupe de travail précité considérait que de fait, « les collectivités territoriales exploitent largement la clause générale pour des interventions extra légales et sur les compétences dont la loi a confié la responsabilité à d'autres niveaux. »¹³⁴ Or, les départements et les régions ne disposent

132 Groupe de travail présidé par Alan LAMBERT, « Les relations entre l'État et les collectivités locales », décembre 2007

133 Cour des comptes, « Les finances publiques locales 2019, Fascicule 2 », Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics

134 Groupe de travail présidé par Alan LAMBERT, « Les relations entre l'État et les collectivités locales », décembre 2007

plus d'une telle clause depuis la loi NOTRe¹³⁵. Faut-il en conclure qu'ils n'ont pas la capacité de renforcer leur autonomie de gestion ? Pas forcément.

En effet, depuis la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales ne se caractérisent plus par des baisses unilatérales de dotations, « mais par une approche partenariale reposant sur une responsabilisation et le mécanisme de contractualisation »¹³⁶.

Dès lors, il faut entendre le mécanisme de contractualisation comme celui qui renforcera le pouvoir de gestion des collectivités territoriales : elles sont libres de souscrire au contrat proposé par l'Etat, de s'y soumettre ou non. Même si elles encourent des sanctions pécuniaires en cas de non-respect des principes posés par les contrats par rapport à leurs dépenses de fonctionnement, elles ont toujours le choix. Elles peuvent décider de recevoir cette sanction. N'est-ce pas là le propre de la responsabilité contractuelle ?

En effet, l'article 1101 du Code civil dispose qu'un contrat est une « convention par laquelle une ou plusieurs personnes s'obligent, envers une ou plusieurs autres, à donner, à faire ou à ne pas faire quelque chose ». Ainsi, s'engager à faire quelque chose à travers un contrat est un gage de liberté de gestion, et d'autonomie, et il est loisible de considérer que le poids de l'Etat a effectivement reculé puisqu'il ne décide plus d'imposer ses choix aux collectivités territoriales de manière unilatérale.

En parallèle, la contractualisation doit permettre une meilleure communication entre l'Etat et les collectivités territoriales, afin de donner plus de cohérence aux politiques publiques, notamment dans leur mise en oeuvre (B).

B. Un partenariat à renforcer selon un objectif de cohérence des politiques publiques

Selon le professeur PONTIER, la notion de partenariat est « souvent approximative » et « semble être un pavillon couvrant toutes sortes de marchandises »¹³⁷.

Ainsi, elle se confond souvent avec celle de consultation : des organismes consultatifs sont mis en place, et regroupent toute sorte d'acteurs, dont des représentants des collectivités territoriales. Le Conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, dont il a été fait référence précédemment, en est un exemple.

Pour renforcer la notion de partenariat, il faut que l'Etat et les collectivités s'entendent sur l'objectif poursuivi. Effectivement, selon l'Organisation pour l'Economie, la coopération et le développement, « La décentralisation [...] crée [...] une inégalité d'information entre les autorités centrales et les collectivités territoriales investies de pouvoirs budgétaires, ce qui peut entraîner des difficultés

135 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République

136 Annexe au projet de loi de finances pour 2019 - Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, Jaune Budgétaire

137 Jean-Marie PONTIER, « Le partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales », AIDA, 2014, p. 1694

lorsque les objectifs des autorités diffèrent d'un niveau d'administration à l'autre, comme cela arrive souvent. »138

Dès lors, chacun doit participer à l'effort d'assainissement budgétaire exigé. Or, bien souvent, l'Etat a pour objectif la satisfaction de l'intérêt général, tandis que les collectivités territoriales souhaitent satisfaire l'intérêt public local.

Si l'intérêt général est la somme de tous les intérêts particuliers, l'intérêt public local ne souffre d'aucune définition juridique explicite. Cependant, le juge administratif semble l'entendre comme la satisfaction de toutes les affaires locales, et des besoins de la population locale.

Cette notion a été renforcée par les alinéas 2 et 3 de l'article 72 de la Constitution qui disposent que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. »

Jacques MOREAU identifie ainsi des « intérêts locaux spécifiques, distincts des intérêts nationaux ; la collectivité territoriale [ayant] vocation à gérer tous ces intérêts qui lui sont propres, dans la mesure où ils sont communs aux habitants dont la solidarité est tenue pour légitime »¹³⁹.

Le problème tient au fait que, comme le souligne le professeur PONTIER, « il n'y pas d'égalité entre ces intérêts »¹⁴⁰, puisque l'objectif poursuivi par l'Etat apparait supérieur à celui des collectivités territoriales. D'ailleurs, dès 2005, la notion d'intérêt public local s'est retrouvée limitée par le Conseil constitutionnel qui a estimé « qu'il résulte de la généralité des termes retenus par le constituant que le choix du législateur d'attribuer une compétence à l'Etat plutôt qu'à une collectivité territoriale ne pourrait être remis en cause, sur le fondement de cette disposition, que s'il était manifeste qu'eu égard à ses caractéristiques et aux intérêts concernés, cette compétence pouvait être mieux exercée par une collectivité territoriale

La notion de partenariat et de collaboration entre l'Etat et les collectivités territoriales souffre donc de cette absence de consensus sur la nature de l'objectif à atteindre et à poursuivre. D'après le professeur Jean-Luc BOEUF, il faut réfléchir à des « « convergences convergentes » entre une vision nationale et une action locale et proposons des pistes concrètes d'action, après une réflexion mûrie à l'ombre des expériences européennes »¹⁴².

A ce titre, il convient de redéfinir les rôles de l'Etat et des collectivités territoriales en matière financière, afin de leur permettre d'exercer leur partenariat clairement et sans ambiguïté. En effet, une transformation de leurs rôles respectifs pourra également clarifier les compétences de chacun, et les actions qu'ils doivent entreprendre (Section 2). Une telle mutation serait l'occasion d'éviter les chevauchements en vue de réaliser des économies. Elle pourrait potentiellement prendre exemple sur les modèles européens que forment les autres pays.

138 OCDE, « Relations financières entre l'État et les collectivités territoriales », 2003, p. 173-193.

139 Jacques MOREAU, Administration régionale, départementale et municipale, Dalloz, 1999, 150 p.

140 Jean-Marie PONTIER, « Le partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales », AIDA, 2014, p. 1694

141 Conseil constitutionnel, 7 juill. 2005, n° 2005-516 DC, Loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique

142 Jean-Luc BOEUF, « L'autonomie financière des collectivités locales existe-t-elle ? », Gestion & Finances Publiques (n°11), 2009, p. 838

Section 2 : Une nécessaire transformation des rôles de l'Etat et des collectivités

La Cour des comptes l'a recommandé à plusieurs reprises : les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales doivent changer.

Pour cela, il faut avant tout écouter les revendications de chacun de ces acteurs. L'Etat, malgré les nombreux wagons rattachés au train de la décentralisation, rencontre des difficultés à transférer totalement ses compétences, et préfère au contraire de simples délégations.

Toutefois, et comme ça n'a pas été le choix réalisé, il doit réussir à instaurer un lien de confiance envers les collectivités territoriales, pour éviter toute tutelle budgétaire, et leur permettre de gérer leurs budgets et leurs finances comme elles l'entendent.

La création de ce lien ne peut pas être unilatérale : les collectivités territoriales doivent, elles aussi, gagner la confiance de l'Etat. Pour assurer leur bonne foi, et leur volonté de bien faire, il apparait indispensable de remplacer le contrôle omniprésent de l'Etat au sein des territoires décentralisés par une auto-évaluation des collectivités territoriales (I). Effectivement, cette solution semble essentielle pour les doter de plus d'autonomie, dans une démarche de performance.

A terme, et au regard des solutions adoptées au sein des autres pays membres de l'Union européenne, il conviendra d'évaluer l'opportunité de l'attribution d'une autonomie fiscale aux collectivités territoriales (II).

I. Le passage essentiel d'un contrôle de l'Etat à une auto-évaluation des collectivités territoriales

Le conflit caractérisant les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales est alimenté par la place prépondérante de l'Etat au sein des territoires décentralisés. Cela s'explique par la volonté du premier d'évaluer les secondes, afin d'optimiser leurs politiques publiques, ainsi que leurs dépenses, selon l'objectif de rationalisation des dépenses publiques.

A partir de 2006, une notion a éclos au sein de l'action publique nationale : la notion de performance. Celle-ci a permis à l'Etat de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats. Dès lors, il peut évaluer ses propres politiques publiques grâce à des indicateurs et des objectifs fixés en amont, et évalués en aval et a posteriori.

Le problème de cette notion est qu'elle n'a pas vocation à s'appliquer aux collectivités

territoriales, quand bien même elle fait partie intégrante du new public management. Or, une telle implication permettrait aux collectivités de s'approprier une logique d'évaluation, permettant d'ajuster leurs dépenses et leurs politiques publiques en fonction de leurs résultats. En ce sens, leurs actions légitimeraient leur émancipation, et l'instauration d'un dialogue avec l'Etat (B). En réalité, la notion de performance a connu une intégration subtile au sein des budgets locaux, et des politiques des collectivités territoriales (A).

A. Une intégration subtile de la notion étatique de performance sur les budgets locaux

La loi organique sur les lois de finances (LOLF) est adoptée en 2001¹⁴³ pour servir de norme de référence aux autres lois de finances. Elle permet deux évolutions majeures : la première porte sur la présentation des dépenses par destination (en missions et programmes), alors qu'elles étaient jusque-là présentées par type comptable ; la seconde porte sur la notion de performance, à laquelle elle donne un cadre textuel.

En réalité, cette dernière n'est suggérée qu'au sein de quelques articles de la loi précitée. Ainsi, l'article 48 évoque les indicateurs de performance, et l'article 53 les rapports annuels de performance.

Pourtant, cette notion est importante en ce qu'elle permet de répondre aux objectifs d'efficacité de la dépense publique, mais aussi de renforcement du contrôle parlementaire. En termes de gestion, son aspect économique permet la fixation d'objectifs déterminés, précis, vérifiables, et chiffrés, au sein d'un projet annuel de performance. Les rapports établis l'année suivante permettent de mesurer l'efficacité de ces objectifs, par le biais d'indicateurs de natures diverses.

Selon le professeur Philippe LORINO, « entendue comme jugement économique sur la légitimité sociale d'une activité, la performance qualifie le rapport existant entre les ressources consommées par cette activité (son « coût ») et l'importance des besoins sociaux auxquels elle permet de satisfaire (sa « valeur ») »¹⁴⁴.

Ainsi, une politique publique performante est celle qui satisfait à la fois les besoins du citoyen, de l'usager, et du contribuable. Cette idée rejoint celle du professeur CATTEAU pour qui « la performance serait avant tout l'efficacité socio-économique d'une politique publique du point de vue du citoyen, la qualité du service rendu, du point de vue de l'usager et l'efficience de la gestion, la gestion à moindre coût, du point de vue du contribuable. »145

Or, il convient de préciser que la LOLF ne tient à s'appliquer qu'aux finances nationales, et ne donne un cadre qu'aux budgets de l'Etat. Dès lors, faut-il en conclure que la notion de performance ne tient pas à s'appliquer aux collectivités territoriales ? Qu'il n'existe pas de performance locale ?

Au regard des textes, rien n'est aussi sûr. Pourtant, certains, comme le professeur CATTEAU, plaident pour une « transposition de la LOLF » aux collectivités locales, afin de renforcer « leur autonomie »¹⁴⁶.

Néanmoins, le problème majeur rencontré par les collectivités territoriales réside dans la présentation par nature de leurs budgets, et selon une nomenclature unifiée, qui ne permet pas de développer une présentation par programmes. Effectivement, les budgets locaux sont divisés en sections d'investissement, et de fonctionnement, au sein desquelles il existe des chapitres et des articles. Ils sont également enserrés par des nomenclatures budgétaires, aussi appelées instructions budgétaires et comptables, qui imposent différents types de comptabilités au secteur public local, selon la nature de la collectivité.

144 Philippe LORINO, Méthodes et pratiques de la performance, Edition d'organisation, 3^e édition, 2003

145 Damien CATTEAU, Performance et solidarité(s) : les principes de la LOLF (interview)

146 Damien CATTEAU, Performance et solidarité(s) : les principes de la LOLF (interview)

Dès lors, les instruments budgétaires locaux sont des instruments de mesure de résultats, ou de sincérité, mais pas de mesure de la performance.

Toutefois, certaines collectivités territoriales, exprimant la volonté de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats, agissent par mimétisme sur le modèle de l'Etat. Ainsi, depuis la M14, c'est-à-dire l'instruction budgétaire et comptable applicable aux communes et aux établissements publics communaux et intercommunaux à caractère administratif, les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants doivent faire une présentation par fonction au sein des annexes de leurs budgets.

A l'inverse de l'Etat, le support de la performance se retrouve dans les annexes, et non dans les instruments budgétaires. En cela, la performance locale n'a pas de valeur juridique, et les instruments budgétaires locaux sont des instruments de régularité.

Au niveau local, il convient de parler de bonne gestion. Celle-ci répond à l'objectif des « Trois E » : économie, efficience, et efficacité. Elle dépend de la volonté des collectivités territoriales de s'adapter à la LOLF, selon une logique de gouvernance et de management public.

Par exemple, à Bordeaux, il existait une présentation par missions et programmes en 2009, alors que l'Etat n'en a rien demandé. Toutefois, cette présentation était introuvable en 2019 : elle dépend donc du bon vouloir des politiques en place.

Si la budgétisation orientée par la performance permettrait de clarifier les rôles respectifs de l'Etat et des collectivités locales dans leurs actions de coordination, il n'en reste pas moins que les gouvernements locaux restent à la marge des systèmes de contrôle et d'évaluation des politiques publiques.

Dans un souci d'économies, il est urgent de développer une culture de l'évaluation au sein des collectivités territoriales. Au-delà d'un contrôle plus simple de l'Etat sur leurs dépenses, celle-ci permettrait surtout aux collectivités territoriales de faire des prospections, et de mieux gérer leurs budgets, selon une démarche d'autonomie. L'évaluation devrait être bénéfique tant pour le secteur économique et financier, que pour le secteur organisationnel et managérial. Par ailleurs, elle légitimera la place des collectivités territoriales, comme correspondantes privilégiées de l'Etat (B).

B. Une légitimation du dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales par l'auto-évaluation

Pour le Sénat, « l'évaluation constitue une des conditions d'une décentralisation achevée »¹⁴⁷, mais sa mise en oeuvre rencontre des difficultés, qu'il faut surpasser, en clarifiant la notion d'évaluation. Dès lors, sa définition est donnée par le décret du 18 novembre 1998 qui dispose que « l'évaluation d'une politique publique consiste à comparer ses résultats aux moyens qu'elle met en oeuvre, qu'ils soient juridiques, administratifs ou financiers, et aux objectifs initialement fixés. Elle se distingue du contrôle et du travail d'inspection en ce qu'elle doit aboutir à un jugement partagé sur l'efficacité de

147 Joël BOURDIN, Pierre ANDRÉ, Jean-Pierre PLANCADE, fait au nom de la délégation du Sénat pour la planification, « Placer l'évaluation des politiques publiques au coeur de la réforme de l'Etat », Rapport d'information n° 392 (20032004), déposé le 30 juin 2004

cette politique et non à la simple vérification du respect de normes administratives ou techniques. »148

En ce sens, il convient de distinguer l'évaluation nationale des politiques publiques, de l'évaluation locale. A priori, ces politiques sont astreintes à la culture de l'évaluation quand elles intègrent des programmes structurels européens et bénéficient de cofinancements. C'est ainsi que les contrats de plan Etat-région font l'objet d'évaluations.

D'ailleurs, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité¹⁴⁹ autorise la création de missions d'information et d'évaluation au sein des assemblées délibérantes des communes de 50.000 habitants et plus, ainsi que dans les conseils généraux et régionaux. Ces missions sont chargées de recueillir des éléments d'information sur une question d'intérêt local ou de procéder à l'évaluation d'un service public local. Une solution idéale serait de leur donner le droit de piloter l'évaluation des politiques publiques locales.

Selon la loi sur les responsabilités locales, « une plus large décentralisation doit s'accompagner d'une bonne connaissance et d'une évaluation des politiques publiques locales dans le double souci de favoriser une utilisation optimale des deniers publics et d'améliorer le service rendu à la population. »150

Il convient donc de développer une évaluation des politiques publiques résultant des compétences décentralisées. Pour Michel BASSET, il faut « adapter les politiques aux ressources disponibles et 1...] veiller à l'efficience du service public, mais aussi 1...] développer des stratégies mieux ancrées dans les réalités, 1...] anticiper les changements par des approches prospectives, 1...] éclairer les décisions par des évaluations qui aident à réinterroger les objectifs et les modes d'intervention de l'action publique »¹⁵¹.

Dans cet optique, chaque année, la chambre régionale des comptes établit un rapport annuel d'activité qui porte sur la régularité des actes de gestion, l'économie des moyens mis en oeuvre, et l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés. Ces éléments, posés par l'article L211-8 du Code des juridictions administratives sont troublants car ils semblent reposer sur la logique de la LOLF, insérant les notions de « résultats », et « d'objectifs ».

Toutefois, ils s'en distinguent en ce que la chambre ne rend que des avis, et n'exerce pas de contrôle juridictionnel relatif à ces politiques publiques.

Pour que son utilité soit renforcée, l'évaluation des politiques publiques doit reposer sur un dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales. Celui-ci permettra d'interroger la pertinence de certains indicateurs lors de la mise en place de politiques publiques liées à des décisions de décentralisation. L'évaluation apparait alors comme un levier de mobilisation partenariale.

En termes de finances, elle trouve tout à fait à s'appliquer. Pour l'heure, elle repose surtout sur des prévisions, mais comme le démontre la Cour des comptes, le dispositif devrait être stabilisé par une évaluation ex-post. Ainsi, elle considère que « l'évaluation a posteriori de l'effet des revalorisations des minimas sociaux, et particulièrement du RSA, permettrait de fiabiliser les chiffrages des

148 Décret n°98-1048 du 18 novembre 1998 relatif à l'évaluation des politiques publiques

149 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité

150 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

151 Michel BASSET, président de la Société française de l'évaluation, consultant en stratégie publique et professeur associé à l'IEP de Lyon, « L'évaluation au service du pilotage des politiques publiques locales », 28 septembre 2017

administrations centrales. »¹⁵² Une telle méthode faciliterait donc la fixation du montant de la compensation financière allouée aux départements.

Selon les recommandations de la Cour, l'évaluation doit également permettre de se concentrer sur la structuration de la gestion publique locale, avec les apports de l'intercommunalité et des démarches de mutualisation, qui permettent une mise en commun des moyens financiers.

En plus de clarifier les rôles de chacun, l'évaluation doit permettre d'apaiser les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales en se fondant sur les principes de confiance, d'innovation et de solidarité.

Pour certains auteurs, elle pourra, à terme, permettre aux collectivités territoriales d'acquérir une réelle indépendance vis-à-vis de l'Etat qui passera par une reconnaissance de leur autonomie fiscale. Les rapporteurs du Conseil constitutionnel eux-mêmes ont pu préconiser l'insertion de cette notion au sein de la Constitution, aux côtés de l'autonomie financière¹⁵³. Une question se pose alors : l'évolution des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales tend elle vers une reconnaissance de l'autonomie fiscale des secondes ?

Pour apprécier l'opportunité d'une telle reconnaissance aux collectivités territoriales françaises, il convient d'analyser les conséquences d'un tel choix au sein des autres pays membres de l'Union européenne (II).

II. L'opportunité de l'attribution d'une autonomie fiscale aux collectivités

En France, il n'existe pas d'autonomie fiscale, elle n'est que financière. Pourtant, certains pays européens ont fait le pari de doter leurs collectivités locales de la première. Il convient d'étudier l'apport de ce phénomène (A), pour savoir s'il est opportun de l'appliquer au système juridique et financier français (B).

A. Une autonomie fiscale reconnue pour certaines collectivités locales européennes

Pour le professeur BOUVIER, « l'impôt est source et symbole du pouvoir (...) c'est pourquoi il n'est pas, d'une manière générale, de pouvoir politique autonome sans pouvoir fiscal. »154

En France, le pouvoir politique appartient à l'Etat. De même, les collectivités territoriales ne disposent pas de pouvoir fiscal, quand bien même elles détiennent une forme d'autonomie financière. La situation diffère dans les autres pays européens.

Effectivement, si la Charte de l'autonomie locale¹⁵⁵ a tenté de créer un cadre juridique commun de l'autonomie locale, les disparités entre les pays européens persistent. D'ailleurs, l'Allemagne a exclu

152 Cour des comptes, « Les finances publiques locales 2019, Fascicule 2 », Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics septembre 2019, page 63

153 Pierre DE MONTALIVET, « QPC et droit des collectivités territoriales », AIDA, 2016, p. 586

son application de ses Länders en retenant sa dimension locale. De la même façon, l'Espagne a pu estimer qu'elle n'avait pas vocation à s'appliquer à ses communautés autonomes.

En son deuxième article, cette Charte énonce que « le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution. » Elle précise ensuite que cette autonomie doit être entendue comme « le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques »¹⁵⁶.

Ainsi, elle vise l'autonomie politique, administrative, et financière des collectivités territoriales. Cependant, elle n'impose aucun modèle et exige seulement que les collectivités disposent d'une ressource fiscale dont elles peuvent fixer le taux. Pour honorer ce volet financier, certains Etats, comme l'Espagne ou la Suède, ont accordé un pouvoir fiscal à leurs collectivités locales.

Par exemple, en Suède, il existe « un pouvoir central très fort, un échelon régional faible et un pouvoir local très fort »¹⁵⁷. Les dotations et subventions accordées aux collectivités locales ne représentent que 32% de leurs recettes. La part restante repose sur les taxes locales, dont un impôt local sur le revenu.

Par ailleurs, en Italie, l'article 119 de la Constitution prévoit un large pouvoir fiscal des collectivités territoriales qui « établissent et appliquent des impôts et des recettes propres, en harmonie avec la Constitution et selon les principes de coordination des finances publiques et du système fiscal »¹⁵⁸.

Cependant, ce pouvoir est subordonné à l'adoption des grandes lignes du système fiscal par le législateur, comme a pu le rappeler le juge constitutionnel. Cette condition est fixée selon un objectif de coordination des finances publiques. De la même façon, en Espagne, les communautés autonomes peuvent créer un impôt « propre » s'il concerne un domaine qui n'appartient pas à celui de la fiscalité nationale. De plus, le Pays Basque et le Royaume de Navarre disposent de la possibilité de collecter tous les impôts sur leurs territoires, et en reversent une partie à l'Etat.

Comme le démontre le Professeur STANKIEWICZ, dans ces pays, les régions revendiquent un « PIB régional » et une « part de fiscalité [...] globale ou nationale »¹⁵⁹. Cela s'explique parce que les impôts sur le revenu des personnes, et sur les bénéfices des sociétés y sont d'importantes recettes fiscales.

L'un des bienfaits de cette autonomie fiscale est rappelé par l'OCDE¹⁶⁰. Il s'agit d'une neutralisation des dépenses publiques, et d'une fiscalité excessive. Ainsi, les collectivités locales peuvent utiliser leurs recettes fiscales pour couvrir leurs dépenses. Selon les règles de la proportionnalité, elles dépendent donc moins des dotations de l'Etat et disposent de plus amples marges de manoeuvre financière.

Toutefois, l'analyse de ces exemples révèle également les dysfonctionnements de cette autonomie fiscale. D'abord, elle peut induire une « érosion de la base d'imposition », et une complexification du système d'imposition. Ensuite, le constat est surtout celui d'une absence de « variations significatives des taux d'imposition entre collectivités territoriales », ce qui peut s'expliquer par une

157 Pascale TESSIER, « Finances locales en Europe : Autonomie financière en Finlande et Suède : le socle, c'est la confiance », La Gazette des communes, 18 juin 2019

158 Constitution de la République italienne, Deuxième Partie « Organisation de la République », Titre V « Les régions, les provinces et les communes »

159 Lukas STANKIEWICZ, Allocataire de recherche moniteur Université Jean Moulin Lyon 3, CERFF, « L'autonomie financière locale en Europe », Le Lamy Collectivités territoriales (n°11), 2006

160 OCDE, « Relations financières entre l'État et les collectivités territoriales », 2003, p. 173-193.

réduction des concours financiers de l'Etat parallèlement à une réduction des taux de la fiscalité propre par les collectivités territoriales.

De plus, les « coparticipations » constituent, pour certains, comme le professeur STANKIEWICZ, des dotations déguisées, « une forme de fausse autonomie fiscale »¹⁶¹.

Parallèlement, les contrôles administratifs sont remplacés par des règles budgétaires plus contraignantes, qui peuvent prendre la forme d'un plafonnement du solde budgétaire général. C'est notamment le cas en Belgique.

Dans les faits, l'autonomie fiscale peut prendre plusieurs formes. Le professeur ORSONI distingue ainsi « l'autonomie fiscale-ressources » de « l'autonomie fiscale-pouvoir »¹⁶².

La première correspond à la capacité donnée aux collectivités locales de fixer le taux et la base d'imposition des recettes fiscales dont elles bénéficient, tandis que la seconde correspond au pouvoir normatif qui leur est donné pour créer des impôts locaux. Elle tend vers le pouvoir politique évoqué par Michel BOUVIER.

A la lecture de ces exemples, une question se pose : l'autonomie fiscale-ressources de la France peut-elle tendre vers une autonomie fiscale-pouvoir ? En d'autres termes, il convient de savoir s'il est envisageable d'accorder un pouvoir fiscal aux collectivités territoriales françaises. En réalité, il s'avère que cette solution parait impossible, au vu de la structure des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales (B).

B. L'impossible reconnaissance de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales en France

Le professeur KADA considère que « l'autonomie fiscale des collectivités [est] très limitée, voire inexistante. »¹⁶³ Selon lui, c'est même ce qui explique qu'elles soient si dépendantes des bons vouloirs de l'Etat, notamment en matière de calcul de la dotation globale de fonctionnement, ou d'attribution d'une part de recette fiscale plus dynamique.

En effet, elles peuvent recourir à l'impôt pour financer leurs dépenses mais leur pouvoir fiscal n'est pas un pouvoir normatif. En ce sens, elles ne peuvent « ni créer, ni modifier, ni supprimer un impôt »¹⁶⁴.

Ainsi, le Conseil constitutionnel l'a rappelé plusieurs fois : « il ne résulte ni de l'article 72-2 de la Constitution ni d'aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d'une autonomie fiscale. »165

Pour certains, pour les doter d'une autonomie fiscale réelle, il n'y a que deux solutions fondées sur les modèles européens : des transferts financiers issus du budget de l'Etat, comme aux Pays-Bas ; ou un partage de divers impôts d'Etat comme en Italie, en Espagne ou en Pologne. En France, il

161 Revue Le Lamy Collectivités territoriales, N° 11, 1er mars 2006 - L'autonomie financière locale en Europ

162 Gilbert ORSONI, « Autonomies financières et fiscales, Brèves réflexions à partir des exemples espagnol et italien », RFFP (n° 80), décembre 2002, p. 106

163 Nicolas KADA, Professeur agrégé de droit public, codirecteur du CRJ (université Grenoble-Alpes) et du GRALE (GIS université Paris-I, « Etat et collectivités territoriales : (petite) cuisine et (grandes) dépendances », AIDA 2019, p. 2423

164 Michel BOUVIER, Professeur à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Directeur de la Revue Française de Finances Publiques, « Le Conseil constitutionnel et l'autonomie financière des collectivités territoriales : du quiproquo à la clarification », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel (n°33), octobre 2013

semble qu'un mélange des deux modèles ait été retenu. Par exemple, le Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée est un prélèvement sur les recettes de l'Etat constituant la principale aide aux collectivités territoriales en matière d'investissement, qui grève le budget du premier. Néanmoins, comme la TVA représente une des recettes fiscales majeures de l'Etat, il est légitime de considérer qu'il s'agit là d'un partage entre l'Etat et les collectivités locales.

En 2018, et pour aller plus loin, l'Assemblée nationale recommandait d'inscrire le principe d'autonomie fiscale dans la Constitution afin de limiter le processus de « centralisation nationalisation » de la fiscalité locale¹⁶⁶.

De la même façon, la Cour des comptes, au sein de sa mission flash sur l'autonomie financière des collectivités territoriales, a proposé de la consacrer « aux côtés de l'autonomie financière », et « de prévoir l'adoption d'une loi annuelle de financement des collectivités territoriales »¹⁶⁷. Dès lors, une loi pourrait déterminer la part minimale des ressources de chaque catégorie de collectivités qui devra être composée de recettes fiscales. Les collectivités pourront ensuite en fixer l'assiette, le taux, et le tarif, mais il existera toujours une limite législative.

Une telle configuration permettrait aux communes, désormais seules détentrices de la clause générale de compétence, d'intervenir réellement dans tout domaine qui intéresserait leurs territoires. Elle faciliterait également le lien de la collectivité avec les citoyens locaux, et le développement de l'idée de démocratie locale.

Selon Michel BOUVIER, il faut surtout s'interroger sur la « possible dissociation entre autonomie de gestion et autonomie fiscale », de même qu'il convient de différencier autonomie de gestion financière et autonomie de décision fiscale.

D'après ce même auteur, le pouvoir fiscal local a progressivement disparu à partir des années 1970, parallèlement aux décisions de dégrèvements ou d'exonérations prises par l'Etat, qui a alors procédé à de plus en plus de compensations, devenues petit à petit des sortes de dotations. Par exemple, la loi de finances pour 2004 a intégré nombre de compensations fiscales au sein de la dotation globale de fonctionnement.

Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs renforcé ces mécanismes en n'y apportant que trop peu de limites. Ainsi, au sein d'une décision de décembre 1998, il a estimé « qu'en contrepartie de la suppression progressive de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle, la loi institue une compensation dont le montant, égal, en 1999, à la perte de recettes pour chaque collectivité locale, sera indexé par la suite sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement, avant d'être intégré dans cette dernière à partir de 2004 »¹⁶⁸. Cela étant posé, il estime que cette loi n'a pas pour effet de diminuer les ressources globales des collectivités locales, ni de restreindre leurs ressources fiscales au point d'entraver leur libre administration.

166 Alain RICHARD, Dominique BUR, « Sur les conséquences de la suppression progressive de la taxe d'habitation », rapport d'information n° 1258 sur le suivi des travaux de la mission sur les relations financières État-collectivités territoriales et la refonte de la fiscalité locale, 9 mai 2018

167 Christophe JERRETIE, Charles DE COURSON, députés, « Mission « flash » sur l'autonomie financière des collectivités territoriales », 9 mai 2018, p. 25

168 Conseil constitutionnel, décision n° 98-405 DC, Loi de finances initiale pour 1999, 29 décembre 1998

En ce sens, l'Etat a pu paraitre devenir le premier contribuable local. Pour le professeur BOUVIER, il y a, en réalité, eu une « substitution progressive du contribuable national au contribuable local »¹⁶⁹.

Aujourd'hui, le système fiscal français repose sur un partage des recettes fiscales entre collectivités, mais aussi entre l'Etat et les collectivités territoriales. Celles-ci semblent dotées d'une autonomie de gestion assortie d'une autonomie fiscale limitée.

Pourtant, ce modèle peut être rapproché des modèles européens précités. A terme, les collectivités territoriales pourraient enfin se voir attribuer une « autonomie fiscale-pouvoir », mais le chemin semble encore long, puisqu'il faudra avant tout passer par une révision constitutionnelle.

Effectivement, les solutions proposées par la Cour des comptes nécessitent toutes une modification de la Constitution grâce à laquelle la distinction entre autonomie financière et autonomie fiscale serait faite.

Ce principe posé, les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales bénéficieraient sûrement d'un apaisement dû à la clarification et à la redéfinition des risques de chacun. En effet, les collectivités territoriales, dans ce cadre, pourraient gérer elles-mêmes les fluctuations de leur déficit public.

Cependant, comme au sein des autres pays européens, il est également possible qu'une telle reconnaissance implique des réductions des concours financiers de l'Etat, ainsi qu'une érosion de la base d'imposition.

Les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales doivent être transformées. Pour cela, plusieurs solutions sont à leur disposition. La plus simple à mettre en oeuvre sera évidemment l'instauration d'un dialogue grâce auquel chacun pourra exprimer ses besoins, ainsi que ses attentes. A partir de celui-ci, ils pourront agir selon un objectif de coopération, qui pourra, à terme, se transformer en objectif de collaboration. Pour atteindre ce dernier, il parait nécessaire d'octroyer un pouvoir fiscal plus conséquent aux collectivités territoriales. Or, une telle possibilité ne devra se fonder que sur une révision de la Constitution de 1958.

169 Michel BOUVIER, Professeur à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Directeur de la Revue Française de Finances Publiques, « Le Conseil constitutionnel et l'autonomie financière des collectivités territoriales : du quiproquo à la clarification », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel (n°33), octobre 2013

Conclusion

Les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales sont aujourd'hui déséquilibrées, et cela peut s'expliquer par une redéfinition constante du fondement de la décentralisation tel qu'entendu dans les années 1980.

Alors que les collectivités territoriales revendiquent leur besoin d'autonomie financière ou fiscale, l'Etat apparait de plus de plus centralisateur, et semble recentrer ses compétences, parallèlement à l'instauration d'un contrôle de plus en plus fort sur les collectivités territoriales.

Certains présagent même la fin de la politique de décentralisation, et une recentralisation des compétences. D'autres iront plus loin encore en proclamant que la décentralisation est un mythe, et qu'en réalité, l'Etat n'a jamais totalement disparu des politiques publiques locales.

En effet, la frontière entre les domaines où il intervient et ceux où il ne fait rien apparait fragilisée, puisqu'il est omniprésent. Politiques de nationalisation, de privatisation, ou encore actionnariat public, sont les nouveaux chevaux de guerre de l'Etat français.

Outre son caractère de contribuable, certains oseront même se demander si l'Etat est un actionnaire comme les autres, voire un redevable comme les autres.

Il faut entendre que la réalité de telles affirmations remettrait en cause les fondements des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales. Aussi, et afin d'éviter tout débordement, l'heure est à la reconnaissance de droits et de pouvoirs supplémentaires pour les collectivités territoriales.

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Portail de l'Etat au service des collectivités : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/

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4 V. également : CE 14 mars 1997, req. N°119055 ; CAA Lyon, 12 juillet 2001, Amaury Nardone, req. n°00LY02426, RFDA 2002, p.735, conclusions BOURRACHOT ; CE, sect., 11 juill. 2011, Gilles, req. N°339409, Rev. CMP 2011 (n°300)

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4 V. également : CE 25 avr. 1984, Commissaire de la République du Val d'Oise c. Commune de Sarcelle, Lebon 517. - 30 janvier 1987, Commissaire de la République d'Ille-et-Vilaine c. Commune de Rheu, Lebon 630

Conseil d'Etat, 27 mai 1994, « Braun - Ortega et Buisson et autres », n° 112026, publié au recueil Lebon p. 264, AJDA 1994, p. 658 ; RFDA 1994, p. 832

4 V. également : TA de Papeete, 10 octobre 1989, Braun-Ortega et autres ; TA Marseille 20 oct. 1989, Brun et autres c/ Commune de Carpentras, Lebon T. 670, Rev. Trésor 1991, p. 157 ; CE 9 juillet 1997, req. N°103273, Commune de Garges-lès-Gonnesse : Rec. Lebon p. 297 ; Ann. coll. loc. 1998, p. 274 ; D. 1997. IR. 197 ; Dr. adm. 1997, n°351, p. 19 ; CE 16 mars 2001, Cne de Rennes-les-Bains, n°160257: Rev. Trésor 2001, P.648; Coll. terr. 2001, n°166; RFDA 2001. 759

Conseil d'État, 4^e et 1^ère sous-sections réunies, 1^er avril 1996, « Département de la Loire », n°141958, publié au recueil Lebon p. 110, Laetitia JANICOT, « Le pouvoir normatif des régions », RFDA 2016, p. 664

Conseil d'Etat, 9^e et 8^e sous-sections réunies, 28 mai 1997, « Commune de la Courneuve », n° 163508

Conseil d'Etat, 6^e et 4^e sous-sections réunies, 12 février 2003, « Ministère de l'Economie, des Finances, et de l'Industrie », n° 234917, publié au recueil Lebon 2004 ; Michel LASCOMBE - Xavier VANDENDRIESSCHE, « Chronique de droit public financier », RFDA 2004, p. 820

4 V. également : CE, ass., 11 juill. 2008, req. N°287354, Société Krupp Hazemag, Lebon 273, concl. DACOSTA, AJDA 2008, p. 1588, chron. GEFFRAY et LIEBER, BJCP 2008 (n°61), p. 439, concl. DACOSTA, Dr. adm. 2008. Comm. 137, note Melleray, JCP 2008. I. 191, note PLESSIX, RFDA 2008. 951, concl., note PACTEAU, RJEP 2008, (n°658)

Conseil d'Etat, Assemblée, 12 décembre 2003, « Département des Landes », n°236442, publié au recueil Lebon p. 502, chron. Francis DONNAT et Didier CASAS, AJDA 2004, p. 195

4 V. également : CJEG 2004. 86, concl. SENERS ; Contrats publics, (n°30), févr. 2004. 50, note PINTAT ; RFDA 2004. 518, concl. SENERS ; RFDA 2004. 525

Conseil d'Etat, Assemblée, Avis sur la différenciation des compétences des collectivités territoriales relevant d'une même catégorie et des règles relatives à l'exercice de ces compétences, n° 393651, 7 décembre 2017 ; Marie-Christine DE MONTECLER, « Différenciation territoriale : le oui mais du Conseil d'Etat », Dalloz Actualité, 6 mars 2018 ; Vincent DE BRIANT, « Le droit à la différenciation territoriale : entre totems et tabous », AJCT 2018, p. 233, 22 mai 2018 ; Gilles LE CHATELIER, « La différenciation entre collectivités territoriales : le Conseil d'Etat définit la marche à suivre par le gouvernement », AJCT 2018, p. 207, 17 avril 2018

Conseil constitutionnel, décision n° 86-223 DC, Loi de finances rectificative pour 1986, 29 décembre 1986, J.C.P. 1987.II.20903, note critique, N'Guyen Quoc Vinh ; Jean-Eric SCHOETTL, « La rétroactivité d'une législation fiscale n'est pas anticonstitutionnelle », AJDA 1997, p. 969

4 V. également : décision n° 87-228 DC du 26 juin 1987, RJC I-312 ; et décision n° 88-250 DC du 29 déc. 1988, ibid., p. 267

Conseil constitutionnel, décision n° 90-277 DC à propos de la révision des bases locatives, du 25 juillet 1990 ; Révision générale des évaluations, RFDC 1990. 729, commentaires L. Favoreu et L. Philip ; RFDA 1991. 345, note J.-C. DOUENCE

4 V. également : Cons. const. 24 juill. 1991, no 91-298 < DC > , Loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, RD publ. 1992. 50, chron. D. Rousseau ; RFDC 1991. 722, comm. L. Philip., formulation répétitive que l'on retrouve dans l'essentiel des décisions du Conseil constitutionnel sur ce sujet)

Conseil constitutionnel, décision n° 91-290 DC, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse, 9 mai 1991, RJC, I, 438 ; RFDA 1991. 407, note B. Genevois ; RDP 1991. 943, note F. LUCAIRE 4 V. également : Cons. const. 8 août 1985, n° 85-196 DC , Nouvelle-Calédonie, Rec. Cons. const., p. 31 ; AIJC 1988. 415, chron. B. Genevois ; RD publ. 1989. 399, chron. L. FAVOREU

Conseil constitutionnel, décision n° 98-405 DC, Loi de finances initiale pour 1999, 29 décembre 1998 ; AJDA 1999, p. 84 ; AJDA 1999. 14, note J.-E. SCHOETTL; D. 2000. 54, obs. L. Philip

4 V. également : 98-406 DC, Rec. 326 et 340. - 21 décembre 1999, n°99-422 DC , JO 30 déc., p. 19730. - 29 décembre 1999, n°99-426 DC, JO 31 déc.

Conseil constitutionnel, décision n° 2001-454 DC, Loi relative à la Corse, 17 janvier 2002, AJDA 2002, p. 100, note J.-E. SCHOETTL ; AJDA 2002, p. 465, tribune J.-C. DOUENCE ; D. 2003. Somm. 1124, obs. X. MAGNON ; JCP 2003

4 V. également : Cons. const. 28 sept. 2006, n°2006-541 DC, Accord de Londres sur les brevets européens

Conseil constitutionnel, décision n° 2003-474 DC, Loi de programme pour l'Outre-mer, 17 juillet 2003, JO 22 juill. ; RD publ. 2003. 1789, note LUCHAIRE ; RFDC 2003. 788, note GUILLAUMONT et 796, note LAMBERT

Conseil constitutionnel, décision n° 2004-490 DC, Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, 12 février 2004, RFDA 2004. 248, note SCHOETTL

4 V. également : Cons. const. 3 mars 2005, n°2005-198 ; et décisions n° 2007-559 DC du 6 décembre 2007

Conseil constitutionnel, décision n° 2004-500 DC, Loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, 29 juillet 2004 ; JCP Adm. 2005. I. 192, chron. MATHIEU et VERPEAUX, nos 24 et 25 ; D. 2005, p. 1132 ; D. 2005. 1125, obs. V. OGIER-BERNAUD et C. SEVERINO ; RFDC 2004, p. 798, note PHILIP ; JO 30 juill., p. 13562 ; GDCC, 16e éd., (n°30)

4 V. également : décisions n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000, n° 2001-447 DC du 18 juillet 2001 et n° 2004-500 DC du 29 juillet 2005 et, en particulier, la décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005, Loi de programmation pour la cohésion sociale

Conseil constitutionnel, décision n° 2005-516 DC, Loi de programmation fixant les orientations de la politique énergétique, 7 juillet 2005 ; AJDA 2005, p. 1487 ; D. 2006. 826, obs. V. OGIER-BERNAUD et C. SEVERINO ; RFDA 2005, p. 930 ; JO 14 juill. ; Dr. adm. 2005 (n°114), note R. FRAISSE ; RDP 2006, p. 263, chron. D. ROUSSEAU

4 V. également : décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, loi de programme sur l'avenir de l'école

Conseil constitutionnel, décision n° 2009-599 DC, Loi de finances pour 2010, 29 décembre 2009 ; AJDA 2010, p. 277, note W. MASTOR ; Dr adm. 2010, comm. 44, note M. BAZEX ; JCP Adm. 2010, (n° 2038), note Ph. BILLET ; RFDA 2010, p. 627, chron. T. RAMBAUD ; V. A. HASTINGS-MARCHADIER, La péréquation financière horizontale et la Constitution, AJDA 2013, p. 2294

Conseil constitutionnel, décision n° 2010-618 DC, Loi de réforme des collectivités territoriales, 9 décembre 2010 ; AJDA 2011, p. 99, note M. VERPEAUX ; AJDA 2011, p. 129, note G. MARCOU ; AJCT 2011, p. 25, obs. J.-D. DREYFUS ; Constitutions 2011, p. 495, chron. M. LE ROUX

Conseil constitutionnel, décision n° 2011-148 QPC, Département des Landes, 8 juillet 2011 ; JO 9 juill. ; AJDA 2011, p. 2067, note VERPEAUX ; RJEP nov. 2011. 11, note TERNEYRE ; CP Adm. 2011, (n°2279), note H. PAULIAT ; Dr. adm. 2011 (n°91), note J.-B. AUBY ; RLCT 2011 (n°72), p. 9, note O. CARTRON et 2012, (n°75), p. 56, chron. M. VERPEAUX et E. LANDOT ; AJCT 2011, p. 561, note J.-D. DREYFUS

Conseil constitutionnel, décision n°2012-255/265 QPC, Départements de la Seine-Saint-Denis, et du Var, 29 juin 2012 ; AJDA 2012, p. 1310 ; AJCT 2012, p. 569, obs. E. PECHILLON

Conseil constitutionnel, Décision n° 2013-304 QPC, Commune de Maing, 26 avril 2013, décision publiée au JO du 28 avril 2013, p. 7400 ; AJDA 2013, p. 884, note J. FIALAIRE ; AJCT 2013, p. 344, obs. G. LE CHATELIER ; Constitutions 2013, p. 397, chron. P. LUTTON

Conseil constitutionnel, décision n° 2017-758 DC, Loi de finances pour 2018 28 décembre 2017 ; AJDA 2018, p. 4, obs. J.-M. PASTOR ; ibid. 720, étude X. CABANNES ; AJCT 2018, p.32, pratique M. HOUSER ; Constitutions 2018, p. 49 ; LPA 2018 (n° 19), p. 7 ; TUROT J., « Trust et imposition de la fortune : à la recherche de la capacité contributive »

Conseil constitutionnel, décision n° 2017-760 DC, 18 janvier 2018 ; AJDA 2018, p. 132 ; AJCT 2018, p. 32, Pratique M. HOUSER ; ibid. 720, étude X. CABANNES

V. également : Cons. const. 26 janv. 2017, n° 2016-745 DC, AJDA 2017, p. 198 ; ou encore Cons. const. 17 janv. 2013, n° 2012-660 DC, AJDA 2013, p. 141

Conseil constitutionnel, Décision n° 2018-727 QPC, Commune de Ploudiry, 13 juillet 2018, AJDA 2018, p. 1472

Compétences, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 17, 19, 21, 22, 26, 35, 39, 40, 42, 43, 44, 45, 46, 48, 49, 52, 53,

Coopération, 23, 37, 38, 41, 42, 43, 44, 47, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 57, 67

Constitution, 7, 10, 12,	13,	14,	15,	18,	22,	33,	38,	39,	40,	46,	49,	57, 63, 64,	65,	66,	67
Contractualisation, 29,	32,	33,	34,	35,	56,	57
Décentralisation, 9, 10,	12,	35,	45,	47,	48,	52,	57,	59,	61,	62,	68

Etablissements publics de coopération intercommunale (EPCI) 24, 27, 29, 39, 41, 42, 43, 44, 49

Titre 1 - Un conflit d'interprétation caractérisant les relations financières entre l'État et les collectivités

Chapitre 1 : Un conflit soulevé par le mythe de l'autonomie financière des collectivités territoriales 9

Section 1 : Une autonomie financière des collectivités territoriales enjolivée 9

Section 2 : Une autonomie financière des collectivités territoriales désenchantée 15

I. Une substance fragile de l'autonomie financière des collectivités territoriales 15

II. Une portée relative du principe d'autonomie financière des collectivités territoriales 18

A. L'ineffectivité évidente du principe d'autonomie financière limité à un pouvoir de gestion

B. L'ineffectivité de l'autonomie financière face à son absence de garantie constitutionnelle

Chapitre 2 : Un conflit alimenté par l'illusion de relations financières équilibrées entre l'État et les

Section 1 : L'utopie balayée d'une absence de tutelle de l'État sur les collectivités territoriales 22

Section 2 : L'odyssée malmenée des collectivités territoriales face aux stratégies et contraintes de

Titre 2 - Une métamorphose bienvenue des relations financières entre l'État et les collectivités

Chapitre 1 : La nécessaire restructuration des relations financières des collectivités territoriales 38

Section 1 : Une tentative de restructuration des relations financières entre les collectivités

I. Une interdiction de tutelle entre les collectivités territoriales fragilisée par le renforcement

II. Un lien de coopération entre les collectivités territoriales à renforcer 42

Section 2 : Une tentative de suppression du lien de subordination caractérisant les relations

I. Un accompagnement nécessaire des collectivités par l'Etat pour donner suite à la

II. Une reconnaissance progressive des différences des collectivités territoriales par l'Etat 49

Chapitre 2 : Une coopération financière entre l'Etat et les collectivités territoriales préconisée 52

Section 1 : Une nécessaire collaboration en matière financière entre l'Etat et les collectivités

I. Une coopération financière voulue par l'Etat et les collectivités territoriales

II. Un renforcement nécessaire de la coopération financière entre l'Etat et les collectivités

Section 2 : Une nécessaire transformation des rôles de l'Etat et des collectivités territoriales en

I. Le passage essentiel d'un contrôle de l'Etat à une auto-évaluation des collectivités

II. L'opportunité de l'attribution d'une autonomie fiscale aux collectivités territoriales

Les relations financières entre l'état et les collectivités territoriales

Titre 1 - Un conflit d'interprétation caractérisant les relations financières entre l'État et les collectivités

Chapitre 2 : Un conflit alimenté par l'illusion de relations financières équilibrées entre l'État et les

Section 2 : L'odyssée malmenée des collectivités territoriales face aux stratégies et contraintes de

Titre 2 - Une métamorphose bienvenue des relations financières entre l'État et les collectivités

Section 1 : Une tentative de restructuration des relations financières entre les collectivités

Section 2 : Une tentative de suppression du lien de subordination caractérisant les relations

Section 1 : Une nécessaire collaboration en matière financière entre l'Etat et les collectivités

Section 2 : Une nécessaire transformation des rôles de l'Etat et des collectivités territoriales en

Introduction

Section 1 : Une autonomie financière des collectivités territoriales enjolivée

A. L'assimilation de l'autonomie financière au concept de ressources propres

Section 2 : Une autonomie financière des collectivités territoriales désenchantée

A. L'éclatement progressif du concept de ressources propres

B. L'artificialité dévoilée de l'autonomie financière à travers la fiscalité locale

A. L'ineffectivité évidente du principe d'autonomie financière limité à un pouvoir de gestion

B. L'ineffectivité de l'autonomie financière face à son absence de garantie constitutionnelle

A. La tutelle de l'Etat exprimée à travers son pouvoir réglementaire

A. Un encadrement indirect passant par les dotations forfaitaires

A. Le contrôle de l'emprunt des collectivités territoriales par l'Etat

A. La limitation des dépenses de fonctionnement par la contractualisation

Section 1 : Une tentative de restructuration des relations financières entre les

A. Une coopération institutionnelle affirmée

A. Une communicabilité entre l'Etat et les collectivités territoriales à renforcer

A. Une différenciation dérogatoire à valeur constitutionnelle accordée par l'Etat

A. Une volonté de coopérer assumée par l'Etat et les collectivités territoriales

B. Un partenariat à renforcer selon un objectif de cohérence des politiques publiques

Section 2 : Une nécessaire transformation des rôles de l'Etat et des collectivités

A. Une intégration subtile de la notion étatique de performance sur les budgets locaux

A. Une autonomie fiscale reconnue pour certaines collectivités locales européennes

Conclusion

Bibliographie

Titre 1 - Un conflit d'interprétation caractérisant les relations financières entre l'État et les collectivités

A. L'ineffectivité évidente du principe d'autonomie financière limité à un pouvoir de gestion

Chapitre 2 : Un conflit alimenté par l'illusion de relations financières équilibrées entre l'État et les

Section 2 : L'odyssée malmenée des collectivités territoriales face aux stratégies et contraintes de

Titre 2 - Une métamorphose bienvenue des relations financières entre l'État et les collectivités

Section 1 : Une tentative de restructuration des relations financières entre les collectivités

Section 2 : Une tentative de suppression du lien de subordination caractérisant les relations

Section 1 : Une nécessaire collaboration en matière financière entre l'Etat et les collectivités

Section 2 : Une nécessaire transformation des rôles de l'Etat et des collectivités territoriales en

Annexes

Annexe 1. Carte de l'intercommunalité à fiscalité propre au 1er janvier 2020

Annexe 1. Carte de l'intercommunalité à fiscalité propre au 1er janvier 2020