A. Réflexions sur l'espace privé et sur
un premier coefficient de biotope
Au préalable, un travail « d'enquête »
a permis d'appréhender les différents types de règles
existantes, portant sur le coefficient de biotope. Une dizaine de
collectivités ont été contacté pour cette
étude initiale où seuls les exemples les plus intéressants
ont été retenus et présentés lors de la
réunion de lancement (voir exemples partie 4.1.1). Ce travail de
recensement a notamment permis de soulever beaucoup d'interrogations, qui
seront évoquées dans la suite de ce travail. Le groupe de
personnes rassemblé pour ces réflexions est
détaillé sur la Figure 32.
41 Rennes est une des premières villes
françaises à avoir mis en place une gestion
différenciée des espaces verts
57
Structure
Fonction
Rennes Métropole
Stagiaire
Rennes Métropole
Rennes Métropole
Chargé d'études en urbanisme (ville de
Rennes)
Rennes Métropole
Service droit des sols
Responsable service droit des sols
Rennes Métropole
Technicienne imperméabilisation
Ville de Rennes
Assistance maîtrise d'ouvrage/conducteur
d'opérations
Rennes Métropole
Service conduite d'opérations espace public
& infrastructures
Chargé d'études hydrauliques
Figure 32 : Groupe de travail restreint sur le coefficient
de biotope (Filliol, 2016)
Nom
Prénom
Filliol
Thibaut
Service planification & études
urbaines
Ecolan
Armelle
Service planification & études
urbaines
Chargée d'études en urbanisme
Benaden
Pierre
Service planification & études
urbaines
Barré
Sandrine
Pansart
Mathieu
En parallèle, il a paru important de repréciser les
mesures déjà énoncées dans le règlement du
PLU
de Rennes, concernant la gestion de l'eau et la
préservation des espaces verts et de la biodiversité.
Cet aspect est d'autant plus crucial que la plupart des
élus n'ont finalement pas de connaissance
précise des règles qui régissent
l'organisation du territoire urbain.
Sephaud
Christelle
Service contrôle qualité
assainissement
Roux
Laurence
Service maîtrise d'ouvrage jardins &
biodiversité
Premièrement, il existe différentes bandes de
constructibilité42 (Figure 33), dont la bande de
constructibilité restreinte, disposée en fond de terrain, qui
permet notamment de préserver les coeurs d'îlots. Cette bande de 6
m a d'ailleurs l'obligation d'être végétalisée.
Figure 33 : Les bandes de constructibilité à
Rennes (PLU Rennes, 2014)
42 Articles 6 & 7 du règlement du PLU
58
L'article 12 permet quant à lui de limiter l'emprise
maximale de stationnement. Mais c'est surtout au niveau de l'article 13,
portant sur les espaces libres, qu'on constate le plus de dispositions. Ces
espaces libres constituent concrètement les espaces restants une fois la
construction et le stationnement établis.
Le PLU de Rennes impose dans son règlement un
pourcentage d'espaces libres qui varie entre les différents secteurs de
la ville (donc en fonction du zonage). Ces derniers doivent être
aménagés « à dominante végétale ».
En réalité, ces espaces peuvent également prendre la forme
d'aires de jeux et ne sont donc pas forcément constitués
uniquement d'espaces végétalisés. En parallèle de
ce pourcentage d'espaces libres, on trouve quelques normes de plantations comme
par exemple le fait d'implanter un arbre par tranche complète de 200
m2 d'espaces libres. Malgré ces mesures, on se rend compte
qu'il existe au final assez peu de mesures pour permettre à la ville de
favoriser les surfaces perméables et la végétation.
À côté de cela, la ville de Rennes a
instauré un zonage assainissement des eaux pluviales en 1998, lors de la
révision du POS (ancienne version du PLU). Ce dispositif vise à
maîtriser l'évolution des débits de ruissellement et
d'écoulement des eaux pluviales qui font suite à l'urbanisation
croissante des sols. Il distingue deux coefficients d'imperméabilisation
sur l'ensemble de la ville : un de 90% en centre-ville et un de 40% sur le
reste de la ville (respectivement en rouge et en jaune sur la Figure 34) (Ville
de Rennes, 2004).
Figure 34 : Zonage des seuils d'imperméabilisation
sur la ville de Rennes (Ville de Rennes,
2004)
59
De manière concrète, si une parcelle
dépasse ce taux d'imperméabilisation seuil, l'aménageur se
doit de compenser par des techniques alternatives. Seulement, la
réglementation actuelle apparaît comme inefficace pour la gestion
des pluies courantes, qui sont évacuées directement dans les
réseaux et donc non utilisables pour la végétation.
Concernant les évènements intenses, l'évacuation n'est que
retardée, après stockage temporaire du surplus d'eau (par
l'intermédiaire d'une régulation). De plus, en cas de trop fortes
pluies, il arrive que le réseau unitaire (majoritaire à Rennes)
soit saturé et que le trop plein aille directement dans le milieu
naturel par l'intermédiaire des déversoirs d'orages.
Cette règle, vieille de presque vingt ans, n'est donc
plus adaptée aux nouveaux enjeux liés au changement climatique et
à ses impacts, notamment dans la prise en compte
d'évènements extrêmes qui devraient devenir plus
fréquents. Elle doit donc être retravaillée ou
remplacée.
En plus de cet aspect, le nouveau Schéma Directeur
d'Aménagement et de Gestion des Eaux43 (SDAGE) fixe
désormais une limite du débit rejeté au réseau,
aussi appelé débit de fuite, à 3l/s/ha. Pour rappel, le
SDAGE, institué par la loi sur l'eau de 1992, est un instrument de
planification qui fixe pour chaque bassin hydrographique les orientations
fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau
dans l'intérêt général et dans le respect des
principes de la directive cadre sur l'eau et de la loi sur l'eau (Eaufrance,
2016). La gestion alternative des eaux pluviales est d'ailleurs une orientation
de ce document et une priorité pour l'agence de l'eau Loire Bretagne.
Ce seuil fixé à 3 l/s/ha par le SDAGE est
très restrictif par rapport à la règle
d'imperméabilisation toujours en vigueur, qui autorise des débits
de fuite moyens de 126 l/s/ha. Il apparaît donc clairement que cette
réglementation ne pourra être tenue, du moins à court
terme. Le but de cette mesure étant avant tout d'accélérer
la mise en route d'études de la part des collectivités pour
changer leurs pratiques sur cette thématique.
Cette nouvelle restriction combinée à
l'insuffisance du règlement actuel suggère fortement
l'élaboration de nouvelles règles sur la gestion des eaux
pluviales, en fonction de nouveaux objectifs qui restent à
définir. D'un autre côté, le nouveau décret du 28
décembre 2015 intègre de nouvelles dispositions pour le PLU, en
raison du nouveau code de l'urbanisme. Ce décret vise à
simplifier le règlement en permettant de mettre davantage en avant le
projet que la règle. Les Orientations d'Aménagement et de
Programmation (OAP), qui définissent notamment les dispositions de
l'aménagement, mais qui peuvent traiter d'autres thématiques,
auront alors plus de poids et pourront se substituer au règlement. Le
nouveau code de l'urbanisme définit d'ailleurs une section «
qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère
» avec un paragraphe sur la « qualité et le cadre de vie
», où la mise en place d'un coefficient de biotope est
proposée (Articles L151-17 à L151-25). Ces nouvelles dispositions
sont donc elles aussi favorables à la mise en place de nouvelles mesures
sur l'eau et la végétation.
43 Pour la nouvelle période 2016-2021
Figure 35 : Les 3 grands domaines de
préoccupation et leurs objectifs (Filliol, 2016)
60
? Objectifs et principes des futures
réglementations
Avant de pouvoir proposer plusieurs hypothèses de
règles, il convient de définir les grands domaines de
préoccupation, ainsi que les objectifs et les principes pouvant s'y
raccrocher. Ces derniers doivent également permettre de mieux
intégrer les enjeux qui gravitent autour du changement climatique. Il
apparaît alors trois grands domaines de préoccupation : la gestion
de l'eau, la biodiversité et plus généralement les espaces
verts, ainsi que le réchauffement urbain (Figure 35).
61
62
Les trois grands thèmes soulevés ici regroupent
des principes et des objectifs assez larges. Le but est avant tout de cadrer
les problématiques et les enjeux au sein du PLU, qui n'a pas
forcément vocation d'être trop précis dans son
écriture.
Même si les thématiques sont exposées ici
séparément, il faut garder à l'esprit qu'il est
nécessaire d'appréhender ces dernières
simultanément dans l'écriture des futures réglementations,
car elles sont toutes reliées d'une manière ou d'une autre.
D'après les réflexions menées et le
contexte réglementaire, il apparaît que la gestion de l'eau soit
la préoccupation centrale autour de laquelle les deux autres
thématiques devront être reliées. L'objectif principal est
surtout de réduire le risque d'inondations, en limitant les
débits rejetés aux réseaux, mais également en
préservant un cycle « naturel » de l'eau en milieu urbain.
Pour cela, il faut donc privilégier l'infiltration, si possible à
la parcelle, afin d'éviter le ruissellement, la pollution et de soulager
les réseaux. Par ailleurs, l'infiltration permettrait de recharger les
nappes et donc de soutenir les périodes estivales d'étiage, tout
en préservant la qualité de l'eau, au travers de la filtration
naturelle du sol. Ce stockage de l'eau est également un gage de bon
fonctionnement de la végétation tout au long de l'année,
ce qui permettra de maximiser son action sur l'îlot de chaleur urbain.
Enfin, l'humidité générée par l'infiltration permet
aussi d'éviter le tassement différentiel des sols et donc de
préserver les bâtiments des dégâts potentiels face
à ce risque. On perçoit bien que la végétation est
intimement liée à la question de l'eau. En effet, l'infiltration
sera d'autant plus optimale si on respecte le principe de pleine terre ou de
strates, évoquées sur la vignette «
biodiversité/espaces verts ». En revanche, il n'est pas sûr
qu'il soit possible d'infiltrer cette eau partout, en raison des
caractéristiques des sols. Un travail est d'ailleurs en cours
actuellement, afin de déterminer la sensibilité des sols rennais
par rapport à l'infiltration. La carte finale, réalisée
par les étudiants d'Agrocampus Ouest, en appui avec les services
techniques de Rennes Métropole, sera un atout indéniable dans
l'établissement de nouvelles mesures réglementaires.
À côté de cela, il y a une réelle
problématique de connexion des espaces, notamment entre les espaces
publics et les parcelles privées. Des réflexions ont d'ailleurs
démarré récemment sur ces aspects. Il y a également
un vrai travail à fournir sur l'aspect les limites séparatives,
en privilégiant les clôtures « vertes », tout en
permettant d'assurer une transparence entre les parcelles (corridors
écologiques).
À une échelle plus large, on retrouve les
problématiques liées à l'îlot de chaleur urbain, qui
découlent inévitablement des mesures qui pourront être
prises sur l'eau et la végétation.
Une fois les grands objectifs listés, il reste à
convenir du format souhaité pour les nouvelles réglementations. A
la vue des nouvelles dispositions du PLU évoquées
précédemment, différents choix pourraient être
envisagés.
63
? Hypothèses de
règles
Les trois hypothèses proposées ci-dessous
constituent une première trame qui devra être discutée avec
les autres membres du groupe de travail, afin de définir le format le
plus adéquat pour la collectivité. Le choix final retenu est
d'autant plus important que le PLU a une durée de vie longue (environ 15
ans). Il faut donc s'assurer de la pérennité de la règle
sur le long terme.
? Coefficient de biotope « seul »
Dans ce cas de figure, l'idée serait d'instaurer un
coefficient de biotope unique, qui intègrerait l'ensemble des objectifs
définis par la collectivité. Pour cela, on pourrait repartir de
l'exemple de Berlin, en proposant un nouvel outil laissant le choix de
l'aménagement au porteur du projet, tant que celui-ci respecte le cadre
déterminé par la collectivité. Ce dispositif remettrait
donc à plat toutes les anciennes règles existantes sur les
différentes thématiques. Un certain nombre d'interrogations
ressortent cependant de cette proposition, qui paraît pour le moment trop
ambitieuse. Tout d'abord, il faudra définir la base de la règle.
Est-il préférable de se baser sur le zonage PLU (Annexe 16) ou
sur un zonage différent ? Il est difficile pour le moment de
répondre à cette question, étant donné que le
zonage actuellement en vigueur sera prochainement modifié dans le cadre
de la révision du PLU de Rennes. S'il ne semble pas optimal de
réfléchir sur le zonage actuel, il serait par contre
intéressant de croiser plusieurs types de données pour arriver
à faire ressortir des secteurs prioritaires, en fonction des objectifs
cités. Bien qu'on ne dispose pas encore de carte sur
l'infiltrabilité des sols, l'idée serait de recouper les
données déjà à disposition, comme la proportion de
nature, l'intensité de l'îlot de chaleur urbain et les enjeux
écologiques, liés à la trame verte (connexions entre les
espaces verts). Ce travail est d'ailleurs en train d'être mené. La
question de la valeur des coefficients de pondération associés
aux différentes surfaces se pose également, tout comme le choix
du nombre de surfaces à considérer.
? Plan guide sur l'imperméabilisation + OAP
Une autre possibilité serait de partir de la
thématique principale, à savoir la gestion des eaux pluviales. Il
serait ici question d'un dispositif de type « plan guide sur
l'imperméabilisation », combiné à une orientation
d'aménagement et de programmation (OAP) sur les aspects qui viennent
compléter ce guide, notamment sur les questions de
végétation. Le plan guide s'appuierait dans ce cas sur une
nouvelle réglementation concernant les eaux pluviales. Il pourrait par
exemple être question de limiter les surfaces imperméables, pour
permettre l'infiltration. Cette mesure viendrait alors réinterroger la
question des espaces libres, afin qu'ils soient orientés de
manière à renforcer la pleine terre. Sur les parcelles
très imperméables, l'idéal serait d'infiltrer l'eau au
niveau des petites zones d'espaces verts existantes ou de passer par des
techniques alternatives (type puit d'infiltration). La régulation ne
devrait être privilégiée qu'en dernier recours, ou lors
d'évènements pluvieux intenses. La collectivité pourrait
également décider de ne plus gérer ses eaux pluviales. En
effet, ce n'est pas une obligation. La ville de Brest a d'ailleurs opté
pour cette disposition dans certains secteurs de la ville.
64
On peut alors imaginer que cette mesure soit possible pour
certains secteurs rennais ou certaines communes de la métropole, lorsque
les caractéristiques pédologiques seront mieux connues. A
côté de ce guide, l'orientation d'aménagement permettrait
de définir des principes davantage liés à la
biodiversité et qu'on retrouve sur la Figure 35. On peut penser que
selon les secteurs de la ville, certains critères seront à
privilégier, notamment en fonction des enjeux identifiés (gestion
de l'eau, continuité trame verte et bleue, sensibilité à
l'ICU). Parallèlement, il est probable que la volonté politique
(élus de Rennes Métropole) permette de définir des zones
prioritaires qui devront respecter plus de critères que d'autres
(volonté de mettre en avant certains quartiers par rapport au projet
urbain de Rennes 2030).
Le fait d'inscrire les objectifs au sein d'une OAP permettrait
aussi de laisser davantage de libertés au porteur du projet. En effet,
les objectifs souhaités seraient clairement exprimés (par
exemple, présence obligatoire des différentes strates), mais les
moyens seraient laissés à l'aménageur dans la conception
du projet. Ce dispositif permettrait aussi de responsabiliser chaque
aménageur et de le sensibiliser davantage sur les enjeux soulevés
par l'OAP.
A côté de cela, on pourrait imaginer la
réalisation d'un livret pédagogique pour la « bonne gestion
des espaces verts », afin d'accompagner le prestataire dans la
réalisation de son projet. On pourrait également réaliser
un livret semblable, mais pour la gestion des eaux pluviales. Celui-ci
indiquerait alors les possibilités d'ouvrages pour infiltrer les eaux
pluviales de la parcelle, selon les mesures envisagées par le plan
guide.
? Plan guide sur l'imperméabilisation +
règlement
Cette autre solution partirait du même guide sur
l'imperméabilisation évoqué au paragraphe
précédent, mais associé cette fois-ci à un
règlement plus strict. Ce dernier ne laisserait alors plus vraiment de
choix à l'aménageur lors de la conception du projet. Cette
hypothèse permettrait de donner des aspects quantitatifs en plus des
aspects qualitatifs sur les aménagements, ce que ne permet pas l'OAP,
qui reste plus synthétique. Il reste cependant à définir
des objectifs quantitatifs, par exemple en termes de pourcentages d'espaces
verts ou de pleine terre à atteindre sur la parcelle.
Pour avoir une idée du type de règle
quantitative qui pourrait être proposée, on peut se
référer à l'emprise au sol des différents secteurs
de Rennes et au pourcentage d'espaces libres qui y sont associés. Par
exemple, en centre-ville et aux abords des grands axes structurants (zones UA
et UB), l'emprise au sol sur les parcelles est généralement
élevée (jusqu'à 80%) et les espaces libres faibles (entre
10% et 40%). Hors, il se trouve que c'est généralement dans ces
secteurs que la végétation est la plus faible et que
l'intensité de l'îlot de chaleur urbain est forte. C'est donc ces
secteurs qui devraient logiquement avoir un pourcentage d'espaces verts
renforcé. En plus de cette difficulté, le Plan de Sauvegarde et
de Mise en Valeur44 (PSMV) limite considérablement la marge
de manoeuvre pour l'implantation de surfaces
végétalisées.
44 Document qui permet de préserver le
patrimoine historique et esthétique (généralement en
centre-ville)
65
On pourrait alors proposer une règle ayant la logique
suivante :
En prenant comme référence le pourcentage
d'espaces libres du PLU actuel et en se basant sur la proportion de nature en
ville (Figure 36), on pourrait différencier deux secteurs (hors PSMV)
:
Figure 36 : État actuel de la présence de la
végétation sur la ville de Rennes (AUDIAR, 2014)
? Ceux où la proportion de nature est inférieure
à 30% ? Ceux où la proportion de nature est supérieure
à 30%
Ces deux secteurs se verraient alors octroyer un pourcentage
d'espaces verts à atteindre, dont un pourcentage de pleine terre
minimum. Dans le cas où le pourcentage de pleine terre ne pourrait pas
être atteint, on pourrait alors proposer une compensation par le billet
du coefficient de biotope, en proposant à l'aménageur d'implanter
d'autres types de surfaces qui remplissent un cahier des charges défini
par la collectivité. En cas d'aménagement sur dalle par exemple,
l'aménageur devra respecter un certains nombres de critères, par
exemple la présence obligatoire des trois strates, ainsi qu'une
épaisseur de terre minimum. Dans les zones de centre-ville avec des
parcelles très urbanisées et où il est difficile
d'aménager des espaces verts, des techniques alternatives permettant aux
eaux pluviales de s'infiltrer pourraient être proposées, comme
pour la deuxième hypothèse.
La réflexion sur l'eau et la végétation
au sein des espaces publics et privés nécessite des
compétences diverses et regroupe de ce fait beaucoup d'acteurs
différents. Les réflexions sont d'autant plus complexes que des
liens étroits relient ces deux thématiques, qui influent
également sur les caractéristiques climatiques urbaines.
66
Bien que les hypothèses proposées concernant
l'action sur l'espace diffus soient encore peu précises, notamment dans
les déclinaisons quantitatives, elles permettent de présenter les
différents formats qui pourraient prendre en compte les prochaines
réglementations. Il est pour le moment impossible de déterminer
avec précision quelles pourraient être les valeurs à
imposer concernant la proportion d'espaces verts à atteindre ou la
proportion de pleine terre en fonction des secteurs de la ville. En revanche,
on peut penser qu'il sera plus facile de mettre en place de nouvelles
réglementations sur les constructions futures, notamment pour les toits
et les murs végétalisés. Les futurs projets devront alors
être pensés en fonction des nouveaux objectifs retenus. Outre les
objectifs environnementaux, c'est également l'image de la ville et de
Rennes Métropole qui est en jeux. A long terme, ces nouvelles mesures
permettraient d'améliorer le cadre de vie des habitants et de renforcer
l'attractivité de la ville. C'est pourquoi, il est encore
nécessaire de travailler sur ces nouvelles réglementations, pour
permettre de mieux appréhender les nouveaux enjeux liés au
changement climatique dans les zones urbaines.
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