I.3. DEPENSES ET RECETTES PUBLIQUES
Les dépenses publiques sont l'ensemble des
dépenses réalisées par les administrations publiques. Leur
financement est assuré par les recettes publiques (impôts, taxes,
et cotisations sociales) et par le déficit public.
La dépense publique concerne le fonctionnement, les
investissements et les redistributions. La loi budgétaire ou les
décisions budgétaires en R D C comportent deux sortes de
crédits : les crédits pour les dépenses courantes et les
crédits pour les dépenses en capital.
8 KIBUEY M-F, Op. Cit., p.25
La liberté de choisir les dépenses est un
élément du pouvoir financier. Les dépenses publiques sont
les dépenses réalisées par les institutions publiques en
vue de la satisfaction de l'intérêt général pour
répondre à la demande sociale, c'est à dire les besoins
exprimés pour le développement harmonieux de l'Etat.
L'analyse des dépenses nécessite :
> Une approche plus précise qui permet
d'apprécier les conséquences
économiques, sociales ou
politiques que peuvent avoir ces dépenses ;
> De s'interroger sur la masse que représentent les
dépenses en question.
Pour apprécier les effets des dépenses, on a
choisi de classer les dépenses suivant différentes approches aux
fins d'analyser les conséquences qu'elles peuvent avoir sur le plan
économique, social ou politique.
I.3.1. Théorie notionnelle des dépenses
publiques
I.3.1.1. Classification des dépenses 1.
Classification économique On distingue les dépenses en
fonction de leur rôle économique :
- Dépenses de fonctionnement ; - Dépenses
d'investissement ;
- dépenses de transfert ;
a) Dépenses de fonctionnement
Elles permettent d'assurer l'exploitation courante des services
publics :
- Dépenses de personnel
- Dépenses de petit matériel (fonctionnement
courant de l'administration)
Les dépenses dites de fonctionnement ont un poids
important puisqu'elles représentent un pourcentage significatif des
dépenses de l'Etat, ce qui est souvent critiqué. Mais
l'évidence c'est que cesdites dépenses ont une conséquence
positive du fait que l'Etat, dans le cadre de celles liées au personnel,
verse des salaires représentant un pouvoir d'achat pour les
salariés consommateurs et épargnants. Il en résulte un
effet d'entrainement pour la bonne marche de l'économie.
b) Dépenses d'investissement (ou dépenses
en capitaux)
Les dépenses en capitaux augmentent le patrimoine et
créent donc une richesse nouvelle.
Elles peuvent aussi favoriser l'activité
économique générale (les collectivités ou les
institutions publiques passent des marchés avec des entreprises
privées)
L'Etat effectue des dépenses d'investissement dans le
domaine des : - dépenses civiles (infrastructures, social)
- dépenses militaires (exigences de la défense
pour la sécurité)
Les dépenses d'investissement de l'Etat sont
réalisées soit directement par l'Etat (dépenses directes)
soit indirectement. Dans ce second cas, l'Etat participe aux financements des
dépenses d'investissement par le biais de subventions (dépenses
indirectes).
c) Dépenses de transfert
Elles correspondent au rôle de redistribution que l'Etat
doit jouer au titre de la solidarité nationale. Le but poursuivi dans la
réalisation des dépenses s'expose tant sur le plan social
qu'économique.
Les transferts peuvent concerner soit l'investissement, soit le
fonctionnement et peuvent être à destination :
> Des particuliers ;
> Des entreprises (même si aujourd'hui l'Union
européenne contrôle les aides dans le cadre du principe de libre
concurrence) ;
> Des institutions publiques (qui ont elles-mêmes des
dépenses de transfert au niveau local).
Les dépenses de transfert et intervention de l'Etat ne
représentent grand chose dans le budget de l'Etat au niveau de
l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu et ne sont presque pas
exécutée faute du niveau faible des dotations.
Cette classification économique permet
d'apprécier l'impact que doivent avoir ces dépenses sur
l'activité économique générale.
2. Classifications politiques
a) Classification fonctionnelle
Elle consiste à regrouper les dépenses sur la
base des secteurs d'intervention de l'action publique. La classification
fonctionnelle est une des modernités des finances publiques où
les deniers publics ne sont plus seulement envisagés comme un moyen de
s'acquitter des dépenses nécessaires au bon fonctionnement de
l'administration, mais comme un dispositif de la réalisation de la
politique du Gouvernement.
Les dépenses sont ici regroupées suivant les
grandes fonctions de l'Etat. Elle repose sur l'identification d'un certain
nombre de fonctions assumées par l'Etat : Pouvoir public et
administration générale, éducation et culture social,
logement et urbanisme, industrie et services, santé et emploi,
défense extérieure, transport et communication, etc.
b) Classification administrative et
politique
Chaque ministre gère les crédits de son
ministère. Les dépenses sont donc classées d'après
les autorités qui en ont la disposition. Cette méthode ne peut
être valablement d'application au niveau de l'Assemblée
Provinciale du Nord-Kivu. Elle présente en effet un inconvénient
:
> L'organisation est contingente. On ne peut pas analyser
l'évolution des budgets
dans le temps d'autant plus qu'il y a
création, fusion, disparition,...des services.
Sous l'angle politique, on retrouve les dépenses
neutres qui n'interagissent pas directement le milieu économico-social,
et les dépenses actives qui investissent ce milieu, c'est-à-dire
tend à transformer.
Les dépenses neutres relèvent des finances
publiques classiques où l'Etat s'interdit toute intervention dans la vie
économique. Les dépenses sont donc limitées au paiement
des fonctionnaires et des services administratifs.
Par ailleurs, dans la conception moderne des finances
publiques, il est généralement admis que l'Etat a l'obligation
d'intervenir dans l'économie, le social et la politique. Les
dépenses ne doivent plus se révéler neutres, mais doivent
devenir actives. Pour en arriver là, il existe un certain nombre
d'objectifs poursuivis ou à poursuivre.
3. Classification en fonction des objectifs
En France, la loi organique sur les lois de finances est
fondée sur le principe d'une budgétisation non plus par nature de
dépenses, mais orientée vers les résultats à partir
d'objectifs9. Le programme regroupe les crédits
destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble
cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel
sont associés des objectifs précis, définis en fonction de
finalités d'intérêt général, ainsi que des
résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation.
a. Les objectifs politiques
Les dépenses actives peuvent directement poursuivre un
objectif politique, c'est le cas de « fonds spéciaux » dits
« fonds secrets ». Le recours aux fonds spéciaux est une
pratique courante dans la plupart des pays. Ces fonds permettent aux
gouvernements, confrontés à des problèmes urgents, d'agir
rapidement. Ainsi, le Parlement vote le montant des fonds secrets sans en
connaître la destination.
9 CARL C., Economie politique de la LOLF, La
Documentation française, Paris 2007, p. 15
Ces crédits mis à la disposition de
l'utilisateur sont employés suivant la nécessité sans
contrôle du Parlement. Tel est le cas pour certaines opérations
relevant de la sécurité nationale et de la défense du
territoire. Exemple Recherche de renseignement.
Les dépenses actives peuvent indirectement poursuivre
un objectif politique. C'est le cas par exemple d'une aide à une
entreprise en difficulté ou d'incitation à l'implantation d'une
entreprise nouvelle sur le territoire d'une Province.
Pour les Assemblées, en principe chaque Parlement jouit
d'une autonomie financière qui se traduit par l'application du budget du
Parlement des dispositions de la loi financière notamment. A titre
indicatif, la Constitution prévoit en son article 100, alinéa 3
que « chaque Chambre jouit d'une autonomie administrative et
financière et dispose d'une dotation propre » et les articles 117
à 121 du Règlement Intérieur de l'Assemblée
Nationale prévoit que cette dernière vote son budget, en assure
l'exécution et le contrôle grâce à une commission de
comptabilité et de contrôle. Les crédits nécessaires
à chaque Assemblée sont préparés par les questeurs
de chaque Chambre, puis arrêtés par la plénière. Les
crédits sont automatiquement et globalement inscrits dans la loi de
finances.
b. Les objectifs sociaux
On peut classer les dépenses publiques actives
poursuivant des objectifs sociaux, les dépenses d'assistance, les
allocations sociales diverses, les dépenses de santé publique et
plus généralement toutes celles qui tendent à
améliorer le niveau de vie de la population et remédier aux
irrégularités sociales.
c. Les objectifs économiques
La dépense publique est devenue un des
éléments de la direction de l'économie. Elle est plus
appréciée, en raison de la souplesse de son action. Ainsi,
à côté de procédés d'intervention autoritaire
(prix imposés, taxations, rationnements) ou de procédés de
gestion directe (nationalisation du secteur économique), il est possible
d'utiliser l'intervention financière ou, à côté de
l'action fiscale, et à côté de l'action par le
crédit, l'action par la dépense publique joue un rôle de
premier plan (subventions, etc.).
d. Les objectifs divers
Les dépenses actives peuvent viser des buts divers qui
ne se ramènent pas aux objectifs politiques, économiques ou aux
objectifs sociaux envisagés séparément. A titre d'exemple,
nous pouvons citer les dépenses de coopération internationale.
Ainsi, la dépense active est susceptible de viser les objectifs
variés, mais elle peut prendre aussi des formes multiples.
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