Politique budgétaire en RDC: instruments, moyens et efficacité.

I.4. EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE40(*)

Selon l'analyse keynésienne, les dépenses publiques (ou les réductions d'impôts) conduisent à une augmentation du PIB, qui représente un multiple des dépenses (ou d'impôts). La plupart des fonds payés par le gouvernement sont dépensés à nouveau, et plus les sommes ré-dépensées sont importantes, plus grand en est l'effet multiplicateur. Si les taux de l'épargne sont faibles, comme ils le sont souvent dans les pays très pauvres, la proportion des fonds affectés à la consommation sera considérable, l'effet multiplicateur sera alors très élevé et les dépenses publiques particulièrement efficaces. Par contraste, en Asie de l'Est, où les taux de l'épargne avaient été très élevés, les effets multiplicateurs ont été plus faibles.

Nonobstant, les ménages et les entreprises subissent des contraintes tant au niveau des liquidités que du crédit dans le cas des pays en développement. En effet, l'effet multiplicateur pourrait être plus conséquent si ces ménages ou entreprises avaient plus d'argent à dépenser. Par exemple, si le gouvernement offrait de meilleures prestations de chômage (aspect presque inexistant dans ces pays), il serait fort à parier que les chômeurs dépenseraient leurs allocations en totalité ou du moins en grande partie. La ventilation de ces dépenses indique qu'une partie de cette somme est attribuée à des particuliers (propriétaires de logements ou de locaux commerciaux) qui ne la dépenseront pas entièrement, mais il est important de noter que dans les pays en développement, l'effet multiplicateur peut être relativement élevé.

Faudra-t-on également distinguer les effets des déficits en période de récession et durant le plein emploi. C'est dans ce dernier cas que les déficits sont les plus susceptibles d'entraîner des conséquences négatives. Les arguments d'éviction (inflationnistes de surcroît) sont alors très persuasifs car la taille du « revenu » est fixe. Lorsque l'économie fonctionne à pleine capacité, l'augmentation des dépenses publiques doit se faire au détriment de la réduction de la consommation ou aux dépens d'autres investissements, ailleurs dans le cycle économique. Mais l'effet d'éviction n'est pas inévitable lorsque l'économie est en deçà du plein emploi. La taille du revenu peut augmenter de sorte que les dépenses publiques suivent la tendance sans diminution des investissements privés. Dans le cas des réductions d'impôt, il est également possible que la consommation augmente et que les investissements ne baissent pas pour autant.

En outre, l'argument de l'effet d'éviction suppose implicitement que les banques centrales sont incapables de prendre des mesures compensatrices pour baisser les taux d'intérêt. Pourtant, les banques centrales peuvent parvenir à ce résultat en renforçant la masse monétaire. L'une des préoccupations liées aux emprunts publics réside dans le fait que la dette est monétisée (l'emprunt est en réalité financé par l'impression de billets) et le système bancaire est autorisé à augmenter le volume de la monnaie fiduciaire (et le crédit en conséquence) de manière excessive. Même lorsque les taux d'intérêt sont proches de zéro et qu'il existe des limites imposées aux autorités monétaires qui empêchent celles-ci de baisser davantage les taux d'intérêt (trappe à liquidités de type keynésien), les banques centrales peuvent au moins compenser la hausse des taux d'intérêt résultant des déficits publics. En outre, dans une petite économie ouverte, il y a une autre raison qui explique le maintien des taux d'intérêt à des niveaux peu élevés et l'absence d'effet d'éviction : un afflux de capitaux peut parfaitement empêcher une hausse des taux d'intérêt.

Finalement, les réponses du secteur privé peuvent en réalité produire l'effet inverse et rehausser les résultats de la politique budgétaire. Ainsi est-il fort possible d'obtenir un effet d'attraction. Par exemple, des dépenses publiques élevées revigorent l'économie et améliorent la situation économique de sorte à autoriser un accroissement des investissements. De la même manière, une augmentation des investissements de l'État pour compléter l'investissement privé (comme par exemple, les dépenses relatives aux infrastructures) est susceptible d'intensifier les retours sur investissement dans le secteur privé et relancer les investissements privés ainsi que l'économie de manière globale.

Le succès enregistré par la Chine durant la crise de l'Asie de l'Est en rapport avec ses dépenses publiques constitue un cas d'école. La réussite de l'expérience chinoise s'explique en partie par le fait que les dépenses courantes étaient fondées sur un ensemble de plans d'investissement stratégique, axés sur l'amélioration de l'infrastructure. L'amélioration de l'infrastructure s'est traduite par un renforcement des retours sur investissement dans le secteur privé, encourageant ainsi les investissements productifs ayant stimulé la croissance de la Chine à long terme.

L'expérience de stabilisation et d'ajustement qu'a connu l'Inde, à la suite de sa crise de la dette extérieure au début des années 1990, est quelque peu différente. Pourtant, ce pays a également fourni des preuves probantes de la complémentarité des investissements dans le public et le privé, qui suggèrent un effet d'attraction plutôt qu'une éviction du secteur privé.

Certains économistes y voient un argument supplémentaire pour encourager les pouvoirs publics à maintenir une politique budgétaire stricte, afin de conserver la confiance des investisseurs. Selon cette approche, les dépenses publiques entraînent des niveaux d'investissement privé plus faibles du fait que les investisseurs, à la vue des déficits croissants, perdent confiance dans l'économie et décident de ne pas investir. Seule une action résolue du gouvernement pour palier au déficit est susceptible de rétablir la confiance, d'intensifier les investissements et de restaurer rapidement la santé de l'économie.

Cependant, il existe peu de recherche empirique à l'appui de cette théorie, alors que les preuves abondent, qui démontrent que la réduction des dépenses publiques entraîne la baisse du PIB à la fois dans les pays développés et les pays en développement. Loin de produire les effets positifs prédits par le « modèle de confiance », la réduction des dépenses publiques en Argentine et en Asie de l'Est dans les années 1990 a conduit aux conséquences négatives annoncées par les modèles keynésiens standards. L'impact direct de la réduction des dépenses publiques sur le PIB semble être plus marquant que celui de l'effet de confiance.

En effet, l'incidence d'une politique budgétaire resserrée sur la confiance des investisseurs dépend en grande partie du type d'investisseurs qu'un gouvernement souhaite attirer. Les investisseurs et créditeurs à court terme sont souvent plus intéressés par la taille du déficit budgétaire que par d'autres variables. La question la plus importante pour ces investisseurs reste la capacité du gouvernement à rembourser sa dette à très court terme. Dans la mesure où le gouvernement économise de l'argent en réduisant le déficit budgétaire, il dispose d'un surplus de fonds lui permettant de rembourser ses créditeurs à court terme, même si ceci entrave la croissance à long terme. Ce sont précisément ces types d'investisseurs qui accentuent la volatilité du marché au lieu de maintenir la croissance à long terme.

Quant aux investisseurs à long terme, ils regardent au-delà du déficit et s'intéressent à une plage de variables. Les politiques aboutissant à une croissance durable sur le long terme confortent naturellement la confiance dans l'économie et amènent encore plus d'investissements. Si les pays s'endettent pour financer des investissements productifs, susceptibles de générer des retours supérieurs en valeur au montant des taux d'intérêt payés, la croissance sera améliorée. Les investisseurs reconnaissent alors le renforcement de la santé de l'économie du pays en question et doivent normalement lui renouveler leur confiance.

Globalement, de la revue de littérature sur la politique budgétaire il ressort que, bien que cette politique fasse l'objet des nombreuses critiques, elle présente une certaine l'efficacité conditionnée par :

- l'accroissement des dépenses publiques de consommation par une politique de redistribution des revenus aux agents en plus forte propension marginale à consommer, c'est-à-dire augmenter les salaires des travailleurs ayant une faible rémunération, voire accorder des allocations aux chômeurs. En effet, ceux qui ont un faible revenu consacrent une part plus importante de leur revenu à la consommation que ceux qui ont un revenu élevé. Dans cette logique, cet accroissement de dépenses de consommation se traduit en accroissement de demande. Une conséquence directe d'une telle politique est l'encouragement des investissements nationaux désireux de répondre à cet accroissement de la demande. D'où, une autre condition s'impose ;

- l'existence d'une propension marginale à investir dans une économie. En effet, si les entreprises d'une économie ont une propension plutôt de répondre à la demande par l'accroissement des importations, ceci annule les effets positifs d'une politique budgétaire.

- la relance de l'investissement privée par une baisse du taux d'intérêt et une politique d'investissement publics. L'État et les privés en investissant contribuent à la résorption du chômage et à la croissance de la production nationale. Cette condition renvoie à la combinaison de la politique budgétaire avec une politique monétaire.

* ⁴⁰UNDESA, Stratégies nationales de développement, Notes d'orientation, Politique macroéconomique et politique de croissance, 2007, pp. 26-29