Problématique de l'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale du Nord- Kivu de 2007 à 2009

VWIVERSITE DE G0514./4

BP : 204 GOMA

FACULTE DES SCIENCES ECONOMIQUES ET DE GESTION

PROBLEMATIQUE DE L'E XECUTION DU BUDGET DE
L'ASSEMBLEE PROVINCIALE DU NORD-KIVU DE
2007-2009

Par : Patrick KAMBALE VANGI

Wemoire presente et d~~endu en vue de l~obtention du Diplome de Licence en Sciences de Gestion

Option : Gestion Einanciere

Directeur : Prof. GAKURU SEMACUMU Co-Directeur : Paul SENZIRA NAHAYO

Chef de Travaux

Année Académique 2009 - 2010

i

tP~orAPgeE

« Autant l~experience est indispensable pour comprendre

le budget, autant la connaissance de cette matière est

irremplacable par la routine ».

De XIBVIE 1M-F.

Patrick XA1MBALE (A9 r'

II

DEDICACE

A mes parents MBWA 7(~LE Char~es et 7(AVVO Adrianne et a toutes mes
connaissances a Goma et en dehors de Ca vi~~e.
A Ca grande fami~~e VALIMVLI.

le d~die ce travai~ :

Tatrick 7(AMBALE VA9VgI

III
UMERCIEMENTS

IC apparaft opportun, avant d'entamer tout deveCoppement sur cette ceuvre scientue, d'adresser nos sinceres remerciements 7 tous Ces intewenants qui, dune maniere ou d'une autre, ont contribui 7 Ca reussite de ce modeste travaiC

Auparavant, nous remercions rEterne` Maitre des temps et des circonstances qui nous a permis d'en arriver au bout.

Nous adressons nos remerciements de facon particuaere 7 C5-fonora6& KATISAVEM MBAKE WWong dont Ce sens de responsabiate parentale nous a prete mains fortes au cours de nos etudes.

Nbs remerciements s'adressent au Trofesseur gA7CVKI) SEWACIM1) pour Ca direction de ce memoire.

Nous remercions vivement Ce Ccr Taut^- SENZIWA WANATO pour avoir consenti de co-diriger ce memoire.

Nous tenons 7 remercier toutes Ces autorites academiques de PUN^-I^-GM

Nous portons egaCement nos remerciements 7 tous Ces compagnons de awe en general^-, et en particuaer aux nommes KANTAYITA .%1V9VETO, %WTI^-SA ISEMISINGI et MAgYYTAKY:

Nous serions ingrat de finir cette aste sans pour autant remercier tous Ces Deputes, cadres et agents de rAssembae Trovincia du Nord Kivu qui ont pu coltaborer au cours de nos recherches.

Que tous trouvent ici ('expression de notre profonde gratitude.

IV

sIgEcEs cEcrJ4cBqcE1IJ4crIo~s

1. Art : Article

2. BDE : Bon des Dépenses

3. BDEGL : Banque de Développement des Etats des Grands Lacs

4. CCR : Caisse de Crédit pour la Reconstruction

5. CEI : Commission Electorale Indépendante

6. Const. : Constitution

7. CT : Chef des Travaux

8. E.P. : Etat de Paie

9. ECOFIN : Economie Financière

10. FC : Francs Congolais

11. PAJ : Politique, Administrative et Judiciaire

12. Prof. : Professeur

13. PV : Procès Verbal

14. R.I : Règlement Intérieur

15. RDC : République Démocratique du Congo

16. UNIGOM : Université de Goma

17. % : Pourcentage

V
)3 P1OPOS

L'étude sur l'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale est d'un intérêt certain. Il n'est pratiquement pas d'année où le budget ne soit pas prétexté pour justifier l'alternative des outrances qu'offre l'absence de cet outil de gestion. Son intérêt tient sans doute, au fait qu'il est le noeud de toute activité de l'Etat.

Néanmoins si sa conception et son exécution sont particulièrement difficiles à assurer, elles sont aussi particulièrement nécessaires à réaliser. Les responsables en ont généralement conscience.

A première vue, nous pouvons dire que le budget est l'ensemble des revenus et des dépenses.

Comparativement au budget privé, il présente des différences importantes tant du point de vue des objectifs que des moyens, des techniques et des méthodes.

S'il faut s'en tenir aux objectifs, le budget privé a pour but la recherche d'un profit maximum, alors que celui de l'Etat vise, avant tout, la satisfaction de l'intérêt général pour le bien être social.

En considération des moyens, l'Etat se trouve dans l'obligation de mobiliser beaucoup plus des moyens que les privés pour bien assurer son intervention ou sa mission.

Quant aux méthodes et techniques, il est admis que les notions déterminantes pour le budget privé notamment les notions de coûts, de rentabilité et de rendement, ne sont pas toujours prédominantes pour l'Etat dans la mesure où l'intérêt général commande de ne pas les respecter ou de ne les respecter seules¹.

¹ KIBUEY M-F, Le budget de l'Etat, règles et techniques de gestion, Kinshasa, 1987, p.9

VI

Le problème budgétaire se pose toujours et pour toutes les collectivités publiques qui existent au sein de l'Etat. Dans un pays où le fonctionnement de certaines Institutions est tributaire de l'exécution du budget de l'Etat central, il s'observe des problèmes qu'on peut qualifier de non contrôlables par ces Institutions. Il convient par ailleurs de souligner qu'il est nécessaire de s'imprégner quelques règles de bonne gestion ou celles qui suivent ses orientations dérogatoires pour gérer dans l'efficacité et l'efficience au-delà des problèmes non contrôlables.

L'analyse du budget de l'Etat ou d'une Institution au sein de l'Etat est donc délicate mais nécessaire en raison de sa place pour la réalisation des devoirs publics.

Eu égard de ce qui vient d'être énoncé ci-haut, il sied de relever l'importance du budget de l'Etat dans le cadre précis de l'Assemblée Provinciale.

Les experts ne se sont pas trompés sur le caractère dépensier du budget de l'Organe délibérant et sur ses performances quant à l'accomplissement des activités parlementaires, comme l'observerait avec pertinence et finesse beaucoup d'autres poseurs des diagnostics.

A partir de sa mission, entre autres légiférer par voie d'édit, contrôler le Gouvernement provincial ainsi que les services publics provinciaux et locaux, ... il apparaît bien clairement qu'il faut des moyens conséquents afin de permettre la bonne gouvernance et/ou asseoir les pratiques démocratiques.

La finalité de ce travail est de vouloir palper du doigt les problèmes liés à l'exécution du budget. Il s'efforce de démontrer qu'il existe des grandes règles et des principes définis qui soutiennent l'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale et même son élaboration.

O. INTRODUCTION

O.1.ETAT DE LA QUESTION

Ce travail n'est pas le seul qui se soit penché au budget de l'Etat. En plus, osonsnous croire qu'il n'en est pas le dernier. Plusieurs de nos prédécesseurs s'y sont déjà intéressés. A titre illustratif, nous pouvons citer les travaux ci-après : dont

- Le Travail de Fin de Cycle de BAVUKURE NDIANABO, intitulé : « Le budget de la

Province du Nord-Kivu : analyse du contenu et perspective de 1998 à 2002 ».

- Le Mémoire de KUZINGE NDAGIJIMANA portant le titre de la « Problématique de

l'exécution budgétaire de la Province du Nord Kivu ».

- Le Mémoire de BALUME KATENDE, titré : « Politique Budgétaire et effets d'entrainement dans le développement socio-économique en RDC

Le premier s'est focalisé sur le niveau des dépenses qui attireraient l'attention des autorités du Nord Kivu dans l'élaboration du budget de la Province ; de principaux postes budgétaires qui offrent d'importantes ressources et de principales dépenses et recettes retenues au budget du Nord Kivu qui stimulent le développement économique de la Province.

Le deuxième a analysé les problèmes relatifs à la mobilisation des recettes et à la réalisation des dépenses, ainsi qu'au mécanisme d'ajustement de l'équilibre budgétaire de toute la Province du Nord Kivu endéans une période où les Assemblées n'avaient pas encore existé.

Le troisième travail traitera sur la manière avec laquelle les ressources de l'Etat sont allouées entre les dépenses fonctionnelles et d'investissements ou d'équipement de la RDC et les effets de cette allocation au sein de différents secteurs de la vie sociale, entre autres l'éducation, la santé, l'agriculture et les infrastructures.

L'objet de cette étude se démarque des autres par le fait qu'il veut justement présenter le budget de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu, une des Institutions nouvellement créées par les processus démocratiques. Ce présent travail est plus précisément axé sur les problèmes d'exécution de son budget.

O.2. PROBLEMATIQUE

Pour adopter une démarche de gestion rationnelle afin d'assurer efficacement ses activités d'intérêt public, toute collectivité ou entité administrative, toute Institution de l'Etat a l'obligation d'établir chaque année un budget. Ce dernier est l'acte par lequel l'Organe délibérant de l'Etat prévoit et autorise les recettes et dépenses pour une périodicité annuelle. A cet effet, il suffit pour chaque Entité ou Institution administrative d'évaluer directement le coût des services ou activités publiques qui dépendent de lui, compte tenu de leur extension possible, en terme des dépenses et/ou des ressources y afférentes.

C'est ainsi que le budget, comme outil de gestion, permet à l'Institution qui l'a établi d'avoir une vue d'ensemble sur la provenance de ses ressources et sur la façon dont elle doit procéder pour leur allocation.

Cependant, il faut souligner que l'environnement général dans lequel évolue la République Démocratique du Congo tant sur le plan politique qu'économique n'est pas encore stable. En effet, dans un contexte où toutes les artères financières ne sont pas bien contrôlées, où l'Administration n'est pas non plus bien assise et surtout où le processus démocratique n'est pas achevé (parlons ici de la décentralisation effective), il s'observe une crise au niveau national qui affecte les Provinces.

L'Assemblée Provinciale du Nord Kivu, faisant partie du système, ne se trouve pas en marge de cet état de choses désastreux. Il sied de souligner que cette jeune Assemblée est une institution dépensière, c'est-à-dire qu'elle ne produit pas directement des recettes ; son fonctionnement est tributaire des dotations.

Par ailleurs, bien que l'on constate l'existence d'un système budgétaire bien conçu et clairement défini, son exécution comporte un certain nombre des problèmes, notamment ceux liés au taux de change flexible, à la modicité des dotations, etc. Il est donc concevable d'asseoir un certain nombre de questions relatives à l'exécution du budget au sein de cette Institution politique, résumées en quatre :

> Quel est le rythme de perception des dotations allouées à l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu pour son fonctionnement ?

> Quelle relation y a-t-il entre les dotations et les dépenses de fonctionnement de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu ?

> Peut-on affirmer qu'il s'observe l'équilibre budgétaire au sein de cette Institution politique ?

> Quel peut être en moyenne le niveau de dotation face aux dépenses

contraignantes de l'Organe légiférant de la Province du Nord-Kivu ?

O.3. HYPOTHÈSE

Dans le cadre de la présente étude, les hypothèses ci-après ont été avancées pour permettre une bonne analyse des questions ci-dessus.

La République Démocratique du Congo se trouve dans un contexte socioéconomique, politique et administratif qui ne lui permettrait pas d'assurer la régularité des rétrocessions budgétaires. Cela étant, il s'observerait des difficultés énormes quant à honorer différents engagements pris au niveau de cette Institution pour son fonctionnement.

Les différentes dépenses budgétaires ne seraient pas d'abord toutes couvertes. Cependant pouvons-nous croire que cesdites dépenses s'élèveraient supérieures aux dotations réelles. C'est dans cet état des choses qu'il est possible d'admettre le fait que même les dépenses dites contraignantes seraient mal absorbées par les dotations. Il s'observerait enfin un déséquilibre budgétaire général.

0.4.CHOIX ET INTERET DU SUJET

Le choix de ce sujet est dicté par le souci de vouloir soulever quelques problèmes majeurs auxquels se heurte le Parlement provincial du Nord-Kivu dans l'accomplissement des activités parlementaires conditionnées par l'exécution de son budget.

Il va sans dire qu'une telle analyse, permet aux cadres politiques et administratifs, aux étudiants et spécialistes des finances publiques d'élargir dans le cas où ils le souhaitent leurs connaissances des mécanismes et articulations d'exécutions budgétaires.

Cet intérêt scientifique se double d'un intérêt pratique. Il apporte, en effet, les informations pratiques afin de bien décider ou de bien appréhender la situation économico-financière de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu.

0.5. DELIMITATION DU SUJET

Pour bien saisir un travail scientifique, il est requis une délimitation dans le temps et dans l'espace. Ce travail se limite à la Province du Nord-Kivu qui constitue la sphère d'intervention de l'Assemblée Provinciale.

Temporellement, cette recherche s'étend sur une période allant de 2007 à 2009.

0.6. MÉTHODES ET TECHNIQUES APPROPRIÉES

Aux fins de collecter, analyser et interpréter les données, il est exigé au chercheur de recourir à l'usage des méthodes et techniques appropriées.

Les observations contenues dans ce travail, tirées de la problématique d'exécution du budget au sein de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu pourront aussi être généralisées à toutes les Assemblées Provinciales présentant des caractéristiques similaires. D'où la méthode déductive a été d'usage dans ce travail.

La technique documentaire nous a permis de procéder à l'exploitation des différentes données issues des documents et rapports contenant d'une part les instructions relatives à l'élaboration du budget de l'Etat et d'autre part les éléments liés à son exécution. Le programme Excel a été un atout dans la trace des graphiques, la détermination des écarts et le calcul des paramètres statistiques et taux d'exécution budgétaires.

La technique d'interview a permis d'avoir des données relatives aux différents autres problèmes liés à l'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale.

0.7. SUBDIVISION DU TRAVAIL

Ce travail portant sur la problématique d'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu est subdivisé en trois chapitres. A part l'introduction et la conclusion, le premier chapitre présente les généralités sur le budget de l'Etat. Ceci permettra de bien stimuler la matière du budget. Le deuxième sera consacré à la présentation de l'Institution d'étude. Le troisième, enfin, portera sur les dotations et dépenses de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu.

0.8. DIFFICULTES RENCONTREES

Pour élaborer ce travail portant sur la problématique de l'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu, nous nous sommes heurté à bien des difficultés :

> L'accessibilité à un certain nombre des données aussi cruciales pouvant permettre une analyse beaucoup plus approfondie a été handicapée par la réticence de certains services ;

> Le problème de la documentation nécessaire n'a pas été en reste.

Néanmoins, les quelques données et documents trouvés ont permis d'aborder ce modeste travail dont la conclusion est fiable.

Chapitre Premier :
GÉNÉRALITÉS SUR LE BUDGET DE L'ETAT

Il est question, dans le présent chapitre, de passer en revue différentes notions relatives au budget de l'Etat. Il sera abordé, à cet effet, cinq sections qui seront beaucoup plus détaillées afin d'élucider la matière du budget.

I.1. DEFINITION DU BUDGET

Etant donné ses incidences sur le plan politique, administratif, économique, social, culturel et scientifique, plusieurs propositions sont formulées par les auteurs pour expliquer le concept du budget de l'Etat. En R D Congo, par la note circulaire n°003/CAB/MIN/BUDGET/2008 du 12/06/2008, le budget est entendu comme une loi qui prévoit et autorise les recettes et dépenses annuelles de l'Etat². Il est l'expression chiffrée du programme d'actions du Gouvernement et l'instrument de gestion par excellence.

Selon Grand LAROUSSE, Le budget est l'ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile, toutes les ressources et toutes les charges de l'Etat, des autres collectivités publiques et des établissements publics³.

D'après M. BASLE, le budget de l'Etat est compris selon trois approches, à savoir l'approche juridique, l'approche économique et financière et l'approche plus politique⁴ :

? Dans l'approche juridique, le budget de l'Etat est une loi de finances, c'est-à-dire « un acte par lequel sont prévues et autorisées par le Parlement les recettes et les dépenses annuelles de l'Etat ».

? Dans l'approche économique et financière, la loi de finances traduit les objectifs économiques et financiers du Gouvernement. C'est l'un des instruments de la politique économique nationale.

² Ministère du Budget, Les instructions relatives à l'élaboration du budget de l'Etat pour l'exercice 2009, Kinshasa, 2008, p.1

³ Grand LAROUSSE en 5 Volume, Ed. Paris, 1987, p. 455

⁴ BASLÉ M., Le budget de l'Etat, Ed. La Découverte, Paris, 1993 p.3

? Dans l'approche politique, les Parlementaires et les Gouvernements doivent opérer des choix collectifs et ceux-ci interviennent sous la contrainte de réélection par les « électeurs-votants-contribuables-usagers » dans les sociétés démocratiques.

Depuis ses évolutions récentes, le budget de l'Etat reste marqué par quelques traits révélateurs de son importance. Tout essai de définition du budget doit donc tenir compte de plusieurs éléments 5:

> Il y a d'abord l'aspect formel, celui du rassemblement des données chiffrées et de leur présentation en vue de leur appréciation, de leur utilisation et de leur contrôle ;

> Il y a ensuite l'idée de programmation d'action, ce qui présume des choix clairs. La lecture du budget permet, en effet, de déceler les intensions, les orientations et des formes même d'action ;

> Il y a enfin la notion de prévision. Le budget détermine à l'avance ce que pourront être les ressources et surtout le niveau des dépenses, leur nature et leurs limites.

Ainsi perçu, le budget de l'Etat est un dispositif légal annuel constitué d'un budget général et des budgets annexes qui reprend les ressources attendues, d'une part, et les dépenses, d'autre part, déterminant les attitudes politiques et la dynamique de l'action étatique pour l'intérêt général. Il est donc un programme d'actions de l'Etat, des autres collectivités publiques et des institutions étatiques dans lequel toutes les recettes et toutes les dépenses à exécuter sont prévues et autorisées sans restriction. On peut relever une différenciation qu'il y a entre le budget général et le budget annexe.

Le budget général est apparenté à un schéma financier de l'Etat présentant, d'une part, l'ensemble des ressources dont disposent l'Etat et, d'autre part, l'utilisation que l'Etat donne à ces diverses ressources. Il est l'ensemble des recettes et des dépenses des services administratifs de l'Etat.

⁵ KIBUEY M-F, Op. Cit, p14-15

Les budgets annexes sont signifiés par des services spécifiques de l'Etat tendant essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieux au paiement d'un prix, comme une Imprimerie Provinciale, production et vente des documents parlementaires, ... alors que la règle habituelle est plutôt la gratuité. Ce sont des budgets des organismes auxiliaires de l'Etat et des entreprises publiques à caractère administratif, social ou culturel, scientifique et technique dont l'équilibre est assuré soit par un versement au budget général en cas d'excédent, soit par une subvention en cas de déficit⁶. Il y a, de cela, certains services qui peuvent être isolés afin de mieux suivre leur fonctionnement. Ces services, étant la propriété de l'Etat, produisent un budget différent de celui de l'Etat, mais qui est approuvé par l'Organe délibérant avant d'être exécuté.

Le budget de l'Etat peut interpréter deux sections, notamment la section d'un budget ordinaire ou section de fonctionnement et d'un budget extraordinaire ou section d'investissement. Le budget ordinaire ou de fonctionnement comprend toutes les ressources et dépenses ordinaires ; par ailleurs celui d'investissement, jadis dénommé budget extraordinaire, prévoit d'un côté les recettes ayant une origine dans l'emprunt ou provenant du bonus du budget ordinaire et de l'autre, toutes les dépenses qui, en principe, ont pour effet d'augmenter la valeur du patrimoine.

I.2. LES PRINCIPES BUDGETAIRES

Les règles qui sont au nombre de cinq, tournent autour soit de la périodicité budgétaire (annualité), soit de l'équilibre entre les ressources et les dépenses (équilibre budgétaire), soit des simples mesures de bonne gestion (universalité et spécialité), soit des affectations comptables des ressources (unité).

Bien d'autres principes peuvent être évoqués, comme celui de l'antériorité qui stipule que l'autorisation du budget doit être préalable ; le principe de la non affectation des recettes et de l'unicité de caisse qui, d'une manière ou d'une autre, sont compris dans les règles précitées.

⁶ Loi financière, n°83-003 du 23/02/1983, article 5 p.3

Beaucoup de ces règles ont subi des retouches qui sont intervenues au cours de

temps.

I.2.1 L'annualité budgétaire

Ce principe budgétaire conservé depuis bien longtemps a une portée très étendue. Il signifie que le budget est établi chaque année, pour un an. L'année budgétaire commence le 1^er janvier et se termine le 31 décembre de la même année. En R. D. Congo, la journée du 31 décembre se poursuit jusqu'au 28 février de l'année suivante, en ce qui concerne les paiements, les mandatements et les recettes de l'exercice. C'est la journée supplémentaire. La vie financière de l'Etat se développe donc par tranches annuelles.

Ce principe revêt cependant trois aspects importants :

· Le budget doit être présenté par le Pouvoir Exécutif et voté ou adopté par l'Assemblée ou le Pouvoir législatif avant l'ouverture de l'année budgétaire ;

· L'état prévisionnel doit concerner toutes les dépenses et toutes les recettes de l'Etat pour l'année a priori et exclusivement pour elle.

· Le budget doit intégralement être exécuté par l'Exécutif dans l'année même pour laquelle il est prévu.

Le principe d'annualité a comme alternative la gestion ou l'exercice. En fait, si l'on rattache à un budget donné toutes les réalisations relatives à des droits simplement nés, on dit que le budget est exécuté par exercice. Dans le cas contraire, il est évoqué l'exécution par gestion lorsqu'on retient les recettes et dépenses respectivement encaissées et payées au cours de l'année en question.

Cependant, ce principe connaît depuis un certain temps quelques aménagements. Aujourd'hui, l'annualité correspond seulement à un rythme de base dans l'élaboration du budget. Les possibilités de rectifier ces prévisions initiales sont nombreuses et presque institutionnelles.

Ce principe d'annualité est limité par l'organisation presque systématique des procédures législatives et réglementaires dérogatoires. Il s'agit notamment des reports des crédits, des transferts et virements des crédits, d'un côté, et la prise en ligne des comptes des aménagements et modifications intervenues en cours d'exercice, lesquelles sont régularisées postérieurement par le Pouvoir Législatif.

Plus encore, l'utilisation des crédits provisoires au début de l'année, découlant du retard éventuel de vote du budget, affecte quelque peu cette règle.

« La règle d'annualité est particulièrement gênante pour les dépenses en capital ou dépenses d'investissement pour lesquelles le financement est réparti sur plusieurs années. En effet, les dépenses en capital bénéficient d'un mécanisme particulier de pluri annualité »⁷. Les aspects pluri-annuels du plan sont, depuis un certain nombre d'années, admis. De ce fait, on n'autorise plus les dépenses pour un an, mais en partie pour une période plus longue. Ce genre de crédits sont prévus dans le cadre du budget d'investissement.

I.2.2 L'équilibre budgétaire

Le principe d'équilibre repose sur un certain nombre de règles :

> La règle de la hiérarchie qui impose de distinguer les dépenses obligatoires et des dépenses facultatives ;

> La règle de la priorité aux recettes qui impose de fixer les recettes avant de déterminer les dépenses ;

> La règle de la sincérité de l'équilibre où l'équilibre ne doit pas être obtenu de façon fictive (mauvaise foi) en augmentant par exemple de façon exagérée les recettes sans tenir compte de la capacité réelle de recouvrement dans le but de couvrir certaines dépenses.

Le principe d'équilibre budgétaire, un principe cher aux classiques, a profondément été aménagé à tel point que plusieurs auteurs ne le considèrent plus aujourd'hui. Toutefois quelques unes de ses règles sont pertinentes pour assurer une certaine conformité.

I.2.2.1. La notion d'équilibre

1) L'équilibre budgétaire, un signe de bonne gestion

Le respect du principe d'équilibre budgétaire a longtemps dominé les finances publiques. Pourtant, même au XIXème siècle, l'équilibre a rarement été respecté. Aujourd'hui, son maintien n'est plus une priorité absolue, même si tous les gouvernements s'efforcent d'y parvenir. Par ailleurs, si l'on y réfléchit bien, un budget est toujours en équilibre sinon cela signifierait que certaines dépenses ne seront pas payées, ce qui entamerait la confiance de l'Etat vis-à-vis de ses créanciers.

Lorsque le budget est en déficit, cela veut signifier que le recours à d'autres ressources que les ressources ordinaires pour financer le déficit est nécessaire. En d'autres termes, cela signifie qu'il faudra recourir notamment à l'emprunt parce que les ressources fiscales ne suffisent pas. Le problème du déficit ne s'analyse pas comme une absence de financement, mais comme un problème de modalité de financement.

2) Les justifications de l'équilibre budgétaire

Les raisons de recherche de l'équilibre sont diverses, on en retiendra deux. La première est politique : le terme déficit est également mal perçu par l'opinion publique. Pour beaucoup, un budget en déséquilibre est signe de mauvaise gestion. C'est loin d'être une vérité. Le budget peut être un outil de relance, c'est-à-dire l'économie d'un pays peut être relancée à partir du déficit budgétaire. Même les particuliers ont recours à l'emprunt. Cela dit, les gouvernements successifs doivent toujours se soucier de ménager l'opinion publique.

La seconde raison est financière. Le recours à l'emprunt coûte cher puisque qu'il faut payer des intérêts, ce qui n'est pas le cas pour l'impôt. Par ailleurs, un taux élevé d'endettement est facteur de hausse des taux d'intérêt. Une ponction trop importante sur les ressources disponibles, renchérit le coût du crédit. Plus les ressources sont rares, plus elles sont chères.

Le recours à l'emprunt conduit à reporter sur les générations futures le poids du déficit. Il est en revanche tout à fait justifié pour les dépenses d'investissement qui serviront à plusieurs générations. Il permet d'étaler dans le temps le financement des investissements conçus pour le long terme.

Le problème de l'équilibre budgétaire ne se pose cependant pas dans les mêmes termes selon qu'il s'agit du budget de l'Etat ou du budget d'un autre organisme public. L'équilibre entre les dépenses et les recettes s'impose pour les collectivités territoriales et les établissements publics. Leurs budgets doivent être présentés et votés en équilibre, c'est à dire ils doivent être équilibrés en recettes et en dépenses, aussi bien pour la section de fonctionnement que pour la section d'investissement. Il s'agit là d'une obligation juridique. Pour l'Etat, l'équilibre n'est pas une nécessité juridique quand bien même la tendance actuelle est à la présentation d'un budget en équilibre.

I.2.2.2. Différents types d'équilibre

1) L'équilibre prévisionnel

L'équilibre prévisionnel (ou solde de prévision) correspond à l'équilibre ou au déficit présenté dans la loi de finances. Ce n'est qu'une prévision et elle n'est d'ailleurs pas toujours proche de la réalité. Il existe une tendance à la sous estimation soit pour faciliter le vote du budget, soit en raison d'une imprécision dans l'évaluation.

2) L'équilibre d'exécution

L'équilibre d'exécution(ou solde d'exécution) est l'équilibre qui apparaît à la clôture de l'exercice. C'est l'équilibre d'exécution qui est plus important et non l'équilibre prévisionnel en fonction de la réalité évaluée.

3) L'équilibre réel et l'équilibre comptable

Pour pouvoir porter un jugement sur son budget et en particulier sur son équilibre, il est nécessaire de s'assurer que les budgets que l'on compare ont le même contenu. En effet, les pouvoirs publics sont souvent tentés de masquer la réalité des déficits par manipulation comptable. La pratique la plus courante et la plus inquiétante est la débudgétisation.

La débudgétisation consiste non pas à supprimer réellement une dépense mais à en modifier le mode de financement. Cette dépense, au lieu d'être inscrite au budget général, est prise en charge par d'autres organismes. Cette débudgétisation est particulièrement gênante lorsqu'elle ne se fait au profit d'un désengagement de l'Etat mais tout simplement d'une manipulation comptable.

I.2.2.3. Les finances modernes et l'équilibre économique

On revient une fois de plus à la différence de base entre les finances classiques et les finances modernes. Les financiers classiques considéraient les problèmes de finances isolément, et l'équilibre financier était un sacro-saint ; alors que les modernistes remplacent les finances au milieu de la vie économique et sociale de la nation. Au lieu de s'attaquer par conséquent à l'équilibre comptable entre les dépenses et les recettes du budget, c'est à l'équilibre général de la vie économique et sociale que s'attachent les modernistes. Cette conception est consacrée par la loi financière qui reprend la formule suivante : la loi financière définit « un équilibre économique et financier », c'est pour dire que l'équilibre économique a priorité sur l'équilibre comptable.

Il est admis aujourd'hui que l'équilibre financier est un élément de l'équilibre économique : les deux se complètent. Mais, exceptionnellement, il peut en être autrement : il arrive parfois un déséquilibre financier temporaire soit un moyen d'assurer l'équilibre économique. Telle est la base de la théorie du « déficit systématique », dont la portée ne doit pas être exagérée.

I.2.2.4. Notion sur le déficit systématique

Sous l'influence des théories économiques, notamment celles de Keynes, le principe de l'équilibre budgétaire est précarisé. Selon la théorie keynésienne, il est possible, lors des périodes de dépression économique, de laisser s'aggraver le déficit budgétaire afin de relancer l'activité économique. Les investissements réalisés à ce moment induisant de nouvelles richesses, les recettes fiscales de l'Etat pourront s'accroître et l'équilibre budgétaire retrouvé. Cette théorie n'est valable que si la politique du déficit budgétaire est provisoire, faute de quoi l'endettement deviendrait excessif et avec lui, l'inflation galopante. Le déficit budgétaire est conçu comme un moyen d'assurer une expansion de l'économie en période de chômage et d'atteindre le « plein emploi ». Il sert ainsi à relancer une économie en stagnation.

I.2.3 L'universalité budgétaire

Ce principe dispose que pour chaque année budgétaire, l'ensemble des recettes et l'ensemble des dépenses doivent être inscrites au budget, c'est-à-dire leur montant intégral doit figurer au budget. C'est la règle du produit brut. Les omissions, les dissimulations et contradictions sont prohibées.

Il est interdit de procéder à la compensation entre les recettes et les dépenses de façon à ne figurer au budget que le solde.

Il découle du principe de l'universalité budgétaire, une autre règle de la non affectation des recettes qui interdit de :

1. subordonner certaines dépenses à la réalisation de certaines recettes correspondantes ;

2. affecter certaines recettes déterminées à la couverture de certaines dépenses spécifiques (sauf cas particulier des financements extérieurs affectés).

Toutes les recettes sont à considérer comme une masse unique et doivent couvrir, sans distinction de provenance ou d'origine, toutes les dépenses de l'Etat.

L'effet comptable de la règle de non affectation des recettes est la règle de l'unicité de caisse qui prône l'institutionnalisation d'une caisse commune de l'Etat. Le comptable public est tenu de n'avoir qu'une seule caisse dans laquelle sont réunis tous les fonds appartenant aux différents services.

Aujourd'hui ce principe a perdu sa valeur politique de l'époque pour ne conserver qu'une valeur technique et économique. De ce fait, la non contraction des recettes est maintenue à la fois par les exigences techniques de l'efficacité et, peut être, de la planification financière ainsi que par les nécessités du contrôle technique et politique.

I.2.4 L'unité budgétaire

Sur le plan juridique, l'unité budgétaire précise que le budget doit contenir toutes les prévisions de dépenses ainsi que toutes les prévisions de recettes de l'Etat ; et sur le plan matériel que toutes ces prévisions de dépenses et prévisions de recettes doivent, en principe du moins, figurer dans un document unique.

Il permet de constater facilement l'équilibre du budget en comparant la somme des dépenses et la somme des ressources se retrouvant dans un même document. En plus, il permet d'apprécier l'ampleur de déficit ou d'excédent budgétaire prévu et approuvé par le Parlement. Il permet encore de connaître le volume du budget et de comparer de façon rationnelle l'utilité relative des dépenses par rapport aux besoins.

De même pour ce principe, il est remarqué un certain dépassement depuis fort longtemps. Quelques exceptions au principe peuvent être évoquées à titre d'illustration. Généralement, le choix tripartite du budget, à savoir le budget général, le budget annexe et le budget pour ordre constitue déjà une. Il est aussi distingué le budget ordinaire de celui extraordinaire qui, en principe, doivent être adoptés séparément.

En plus, la multiplicité des documents budgétaires autres que les précités limite l'acception de document unique.

Présentement, le principe de l'unicité ne revêt plus qu'une valeur résiduelle. Le budget de l'Etat concerne seulement des activités financières que celui-ci n'effectue pas par le biais de gestion autonome⁸.

I.2.5 La spécialité budgétaire

Tout crédit ouvert à une imputation déterminée ne peut être employé que pour la nature de dépense correspondante et ne peut être dépassé.

Ce principe oblige au respect de la présentation du budget par chapitres et par article et sa division par sections (fonctionnement et investissement). Il signifie que l'autorisation des dépenses du budget n'est pas de façon globale. Elle se trouve détaillée par services ou par catégorie de dépenses. La règle de spécialité a l'avantage de contrer certaines tendances déviationnistes des gestionnaires du budget. Elle veut que les dépenses autorisées par la loi de finance ne puissent pas être utilisées par les gestionnaires de crédit, pour n'importe quel objet.

Cependant les assouplissements de cette règle se révèlent à nos jours. La tendance est même de renforcer ces dérogations. Il est le plus souvent remarqué que la pratique de transferts, de virements des crédits est utilisée dans l'exécution du budget. Ce qui retourne ce que renferme la règle de la spécialité.

I.3. DEPENSES ET RECETTES PUBLIQUES

Les dépenses publiques sont l'ensemble des dépenses réalisées par les administrations publiques. Leur financement est assuré par les recettes publiques (impôts, taxes, et cotisations sociales) et par le déficit public.

La dépense publique concerne le fonctionnement, les investissements et les redistributions. La loi budgétaire ou les décisions budgétaires en R D C comportent deux sortes de crédits : les crédits pour les dépenses courantes et les crédits pour les dépenses en capital.

8 KIBUEY M-F, Op. Cit., p.25

La liberté de choisir les dépenses est un élément du pouvoir financier. Les dépenses publiques sont les dépenses réalisées par les institutions publiques en vue de la satisfaction de l'intérêt général pour répondre à la demande sociale, c'est à dire les besoins exprimés pour le développement harmonieux de l'Etat.

L'analyse des dépenses nécessite :

> Une approche plus précise qui permet d'apprécier les conséquences
économiques, sociales ou politiques que peuvent avoir ces dépenses ;

> De s'interroger sur la masse que représentent les dépenses en question.

Pour apprécier les effets des dépenses, on a choisi de classer les dépenses suivant différentes approches aux fins d'analyser les conséquences qu'elles peuvent avoir sur le plan économique, social ou politique.

I.3.1. Théorie notionnelle des dépenses publiques

I.3.1.1. Classification des dépenses 1. Classification économique On distingue les dépenses en fonction de leur rôle économique :

- Dépenses de fonctionnement ; - Dépenses d'investissement ;

- dépenses de transfert ;

a) Dépenses de fonctionnement

Elles permettent d'assurer l'exploitation courante des services publics :

- Dépenses de personnel

- Dépenses de petit matériel (fonctionnement courant de l'administration)

Les dépenses dites de fonctionnement ont un poids important puisqu'elles représentent un pourcentage significatif des dépenses de l'Etat, ce qui est souvent critiqué. Mais l'évidence c'est que cesdites dépenses ont une conséquence positive du fait que l'Etat, dans le cadre de celles liées au personnel, verse des salaires représentant un pouvoir d'achat pour les salariés consommateurs et épargnants. Il en résulte un effet d'entrainement pour la bonne marche de l'économie.

b) Dépenses d'investissement (ou dépenses en capitaux)

Les dépenses en capitaux augmentent le patrimoine et créent donc une richesse nouvelle.

Elles peuvent aussi favoriser l'activité économique générale (les collectivités ou les institutions publiques passent des marchés avec des entreprises privées)

L'Etat effectue des dépenses d'investissement dans le domaine des : - dépenses civiles (infrastructures, social)

- dépenses militaires (exigences de la défense pour la sécurité)

Les dépenses d'investissement de l'Etat sont réalisées soit directement par l'Etat (dépenses directes) soit indirectement. Dans ce second cas, l'Etat participe aux financements des dépenses d'investissement par le biais de subventions (dépenses indirectes).

c) Dépenses de transfert

Elles correspondent au rôle de redistribution que l'Etat doit jouer au titre de la solidarité nationale. Le but poursuivi dans la réalisation des dépenses s'expose tant sur le plan social qu'économique.

Les transferts peuvent concerner soit l'investissement, soit le fonctionnement et peuvent être à destination :

> Des particuliers ;

> Des entreprises (même si aujourd'hui l'Union européenne contrôle les aides dans le cadre du principe de libre concurrence) ;

> Des institutions publiques (qui ont elles-mêmes des dépenses de transfert au niveau local).

Les dépenses de transfert et intervention de l'Etat ne représentent grand chose dans le budget de l'Etat au niveau de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu et ne sont presque pas exécutée faute du niveau faible des dotations.

Cette classification économique permet d'apprécier l'impact que doivent avoir ces dépenses sur l'activité économique générale.

2. Classifications politiques

a) Classification fonctionnelle

Elle consiste à regrouper les dépenses sur la base des secteurs d'intervention de l'action publique. La classification fonctionnelle est une des modernités des finances publiques où les deniers publics ne sont plus seulement envisagés comme un moyen de s'acquitter des dépenses nécessaires au bon fonctionnement de l'administration, mais comme un dispositif de la réalisation de la politique du Gouvernement.

Les dépenses sont ici regroupées suivant les grandes fonctions de l'Etat. Elle repose sur l'identification d'un certain nombre de fonctions assumées par l'Etat : Pouvoir public et administration générale, éducation et culture social, logement et urbanisme, industrie et services, santé et emploi, défense extérieure, transport et communication, etc.

b) Classification administrative et politique

Chaque ministre gère les crédits de son ministère. Les dépenses sont donc classées d'après les autorités qui en ont la disposition. Cette méthode ne peut être valablement d'application au niveau de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu. Elle présente en effet un inconvénient :

> L'organisation est contingente. On ne peut pas analyser l'évolution des budgets
dans le temps d'autant plus qu'il y a création, fusion, disparition,...des services.

Sous l'angle politique, on retrouve les dépenses neutres qui n'interagissent pas directement le milieu économico-social, et les dépenses actives qui investissent ce milieu, c'est-à-dire tend à transformer.

Les dépenses neutres relèvent des finances publiques classiques où l'Etat s'interdit toute intervention dans la vie économique. Les dépenses sont donc limitées au paiement des fonctionnaires et des services administratifs.

Par ailleurs, dans la conception moderne des finances publiques, il est généralement admis que l'Etat a l'obligation d'intervenir dans l'économie, le social et la politique. Les dépenses ne doivent plus se révéler neutres, mais doivent devenir actives. Pour en arriver là, il existe un certain nombre d'objectifs poursuivis ou à poursuivre.

3. Classification en fonction des objectifs

En France, la loi organique sur les lois de finances est fondée sur le principe d'une budgétisation non plus par nature de dépenses, mais orientée vers les résultats à partir d'objectifs⁹. Le programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation.

a. Les objectifs politiques

Les dépenses actives peuvent directement poursuivre un objectif politique, c'est le cas de « fonds spéciaux » dits « fonds secrets ». Le recours aux fonds spéciaux est une pratique courante dans la plupart des pays. Ces fonds permettent aux gouvernements, confrontés à des problèmes urgents, d'agir rapidement. Ainsi, le Parlement vote le montant des fonds secrets sans en connaître la destination.

9 CARL C., Economie politique de la LOLF, La Documentation française, Paris 2007, p. 15

Ces crédits mis à la disposition de l'utilisateur sont employés suivant la nécessité sans contrôle du Parlement. Tel est le cas pour certaines opérations relevant de la sécurité nationale et de la défense du territoire. Exemple Recherche de renseignement.

Les dépenses actives peuvent indirectement poursuivre un objectif politique. C'est le cas par exemple d'une aide à une entreprise en difficulté ou d'incitation à l'implantation d'une entreprise nouvelle sur le territoire d'une Province.

Pour les Assemblées, en principe chaque Parlement jouit d'une autonomie financière qui se traduit par l'application du budget du Parlement des dispositions de la loi financière notamment. A titre indicatif, la Constitution prévoit en son article 100, alinéa 3 que « chaque Chambre jouit d'une autonomie administrative et financière et dispose d'une dotation propre » et les articles 117 à 121 du Règlement Intérieur de l'Assemblée Nationale prévoit que cette dernière vote son budget, en assure l'exécution et le contrôle grâce à une commission de comptabilité et de contrôle. Les crédits nécessaires à chaque Assemblée sont préparés par les questeurs de chaque Chambre, puis arrêtés par la plénière. Les crédits sont automatiquement et globalement inscrits dans la loi de finances.

b. Les objectifs sociaux

On peut classer les dépenses publiques actives poursuivant des objectifs sociaux, les dépenses d'assistance, les allocations sociales diverses, les dépenses de santé publique et plus généralement toutes celles qui tendent à améliorer le niveau de vie de la population et remédier aux irrégularités sociales.

c. Les objectifs économiques

La dépense publique est devenue un des éléments de la direction de l'économie. Elle est plus appréciée, en raison de la souplesse de son action. Ainsi, à côté de procédés d'intervention autoritaire (prix imposés, taxations, rationnements) ou de procédés de gestion directe (nationalisation du secteur économique), il est possible d'utiliser l'intervention financière ou, à côté de l'action fiscale, et à côté de l'action par le crédit, l'action par la dépense publique joue un rôle de premier plan (subventions, etc.).

d. Les objectifs divers

Les dépenses actives peuvent viser des buts divers qui ne se ramènent pas aux objectifs politiques, économiques ou aux objectifs sociaux envisagés séparément. A titre d'exemple, nous pouvons citer les dépenses de coopération internationale. Ainsi, la dépense active est susceptible de viser les objectifs variés, mais elle peut prendre aussi des formes multiples.

I.3.2. Recettes publiques

L'exécution du budget des recettes passe par deux phases, à savoir la phase administrative et la phase comptable.

I.4. LES OPERATIONS D'EXECUTION DES DEPENSES

Il convient avant tout de préciser que la classification des dépenses adoptée par le budget du Congo est simple. Il peut généralement être remarqué les dépenses obligatoires et les dépenses facultatives. Les premières peuvent être subdivisées en deux groupes : les dépenses proprement dites obligatoires et les dépenses assimilées aux dépenses obligatoires. Sont qualifiées des dépenses proprement dites obligatoires, celles qui concernent :

- les marchés conclus ;

- les conventions en vigueur signées par l'Etat ; - les baux et loyers à payer ;

- les abonnements, fournitures d'eau et d'électricité ; - les rémunérations ;

- les fonds secrets.

Les dépenses assimilées aux dépenses obligatoires sont notamment les crédits de paiement de la tranche annuelle d'une autorisation d'engagement sur le budget d'investissement, les restitutions des consignations diverses. Le rythme de consommation des crédits ne se répercute pas sur l'engagement d'une dépense

obligatoire. Pour que l'engagement soit effectué il faut au préalable l'existence des crédits suffisants. Cependant, la rémunération comporte un caractère particulier. En ce sens qu'elle est une dépense obligatoire par nature mais non conditionnée, dans sa liquidation, par l'existence de crédits suffisants.

Les deuxièmes sont constituées des autres dépenses non énumérées précédemment. Il en est ainsi de :

- fournitures diverses ;

- créances sur les services rendus à l'Etat ; - matériels ;

- voyages, dépenses centralisées.

En principe, chacune de ces catégories de dépenses adopte une démarche d'exécution qui varie suivant sa spécificité.

D'une manière plus détaillée, il existe cinq opérations chronologiques. Les quatre autres premières sont des opérations administratives, tandis que la cinquième est une opération comptable. Une telle distinction rigoureuse en phase est justifiée par plusieurs raisons fondamentales : financière, juridique et administrative.

Financièrement, cette distinction permet de suivre le développement de l'opération de dépenses dans les services. La raison juridique a son soubassement dans le fait que cette dévolution amène à préciser l'instant où peut s'élaborer les divers rapports de droit entre le débiteur et l'Etat. Administrativement cela découle de ce qu'on est conduit à séparer clairement les fonctions des Agents de l'Etat et à permettre le contrôle des responsabilités ainsi que celui de la régularité des opérations budgétaires.

La pratique actuelle dans l'exécution de la dépense publique distingue quatre phases dont les trois premières sont administratives et la quatrième, comptable. La constatation du service fait, relevant à quatre les opérations administratives, se trouve confondue avec la liquidation.

Cela étant, il est bon de survoler chacune des opérations administratives et comptables.

I.4.1. Les opérations administratives du budget

Comme articulé auparavant, les opérations administratives sont au nombre de trois. Il s'agit de l'engagement des dépenses, de la liquidation de la somme due et de l'ordonnancement. Le schéma ci-après en donne la configuration.

Schéma N°1 : Phases des opérations d'exécution des dépenses

Engagement Liquidation Ordonnancement Paiement

Phase comptable

Phase administrative

Exécutée par les gestionnaires des crédits et ordonnateurs habiletés à prendre des décisions

Assurée par les comptables publics dotés d'un pouvoir exécutif

I.4.1.1. L'engagement des dépenses

L'engagement est « un acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle il résulte une charge »¹⁰. C'est donc un fait générateur de la dépense. Il doit être effectué dans la limite des crédits budgétaires et soumis au visa du contrôleur financier placé auprès des services du Budget.

¹⁰ BIGAUT C., Finances Publiques, Droit budgétaire, Ed. Marketing, Paris, 1995, p. 165

Dans la pratique administrative, il y a deux sortes d'engagement :

- l'engagement juridique qui correspond à la création de l'obligation qui

engage juridiquement l'Etat et se traduit par une charge budgétaire

- L'engagement comptable qui est la traduction comptable d'engagement

juridique. C'est l'évaluation de l'obligation constatée et son imputation

sur un chapitre déterminé.

Pour bon nombre de cas, l'engagement n'est pas la genèse d'une opération de dépenses mais plutôt le terminus d'une série de décisions prises antérieurement et pour lesquelles il n'est finalement que la mesure d'application.

Il se réalise, en pratique, par l'établissement et le visa d'une fiche d'engagement de dépenses. Cette fiche ou support est appelé « B.D.E.». Il est fourni, dans ce document, toutes les informations exigées par la situation de la créance.

Le visa du contrôleur financier permet d'apprécier la régularité de la proposition d'engagement (exactitudes du champ d'imputation, existence des crédits disponibles).

I.4.1.2. La liquidation des dépenses

Il existe une opération préalable à la liquidation, laquelle opération permet de relever qu'une dette est née vis-à-vis du trésor public. La constatation du service fait et la liquidation interviennent tantôt simultanément tantôt séparément. Il sied cependant de souligner, avec insistance, que la constatation du service fait constitue une des grandes lacunes de la pratique budgétaire congolaise. Cette exigence fondamentale de la bonne gestion n'est pas respectée.

La liquidation détermine, par calcul, le montant de la dette du Trésor public vis-à-vis du créancier. Contrairement à celui de l'engagement, l'objet de la liquidation est d'ordre purement financier dont la consistance est de vérifier la réalité de la dette et d'arrêter le montant final de dépense occasionné par la décision où l'engagement a été l'expression comptable.

Elle doit, en principe, être faite au vu des titres et documents justificatifs qui établissent les droits acquis par les créanciers de l'Etat.

La liquidation est soumise, en principe, à la règle du service fait. Celle-ci veut que l'Etat ne paie ses débiteurs que lorsqu'ils ont réalisé un travail réel ou effectué les prestations dues conformément à l'engagement ou au contrat souscrit par la partie bénéficiaire des deniers publics.

Après ces trois étapes, il doit être donné l'ordre de payer c'est-à-dire l'ordonnancement.

I.4.1.3. L'ordonnancement des dépenses

L'Ordonnancement est l'acte administratif qui donne, conformément aux résultats de la liquidation, l'ordre de payer les documents comptables qui rendent débiteur l'Organisme public.

La règle générale à cet effet est tel que toute dépense régulièrement engagée et liquidée, conformément au budget, ne peut être payée que si elle a fait l'objet d'un ordonnancement.

L'ordonnancement se matérialise par un titre remis au créancier lui permettant d'obtenir le paiement de sa créance auprès de la caisse du comptable assignataire. Il revient à l'Ordonnateur de fixer les modalités du paiement et de s'assurer de la présence, chez le comptable, des liquidités monétaires suffisantes. Parfois, l'Ordonnancement est effectué en même temps que la liquidation et est soumis au visa du contrôleur financier.

L'ordonnancement est soumis à trois règles 11:

- Il doit comporter toutes les pièces permettant au comptable de vérifier la régularité de la dépense lors du paiement ;

- Il doit énoncer l'exercice, le chapitre, et s'il y a lieu, l'article auquel se rattache la dépense ;

¹¹ BIGAUT C., Op. Cit, p. 166

- Il doit être soumis, avant signature, au visa du contrôleur financier qui veille à ce que l'ordonnance soit émise dans la limite des crédits régulièrement engagés.

Il y a lieu de noter qu'il peut être remarqué des dépenses payables sans ordonnancement préalable, qui constituent en fait les exceptions à la règle générale. C'est là un détournement de la procédure normale de l'exécution du Budget. Toutefois, l'ordonnancement consiste, après engagement de la dépense et liquidation de la créance, à donner l'ordre, par le canal de l'Ordonnateur, au comptable de payer le créancier de l'Etat ou de l'organisme budgétisé.

1. GESTIONNAIRES DES CREDITS

Notes d'Ordonnancements

ENGAGEMENT
REFUS DE VISA D'ENGAGEMENT

3. ORDONNATEUR

2. CONTROLEUR

Engagement

Visa, Observations

Refus de Visa

Envoi, après visa,

D'ordonnances ou de mandats :

- de délégation

-de virement

Schéma n°2: Déroulement des opérations de dépenses ¹²

Rejet

4. COMPTABLE DU TRESOR OU BANQUE DU CONGO

Généralement, le bon de caisse est confectionné par tous ceux qui portent la qualité d'Ordonnateur.

Après bon nombre des constats, cette opération d'ordonnancement fait actuellement l'objet de nombreuses critiques. On lui reproche notamment de :

> ne pas prendre en compte les priorités fixées ;

> s'effectuer au gré des événements sans suivre le plan de trésorerie tel que établi ;

> céder facilement aux pressions suivant la nature du créancier et les intérêts privés en présence.

Il est donc nécessaire de veiller à corriger ces déviations qui déséquilibrent les programmes d'exécution du budget.

I.4.2. Les Opérations comptables du budget

Les opérations comptables se résument en un agrégat appelé : Paiement des dépenses. Celui-ci se définit comme étant l'acte par lequel l'Organisme public se libère de sa dette. C'est l'acte qui effectue le transfert des crédits des comptes de l'Etat sur ceux de la personne à l'égard de laquelle l'Etat est débiteur. Le paiement est de la responsabilité exclusive du Comptable.

Le comptable est tenu de vérifier la régularité de l'ordonnance ou du mandat de payement sur différents points, avant d'exécuter l'injonction ou l'ordre. Une fois que le titre de paiement émis parvient au comptable, ce dernier a pour mission de payer la dépense. Mais pratiquement, il va au-delà de la simple manipulation des espèces.

Ce rôle supplémentaire est d'autant plus important qu'il revêt un double aspect.

D'une part, il lui appartient, avant de payer, d'exercer un type de contrôle sur les opérations administratives précédentes. Il veillera donc à :

- la qualité de l'Ordonnateur ;

- la disponibilité des crédits ;

- l'exacte imputation de la dépense aux chapitres budgétaires ;

- l'exactitude des calculs de liquidation ;

- l'exactitude du visa du contrôleur financier sur les opérations d'engagement et d'ordonnancement ;

- l'application des règles de prescription et de déchéance ;

- la caractéristique libératoire du règlement ;

- la valeur des justifications.

D'autre part, il doit, après s'être assuré que la dépense est normale, désintéresser effectivement le créancier de l'Etat en vérifiant l'identité du bénéficiaire et en obtenant de lui une décharge ou une quittance qui libère définitivement l'Etat. Cette deuxième opération est directement liée à la caisse. D'où l'appellation d' « opération de caisse ».

Si le Comptable constate, sur un des points énumérés, une irrégularité, il est obligé de refuser d'effectuer le paiement. Contrairement à ça, sa responsabilité serait mise en jeu. Signalons toutefois que l'Ordonnateur peut passer outre le refus du Comptable. Dans ce cas précis, la responsabilité est alors transférée à l'Ordonnateur.

Cependant, le comptable doit refuser d'obtempérer aux ordres de réquisition si son refus initial était motivé par une des raisons suivantes :

> Indisponibilité des crédits ;

> Absence des justifications du service fait ; > Caractère non libératoire du règlement ; > Absence de visa du contrôleur financier.

I.5. LA COMPTABILITE DES DEPENSES ET DES RECETTES

L'autorisation parlementaire est accordée annuellement. Or, il existe des dépenses dont l'exécution se déroule en plusieurs phases pouvant dépasser le cadre annuel. Lorsque par exemple une dépense engagée au cours d'une année peut être soldée au cours de l'année suivante, le principe d'annualité se trouve limité. Alors, l'on peut se demander sur quelle année imputer les dépenses ?

Ainsi se dégagent deux systèmes qui ont été successivement retenus. I.5.1. Le système d'exercice

Ce système était en vigueur sous l'ancien régime sous lequel les exercices restaient indéfiniment ouverts. Il consiste à imputer les dépenses et les recettes sous l'année au cours de laquelle elles ont pris naissance quelle que soit la date à laquelle elles sont effectuées. A titre d'exemple, un paiement effectué le 26 Février 2010, peut être imputé aux dépenses de l'année 2009.

Par ailleurs, avec les pratiques modernes, certaines dépenses peuvent avoir été engagées à l'année n qui, faute de moyens, se retrouvent payées au courant de l'année n+1. Dans le respect du principe d'indépendance d'exercice, les documents comptables de l'année n+1 doivent changer d'imputation.

À la fin de l'année, il est renvoyé dans un compte unique tous les arriérés. Ceuxci, lors de l'élaboration du budget de l'année suivante, auront une imputation à part. Exemple de l'Article littera 11-20 : Arriérés sur fournisseurs des biens et prestations dans le budget de l'Assemblée. Dans ce cas, la dépense en question doit subir un réengagement dans sa nouvelle imputation si et seulement si elle est payée au cours de l'année suivante, soit l'année n+1 tel qu'illustré.

I.5.2. Le Système de Gestion

Dans ce système, il est pris en compte, au titre d'une année financière donnée, les seules recettes encaissées et les dépenses réglées entre le mois de janvier et le mois de décembre.

Avec la gestion étendue, il est retenu le système de gestion avec une période complémentaire.

Chapitre Deuxième :
PRESENTATION DE L'INSTITUTION D'ETUDE

Il est question dans ce chapitre de présenter l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu et réunir quelques notions relatives à son organisation et fonctionnement. Il est, pour ce faire, subdivisé en quatre sections.

II.1.BREVE PRESENTATION DE L'ASSEMBLEE PROVINCIALE DU NORD KIVU

II.1.1 .Historique de l'actuelle Assemblée Provinciale du Nord Kivu

L'Assemblée provinciale du Nord Kivu est une émanation de la constitution de la 3ème République en RDC ; en son article 195 il est stipulé deux Institutions provinciales qui sont :

1. l'Assemblée Provinciale ;

2. Le Gouvernement Provincial.

A l'article 197 de la même constitution, il est précisé la mission de cet organe délibérant. Etant l'organe délibérant de la Province, l'Assemblée Provinciale délibère dans le domaine des compétences réservées à la province et assume le rôle ou la mission de contrôle du Gouvernement Provincial ainsi que des services publics provinciaux et locaux.

Elle (l'Assemblée Provinciale) légifère par voie d'Edit.

Les activités parlementaires dans la Province du Nord Kivu ont commencé le 18 décembre 2006. C'est précisément à cette date qu'il y a eu installation d'un Bureau dit provisoire. Animé par un député (Président) le plus âgé ou doyen d'âge et deux députés (secrétaires) les moins âgés, en l'occurrence les honorables SIMISI NZALA Zabulon, MUHINDO NZANGI BUTONDO et MUTEULE MOROMORO Mutuel. Ce Bureau provisoire a pour mission de faire procéder :

1. à la vérification des pouvoirs et à la validation des mandats des membres de l'Assemblée provinciale ;

2. à la cooptation des chefs coutumiers désignés par leurs pairs sous la supervision du Bureau de représentation provinciale de la Commission Electorale Indépendante (art 152 de la loi électorale) ;

3. à l'adoption du Règlement Intérieur et à sa transmission à la Cour Constitutionnelle (art 112 Const.)

4. à l'élection et à l'installation du Bureau définitif de l'Assemblée Provinciale (art. 114 Const. ainsi que 224 loi électorale).

C'est dans ce cadre qu'en date du 21 décembre 2006, il y a eu validation de mandat de 38 députés élus et présentés par la CEI. Au cours d'une série de trois plénières marathons, l'Assemblée Provinciale, sous la direction du Bureau provisoire, a procédé à l'adoption article par article du projet de Règlement Intérieur qui était un préalable nécessaire pour l'élection et l'installation du Bureau définitif de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu.

Le 5 janvier 2007, la liste des chefs coutumiers désignés sous la supervision du Bureau de Représentation Provinciale de la CEI parvient au Bureau provisoire de l'Assemblée Provinciale. Ce qui a permis aux Honorables Députés de procéder à la cooptation de 4 chefs coutumiers dans la plénière du 8 janvier 2007 comme députés provinciaux.

Du 10 au 12 janvier 2007, c'est fut l'examen et l'adoption du projet du Règlement Intérieur de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu.

Le dimanche 14 janvier 2007, il a été convoqué une session dont la matière consistait à l'élection et l'installation du Bureau définitif qui, à l'issue des résultats du vote, s'est composé de la manière suivante :

1. Président : BARIYANGA RUTUYE Léon

2. Vice Président : MUKINTI BAUMBILIA KISOLOMI Jean

3. Rapporteur : KALINDA KAHOMBO Gilbert

4. Rapporteur Adjoint : MUTEULE MOROMORO Mutuel

5. Questeur : KAVIRA KANANGA Felly

En date du 19 janvier 2007, l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu vote les sénateurs. Il s'en suivra l'élection des Gouverneur et vice Gouverneur de la Province à la date du 27 janvier 2007.

Après ces différentes sessions d'élections, les députés provinciaux

participeront à quelques séminaires permettant le renforcement des capacités. A cet effet on peut citer :

· Du 13 au 16 février 2007 : il a été organisé un séminaire de formation et d'information des nouvelles autorités et leurs administrations, organisé par PNUD/UNOPS ;

· Du 8 au 10 mai 2007 : séminaire sur le renforcement des capacités organisé par l'E.C.C/Nord Kivu.

Le 26 mars 2007 : l'Assemblée Provinciale procédera à la mise en place des commissions permanentes qui seraient orientées par les groupes parlementaires dont l'identification venait d'être donnée à la plénière du 21 mars 2007. C'est ainsi qu'au cours de la séance plénière du 6 avril 2007, les commissions seront mises en place.

Dans la plénière du 21 mai 2007, les Bureaux des commissions seront à leur tour institués par la plénière.

La séance plénière du 12 juin 2007 est consacrée à la mise en place d'un comité des sages qui a pour rôle de conseiller et de concilier les parties en litiges.

Au cours de la plénière du 15 octobre 2007, le Rapporteur Adjoint et le Questeur initialement élus seront remplacés pour des raisons de malversations financières et cela suite à un audit financier. Après un nouveau vote, quelques mois plus tard (Octobre 2007), les deux postes vacants vont respectivement être occupées par :

1 Hon. HAKIZUMWAMI Jules : Rapporteur Adjoint

2 Hon. KAYISAVERA MBAKE: Questeur.

II.1.2. Situation Géographique

L'Assemblée Provinciale du Nord Kivu a son siège à Goma, chef-lieu de la Province du Nord Kivu.

Ne disposant pas d'une construction appropriée, l'organe délibérant de la Province du Nord Kivu se trouve locataire auprès de deux bailleurs différents dont les bâtiments constituent son adresse :

> dans l'enceinte du bâtiment de la Banque de Développement des Etats des Grands Lacs, BDEGL en sigle situé en plein centre ville, au rond point des banques dans la commune de Goma et

> à l'Hôtel « Fleurs de Lys », situé sur l'avenue de la Paix No 223, Quartier HIMBI dans la commune de Goma, à sept Kilomètres de la BDEGL.

Secrétariat de cabinet

II.1.3. Structure ou Organigramme Opérationnel13

PLENIERE

Bureau

Secrétariat de Direction

Direction Administrative

Bureau d'Etudes

Division Greffe

Division Questure

Ier Bureau Personnel

IIème

Bureau Finance

IIIème Bureau Protocole et politique

IVème Bureau

Intendance

1er Bureau Séance Plénière

2ème Bureau

Commission

3ème Doc. et Archive

4ème Bureau

Comm. et Presse

II.1.4. La nature, la mission, la composition et du siège

L'Assemblée Provinciale est bien l'organe délibérant de la Province. Elle jouit de l'autonomie administrative et financière et dispose d'une dotation propre; cela conformément à l'article 197 de la Constitution.

Sa mission est bel et bien précisée dans son Règlement Intérieur qui stipule expressément que sans préjudice des autres prérogatives qui lui sont reconnues par la Constitution, l'Assemblée Provinciale est appelée à :

> légiférer par voie d'édit dans le domaine des compétences réservées à l'Assemblée provinciale ;

> contrôler le Gouvernement provincial ainsi que les services publics provinciaux et locaux ;

> procéder à la cooptation des chefs coutumiers désignés, appelés à siéger

au sein de l'Assemblée provinciale ; (art. 152 de la loi électorale) ;

> élire les sénateurs. (art.104 Constitution et art.130 loi électorale)

> élire le Gouverneur et le Vice Gouverneur de la Province (art 198

Constitution et art 158 loi électorale).

L'organe délibérant de la Province du Nord Kivu est composé de 42 membres dont 38 députés élus au suffrage universel direct et secret ainsi que 4 députés cooptés parmi les Chefs Coutumiers de la Province comme précisé ci haut. (art.237 loi électorale et annexe II- répartition des sièges des députés provinciaux par province).

II.1.5. Difficultés de l'Assemblée Provinciale

La plus grande difficulté à laquelle se heurte le Parlement Provincial est liée aux irrégularités et à l'insuffisance des dotations qui devraient permettre le bon fonctionnement de celui-ci. Beaucoup d'autres difficultés restent inhérentes au fonctionnement de l'Institution en question.

II. 2. ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DE L'ASSEMBLEE
PROVINCIALE DU NORD KIVU

Les organes de l'Assemblée Provinciale sont :

1. l'Assemblée plénière ;

2. le Bureau (art. 234 de la loi électorale) ;

3. les Commissions ;

4. les Groupes parlementaires ;

5. la Conférence des Présidents.

II.2.1. De l'assemblée plénière

L'Assemblée Plénière se révèle l'organe suprême de l'Assemblée Provinciale. Elle comprend l'ensemble des députés provinciaux qui composent l'Assemblée Provinciale.

Elle est compétente pour délibérer sur toutes les matières relevant des pouvoirs et attributions de l'Assemblée Provinciale, notamment :

1. adopter l'ordre du jour ;

2. valider les mandats des députés provinciaux ;

3. coopter les chefs coutumiers appelés à siéger au sein de l'Assemblée provinciale ;

4. adopter et, le cas échéant, modifier le Règlement Intérieur de l'Assemblée provinciale ;

5. élire les membres du Bureau de l'Assemblée provinciale ;

6. élire les Sénateurs;

7. élire les Gouverneur et Vice Gouverneur de la Province ;

8. adopter le calendrier des travaux ;

9. créer des Commissions ;

10. adopter les procès-verbaux des séances plénières ;

11. adopter les rapports des Commissions ;

12. entériner les désignations faites par les Groupes Parlementaires ;

13. voter les édits ;

14. contrôler le Gouvernement Provincial et les services publics provinciaux et locaux ;

15. adopter des résolutions et des recommandations dans les matières non législatives ;

16. examiner et voter le budget de la Province ;

17. examiner et voter le Budget de l'Assemblée Provinciale ;

18. examiner trimestriellement la situation des finances de la Province ;

19. investir les Ministres Provinciaux en cas d'approbation du programme du Gouvernement Provincial (art. 198 Const.)

20. mettre en cause la responsabilité du Gouvernement Provincial ou d'un de ses membres par le vote d'une motion de censure ou de défiance ; (article 146 Const.) ;

21. habiliter, par un édit, l'Assemblée Nationale et le Sénat à légiférer sur des matières exclusives de la Province ; (art. 205 al 3 Const.) ;

22. statuer sur les demandes de levée d'immunité des Députés Provinciaux.

L'article 10 de son Règlement Intérieur précise que dans les matières non législatives, l'Assemblée Plénière statue par voie de résolution, recommandation, de motion de censure ou de défiance et de motion d'approbation.

II.2.2. Du bureau

Cet organe est prévu par la Constitution, la loi électorale et le Règlement Intérieur de chaque Assemblée Provinciale. Il assure la direction et le fonctionnement de l'Assemblée Provinciale.

Il se réunit, à la majorité absolue de ses membres, au moins une fois par semaine et chaque fois que besoin, sous la direction de son Président. Le Bureau statue par voie de décision. Il décide valablement à la majorité absolue des membres présents.

Le Directeur administratif de l'Assemblée Provinciale et le Coordonnateur du Bureau d'Etudes peuvent être invités à assister aux réunions du Bureau sans voix délibérative.

II.2.3. Des commissions

Les Commissions sont des groupes techniques de travail de l'Assemblée Provinciale chargées d'examiner les questions soumises à leur délibération par la plénière ou par le Bureau.

Elles peuvent être soit permanentes, soit spéciales et temporaires. II.2.4. Des groupes parlementaires

Au sens du R I, le groupe parlementaire est défini comme tout groupe politique formé des membres de l'Assemblée Provinciale partageant les mêmes opinions politiques. Ils sont des organes consultatifs au sein de l'Assemblée provinciale dans les matières déterminées par le Règlement Intérieur et dans celles pour lesquelles la plénière ou le Bureau de l'Assemblée Provinciale décide de requérir leurs avis et considérations.

Selon les ressources de l'Assemblée Provinciale, les groupes parlementaires peuvent bénéficier d'une allocation financière. Ils bénéficient de l'assistance administrative qui convient pour assurer leur fonctionnement.

Il est tenu une comptabilité de la gestion des allocations reçues de l'Assemblée Provinciale qui peut à tout moment en demander la justification.

II.2.5. De la conférence des présidents et du calendrier des travaux

La Conférence des Présidents est, au sein du Parlement Provincial, une instance de concertation entre ses différents responsables politiques. Elle est constituée des Membres du Bureau de l'Assemblée Provinciale, des Présidents des Commissions, du Président du Comité des sages, des Présidents des Groupes parlementaires.

II.2.6. De la direction administrative

L'Administration de l'Assemblée Provinciale est placée sous l'autorité du président de l'Assemblée Provinciale et est dirigée par le Directeur Administratif. Ce dernier assure l'exécution de toutes les tâches de l'Administration de l'Assemblée Provinciale.

Le Directeur de l'Administration a en principe la gestion d'au moins 150 agents. Les experts du bureau d'études y compris.

II.3. FINANCES DE L'ASSEMBLEE PROVINCIALE

II.3.1. Le budget de l'Assemblée Provinciale

Le budget de l'Assemblée Provinciale est un budget de dépense qui comprend en son sein différents articles classifiés selon la nature de la dépense publique. Il comprend trois grandes parties : Budget de rémunération, budget de fonctionnement et budget en capital ou d'investissement. A ces trois, il faut ajouter les dettes intérieures et les frais financiers. Ses articles sont :

II.3.1.1. Les dettes publiques intérieures (11-00)

L'engagement des dépenses se rapportant à cette rubrique est fait conformément aux articles et littera budgétaires suivants :

+ Arriérés sur les dépenses de personnel (11-10)

+ Fournisseurs de biens et prestations (11-20)

II.3.1.2. Les frais financiers (20-00)

Les frais financiers comprennent les intérêts sur l'emprunt et les autres frais, y compris les commissions bancaires.

II.3.1.3. Dépenses de personnel (30-00)

Les dépenses du personnel comprennent essentiellement la rémunération du personnel actif et autre frais divers.

II.3.1.4. Biens et matériels (40-00)

Dans le budget de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu, les dépenses des biens et matériels comprennent:

+ Fournitures et petit matériel de bureau (41-10)

+ Livres, abonnement et bibliothèque (41-20)

+ Articles et produits d'entretien divers (41-50)

+ Pièces de rechange pour matériels roulants (42-10)
+ Etc.

L'acquisition de ces articles doit en principe être soumise à la procédure de passation de marchés, du bon de dépense à encager (BDE).

II.3.1.5. Dépenses de prestations (50-00)

Sont dans cette catégorie, les dépenses telles que:
+ Communication et télécommunication	(51-10)
+ Poste et correspondance	(51-20)
+ Eau	(51-30)
+ Electricité	(51-40)
+ Publicité et communiqué	(52-10)
+ Impression, Reproduction, Reluire conservation	(52-20)

II.3.1.6. Transfert et innervations de l'Etat (60-00)

A titre d'exemple, figurent dans cette rubrique les dépenses ci-après :

+ Intervention sociale (63-20)

+ Aide et secours (66-20)

II.3.1.7. Equipements (70-00)

Dans cette rubrique, il y a :

+ Acquisition d'équipements du bureau (71-10)

+ Acquisition d'équipements informatiques (71-20)

+ Etc.

II.3.1.8. Construction, réfection, réhabilitation, addition d'ouvrage et d'édifice, acquisition immobilière (80.000)

Par exemple, la construction d'édifices, d'immeubles, etc. II.3.2. Intervenants en matière budgétaire

En matière d'exécution du budget, l'Ordonnateur du Budget et le

Gestionnaire des Crédits sont assistés par les agents de l'Administration publique des finances et budget (Mandataire, Ordonnateur Délégué, Sous-Gestionnaire, Comptable et 2 vérificateurs).

Le Règlement Intérieur, à ses articles 117 et 118, réglemente les intervenants.

Suivant la loi et les principes généraux de la comptabilité publique, les attributions et compétences en matière de gestion et des finances sont fixées de la manière suivante :

1° L'Ordonnateur du Budget (Président de l'Assemblé e Provinciale)

C'est le président qui autorise toute sortie de fonds. Autrement dit, il prend la dernière décision sur l'affection des fonds mais au strict respect des crédits alloués à chaque rubrique budgétaire. Il s'engage par :

- La signature du plan de trésorerie,

- La signature avec Questeur du chèque de retrait des fonds.

NB. Il peut déléguer tout ou en partie de ses attributions conformément à l'article 37 alinéa 3 de la loi financière.

2° Le Gestionnaire des crédits (Questeur)

Le Questeur est le gestionnaire des crédits. Il est tenu de respecter et de faire respecter scrupuleusement les affectations des crédits, telles que prévues et autorisées par décision budgétaire (art.38 de la loi financière).

Pour ce faire :

- il gère les crédits mis à sa disposition;

- il tient la comptabilité des dépenses engagées sur fiche ouverte pour chaque rubrique budgétaire des dépenses et assure le suivi de l'exécution du budget de dépenses ;

-il engage la responsabilité de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu (Etat) par sa signature sur diverses créances (factures, états de paie, réquisition,..).

NB. Le Gestionnaire des Crédits peut déléguer tout ou partie de ses attributions conformément à l'article 37 alinéa 3 de la loi financière.

3° Le sous gestionnaire

- il est le secrétaire du gestionnaire des crédits en matière des finances ;

- il prépare les divers documents d'engagement à la signature du gestionnaire des crédits (ou Questeur) ; tels que : les bons de commandes, les réquisitions ; bon de transport ; bon de carburant, bordereaux d'expédition ; bons de logement, lettres de commande, contrats d'entreprise, contrats de location, bons de soins médicaux, etc.

- il engage les créances de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu sur fiche intercalaire, remplit les formalités d'imputation et les soumet à la signature du gestionnaire des crédits (Questeur).

- Il est tenu à rassembler tous les documents précités dûment enregistrés dans le carnet de transmission et les dirige auprès du mandataire pour visa.

- Etc.

4° Le Mandataire

- Il veille, à l'exactitude de l'exécution du budget. Il est chargé d'exécuter la 2ème phase de la dépense publique. A cet effet, toutes les propositions d'engagement des dépenses, résultant des contrats, bon ou lettre de commande, P.V d'adjudication, décision et autres documents, doivent être soumises préalablement au visa du Mandataire ;

- Il doit participer à l'établissement et à la signature du procès-verbal de réception des fournitures et de l'exécution des travaux ;

- Il dresse les statistiques des dépenses engagées à transmettre à la hiérarchie ; - Etc.

5° L'Ordonnateur Délégué

- Il est le secrétaire financier de l'ordonnateur du budget (Président de l'Assemblée); - Il procède à la contre-vérification arithmétique des dépenses ;

- Il communique à la hiérarchie le mouvement de la trésorerie, étant ainsi le trait d'union entre l'Ordonnateur du Budget et le comptable public ;

- Il établit le plan de trésorerie ou plan de paiement à soumettre à l'approbation préalable de l'Ordonnateur du Budget (Président de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu) et établit le mandat de paiement ;

- Il surveille quotidiennement la trésorerie et la gestion de la trésorerie, entre autre la caisse et les comptes bancaires ;

- Il élabore les statistiques de dépenses ordonnancés d'un livre appelé « grandlivre » ou relevé des dépenses ordonnancées (RDO) plus les statistiques des recettes ;

- Etc.

6° Le Comptable Public Principal

Il accomplit toutes les taches révolues au Comptable, entre autre : - Il veille à la qualité de l'Ordonnateur ;

- Il veille aussi à la disponibilité des crédits ;

- Il veille encore à l'exactitude des calculs de liquidation ;

- Il supervise et assure les opérations de paiement des créances ;

- Il centralise les opérations de décaissements de fonds logés dans le compte de l'Assemblée Provinciale ;

- Il tient le livre de caisse dans lequel il enregistre les dépenses payées, établit les statistiques des dépenses payées et transmet à la hiérarchie avec copies réservées à l'Ordonnateur Délégué et au Mandataire du Budget du bureau de l'Assemblée Provinciale.

- Etc.

NB : Il peut aussi déléguer une partie de ses attributions à son subordonné.

7° Le vérificateur au service du Budget

- Il vérifie la véracité des documents en tenant compte des éléments tels que : le visa l'imputation budgétaire, l'arithmétique, la nature de dépenses, le numéro d'ordre du document, etc. ;

- Il vérifie les renseignements sur le fournisseur, la raison sociale, la situation fiscale ; - Il vérifie les prix pratiqués en comparant avec les informations données par la liste des prix indicatifs ;

- Etc.

Il vérifie avant la signature du Gestionnaire des Crédit. Il est donc en amont de la phase d'engagement de la dépense publique.

8° Le vérificateur aux finances

Celui-ci est le trait d'union entre le service du budget (mandataire) et l'ordonnateur. C'est ainsi que :

- Il réceptionne et enregistre les documents venant du mandataire ;

- Il contrôle rapidement la régularité de l'ensemble du dossier avant

l'ordonnancement. Il faut préciser que le contrôle à ce niveau porte essentiellement sur la phase de liquidation effective.

- Il enregistre les informations complémentaires en particulier :

· Le champ date de liquidation et autorité ayant liquidé ;

· Le champ numéro et date de la facture définitive ;

- Il vérifie le nombre des pièces afférentes au BDE par rapport à ce qui a été saisi initialement, et saisit complémentairement les nouvelles pièces à l'appui de la liquidation ;

- Etc.

Chapitre Troisième :

DOTATIONS ET DEPENSES DE L'ASSEMBLEE PROVINCIALE
DU NORD KIVU

Le présent chapitre sera beaucoup plus focalisé dans la présentation et le traitement de tous les éléments récoltés au sein de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu, afférents à l'exécution de son budget.

Pour faciliter l'analyse, il est uniquement considéré, au titre d'une année budgétaire donnée, les seules recettes encaissées et les dépenses comptabilisées entre le mois de janvier et le mois de décembre.

Subdivisé en trois sections, il est question de procéder aux analyses et interprétations nécessaires.

III.1. DONNEES SUR LES DOTATIONS

III.1.1. Exercice budgétaire 2007

Cet exercice budgétaire a connu 3 sources de financement pour un total de 807.446.158,5 FC réparti comme suit :

· Dotation reçues de Kinshasa : 577.533.042,00 FC ;

· Dotations reçues de l'Exécutif Provincial du Nord Kivu : 226.778.116,50 FC ;

· Emprunt auprès de la CCR : 3.135.000,00 FC.

Par rapport à l'ensemble perçu, il ressort que la dotation nationale a été de 71,52 %, celle provinciale de 28,08 % et l'emprunt de 0,38 %. Les différentes dotations sont illustrées dans le tableau synthèse, ci-dessous :

Tableau N°1 :

Tableau synoptique des dotations de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu Exercice 2007

Mois	Datation Nationale en Fc	Datation Provinciale en Fc	Emprunt en Fc		Totale en Fc	Janvier
32.660.000,00	4.541.625,00		37.201.625,00		Février
-	1.202.800,00		1.202.800,00		Mars
13.765.000,00	3.089.480,00	1 485 000	18.339.480,00		Avril
-	18.127.304,00		18.127.304,00		Mai
28.337.500,00	4 881 100	1 650 000	34.868.600,00		Juin
64.070.000,00	20.902.647,5		84.972.647,50		Juillet
68.438.000,00	69.793.160,00		138.231.160,00		Août
-	12.240.000,00		12.240.000,00		Septembre
-	80.000.000,00		80.000.000,00		Octobre
70.477.000,00	12.000.000,00		82.477.000,00		Novembre
147.477.000,00	-		147.477.000,00		Décembre
152.308.542,00	-		152.308.542,00		Total
577.533.042,00	229.913.116,5	3 135 000	807.446.158,5

Source : Rapport annuel de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu Exercice 2007.

Ces différentes dotations ont été reçues au courant des mois correspondants, mais destinées à couvrir les mois précédents. Il est ainsi relevé des non perçu à la fin de l'année.

III.1.2. Exercice budgétaire 2008

Les fonds enregistrés, destinés à couvrir les dépenses de l'Assemblée Provinciale dans l'année 2008 sont repris dans le tableau ci-dessous :

Tableau N°2 :

Tableau synoptique des recettes du 01 janvier au 31 décembre 2008

Mois	Gouvernement Centrale en Fc	Gouvernement Provinciale en Fc	Totale en Fc		Observations	Janvier
152.308.542,00	-	152.308.542,00	Dotation couvrant les arriérés novembre et décembre 2007		Février
80.520.307,00	-	80.520.307,00	dotation mois de janvier 2008		Mars
70.477.000,00	57.000.000,00	127.477.000,00	Mois de février 2008		Avril
80.477.000,00	79.387.100,00	159.864.100,00	Pour mars, fonctionnement et arriérés janvier 2008		Mai
-	62.594.846,00	62.594.846,00	Avance sur émoluments mois d'avril 2008 et autres dépenses de fonctionnement		Juin
89.677.753,00	-	89.677.753,00	Dotation à valoir sur mai et solde paie avril 2008		Juillet
81.518.404,00	52.594.846,00	134.113.250,00	A valoir pour le mois de Juin 2008		Août
81.518.404,00	96.003.596,00	177.522.000,00	Pour le mois de juillet 2008 et autres		Septembre
90.515.887,00	184.444.913,00	274.960.800,00	A valoir sur mois d'Août et Juillet 2008		Octobre
97.114.527,00	76.969.193,00	174.083.720,00	Mois de septembre 2008		Novembre
55.026.316,00	159.187.404,00	214.123.720,00	Mois d'octobre 2008		Décembre
55.028.316,00	135.291.164,00	190.319.480,00	Mois de novembre 2008
934.182.456,00	903.473.062,00	1.837.655.518,00

Source : Rapport sur l'exécution du Budget de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu Exercice 2008.

Les différentes observations permettent de comprendre les conditions dans lesquelles les dotations étaient perçues.

Toutefois, la dotation centrale s'élève à 50,83 %, tandis que la dotation provinciale est de 49,16 %. Il ressort de ce tableau qu'en plus des insuffisances, la dotation du mois de décembre n'a pas été perçue en 2008.

Le niveau des dotations, par rapport à l'année 2007, a subi une augmentation de 43,76 %.

III.1.3. Exercice budgétaire 2009

Toutes les dotations perçues au cours de l'année 2009 sont centralisées dans le tableau ci-après :

Tableau N°3 :

Tableau synoptique des dotations de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu pour l'exercice 2009

Mois	Gouvernement Centrale en Fc	Gouvernement Provinciale en Fc	Totale en Fc		Observation	Janvier
-	198.364.680,00	198.364.680,00	Arriérés décembre 2008 et autres		Février
94.527.810,00	184.950.818,00	279.478.628,00	A valoir sur le mois de janvier 2009		Mars
-	-	-	Néant		Avril
244.229.054,00	163.355.870,00	407.584.924,00	A valoir sur le mois de février et avance sur mars 2009		Mai
244.229.054,00	217.885.473,00	462.114.527,00	Pour avril et mars 2009		Juin
238.097.054,00	-	238.097.054,00	Pour le Mois de Mai 2009		Juillet
-	4.800.000,00	4.800.000,00	Fourniture et autres pour la session de juillet 2009		Août
225.268.910,00	158.900.000,00	384.168.910,00	A valoir sur dotation Juin 2009		Septembre
225.268.910,00	186.900.000,00	412.168.910,00	Pour le mois e juillet 2009		Octobre
225.268.910,00	100.000.000,00	325.268.910,00	Pour le mois d'août 2009		Novembre
182.346.414,00	92.841.853,00	275.188.267,00	Pour le mois de septembre 2009		Décembre
230.248.322	44.939.939,00	275.188.261,00	Pour le mois de Novembre 2009
1.909.484.438,00	1.352.938.633,00	3.262.423.071,00

Source : Commentaires sur l'exécution du budget 2009.

De même par ici, la dernière colonne relève les circonstances d'acquisition des recettes propres pour le fonctionnement du Parlement provincial du Nord Kivu.

Par ailleurs, le Gouvernement central et la Province sont respectivement intervenus à 58,52 % et 41,47 % sur le total de la dotation comptabilisée par l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu.

Comparativement à l'année précédente, en 2009 la majoration des recettes perçues s'est élevée à 56,32 %.

III.2. DONNEES SUR LES DEPENSES

Le tableau ci-après reprend toutes les dépenses, en monnaie nationale, encourues depuis 2007 jusqu'à 2009.

Tableau N°4 :

Tableau récapitulatif des dépenses de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu de 2007 à 2009

Dotation Mois	DEPENSES 2007	DEPENSES 2008	DEPENSES 2009		TOTAL	Janvier
37.056.754,00	153.724.727,44	188.124.336,20	378 905 817,64		Février
1.367.800,00	81.474.007,49	23.485.993,32	106 327 800,81		Mars
19.861.270,00	123.265.636,33	263.270.356,09	406 397 262,42		Avril
19.466.732,00	162.206.036,04	397.064.131,80	578 736 899,84		Mai
35.038.350,00	63.693.305,23	435.588.312,70	534 319 967,93		Juin
82.558.230,00	85.162.536,50	276.387.897,92	444 108 664,42		Juillet
137.210.807,60	123.185.247,46	23.416.567,78	283 812 622,84		Août
10.666.664,40	195.475.822,23	233.091.076,80	439 233 563,43		Septembre
70.077.937,20	274.626.507,88	375.566.627,24	720 271 072,32		Octobre
81.078.868,08	174.350.338,08	326.567.376,39	581 996 582,55		Novembre
159.773.585,60	204.181.907,73	277.422.590,54	641 378 083,87		Décembre
146.682.628,61	184.939.934,91	966.622.429,89	1 298 244 993,41		TOTAL
800 839 627,49	1.844.301.779,00	3.292.423.356,71	6 413 733 331,48

Source : Rapports annuels de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu

III.2.1. Année budgétaire 2007

Il convient de spécifier l'aspect selon lequel l'année 2007 était une année difficile pour l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu. Depuis le 18 décembre 2006, date à laquelle elle fut installée, le mode de gestion dans le respect de la chaîne des dépenses était quasi inexistant. Ce non respect des dispositions des finances publiques est constaté jusqu'aux six premiers mois de l'année 2007. En plus d'absence du budget, outil de gestion par excellence, la comptabilité de l'Assemblée Provinciale étaient tenue de façon concomitante avec celle du Gouvernorat.

III.2.2. Année budgétaire 2008

Le besoin est de plus en plus présent en fonction du niveau d'activités croissant au sein de l'Organe délibérant de la Province du Nord Kivu. Il est lucide de comprendre que pour réaliser complètement sa mission lui assignée par la Constitution, il doit élargir ses interventions. Ce qui explique la croissance des dépenses qui s'avèrent toujours insuffisantes face aux dotations.

Par rapport à 2007, l'augmentation des dépenses, en termes de pourcentage, est de 42,42 contre 43,76 remarqués du côté des dotations.

III.2.3. Année budgétaire 2009

La croissance des dépenses est toujours consentie d'autant plus qu'il se crée des besoins en ressources humaines, besoin d'abonnement auprès des diverses organisations, etc. pour bien assumer le rôle de parlementaire. Mais l'insuffisance des dotations n'est pas en marge.

L'exercice budgétaire 2009, comparativement à celui de 2008, la subi une majoration de 56,01 % des dépenses comptabilisées. Les dotations quant à elles étaient de l'ordre de 56,32 %.

S'il faut comparer 2009 et 2007, il est constaté une augmentation exponentielle de 243.23 pourcents. Les dépenses et dotations comptabilisées sont multipliées par quatre.

III.3. COMPARAISON ENTRE DOTATIONS ET DEPENSES

III.3.1. Réalisation des recettes et dépenses

D'une part, l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu comme Institution, jouit d'une autonomie financière conformément à l'article 197 de la Constitution et doit disposer d'une dotation propre. En plus de cette prérogative réglementaire, il est aussi prévu, dans le Règlement Intérieur, qu'après promulgation, le quart du budget de l'Assemblée Provinciale doit être mis à sa disposition. Ce qui fait qu'aux débuts des années 2007, 2008 et 2009 l'Assemblée Provinciale aurait dû disposer des dotations respectives de 572.190.625 FC, 646.453143.5 FC et 1.484.912.235 FC. Nonobstant cette mesure, il a été vécu une toute autre réalité.

D'autre part, il est spécifié que les opérations des dépenses sont limitées au total de la dotation budgétaire allouée à l'Assemblée.

III.3.1.1. Des Dotations

Après observation et analyse, le constat dit que la perception des recettes n'est pas régulière et à même de couvrir les dépenses prévues. Les différentes dotations ne sont pas aussi uniformes sur toute l'année telles que illustrées dans les graphiques ciaprès.

1. Année budgétaire 2007

Figure N°1: Evolution de la Dotation pour l'année 2 007

Totale en Fc

Dotation

80 000 000,00

60 000 000,00

40 000 000,00

20 000 000,00

0,00

160 000 000,00

140 000 000,00

120 000 000,00

100 000 000,00

Mois

Faute de ne recevoir régulièrement la dotation et pour des difficultés évidentes/inhérentes à la gestion, l'organe délibérant de la Province du Nord-Kivu n'a pas uniquement fonctionné avec des dotations attendues de l'Agent budgétaire. Aux besoins urgents, il a dû recourir par deux fois aux emprunts, respectivement de 2.700$ et 3.000$ pour les mois de mars et mai aux taux de 550 Fc.

Cet emprunt fut intégralement remboursé au mois d'Août augmenté des intérêts et commissions bancaires.

L'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu a donc fonctionné avec 807.446.158,5 Fc alors que, l'exécution du budget 2007, adopté en juin 2007, attendait recevoir des dotations de l'ordre de 2.288.762.500 Fc. Le budget 2007 a donc atteint 35,27% d'exécution. Cette médiocrité de pourcentage de réalisation témoigne qu'en plus des irrégularités, l'insuffisance était criante en 2007.

2. Année budgétaire 2008

Comparativement à l'année précédente, il s'observe quelques améliorations tel que illustré ci-dessous.

Figure N°2: Evolution de la Doation pour l'année 20 08

Totale en Fc

Dotation

150 000 000,00

100 000 000,00

50 000 000,00

0,00

300 000 000,00

250 000 000,00

200 000 000,00

Mois

Les dotations attendues étant de l'ordre de 2.585.812.574,00 Fc pour le budget primitif sous un taux de 500 Fc le dollar, contre 3.227.980.477,80 Fc du Budget aménagé intervenu compte tenu des fluctuations du taux de change avoisinant 600 Fc le dollar, les réalisations ont atteint 1.897.655.518,00 Fc pour toute l'année. Soit un taux faible d'exécution de 56,92%. Les fluctuations du taux de change se révèlent aussi comme un facteur posant problème d'exécution.

S'agissant des irrégularités, il est facilement remarqué des dotations devant couvrir par exemple les mois de janvier 2008, sont reçues le 21 février de l'année. Le montant de 152.308.542,00 Fc a été reçu en mi-janvier, mais destiné à couvrir les arriérés Novembre et décembre 2007 tel que illustré en observations. Jusqu'au mois de décembre 2008, il s'observe le même constat de décalage.

Cependant, les conséquences sont tel que les documents dûment engagés, liquidés et même ordonnancés restent en souffrance. Avec une économie dollarisée et à monnaie instable, l'Assemblée est confrontée aux effets soit négatifs ou positifs. Une dépense peut avoir été engagée au taux de 570Fc/$, mais en l'espace d'un temps donné se verra payé au taux de 600Fc/$. Ce qui crée la nécessité de réengager le 3Fc. Ce sont les effets négatifs qui sont prédominants.

Il est, par ailleurs, constaté des arriérés à la fin de chaque année budgétaire eu égard aux divers problèmes de gestion.

3. Année budgétaire 2009

Au courant de l'année 2009, l'Organe délibérant de la Province du Nord-Kivu a reçu la dotation de l'ordre de 3.262.423.071,00 Fc contre 5.939.648.940,84 Fc des recettes prévues dans le budget en examen.

Il sied de souligner que les mêmes difficultés de fonctionnement qu'en 2008 dues aux irrégularités et à l'insuffisance des dotations sont identiques pour l'année 2009.

Figure N°3: Evolution de la Dotation pour l'année 2 009

Dotation

500 000 000,00

450 000 000,00

400 000 000,00

350 000 000,00

300 000 000,00

250 000 000,00

200 000 000,00

150 000 000,00

100 000 000,00

50 000 000,00

0,00

Totale en Fc

Mois

Les mois de mars et de juillet sont les deux périodes cruelles de l'année 2009. Les dotations quelque peu culminantes d'avril, mai, juin, Août, septembre et octobre l'ont été ainsi pour couvrir les mois de vache maigre. Toutefois s'il faut s'en tenir aux prévisions, toutes les dotations avoisineraient 494.970.745,07 FC.

III.3.1.2. Des charges

1. EXERCICE 2007

Au courant de l'année 2007, l'Assemblée Provinciale a travaillé, dans les six premiers mois, sans budget propre. Fonctionner sans cet outil de gestion par excellence ne peut que rendre très difficile la tâche révolue aux agents du service des finances.

Le Budget adopté au moins de juin s'est heurté au problème d'exécution à la seule raison des dotations rares et insuffisantes.

Logiquement parlant et tenant compte du budget voté de 2.288.762.500,00Fc, l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu aurait dû recevoir 190.730.208,33 Fc chaque mois pour lui permettre de couvrir ses prévisions budgétaires. Pour dire : accomplir valablement la mission de parlementaire.

Par contre, le fonctionnement s'est réalisé dans des conditions très déplorables par manque des moyens qui proviendraient, soit du Gouvernement Central par la rétrocession, soit de l'Exécutif Provincial du Nord-Kivu sur les recettes propres.

Il est, par conséquent, relevé des arriérés de l'ordre de 738.322.345,6 Fc à la fin de l'année 2007, comprenant les dépenses liées au personnel, au fonctionnement et à l'investissement.

2. EXERCICE 2008

Cependant, l'exécution en fin 2008 n'a atteint que 56%. La différence constitue les dotations non versées. Soit 44%. Face aux contraintes d'insuffisance, beaucoup d'articles budgétaires ne seront pas exécutés. La pratique est maintenant de chercher à prioriser les dépenses contraignantes, notamment celles relatives à la paie, aux fournitures et autres contrats signés engageant l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu.

Conformément à l'année 2007, il se dégage des arriérés en fin 2008.

3. EXERCICE 2009

Le taux de réalisation en fin d'année 2009 a été de 55,44% soit une exécution de 3.287.537.501,4 Fc des dépenses contre 5.938.648.940,84 FC telles que prévues.

Ce taux faible de réalisation est essentiellement dû à la modicité des dotations comme pour tous les exercices. Il se pose, à cet effet, des problèmes. Au départ, il a été pris l'option de ne couvrir que les dépenses contraignantes. Mais le constat relève que même cesdites dépenses restent de plus en plus en souffrance.

A la fin de l'année 2009, la somme totale des arriérés est de 1.590.619.453,00

FC.

Il est par ailleurs remarqué quelques articles budgétaires ne connaissant aucune réalisation. A titre d'exemple, la construction d'édifices.

III.3.2. Analyse sur l'équilibre budgétaire

Partant du principe d'équilibre budgétaire, il se dégage trois types d'équilibres notamment l'équilibre prévisionnel (ou solde de prévision), l'équilibre d'exécution et l'équilibre réel et comptable.

Les dépenses doivent, en principe, être limitées au total de la dotation. Les prévisions des Assemblées Provinciales, à considérer comme tel dans le budget Dépense de la Province ont une contre partie dans le budget Recette de la Province. Le budget de la Province est à son tour incorporé au budget national. C'est dire qu'il y a équilibre prévisionnel.

Pour ce qui est de l'exécution, il est bien clair que nulle part, dans aucun exercice budgétaire, un seul équilibre a été atteint. Au courant des trois ans, il est dégagé respectivement l'exécution de 35, 56 et 55 pourcents. Tous les exercices se soldent par des arriérés des documents dûment engagés, mais en souffrance.

La tendance étant alors de suivre la dotation réellement allouée pour dépenser, il est impérieux de voir les réalisations des dépenses parallèlement aux dotations.

III.3.3. Analyse comparée des dotations face aux dépenses

De par l'insuffisance des dotations, l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu se trouve dans l'obligation de ne répondre qu'aux dépenses contraignantes. Cependant, l'observation, au sein du Parlement provincial, fait ressortir que même les dépenses du personnel figurent parmi les arriérés.

La comparaison dont il s'agit ici se limite aux dépenses réelles par rapport à ce qui est perçu.

III.3.3.1. Année budgétaire 2007

Tableau N° 07: Tableau comparatif des dépenses face aux recettes 2007

Mois	Dotation en Fc			Dépenses en Fc				Ecart en Fc			Janvier
37	201	625,00	37	056		754,00		144	871,00	Février
1	202	800,00	1	367		800,00		-20	129,00	Mars
18	339	480,00	19	861		270,00	-1	541	919,00	Avril
18	127	304,00	19	466		732,00	-2	881	347,00	Mai
34	868	600,00	35	038		350,00	-3	051	097,00	Juin
84	972	647,50	82	558		230,00		-636	679,50	Juillet
138	231	160,00	137	210		807,60		383	672,90	Août
12	240	000,00	10	666		664,40	1	957	008,50	Septembre
80	000	000,00	70	077		937,20	11	879	071,30	Octobre
82	477	000,00	81	078		868,08	13	277	203,22	Novembre
147	477	000,00	159	773		585,60		980	617,62	Décembre
152	308	542,00	146	682		628,61	6	606	531,01	Total
807	446	158,50	800	839		627,49		-

Ce tableau témoigne qu'au courant des premiers mois, certaines dépenses ont souffert de manque de liquidité.

Symbolisant les dépenses en Y et les dotations en X, on a :

1

= Yi Y =

n i = 1

Y

1
12

n

800. 83 9. 627,49 66.73 6. 63 5,62

=

X = 1 n Xi X

n i = 1

n

2 1 2 2

S s S =

s

n

=

i

1

= ( )

Yi Y

- ? =

5 3. 3 97. 3 92,47

1

= 8 07.446. 1 5 8,5 0 67 .28 7. 1 79,8 8

=

12

s

2

=

1

n

2 ( Xi X - ) ? S

=

s

2

S = 51.546.630

,90

i

=

1

En moyenne, l'Assemblée Provinciale a reçu et dépensé respectivement 67.287.179,88 FC et 66.736.635,62 FC. Les valeurs de 51.546.630,90 et de 53.397.392,47 représentent en quelque sorte des distances moyennes des variables dotations et dépenses autour des moyennes respectives.

Il est donc constaté une dispersion petite et une concentration grande des dotations par rapport aux dépenses autour de leurs moyennes.

Le graphique suivant illustre la tendance des dépenses eu égard aux dotations dans le temps :

Figure N°04: Evolution des dotations et dépenses en 2007

180 000 000,00

160 000 000,00

140 000 000,00

40 000 000,00

20 000 000,00

0,00

Dotations et Depenses

120 000 000,00

100 000 000,00

80 000 000,00

60 000 000,00

Dotation en Fc Dépenses en Fc

Période

n

2 1 2 2

= ( )

Yi Y

- ? =

S s

n i = 1

s

S = 57,905,689.45

2 2

= ( Xi X

- ) ? =

S_s

n 1

i =

S = 59,954,552 .16

s

1

n

2

III.3.3.2. Année budgétaire 2008

Tableau N°08 : Tableau comparatif des dépenses face aux recettes 2008

Mois	Dotation en Fc				Dépenses en Fc		Ecart en Fc			Solde au 31/12/2007
		6 606 531,01				6 606	531,01		Janvier
	152	308	542,00		153 724 727,40	5 190	345,57		Février
	80	520	307,00		81 474 007,49	4 236	645,08		Mars
	127	477	000,00		123 265 636,30	8 448	008,75		Avril
	159	864	100,00		162 206 036,00	6 106	072,71		Mai
	62	594	846,00		636 933 05,23	5 007	613,48		Juin
	89	677	753,00		85 162 536,50	9 522	829,98		Juillet
	134	113	250,00		123 185 247,50	20 450	832,52		Août
	177	522	000,00		195 475 822,20	2 497	010,29		Septembre
	274	960	800,00		274 626 507,90	2 831	302,41		Octobre
	174	083	720,00		174 350 338,10	2 564	684,33		Novembre
	214	123	720,00		204 181 907,70	12 506	496,60		Décembre
	190	319	480,00		184 939 934,90	17 886	041,69		Total
1	844	172	049,01	1	826 286 007,00	-

Avec les symboles des dépenses en Y et des dotations en X, on a :

n 1 1 Y = Yi Y = n i = 1 12

1 . 826.28 6. 007 152,190,50 0.61 =

n 1 X = Xi X = n i = 1

1 12

1 . 844 . 1 72. 049,0 1 153,205,17 9.64 =

L'Ecart-type dépense étant inférieur exprime sa dispersion plus petite et sa concentration plus grande par rapport à la dotation autour de leurs moyennes. Le graphique ci-après explicite davantage :

Figure N° 05: Evolution des dotations et dépenses e n 2008

300 000 000,00

250 000 000,00

50 000 000,00

0,00

Dotations et Depenses

200 000 000,00

150 000 000,00

100 000 000,00

Dotation en Fc Dépenses en Fc

Période

III.3.3.3. Année budgétaire 2009

Tableau N°09 : Tableau comparatif des dépenses face aux recettes 2009

Mois	Dotation en Fc				Dépenses en Fc				Ecart en Fc				Solde au 31/12/2008
	17 886	041,69						17 886	041,69			Janvier
	198	364	680,00		188	124	336,20	28	126		385,49	Février
	279	478	628,00		23	485	993,32	284	119		020,17	Mars
			0,00		263	270	356,10	20	848		664,08	Avril
	407	584	924,00		397	064	131,80	31	369		456,28	Mai
	462	114	527,00		435	588	312,70	57	895		670,58	Juin
	238	097	054,00		276	387	897,90	19	604		826,66	Juillet
	4	800	000,00		23	416	567,78		988		258,88	Août
	384	168	910,00		233	091	076,80	152	066		092,08	Septembre
	412	168	910,00		375	566	627,20	188	668		374,84	Octobre
	325	268	910,00		326	567	376,40	187	369		908,45	Novembre
	275	188	267,00		277	422	590,50	185	135		584,91	Décembre
	275	188	261,00		966	622	429,90	-506	298		583,98	Total
3	280	309	112,69	3	786	607	697,00		-

En 2008 comme en 2007, il est relevé des soldes en caisse débiteurs. Par contre l'année 2009 a encaissé un solde créditeur. Il y a eu beaucoup plus de dépenses à payer qui ont souffert de manque de liquidité. Cela peut être lié aux divers contrôles dans lesquels s'est investi l'Assemblée provinciale, entre autre la motion de censure et autres questions, au cours de l'année 2009.

En considération des dépenses en Y et des dotations en X, on a :

n 1 1 Y = Yi Y = n i = 1 12

3. 78 6. 607 . 697 315,550,64 1.39 =

n 1 1 X = Xi X = n i =1 12

3.280 . 3 09. 1 1 2,69 273,359,09 2.72 =

n

2 1 2 2

= ( )

Yi Y

- ? =

S s

n i = 1

s

S = 232,392,10 1.86

n

s

2 1 2 2

= ( Xi X

- ) ? =

S_sS = 141,210,509.40

n 1

i =

A ce niveau l'Ecart-type dépense est supérieur, c'est-à-dire la dispersion est plus grande et la concentration petite plus par rapport aux dotations autour des moyennes.

A l'aide du graphique ci-dessous, on peut bien entrevoir l'évolution des dépenses face aux recettes.

Figure N°06: Evolution des dotations et dépenses en 2009

Dotations et Depenses

800 000 000,00

600 000 000,00

400 000 000,00

1 200 000 000,00

1 000 000 000,00

200 000 000,00

0,00

Dotation en Fc Dépenses en Fc

Période

L'écart s'est accentué au mois de décembre où on enregistre beaucoup plus des documents à payer que des disponibilités.

Moyennement, il a été reçu 273.359.092,72 FC et enregistré 315.550.641,39 FC en termes de dépenses au sein du Parlement provincial du Nord Kivu entre le 1^er janvier et le 31 décembre 2009.

III.3.3.4. Exercices budgétaires de 2007 à 2009

Il y a lieu d'envisager une vue d'ensemble. Dans cette partie, la question est de donner le mouvement général sur toute la période d'étude. Tout d'abord dans un tableau, puis par après sur des graphiques.

D'autres paramètres statistiques seront abordés afin d'éclaircir certaines zones d'ombre, comme les coefficients de variation et de corrélation.

Tableau N°10 : Tableau comparatif des dotations et dépense de 2007 à 2009

Mois	Dotation en Fc			Dépenses en Fc			Ecart en Fc			Mois	Dotation en Fc		Dépenses en Fc					Ecart en Fc			Janvier
37	201	625,00	37	056	754,00	144	871,00			177 522	000,00		195		475	822,23	2	497	010,29	Février
1	202	800,00	1	367	800,00	-20	129,00			274 960	800,00		274		626	507,88	2	831	302,41	Mars
18	339	480,00	19	861	270,00	-1 541	919,00			174 083	720,00		174		350	338,08	2	564	684,33	Avril
18	127	304,00	19	466	732,00	-2 881	347,00			214 123	720,00		204		181	907,73	12	506	496,60	Mai
34	868	600,00	35	038	350,00	-3 051	097,00			190 319	480,00		184		939	934,91	17	886	041,69	Juin
84	972	647,50	82	558	230,00	-636	679,50			198 364	680,00		188		124	336,20	28	126	385,49	Juillet
138	231	160,00	137	210	807,60	383	672,90			279 478	628,00		23		485	993,32	284	119	020,17	Août
12	240	000,00	10	666	664,40	1 957	008,50				0,00		263		270	356,09	20	848	664,08	Septembre
80	000	000,00	70	077	937,20	11 879	071,30			407 584	924,00		397		064	131,80	31	369	456,28	Octobre
82	477	000,00	81	078	868,08	13 277	203,22			462 114	527,00		435		588	312,70	57	895	670,58	Novembre
147	477	000,00	159	773	585,60	980	617,62			238 097	054,00		276		387	897,92	19	604	826,66	Décembre
152	308	542,00	146	682	628,61	6 606	531,01			4 800	000,00		23		416	567,78		988	258,88	Janvier
152	308	542,00	153	724	727,44	5 190	345,57			384 168	910,00		233		091	076,80	152	066	092,08	Février
80	520	307,00	81	474	007,49	4 236	645,08			412 168	910,00		375		566	627,24	188	668	374,84	Mars
127	477	000,00	123	265	636,33	8 448	008,75			325 268	910,00		326		567	376,39	187	369	908,45	Avril
159	864	100,00	162	206	036,04	6 106	072,71			275 188	267,00		277		422	590,54	185	135	584,91	Mai
62	594	846,00	63	693	305,23	5 007	613,48			275 188	261,00		966		622	429,89	-506	298	583,98	Juin
89	677	753,00	85	162	536,50	9 522	829,98			5 907 434	747,50	6	413		733	331,48	-506	298	583,98	Juillet
134	113	250,00	123	185	247,46	20 450	832,52

Généralement, il est ressorti un écart négatif, au bout des trois ans, c'est-à-dire les autres soldes débiteurs n'ont pas été significatifs. Ils ont été absorbés au fur et à mesure. L'année 2009 a donc rejeté au futur (l'année 2010) un lot des documents comptables à payer.

Prenant toujours Y comme dépenses et X comme dotations en X, de façon générale, on a :

n

1

Y= Yi Y=

n i =1

1
36

6.4 1 3 . 73 3 . 3 3 1,4 8 = 178,159,259.21

n

1

X = Xi X=

n i =1

5.907 .434 . 747,5 0 = 164,095,409.65

1

36

s 2 =

1 ⁿ

0,76

2 2

( )

Yi Y

- ? S = s S = 175.286.63

1

n i=

n

s

2 1 2 2

= ( Xi X

- ) ? =

S s S = 125.610.78 3,79

i= 1

n

c .v . ( Y) = S 1 75. 28 6. 63 0,76 0, 9838 Et c .v .( X) = S 1 25. 6 1 0. 78 3,79 = 0, 7654

Y 1 78 . 1 5 9.25 9,2 1 X 1 64 .095 .409,65

n XiYi - Xi Yi

] 0.65634985 9

=

² ( ) 2 2

[ n ( )

][ 2

X X

- n Y Y

-

i i i i

=

Cov (X,Y

) =

r xy

sxsy

Dans la globalité, l'Ecart-type dépense se présente supérieur, pour signifier une dispersion plus grande et une concentration plus petite par rapport à la dotation autour des moyennes. Mais, prises séparément et en considération des coefficients de variation pour toutes les deux variables, il s'avère que leurs dispersions respectives sont très fortes, présentant une distribution hétérogène du fait que les deux coefficients de variation sont supérieurs à 30 %.

De surcroit, un coefficient de corrélation de 0,656349859 signifie une relation consistante entre les dotations et les dépenses. Le coefficient de détermination

r 2 = 0,430795138 43,08% veut dire que ce coefficient permet d'expliquer 43,08% de la variation des dépenses due à la variation des dotations.

Avant de conclure sur r il convient de tester si la valeur calculée est significativement différent de zéro.

2

t c = t c

2

1 r

0,65 6 36 2

-=

1 0,43

-

5

r n

-

tc comparé à _tthéorique donné dans la table de student à n-2 degrés de liberté, on a : t0, 975 = 2,0336 < à tc = 5,066.

Comme t c > t _T, on conclu à la significativité de la relation linaire entre les dotations et les dépenses. En d'autre terme, l'hypothèse nulle où r = 0 est rejetée.

Le graphique présente la tendance générale des dotations et dépenses échelonnées sur toute la période en examen.

- 71 -
Figure N°07: Evolution générale des dotations et dé penses de 2007 à 2009

Dotations et Depenses

1 200 000 000,00

1 000 000 000,00

800 000 000,00

600 000 000,00

400 000 000,00

200 000 000,00

0,00

Dotation en Fc Dépenses en Fc

Période

Bien que la tendance générale pour dépenser soit de suivre le niveau de la dotation, ce graphique montre clairement qu'en 2009, il est enregistré des déviations qui ont débouché sur un écart négatif significatif. Tout cela pour en déduire que jusqu'à lors la dotation de l'Assemblée Provinciale n'est pas de niveau pour lui permettre de bien fonctionner.

CONCLUSION

Inscrit dans le domaine du budget, ce présent travail traite sur la problématique de l'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu.

Le point focal consiste à appréhender le problème majeur auquel se heurte l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu dans l'accomplissement de la mission de Parlementaire. De façon plus concrète, il s'agit de se rassurer de prime abord sur le rythme de perception des dotations ; en deuxième lieu sur la relation qui existerait entre les dotations et les dépenses de fonctionnement au sein du Parlement provincial ; en troisième position, il est question de l'équilibre budgétaire et quatrièmement enfin sur la moyenne de dotation face aux dépenses dites contraignantes.

Afin de bien canaliser ce travail, un certain nombre d'hypothèses ont été avancées, notamment :

· Le contexte socio-économique, politique et administratif dans lequel évolue la R D Congo ne permettrait pas d'assurer la régularité de la rétrocession ; et qu'à partir de cela, il s'observerait des difficultés énormes quant à honorer différents engagements du Parlement ;

· Toutes les dépenses prévues et autorisées ne seraient pas toutes couvertes et s'élèveraient supérieures aux dotations réelles. Dans ce cas alors, les dépenses dites contraignantes ne seraient pas bien absorbées par les dotations. Il s'observerait un déséquilibre budgétaire général.

Pour atteindre l'objectif visé, nous avons fait usage de la méthode déductive permettant de généraliser les observations sur toutes les institutions présentant les mêmes caractéristiques de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu. En plus de l'entretien, avec la technique documentaire nous avons pu exploiter bien des rapports et documents relatifs à l'exécution du budget et aux instructions d'élaboration de celui-ci. Ensuite, avons-nous utilisé le programme Excel pour traiter les éléments récoltés.

A l'issue de l'analyse des données recueillies, les résultats révèlent que l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu ne reçoit pas régulièrement et à suffisance les dotations prévues pour son fonctionnement. Faute des dotations, les trois budgets ont respectivement été exécutés en fonction de 35, 56 et 55 pourcents.

Partant de la modicité des dotations, il en découle des conséquences : L'Assemblée est largement dépourvue de moyens matériels et humains. Sur le plan matériel, le Parlement provincial reste installé dans des infrastructures inadaptées, doté de moyens rudimentaires et manque cruellement d'équipements, tant pour effectuer le travail parlementaire que pour des activités de communication permettant aux parlementaires d'exercer leur mission de représentation politique. En ce qui concerne les ressources humaines, la situation est encore plus préoccupante : les quelques personnels recrutés ont des besoins de formation de base. Le fonctionnement général reste donc handicapé.

Cependant les causes sont tant du niveau national que provincial. Du point de vue national le contexte sociopolitique et économique demeure paralysé sur toute l'étendue du pays. La réalisation des recettes n'en est pas effective. Ce problème de datation est particulièrement crucial au niveau provincial. Dans le nouvel ordre constitutionnel, le Gouvernement provincial dépend en effet désormais de l'Assemblée provinciale, mais les relations inter institutionnelles engendrées par le nouveau système sont, dans la pratique, assez complexes. Le cadre des finances publiques devant régler le fonctionnement de l'architecture institutionnelle de l'Assemblée est loin d'être achevé. Par exemple définir la part du Gouvernement provincial pour l'exécution du budget de l'Assemblée par rapport à la dotation nationale sur une année donnée.

Le principe de l'équilibre budgétaire appelle de notre part des observations. Bien qu'au stade prévisionnel, l'équilibre soit respecté, au niveau exécutoire il est remarqué un déséquilibre général car il ressort toujours des écarts négatifs dans la réalisation du budget. On verra alors beaucoup d'autres dépenses reclassées dans les arriérés. Partant de ceci, la moyenne des dépenses s'illustrent supérieures aux dotations.

Pour essayer de combler le déficit et restaurer l'équilibre de son budget en exécution, l'Assemblée provinciale tend à suivre le niveau des dotations pour dépenser cherchant à prioriser les dépenses directes de fonctionnement ou dépenses contraignantes. En fin des comptes, celles-ci restent aussi en souffrance.

Nous ne prétendons pas avoir épuisé la substance essentielle de ce domaine Nos lecteurs pourront enrichir par la suite cette oeuvre scientifique.

BIBLIOGRAPHIE

A. OUVRAGES

1. BAKANDEJA Wa MPUNGU G, Les finances publiques : Pour une meilleure gouvernance économique et financière en République Démocratique du Congo, Bruxelles, Ed. Larcier et Kinshasa, Africa Editions, 2006.

2. BASLÉ M., Le budget de l'Etat, Ed. La Découverte, Paris, 1993

3. BIGAUT C., Finances Publiques, Droit budgétaire, Ed. Marketing, Paris, 1995

4. BOLIA J.M., Finances et comptabilité de l'Etat en République Démocratique du Congo, Centre protestant d'édition et de diffusion, 2005

5. CARL C., Economie politique de la LOLF, La Documentation française, Paris 2007

6. KIBUEY M-F, Le budget de l'Etat, règles et techniques de gestion, Kinshasa, 1987

B. COURS, TFC, MEMOIRE

1. TSHIMPANGA J.B., statistiques descriptives, cours inédit, G1 Economie 2005-2006

2. BAVUKURE NDIANABO, le budget de la Province du Nord Kivu : analyse du contenu et perspective de 1998 à 2002, TFC inédit

3. KUJINGE NDAGIJIMANA, Problématique de l'exécution budgétaire de la Province du Nord Kivu, MEMOIRE inédit, Goma

4. BALUME KATENDE, Politique budgétaire et effets d'entrainement dans le développement socio-économique en RDC, Mémoire inédit, Goma

5. Télesphore MUHINDO MALONGA, Le parlement et les dispositions budgétaires et financières, Cours Inédit, Université Catholique de graben, octobre 2007

C. AUTRES DOCUMENTS

1. Ministère du Budget : les instructions relatives à l'élaboration du budget de l'Etat pour l'exercice 2009, Kinshasa, 2008

2. Loi financière, n°83-003 du 23/02/1983, telle qu e modifiée et complétée par l'Ordonnance loi N° 87-004 du 10 janvier 1987

3. Budget de l'Assemblée Provinciale Exercice 2007

4. Budget de l'Assemblée Provinciale Exercice 2008

5. Budget de l'Assemblée Provinciale Exercice 2009

6. Evaluation de l'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu Exercice 2007

7. Rapport sur l'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu pour l'exercice 2008

8. Commentaires sur l'exécution du budget 2009

9. Modules de formation : Mandats, rôles et fonctions des pouvoirs constitués dans le nouveau système politique de la République Démocratique du Congo, publié en 2007 par PNUD

10. Grand LAROUSSE en 5 Volume, Ed. Paris, 1987, p. 455

TABLE DES MATIÈRES

'PI~~FJIE i

DIC4CE II

~~9~~5I~McE~~s III

slçCcEJ ~~ ~2~~~Z~~Io?7s~ . IV

3 q*~pqos V

O. INTRODUCTION - 1 -

O.1.ETAT DE LA QUESTION - 1 -

O.2. PROBLEMATIQUE - 2 -

O.3. HYPOTHÈSE - 3 -

O.4. CHOIX ET INTERET DU SUJET - 4 -

O.5. DELIMITATION DU SUJET - 4 -

O.6. MÉTHODES ET TECHNIQUES APPROPRIÉES - 4 -

0.7. SUBDIVISION DU TRAVAIL - 5 -

0.8. DIFFICULTE RENCONTREES - 5 -

Chapitre Premier : - 6 -

GÉNÉRALITÉS SUR LE BUDGET DE L'ETAT - 6 -

I.1. DEFINITION DU BUDGET - 6 -

I.2. LES PRINCIPES BUDGETAIRES - 8 -

I.2.1 L'annualité budgétaire - 9 -

I.2.2 L'équilibre budgétaire - 10 -

I.2.2.1. La notion d'équilibre - 11 -

I.2.2.2. Différents types d'équilibre - 12 -

I.2.2.3. Les finances modernes et l'équilibre économique - 13 -

I.2.2.4. Notion sur le déficit systématique - 14 -

I.2.3 L'universalité budgétaire - 14 -

I.2.4 L'unité budgétaire - 15 -

I.2.5 La spécialité budgétaire - 16 -

I.3. DEPENSES ET RECETTES PUBLIQUES - 16 -

I.3.1. Théorie notionnelle des dépenses publiques - 17 -

I.3.2. Recettes publiques - 22 -

I.4. LES OPERATIONS D'EXECUTION DES DEPENSES - 22 -

I.4.1. Les opérations administratives du budget - 24 -

I.4.1.1. L'engagement des dépenses - 24 -

I.4.1.2. La liquidation des dépenses - 25 -

I.4.1.3. L'ordonnancement des dépenses - 26 -

I.4.2. Les Opérations comptables du budget - 29 -

I.5. LA COMPTABILITE DES DEPENSES ET DES RECETTES - 30 -

I.5.1. Le système d'exercice - 31 -

I.5.2. Le Système de Gestion - 31 -

Chapitre Deuxième : - 32 -

PRESENTATION DE L'INSTITUTION D'ETUDE - 32 -

II.1.BREVE PRESENTATION DE L'ASSEMBLEE PROVINCIALE

DU NORD KIVU - 32 -

II.1.1 .Historique de l'actuelle Assemblée Provinciale du Nord Kivu - 32 -

II.1.2. Situation Géographique - 35 -

II.1.3. Structure ou Organigramme Opérationnel - 36 -

II.1.4. La nature, la mission, la composition et du siège - 37 -

II.1.5. Difficultés de l'Assemblée Provinciale - 37 -

II. 2. ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DE L'ASSEMBLEE

PROVINCIALE DU NORD KIVU - 38 -

II.2.1. De l'assemblée plénière - 38 -

II.2.2. Du bureau - 39 -

II.2.3. Des commissions - 40 -

II.2.4. Des groupes parlementaires - 40 -

II.2.5. De la conférence des présidents et du calendrier des travaux - 40 -

II.2.6. De la direction administrative - 41 -

II.3. FINANCES DE L'ASSEMBLEE PROVINCIALE - 41 -

II.3.1. Le budget de l'Assemblée Provinciale - 41 -

Dans cette rubrique, il y a : - 43 -

II.3.2. Intervenants en matière budgétaire - 43 -

Chapitre Troisième : - 48 -

DOTATIONS ET DEPENSES DE L'ASSEMBLEE PROVINCIALE DU NORD KIVU - 48 -

III.1. DONNEES SUR LES DOTATIONS - 48 -

III.1.1. Exercice budgétaire 2007 - 48 -

III.1.2. Exercice budgétaire 2008 - 49 -

III.1.3. Exercice budgétaire 2009 - 51 -

III.2. DONNEES SUR LES DEPENSES - 52 -

DEPENSES 2007 - 52 -

DEPENSES 2008 - 52 -

DEPENSES 2009 - 52 -

III.2.1. Année budgétaire 2007 - 53 -

III.2.2. Année budgétaire 2008 - 53 -

III.2.3. Année budgétaire 2009 - 53 -

III.3. COMPARAISON ENTRE DOTATIONS ET DEPENSES - 54 -

III.3.1. Réalisation des recettes et dépenses - 54 -

III.3.2. Analyse sur l'équilibre budgétaire - 59 -

III.3.3. Analyse comparée des dotations face aux dépenses - 60 -

III.3.3.1. Année budgétaire 2007 - 61 -

III.3.3.2. Année budgétaire 2008 - 63 -

III.3.3.3. Année budgétaire 2009 - 65 -

III.3.3.4. Exercices budgétaires de 2007 à 2009 - 67 -

CONCLUSION 73

BIBLIOGRAPHIE 76

TABLE DES MATIÈRES 78