Memoire Online - Une administration publique performante: un défi pour l'état haà¯tien à la croisée d'une exigence des citoyens et d'une incitation des acteurs internationaux ? Le cas de la modernisation de la fonction publique

Université Pierre Mendès France

Faculté de Droit de Grenoble

Master II recherche Droit public
Spécialité Administration publique, Droit et Développement territorial
(2010-2011)

Une Administration publique performante : un défi pour l'Etat haïtien
à la croisée d'une exigence des citoyens et d'une incitation des acteurs
internationaux

Le cas de la modernisation de la Fonction publique

Mémoire préparé et soutenu par
Destin JEAN
En vue de l'obtention du grade de master Droit public

Sous la direction de Monsieur Jean Charles FROMENT

Professeur des Universités

Une Administration publique performante : un défi pour l'Etat haïtien à la croisée
d'une exigence des citoyens et d'une incitation des acteurs internationaux

DSNCRP : Document de la Stratégie Nationale pour la Croissance et la Réduction

L'administration publique haïtienne : état des lieux non satisfait et processus de
reforme en vue de sa performance

CHAPITRE 1
Le constat de la crise d'efficience de l'Administration publique haïtienne

SECTION I.- L'Administration publique haïtienne entre le poids de la tradition et les attentes des citoyens et des acteurs internationaux.

SECTION II.- Des insuffisances de la Fonction publique et des fonctionnaires

CHAPITRE 2
La modernisation de la Fonction publique comme levier de performance de l'Administration
publique

SECTION I.- Des tentatives de réforme de la Fonction publique : Vers un nouveau modèle de management public ?

SECTION II.- Le bilan mitigé des différentes tentatives de réforme de la Fonction Publique

DEUXIEME PARTIE
L'Etat haïtien face à l'obligation et aux contraintes de l'optimisation effective de la Fonction
publique : quelle issue ?

CHAPITRE 3
L'Etat haïtien face aux enjeux et défis de la modernisation effective de la Fonction
Publique

SECTION I.- Le non-dépassement du préalable « quelle Fonction publique pour quel modèle d'Etat ? »

SECTION II.- Les obstacles de l'instabilité politique et la faiblesse du système judiciaire haïtien face au phénomène de la corruption

CHAPITRE 4
La modernisation effective de la Fonction publique comme un levier de performance de
l'Administration : un défi relevable

SECTION I.- Un investissement coordonné et soutenu des différents acteurs dans l'attractivité de la Fonction publique

SECTION II.- Une modernisation de la Fonction publique orientée vers la satisfaction ultime de l'usager ou client des services publics

CONCLUSION

INTRODUCTION GENERALE

La Constitution haïtienne de 1987 s'inscrit dans une perspective de rupture avec le système politique d'avant le 07 février 1986, marquant la chute du régime de dictature des Duvalier. C'est la consécration formelle d'un renoncement au statu quo ante dans le système politique haïtien. En ce sens, la Constitution de 1987 se veut le reflet des aspirations du peuple à la démocratie et à une meilleure gouvernance publique. Par conséquent, l'adoption de la Constitution du 29 mars 1987 constitue l'engagement solennel d'Haïti d'entrer dans un processus de démocratisation et de promouvoir une nouvelle forme de gouvernance. Il va sans dire qu'une telle démarche s'inscrit, entre autres, dans une dynamique de restauration de l'autorité et de la crédibilité de l'Etat et vise la protection des libertés fondamentales, une participation de plus en plus accrue du citoyen dans les arènes de décisions publiques, la transparence, la responsabilisation des serviteurs publics et l'obligation de rendre compte dans la gestion publique en vue de l'efficience de l'action publique et donc du mieux-être collectif de la Communauté politique¹.

Compte tenu de ce qui précède, il paraissait tout à fait logique, après la chute du régime des DUVALIER, d'engager de vastes chantiers de réformes dans le secteur public haïtien. C'est le cas de dire que la nouvelle architecture institutionnelle de l'Etat telle que tracée dans ses grandes lignes par la Constitution du 29 mars 1987 était en porte-à-faux à l'existant en termes de pratiques politico-administratives héritées du statu quo ante.

A tire indicatif, l'Administration publique, instrument par lequel l'Etat remplit ses missions de service à la population, fut rapidement dans le collimateur des citoyens Haïtiens exaspérés réclamant un changement de paradigme dans le modèle de gestion de la Fonction publique en vue des services publics de qualité et accessibles à tous. D'où, la réforme de l'Administration et de la Fonction publique fut très tôt l'un des voeux, voire une exigence

¹ C'est la philosophie dégagée dans le préambule de la Constitution de 1987 : « Le peuple haïtien proclame la présente Constitution pour garantir ses droits inaliénables et imprescriptibles à la vie, à la liberté et à la poursuite du bonheur ; pour constituer une Nation haïtienne socialement juste, économiquement libre... ; pour rétablir un Etat stable et fort... ; pour implanter la démocratie... ; pour assurer la séparation et la répartition harmonieuse des pouvoirs de l'Etat au service des intérêts fondamentaux et prioritaires de la Nation ; pour instaurer un régime gouvernemental basé sur les libertés fondamentales~la participation de toute la population aux grandes décisions engageant la vie nationale [~].

d'une large partie de la population haïtienne. Cette exigence trouve sa traduction dans le rejet du régime de dictature des DUVALIER par la voie insurrectionnelle ; dans la révolution juridique intervenue par l'abrogation totale d'une Constitution et l'adoption d'une nouvelle, celle du 29 mars 1987 ; et enfin dans l'utilisation d'une kyrielle de formes de répertoire d'action collective, comme des manifestations de rue, des sit-in (...) en vue de la présentation des cahiers de charge aux pouvoirs publics.

En effet, la réforme des services publics et de la Fonction publique devrait sortir le secteur public haïtien de sa défaillance dans l'accomplissement de ses missions et objectifs envers les citoyens. Donc, l'idée c'est d'avoir une Administration publique performante, tournée vers la satisfaction des usagers des services publics. En revanche, comment réformer et mettre en oeuvre le nouveau système politico-administratif institué par la nouvelle Constitution après une tradition séculaire de dictature, de présidentialisme et de culte de la personnalité ? Comment ce volontarisme d'insuffler une nouvelle ère dans les services publics et la Fonction publique peut-il renverser une culture administrative vieille de plusieurs décennies ?

Si, comme nous venons de le voir, la question de la modernisation des services publics et de la Fonction publique en vue de la performance est l'un des axes majeurs des réformes institutionnelles en Haïti depuis après la chute du régime des DUVALIER ; l'Etat haïtien s'est vite vu accompagner par la Communauté internationale, particulièrement les institutions internationales de financement et celles de coopération et d'aide au développement dans cette quête de modernisation en vue de la performance. D'ailleurs, fort souvent, les engagements concrets et formels des différents gouvernements successifs de réformer l'Administration et la Fonction publique en vue de la performance sont pris sous l'impulsion des acteurs internationaux ; quand lesdits engagements ne constituent pas purement et simplement une conditionnalité de l'aide internationale dont le pays ne peut s'en passer vu sa dépendance financière de plus en plus accrue vis-à-vis de la communauté internationale.

Par ailleurs, dans le cadre de ce travail de recherche académique, par souci de délimiter notre objet d'étude, nous nous intéressons plus spécifiquement aux enjeux et défis d'une Administration publique haïtienne performante au carrefour de l'exigence des citoyens

et de l'incitation des acteurs internationaux, tout en maintenant le cap sur le volet de la modernisation de la Fonction publique comme levier de cette quête de performance.

A. PROBLEMATIQUE ET CADRE THEORIQUE

A bien comprendre la dynamique de cette quête de performance au niveau de l'Administration publique par le levier de la modernisation de la Fonction publique, l'Etat haïtien se trouve au carrefour d'une double exigence : une pression en interne, exercée par les citoyens exigeant la performance en vue des services publics de qualité et accessibles à tous ; et une pression internationale incitant l'Etat à la performance dans un contexte de raréfaction des ressources ou de dépendance financière ou encore de crises financières.

Ainsi, dans le cadre de la coopération d'aide au développement, maints acteurs internationaux interviennent, depuis la décennie des années 1980 et plus systématiquement depuis 1994², sous forme d'appui technique et financier dans le chantier de la réforme institutionnelle en Haïti dont la réforme administrative est l'un des volets d'importance. Toutefois, les différents acteurs internationaux impliqués dans l'incitation de l'Etat en vue de la modernisation de la Fonction publique pour une Administration publique performante en Haïti, parlent-ils d'une même voix ? Leur vision de cette réforme, rencontre-t-elle celle de la population qui exige des services publics de qualité et accessibles à tous? L'Etat, n'est-il pas poussé à se réformer dans des orientations stratégiques différentes ?

En effet, selon Séverine BELLINA, Dominique DARBON, Stein Sundstol ERIKSEN et Ole Jacob SENDING : « de nos jours, les Etats sont confrontés à des exigences de légitimation, tant sur le plan intérieur qu'international. D'une part, on attend d'eux qu'ils agissent d'une manière qui correspond aux souhaits et aux priorités de leur population. De l'autre, ils sont confrontés à une série d'exigences extérieures (de la part d'autres Etats, d'organisations internationales, des donateurs, etc.). Le dilemme de nombreux Etats en

² Epoque correspondant au moment dit de « retour à l'ordre constitutionnel » symbolisé par le retour physique le 15 octobre 1994 du Président exilé Jean-Bertrand Aristide en Haïti et reprenant ipso facto les rênes du pouvoir.

situation de fragilité est que les attentes de leurs citoyens ne correspondent pas à celles des acteurs extérieurs impliqués³ ». D'où, la théorie de la « double contrainte ».

En réalité, cet appui technique et financier des acteurs internationaux de la réforme s'inscrit dans le cadre des programmes de renforcement institutionnel des pays en transition démocratique, engagés par les institutions de financement et de coopération ou d'aide au développement ; lequel renforcement institutionnel s'inscrit dans un cadre plus global de reconceptualisation actuelle de l'Etat, surtout dans les pays pauvres, par les acteurs internationaux. C'est qu'ils établissent des liens de causalité entre bonne gouvernance et développement⁴. Elles se situent par rapport à la question de la « conditionnalité gouvernance démocratique et développement » et s'entendent sur le principe d'antériorité de la gouvernance démocratique par rapport au développement, comme pour prendre position dans « le dilemme de l'oeuf et de la poule⁵ ». C'est comme imposer des réformes des institutions publiques pour la mise en oeuvre d'un environnement institutionnel propre à favoriser une meilleure canalisation de l'aide et donc le décollage économique. La finalité de leur implication dans la modernisation de la Fonction publique est d'obédience économique.

Thierry Delpeuch⁶ explique assez clairement cette dimension des enjeux du marché de la coopération internationale en matière d'aide au développement. Comment alors comprendre cet accompagnement desdites institutions internationales au prisme de la théorie de la modernisation et de celle qui la conteste, en l'occurrence, la théorie de la dépendance ? Les administrés, entendons par là les citoyens Haïtiens dans leurs rapports avec l'Administration, ont certes à gagner d'une modernisation de la Fonction publique en vue de la performance de l'Administration publique haïtienne et d'ailleurs ils l'exigent. En revanche, quels devraient être la nature, l'orientation et le sens de cette modernisation de la Fonction publique, compte tenu les réalités politiques, socio-économiques locales et les attentes des citoyens Haïtiens ?

³ Séverine BELLINA, Dominique DARBON, Stein Sundstol ERIKSEN et Ole Jacob SENDING. « L'Etat en quête de légitimité - Sortir collectivement des situations de fragilité », Editions Charles Léopold Mayer, Paris, 2010, page 79.

⁴ Quoique pour Agnès Pouillaude, par exemple, ce lien de causalité reste supposé plutôt que prouvé, en raison du caractère normatif et idéologique de la « bonne gouvernance » comme modèle de développement. Agnès Pouillaude in « la `bonne' gouvernance, dernier né des modèles de développement. aperçu de la mauritanie ».

⁵ Expert ICONZI ; Gizèle BELEM ; Corrine GENDRON. Conditionnalité gouvernance démocratique et développement, « dilemme de l'oeuf et de la poule » ou problème de définition ?, page 37.

⁶ Thierry Delpeuch « La coopération internationale au prisme du courant de recherche « droit et développement » », Droit et société 1/2006 (n°62), p. 119-175.

En fait, selon le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) : « L'histoire récente de la réforme de l'État en Haïti dans ses deux grandes composantes de réforme administrative et de décentralisation remonte à l'adoption de la Constitution de 1987 et figure à l'agenda politique depuis le retour à l'ordre constitutionnel de 1994. Ce processus a évolué au rythme des crises sociopolitiques et institutionnelles qui ont jalonné cette période

de la vie nationale. C'est en décembre 1997, sous le premier quinquennat du Président ^RenéPréval, qu'une action d'envergure - la création de la Commission nationale à la réforme

administrative (CNRA) - a été entreprise. Cette action a eu pour effet de traduire la volonté du gouvernement d'alors de doter le pays d'une administration à la hauteur des grands défis auxquels il devait faire face⁷".

Nous faisons remarquer que le processus de modernisation de la Fonction publique remonte même au début de la décennie 1980 avec la crise financière et donc la pression corolaire des institutions de Bretton Woods en vue d'engager des réformes d'ajustements structurels. En revanche, nous pouvons quand même accorder qu'il y a eu effectivement une nouvelle émergence de la question de la modernisation dans l'agenda institutionnel gouvernemental au retour d'ARISTIDE en 1994.

Depuis, une multitude de stratégies et programmes de réformes administratives sont adoptés dans différents documents préparés avec l'appui technique et financier des acteurs internationaux et présentés par les gouvernements successifs haïtiens à la Communauté internationale aux fins d'accompagnement technique et financier pour leur mise en oeuvre. A titre d'exemples, nous pouvons citer le « Programme d'appui à l'Administration publique haïtienne, été 2007 ", « Le Plan d'action stratégique pour la réforme administrative globale en Haïti, novembre 1998 ", « Le Programme-cadre de la réforme de l'Etat, 2007-2012 ", etc.

Aussi, les questions de la gouvernance démocratique ou plus globalement de la bonne gouvernance et de la modernisation de la Fonction publique en vue de performance de l'Administration publique ont-elles été soulevées dans maints documents-cadre à l'aide internationale, préparés par l'Etat haïtien avec la Communauté internationale et soumis aux bailleurs et aux institutions de financement. Nous pouvons citer : le « Cadre de coopération

intérimaire, 2004-2006), « Le Document de stratégie nationale pour la croissance et la réduction de la pauvreté, 2008-2010 », « Le Plan d'action pour le développement et le relèvement d'Haïti, Mars 2010 », etc.

De plus, tour à tour, plusieurs mesures plus concrètes ont été adoptées en vue l'opérationnalisation et l'effectivité de la modernisation. C'est dans cette perspective que l' « Ecole nationale d'Administration et de politiques publiques d'Haïti (ENAPP) » a été créée, quoiqu'elle n'existe que de nom, jusqu'à aujourd'hui. Un « Office de Management et des Ressources humaines (OMRH) », chargé du pilotage opérationnel des activités de la réforme a été créé. « Le Conseil supérieur de l'Administration et de la Fonction publique (CSAFP) », responsable du pilotage stratégique de la modernisation du service public et de la Fonction publique a vu le jour. Bien avant, une « Commission nationale de la Réforme administrative et de la Fonction publique (CNRAFP) » a été aussi créée, mais n'existe plus aujourd'hui.

En termes de production juridique, trois décrets d'importance ont été émis :

Aujourd'hui, où est-on avec le processus modernisation de la Fonction publique en vue de la performance de l'Administration publique ? Quels sont les échecs, les réussites et les défis encore à relever ? Existe-t-il un suivi ou une cohérence entre ces différentes mesures de modernisation ? L'engagement étranger en Haïti, ne va-t-il pas en même temps tantôt dans le sens du renforcement des institutions publiques et tantôt dans la canalisation de la gouvernance en direction de la société civile ? Si tel est le cas, ces deux démarches sont-elles complémentaires ou peut-on y voir une double démarche de renforcement institutionnel d'un nouvel Etat en construction et celle de son affaiblissement corrélatif ?

Les différents acteurs de différents horizons impliqués d'une façon ou d'une autre dans la production d'efforts ou la fourniture de moyens techniques ou financiers visant à améliorer la qualité des services publics, la modernisation de la Fonction publique et la performance de l'Administration s'accordent à reconnaitre que les résultats obtenus jusqu'ici sont souvent en deçà des défis à relever. D'où une évaluation convergente et concluante de l'action publique dans ce domaine. Existe-t-il des variables explicatives endogènes à cet état des lieux non satisfaisant ou du moins est-on en face d'une approche inappropriée de la question de la modernisation de l'Administration publique dans le cas d'Haïti par le marché international de la coopération technique ou par les acteurs internationaux plus globalement?

En fait, en plus du nouveau paradigme politico-administratif institué par la Constitution de 1987, le phénomène de la globalisation et l'évolution constante des besoins de la société font de la question de la modernisation du secteur public haïtien une nécessité. L'un des piliers incontestable de cette modernisation demeure la réforme de la Fonction publique. Que peut être le paradigme le plus pertinent de cette réforme de la Fonction publique pour un pays pauvre et en transition démocratique comme Haïti?

Ce questionnement montre bien l'intérêt et la pertinence du concept de performance qui englobe à la fois la double dimension de l'efficacité et l'efficience, c'est-à-dire arriver à atteindre les objectifs fixés, dans le sens ultime de la satisfaction des usagers des services publics, avec le peu de moyens disponibles dans un souci d'optimisation des ressources.

Le processus de modernisation de la Fonction publique en vue de la performance de l'Administration, est-ce un mouvement de réforme d'inspiration managériale ou selon le modèle bureaucratique wébérien ou encore a-t-on choisi au cas par cas ou bien des instruments du New public management ou bien de s'inscrire dans une logique bureaucratique à la Weber dans sa conception avancée, sachant que ces deux modèles ne sont pas indépassables ? Quel prisme a été privilégié jusqu'ici par l'Etat haïtien et/ou les acteurs internationaux ? Ces derniers et la population, ont-ils la même représentation de la performance de l'Administration ?

A dire vrai, l'Administration publique fait montre de beaucoup difficultés à se libérer du poids de la tradition. Les « vieux démons » comme la corruption, le favoritisme, le népotisme, le trafic d'influence, la crise de l'accessibilité et de la qualité des services publics continuent

encore de rythmer le quotidien des services publics et de la Fonction publique en Haïti. Or, l'insurrection populaire occasionnant la chute du régime des DUVALIER et l'adoption de la nouvelle Constitution de 1987 ont cristallisé les aspirations du citoyen Haïtien à des services publics de qualité et accessibles. De plus, les acteurs internationaux ne sont pas moins dans l'attente d'une nouvelle gouvernance administrative. La dépendance financière d'Haïti c'est en quelque sorte le prétexte de leur intervention et la recherche de l'efficacité de l'aide fonde la légitimité de leurs pressions.

Cette crise d'efficacité est en quelque sorte liée, en grosso modo, aux insuffisances de la Fonction publique et des Fonctionnaires en raison des faiblesses de qualification des agents publics, de la quasi-absence de l'attractivité de la Fonction publique et du phénomène récurrent de la fuite des cadres générée par l'absence de politique de fidélisation du personnel. Le modèle de gestion de la Fonction publique n'est pas fondé sur le management par objectifs. Qui plus est, l'Etat, sur la suggestion des acteurs internationaux de la réforme, développe et entretient une certaine représentation du Fonctionnaire qui est en quelque sorte antinomique à toute dynamique de performance de la Fonction publique, c'est la conception de « Fonctionnaire-poids ».

Cette conception du Fonctionnaire amène l'Etat à l'envisager comme un fardeau pour le trésor public dans un contexte raréfaction des ressources financières, au lieu d'être vu comme une ressource et qui pourrait potentiellement pourtant, par sa créativité et à condition d'être qualifié, compétent et valorisé, être le socle de l'optimisation des maigres ressources disponibles dans la perspective de l'efficience de l'action publique.

Face au constat de la crise d'efficience de l'Administration publique haïtienne, un processus de modernisation de la Fonction publique comme levier de performance de l'Administration est engagé. Quels sont les enjeux du processus de la modernisation de la Fonction publique par rapport à la réforme globale de l'Etat et de la gestion publique ? Quelles sont les réussites et les échecs des différentes tentatives de réformes engagées dans la Fonction publique ? Dans le cadre de la modernisation de la Fonction publique, les efforts de professionnalisation et de formation réalisés, ne sont-ils pas annulés par les politiques récurrentes de réduction du personnel ? Quels sont les impacts du séisme du 12 janvier sur le processus de la réforme de la Fonction publique ?

L'Etat haïtien fait face à un ensemble d'enjeux et de défis en vue d'une optimisation effective de la Fonction publique. La problématique de la philosophie « quelle Fonction publique pour quel modèle d'Etat » reste un préalable difficile à dépasser. Les acteurs internationaux de la réforme sont omniprésents, influents et leur démarche participe d'une certaine reconceptualisation de l'Etat. Or, il existe une quasi-absence d'appropriation des projets de réformes par la société haïtienne.

Quelles pourraient être, dans ces conditions, les conséquences des aléas de l'alternance politique sur le processus de réforme engagé ? Si la performance de l'Administration doit être tournée vers la satisfaction ultime des citoyens Haïtiens, la question de la modernisation de la Fonction publique, ne devrait-elle pas être d'abord un projet de société ? Existe-t-il une uniformité ou une dichotomie entre la conception des acteurs internationaux et celle des citoyens Haïtiens de la modernisation de la Fonction publique ? Comment l'Etat haïtien, dans le contexte de sa dépendance, peut-il prétendre assurer une coordination et canalisation de l'accompagnent des acteurs internationaux quand ces derniers n'ont pas nécessairement les mêmes motivations ? Qu'en est --il du poids de la dynamique de l'instabilité politique sur le processus de modernisation ? Pour assurer l'implémentation de la culture du résultat dans la Fonction publique, comment contrer le phénomène de la culture de la corruption si nous en sommes aussi à parler d'une culture de l'impunité ?

En définitive, à l'ère des NTIC, l'Administration électronique parait, en principe, comme un levier majeur de la performance des Fonctionnaires dans la prestation des services. L'usage interne des NTIC dans les services publics est susceptible d'améliorer, entre autres, leur fonctionnement interne. L'usage externe des NTIC est aussi susceptible de révolutionner les rapports entre l'Administration et les citoyens dans le sens de la qualité. Comment cependant épargner les enjeux liés à la fracture numérique entre les populations des villes et des campagnes, entre les riches et les pauvres, etc. ? Quels sont enfin les avantages et les limites d'une « e-administration » confrontée aux défis de la pauvreté ?

En somme, d'une façon ou d'une autre, à l'ère de l'économie du savoir et dans un pays à démocratie émergeante et à faibles ressources humaines et financières comme Haïti ; un pays où l'on se demande à bon droit si la majeure partie de la population n'est pas en droit de presque tout attendre de l'Etat, vu ses conditions socio-économiques précaires,

l'Administration publique se doit d'être performante. D'autant que l'Etat se trouve à la croisée d'une exigence des citoyens et d'une incitation des acteurs internationaux en vue de la performance. Qui plus est, il paraît impensable de concevoir une Administration publique efficace et efficiente, donc performante, surtout dans le contexte haïtien tel que décrit plus haut, sans un investissement sur le terme dans l'attractivité de la Fonction publique et une rénovation, axée sur la fidélisation, du modèle de management des Fonctionnaires, véritables ressources humaines du secteur public et qui constituent le poumon de l'Administration. Or, c'est ce qui paraît le moins évident dans la dynamique de la modernisation engagée. Ainsi, est-ce le cas de dire que l'Etat haïtien se trouve face à un devoir relevant d'un défi qu'il est pourtant contraint de relever. D'où toute la pertinence, l'actualité et l'intérêt de notre

Les enjeux et défis auxquels se heurte l'Etat, dans le cadre de sa réforme de la gestion publique, particulièrement le levier de la modernisation de la Fonction publique en vue d'une Administration publique performante, sont-ils insurmontables ?

Une réforme de la gestion publique par le levier de la modernisation de la Fonction publique en vue d'une Administration publique axée sur la performance est une obligation de l'Etat, mais rel~ve d'un défi tant les enjeux et insuffisances sont énormes. Les contraintes sont dues à des facteurs endogènes et exogènes. Néanmoins, ces enjeux et défis ne sont guère insurmontables moyennant une continuité dans la volonté politique de rendre effective la modernisation ; une politique soutenue sur l'attractivité de la Fonction publique ; une coordination et une canalisation de l'accompagnement des acteurs internationaux de la réforme ; un processus participatif et multi-niveau dans une dynamique de co-production de la réforme par le réseau des acteurs engagés dans le processus de modernisation, tout en s'assurant, qu'en tout état de cause, tout projet de

modernisation de la Fonction publique soit d'abord un projet de société en vue de sa viabilité.

Nous éviterons d'emblée une approche purement juridiste de la question. Tout en privilégiant le soubassement théorique et les méthodes d'analyse propres au Droit public ; la sociologie politique, l'analyse des politiques publiques, l'histoire des institutions publiques haïtiennes, entre autres, pourront aussi nous permettre de saisir l'objet d'étude dans toute sa complexité.

Vu notre objet d'étude, nous entendons faire usage de la méthode structuraliste et nous ferons une approche à la fois inductive et déductive pour la vérification de l'hypothèse qui pourra être ou bien confirmée ou bien infirmée, sinon nuancée.

Cela nous aura permis de démontrer que la problématique de la modernisation de la Fonction publique en vue d'une Administration publique haïtienne axée sur la performance, dans le cadre plus global de la réforme du secteur public en Haïti, pour être abordée dans toute sa complexité, est liée, entre autres, à la problématique de la dépendance financière de l'Etat haïtien vis-à-vis de la communauté internationale, à son déficit de crédibilité et son autorité écornée, au fait que la Fonction publique soit de moins en moins attractive, à son statut d'Etat à démocratie émergente avec une transition démocratique mouvementée par les soubresauts de la dynamique de l'instabilité politique, à une population de plus en plus exigeante et à une tradition séculaire de pratiques anciennes en déphasage au nouveau paradigme politico-administratif institué par la Constitution de 1987. En conséquence, c'est un tout complexe, il faut une approche plutôt systémique de la question pour pouvoir saisir la problématique dans ses tenants et aboutissants.

De plus, comme instrument de collecte de l'information, nous adoptons l'observation documentaire. Cette technique nous aura permis d'une part de recueillir les données nécessaires à notre recherche et d'autre part de les analyser et les confronter systématiquement. Donc, nous recueillerons divers types de documents dont des manuels

généraux, des encyclopédies, des précis et traités, des ouvrages et périodiques spécialisés, des documents officiels et des sites Internet officiels et/ou spécialisés, tout en prenant soin d'en vérifier l'authenticité réelle, condition sine qua non d'une recherche documentaire digne de ce nom.

Le sérieux et la crédibilité de notre travail de recherche académique a été pour nous une préoccupation constante. Dans cette optique, des renvois aux références bibliographiques ont été systématiques. Pour cela, nous avons utilisé l'exemple de références « à l'ancienne » et l'exemple de références avec la « formule codée ».⁸

En vue de la rédaction et la présentation de ce travail de recherche académique, nous adoptons la structure binaire. Une cadre rédactionnel en deux parties, chaque partie comportant 2 chapitres. Les chapitres sont à leur tour divisés en sections et ces dernières en paragraphes et/ou sous paragraphes.

« / 5 GP inisAU:AionCSDblIEDICK:ïANIM : état des lieux non satisfaisant et processus de réforme en vue de sa performance ».

Dans le cadre de cette première partie, nous abordons la problématique de la crise d'efficience de l'Administration publique haïtienne (chapitre premier). Face à ce constat de crise, l'Etat haïtien, sous la double pression des citoyens et des acteurs internationaux, engage un processus de modernisation de la Fonction publique comme levier de performance de l'Administration publique (chapitre 2).

Par ailleurs, cette modernisation de la Fonction publique en vue de la performance de l'Administration publique est bel et bien une obligation de l'Etat, mais releve aussi d'un défi

⁸ Michel Beaud. L'art de la thèse, La Découverte, Paris, 5^ème éd., 2006, pages 129 à 134.

tant les enjeux et insuffisances sont énormes. Les contraintes sont dues à la fois à des facteurs endogenes et exogènes. D'où, l'intitulé de la deuxième partie de notre travail de recherche :

« L'Etat haïtien face à l'obligation et aux contraintes de l'optimisation effective de la Fonction publique : quelle issue ?

Dans le cadre de cette deuxième partie, nous essayons d'abord de camper l'Etat haïtien face aux enjeux croisés et défis de la modernisation effective de la Fonction publique (chapitre 3). Ensuite, nous essayons de démontrer que la modernisation effective de la Fonction publique comme un levier de performance de l'Administration constitue, certes, un défi, mais relevable (chapitre 4).

/ Ifi Q) KILIMMIRQ SXEINXIIKIMMIKE : état des lieux non satisfaisant et
processus de réforme en vue de sa performance

Dans le cadre de cette premiere partie, nous abordons la problématique de la crise d'efficience de l'Administration publique haïtienne (chapitre premier).

Face à ce constat de crise, l'Etat haïtien, sous la double pression des citoyens et des acteurs internationaux, engage un processus de modernisation de la Fonction publique comme levier de performance de l'Administration publique (chapitre 2).

Chapitre premier

En son article 234, la Constitution haïtienne du 29 mars 1987, actuellement en vigueur en Haïti, dispose : « L'Administration publique haïtienne est l'instrument par lequel l'Etat concrétise ses missions et objectifs. Pour garantir sa rentabilité, elle doit être gérée avec honnêteté et efficacité ». Il s'ensuit que les constituants de 1987 reconnaissent en l'Administration publique un moyen par lequel l'Etat, entité juridique abstraite, peut se manifester, en matérialisant ses missions et objectifs qui trouvent leur traduction dans les politiques publiques. Dans cet ordre d'idées, l'Administration publique, entre autres, permet de prendre contact avec l'Etat, de le voir agir dans le sens de la promotion du bien commun et de l'intérêt général. Aussi, dans la disposition sus-évoquée, les constituants de 1987 introduisent-ils la notion de rentabilité de l'Administration publique. Pour eux, une gestion honnête et efficace est une condition sine qua non de garantie de cette rentabilité. Par ailleurs, quel sens accordé à cette notion de rentabilité de l'Administration publique introduite dans la Constitution haïtienne de 1987 ? Est-ce une conception propre à la sphère entrepreneuriale traduisant une logique commerciale de l'Etat basée sur la recherche de l'efficacité au service du profit ?

En effet, la tradition séculaire de la conception de l'Etat dans l'histoire de la sociologie politique de la République d'Haïti⁹ et la philosophie même de la Constitution de 1987, dégagée dans son préambule¹⁰, nous autorisent à privilégier de préférence une autre acception possible de la notion de rentabilité, car cette dernière peut aussi vouloir signifier le caractère de ce qui donne des résultats¹¹. Donc, la préconisation et l'institution d'une gestion honnête et efficace seraient le gage d'une Administration publique qui donne des résultats. De plus, il va sans dire que dans un pays à faibles moyens financiers, matériels et humains comme Haïti, pour que l'Administration donne des résultats, il aura fallu faire plus avec peu de moyens.

⁹ (...) Le modèle républicain est associé à l'idée d'un « bien commun » autour duquel la société doit s'organiser (~). Phrase tirée du Lexique de science politique, page 470.

¹⁰ La Constitution de 1987 fait l'apologie de la philosophie libérale en termes de protection des libertés publiques, mais elle prône aussi la justice sociale et fonde l'action de l'Etat sur l'idée de l'intérêt général.

D'où la notion de l'efficience de l'action administrative. Or, c'est pour autant en raison de la quasi-incapacité de l'Administration publique haïtienne à donner des résultats avec de faibles moyens que l'administré se plaint quotidiennement. En outre, c'est aussi la même cause du désarroi des acteurs internationaux intervenant dans le renforcement des capacités nationales en Haïti qui se plaignent de la lourdeur de l'Administration, de la corruption qui la gangrene, de sa centralisation à outrance et de la faiblesse de la qualification des agents publics appelés à s'assurer de l'opérationnalisation de certains projets.

D'une part, nous essayerons de démontrer les difficultés de l'Administration publique à se libérer du poids de la tradition en vue de répondre aux attentes des citoyens et des acteurs internationaux (section I). D'autre part, nous ferons ressortir des insuffisances de la Fonction publique, en principe, piece maîtresse de toute politique d'optimisation de l'Administration publique (section II).

Section I

L'Administration publique haïtienne entre le poids de la tradition et les attentes des citoyens et des acteurs internationaux

En dépit de la révolution politique du 07 février 1986 qui allait trouver sa traduction la plus concrète dans l'adoption, à une majorité écrasante, de la Constitution du 29 mars 1987 par référendum, l'Administration publique haïtienne se montre encore incapable d'être au diapason avec la philosophie générale du nouveau système politique institué dans la nouvelle Constitution. Donc, c'est le cas de dire que les vieux démons de l'Administration publique continuent de gêner son optimisation, voire son bon fonctionnement en vue de la satisfaction des administrés (§ 1). Or, le contexte de l'adoption de ladite Constitution fait ressortir l'évidence de la légitimité des attentes des citoyens haïtiens au regard de la bonne qualité de leur rapport avec l'Administration et des services fournis. De plus, la dépendance financiere de plus en plus accrue d'Haïti vis-à-vis de la Communauté internationale explique ses recours incessants à l'aide en vue de mettre en oeuvre des politiques publiques au bénéfice des

citoyens. D'où aussi la légitimité des pressions des acteurs internationaux en vue d'une Administration qui soit à même de donner des résultats (§ 2).

Des qu'il s'agit de qualifier l'Administration publique en Haïti, les épithetes ne manquent pas. C'est ainsi que Gary Olius, dans un article intitulé : « Haïti : Une Administration publique drôlement efficace... »¹², soumis à Alter Presse le 06 décembre 2007 et publié le mardi 11 décembre de la même année, dresse une caricature de l'Administration publique haïtienne qui, selon lui, serait efficace à sa façon, quoi qu'on en dise. En fait, dans son article, il a avancé : « A force de répétitions, il est devenu banal de dire que l'administration publique haïtienne est inefficace. Pourtant, ce que plus d'un qualifient tout de go d'inefficacité peut, sous un autre angle, être considéré comme une preuve incontestable d'efficacité. Tout dépend de la position relative de l'observateur ou de l'acteur qui émet le jugement et aussi du modèle conceptuel qui lui sert de référence... ». En grosso modo, il a développé l'idée que la satisfaction des usagers n'est aucunement la préoccupation premiere de l'Administration publique haïtienne ; constat fait sur la base des réalités vécues quotidiennement dans le pays. Ce qui lui a amené a développé le concept de citoyen-proie d'Haïti par rapport à un soi-disant citoyen-roi de l'Amérique du nord qu'il décrit. Tout cela pour dire que l'Administration publique haïtienne reste et demeure cohérente avec elle-même et son propre modèle de référence.

En effet, d'aucuns diraient que cet observateur des réalités quotidiennes de l'Administration publique haïtienne dans ses rapports avec les citoyens se montre à la limite sarcastique dans ses propos. Face à cette position, nous accordons volontiers que l'observateur en question frise une certaine exagération dans sa radiographie de l'Administration publique. Toutefois, nous croyons utile de souligner au passage qu'il n'y-a pas que le milieu universitaire à être aussi hostile au mode de fonctionnement de l'Administration publique en Haïti. Ainsi, les représentants des Pouvoirs publics, donc ceux-

là mêmes qui sont, entre autres, chargés de s'assurer de son bon fonctionnement, ne se montrent-ils pas plus cléments envers l'Administration publique des qu'il s'agit de la présenter. On a déjà entendu plus d'une fois en Haïti des chefs de Gouvernement et de l'Etat lancer des flèches en direction de l'Administration publique qu'ils traitent de tous les maux. Ils vont jusqu'à reconnaitre, au-delà du simple discours politique, dans des textes normatifs, que l'Administration publique est corrompue. C'est d'ailleurs dans cette perspective que l'on peut lire dans les visas et considérants de l'arrêté présidentiel portant création de l'ULCC, la phrase que voici : «Considérant que la corruption constitue l'une des principales entraves au bon fonctionnement de l'Administration Publique et un frein au développement économique et social du pays... ».¹³

S'il en est ainsi de la vision du milieu universitaire et de celle des représentants des Pouvoirs publics, qu'en est-il alors des usagers de cette Administration victimes tous les jours de son mal-fonctionnement ?

En fait, dans une édition de Télescope¹⁴, Louis Côté, professeur à l'Ecole nationale d'Administration publique du Québec et directeur de l'Observatoire de l'Administration publique, apporte un éclairage théorique, dans son éditorial de ladite revue, à cette difficulté de l'Administration publique haïtienne à se transformer. Il affirme d'emblée, dans ses propos introductifs, que des chercheurs, « à l'issue de leur analyse, concluent que les organisations du secteur public éprouveraient, plus que celles du secteur privé, de la difficulté à se transformer. Ce qui lui amène à se demander : « s'il existerait donc une fatalité qui ferait que, dans les administrations publiques, le changement... ne changerait rien ». Il a toutefois vite rappelé qu'il n'en croit rien, tout en reconnaissant la complexité de la démarche.

Somme toute, en dehors de certaines qualifications ou explications théoriques que l'on pourrait apporter pour désigner ou expliquer la persistance de ce mode de fonctionnement

¹³ Arrêté portant création de l'Unité de lutte contre la corruption, adopté sur le rapport du Ministre de l'économie et des finances et après délibóation en Conseil des Ministres, par le Président provisoire de la République, en l'occurrence Me Boniface Alexandre ; donné au Palais national, à P-A-P, le 08 septembre 2004, An 201^ème de l'Indépendance. Le texte complet est disponible en ligne sur le site officiel de l'ancien Premier Ministre Gérard Latortue sur le lien suivant : http://gerardlatortue.org/bpm/pdf/decrets/ulcc.pdf La page est consultée le 09 juillet 2011.

¹⁴ TELESCOPE, Revue d'analyse comparée en Administration publique, vol. 14, N^o 3, automne 2008, page III, intitulé: «La gestion du changement stratégique dans les organisations publiques ». Le texte est disponible sur le lien : http://www.enap.ca/OBSERVATOIRE/docs/Telescope/Volumes12-15/Telv14n3_changement.pdf La page est consultée le 09 juillet 2011.

traditionnel de l'Administration publique, nous nous demandons, à partir de notre propre analyse de la question, si la principale manifestation de ce quasi-dysfonctionnement de l'Administration publique haïtienne ne serait pas la double crise de l'accessibilité et de la qualité des services publics (A), expliquée en partie par le phénomène quotidien de la corruption et du népotisme (B).

A. /a crise de l'accessibilité et de la qualité des services publics

Il est de notoriété publique en Haïti que les services publics offerts à la population par l'Administration publique sont tant soit peu accessibles, dépendamment de la région d'habitation de l'administré, de son niveau dans l'échelle sociale, de sa situation économique et voire ses accointances personnelles ou son appartenance à une certaine classe sociale. De telle sorte qu'il y-aurait en Haïti, implicitement, des citoyens haïtiens qui le seraient plus que d'autres, à côté d'une certaine catégorie considérée comme des citoyens de seconde zone. Quant à la qualité des services offerts, le niveau reste globalement faible, tout en observant la même variabilité dans les traitements en fonction des facteurs décrits plus haut.

Que l'on parle du service public de l'éducation ou de la justice, de l'eau potable, de l'électricité, de la santé ou encore plus globalement des démarches administratives quotidiennes auprès des services publics en vue de payer ses redevances vis-à-vis du fisc ou en vue de l'obtention, par exemple, d'une piece d'identité ou de tout autre document administratif à toutes fins utiles, le constat reste le même. Quand le service public n'est pas simplement inexistant dans la zone d'habitation du citoyen, il y a quasi-constamment un traitement à géométrie variable de l'usager qui vient mettre à mal le principe de l'égalité devant le service public, principe pourtant sacramentel en droit administratif et aussi à valeur constitutionnelle en Haïti.

Cette double crise de l'accessibilité et de la qualité des services publics tient en majeure partie à cette problématique de l'Etat-Nation en Haïti ; un pays dans lequel certaines catégories de citoyens ne se reconnaissent pas dans une certaine catégorie de compatriotes, qu'elles considerent comme des étrangers dans leur propre pays ; un pays sans ethnie, mais émietté et cloisonné. D'aucuns diraient plusieurs pays à l'intérieur du même pays avec des

citoyens peu ou prou conscients d'une certaine hiérarchie dans leur degré de citoyenneté. D'où le concept de « pays en dehors » développé par Gérard Barthélémy, économiste et anthropologue français, spécialiste d'Haïti.¹⁵

Qui plus est, l'on se demande à bon droit si cette vision de la société haïtienne ou du moins cette forme de contrat social n'est pas consacrée, fût-ce implicitement, voire nourrie au plus haut sommet de l'Etat, eu égard au peu de sacrifices consentis par les différents gouvernements successifs en vue de révolutionner, réellement, ce système d'ostracisme.

Par souci d'objectivité, nous reconnaissons volontiers qu'il y a d'autres variables explicatives aux phénomènes d'inaccessibilité et de la mauvaise qualité des services publics en Haïti, mais les déterminants identifiés plus haut y sont pour beaucoup. Le citoyen ordinaire de la capitale, Port-au-Prince, où quasiment tout l'appareil administratif de l'Etat est centralisé, se plaint, entre autres, quotidiennement devant les différents services de l'Administration de la lenteur dans le traitement de ses dossiers, de longues files d'attente sans espérer accéder au service, de l'inégalité de traitement et de l'accueil qui dénote fort bien l'irrespect de la dimension humaine de l'usager. Ainsi, est-ce monnaie courante d'observer, déjà à la capitale où tout est centralisé, des citoyens se lever et prendre la rue à une heure indue afin d'arriver parmi les premiers devant un service de l'Administration à quatre heures (4h00) du matin, quand ce n'est pas plus tôt, espérant pouvoir remplir ses obligations fiscales ou réclamer un document administratif quelconque. Si tel est le cas du citoyen vivant à la capitale, quid du citoyen vivant dans les provinces, c'est-à-dire en dehors de la capitale où souvent il faut parcourir des dizaines et parfois des centaines de kilomètres pour trouver une trace matérielle de l'existence de l'Etat?

C'est dans cette optique, que les naissances ne sont pas toujours déclarées, que le paysanhabitant met certaines fois plusieurs jours pour venir à la capitale retirer un passeport ou toutes autres pièces d'identité et/ou documents administratifs pour servir et valoir ce que de droit.

C'est le cas de dire que l'Administration d'Etat, via les services centraux et les services locaux de l'Etat, est loin d'être une Administration de service dans laquelle servir et satisfaire

¹⁵ Dans son ouvrage intitulé : « L'Univers rural haïtien : Le pays en dehors », publié en 1990 chez l'Harmattan.

l'administré seraient des priorités. Cet état de fait relève d'une tradition dans l'Administration publique haïtienne. Par conséquent, la crise de l'accessibilité et de la qualité des services offerts par l'Administration ne date pas d'hier. C'est une somme de pratiques politicoadministratives séculaires, voire ancestrales, qui se trouvent aux antipodes de la culture des résultats, de la logique de la performance et qui continuent de ternir l'image ou du moins traduire la réalité quotidienne de l'Administration dans ses rapports avec les citoyens. Ce constat est aussi vrai pour l'Administration centrale, l'Administration déconcentrée et les organismes autonomes qui rentrent dans le cadre de ce qu'il convient d'appeler, suivant l'expression juridique consacrée, la décentralisation fonctionnelle ou encore la décentralisation par services.

Par ailleurs, cet état des lieux non satisfaisant trouve, entre autres, ses explications dans d'autres phénomènes, comme ceux de la corruption, du favoritisme ou du népotisme, que l'on peut observer au quotidien en observant l'Administration publique.

En Haïti, on entend parler de corruption à longueur de journée presque dans tous les secteurs d'activité de la société. Ce qui revient à dire qu'une Administration publique saine serait surprenante et tiendrait même à la limite du défi dans un environnement global pareil. Ajouter à cela, la conception assez partagée de l'Etat comme une vache à lait où l'on peut rapidement s'enrichir, moyennant certaines acrobaties et la résolution de se débarrasser de toute éthique.

A titre indicatif, Amary Joseph Noël, professeur d'Université en Haïti, a commencé une lettre ouverte au Président de la République d'Haïti élu, Michel Joseph Martelly, dont l'objet est : « Conseil au nouveau Chef d'Etat d'Haïti », par la phrase que voici : « L'un des efforts à réaliser par le nouveau gouvernement, c'est de mettre un frein au sport le plus en vogue dans l'Administration publique haïtienne: LA CORRUPTION¹⁶. »

¹⁶ Document posté le 11 mars 2011 sur le blog de Jean Sénat Fleury, ancien Juge et directeur des études à l'Ecole de la Magistrature. Il est disponible sur lien suivant:

Dans la même veine, on a entendu plus d'une fois des autorités politiques haïtiennes dénoncer publiquement la corruption qui gangrène le secteur public, particulièrement l'Administration publique. Ainsi, pouvait-on entendre, dans un discours public du Président de la République René Préval, la phrase suivante : «Des efforts ont été consentis dans la lutte contre la corruption ; je peux vous dire que la lutte contre la corruption est la plus difficile, parce que la corruption est forte, ses racines sont profondes... »17

De son côté, l'ONG, Transparency International, dans le cadre de sa publication annuelle, depuis 1995, de l'indice de perception de la corruption dans le secteur public de la majeure partie des pays de la planète, classe Haïti 146^ème/ 178 pays avec un indice de 2.2 sur 10 en 2010¹⁸, après l'avoir classé 168^ème/ 180 pays avec un indice de 1.8 sur 10 en 2009¹⁹ et 177^ème/180 pays juste après l'Afghanistan et juste avant l'Irak avec un indice 1.4 sur 10 en 2008.²⁰

Autant dire que la preuve de la corruption au niveau de l'Administration publique haïtienne n'est plus à établir. Néanmoins, cette dernière est loin d'être un phénomène isolé. En plus de l'indépendance fictive du Pouvoir judiciaire vis-à-vis du pouvoir politique et son délaissement, expliquant la perpétuation de la corruption restant fort souvent impunie, les conditions réelles d'accès à l'emploi public, en général, expliquent aussi en grande partie le phénomène.

En fait, la Constitution et les lois de la République définissent assez clairement les conditions d'accès aux emplois publics, mais dans la pratique de tous les jours, le favoritisme et le népotisme paraissent valoir encore leur pesant d'or aux yeux de plus d'un. Comment alors demander à un agent public de se penser en serviteur de l'Etat ou de l'usager quand il ne

doit pas sa fonction au mérite, mais plutôt à une faveur, ou à ses accointances, ou à son zèle de militant politique, ou encore à ses liaisons amoureuses ou son lien de parenté avec une personnalité bien placée ? Le problème réel tient du fait que la plupart des agents appelés à travailler dans l'Administration publique, n'y rentrent pas par conviction, et encore moins en fonction de leur mérite ; ils sont généralement casés dans l'Administration pour « gagner leur pain quotidien », pour « brasser » ou « défendre leur vie », comme on se complait à les répéter dans les milieux du secteur public en Haïti. En un mot, la mission première de cette catégorie d'agents publics c'est de se servir eux-mêmes au détriment du Trésor public et aux dépens de l'usager du service public.

En revanche, si ces vieilles pratiques du secteur public haïtien continuent encore de rythmer le quotidien de l'Administration publique, le citoyen a toutefois de bonnes raisons de se croire en droit de réclamer des services publics de qualité. De plus, les bailleurs de fonds internationaux, de leur côté, ne sont pas moins légitimes à exiger une Administration publique saine et efficace, vu que le pays arrive à un carrefour dans sa descente où il ne peut plus, semble-t-il, sortir de l'assistanat dans lequel il s'enlise de plus en plus.

§ 2. - Le contexte de l'adoption de la Constitution de 1987 et la dépendance financi~re d'Haïti

On se complait généralement à le répéter : « La tradition a la vie dure ». Des pratiques vieilles de plusieurs décennies dans une Administration publique, telle que présentée plus haut avec toute la complexité des enjeux qui entourent ce mode de fonctionnement, ne peuvent pas certes être changées par décret ; nous l'admettons volontiers. D'ailleurs, le rejet systématique de la population haïtienne du statu quo ante le 07 février 1986 qui allait être formellement traduit par l'adoption définitive de la nouvelle Constitution de 1987 et le constat de la perpétuation des mêmes vieilles pratiques, plus de 20 ans après, dans l'Administration publique haïtienne montre bien que la panne n'a pas été franchie.

En revanche, une Administration publique saine et efficiente était, entre autres, le voeu de la population haïtienne qui ne supportait plus que des agents publics se servent eux-mêmes au lieu servir dignement et efficacement l'usager des services publics (A).

De plus, le fait qu'Haïti soit de plus en plus tributaire de l'aide internationale donne une certaine légitimité aux bailleurs de fonds internationaux d'exiger eux aussi, de leur côté et à leur façon, une Administration publique saine et efficace (B).

A. Des aspirations légitimes du citoyen à des services publics de qualité

Le régime de dictature des DUVALIER²¹ ayant régné pendant une trentaine d'années en Haïti effrayait une bonne partie de la population et a également laissé derrière lui des souvenirs troublants eu égard à la banalisation de la protection des libertés publiques et de l'annihilation de la participation active du citoyen haïtien à la vie publique de son pays.²² Il s'agissait bien d'un système politique qui niait la liberté et la légitimité du citoyen à prendre, par la voie qu'il choisit, une part active à l'action publique dans son pays. Comment alors un pareil régime pourrait-il placer le citoyen au centre de ses préoccupations ? Comment vouloir prétendre travailler à la satisfaction d'un citoyen muselé ? L'Etat, par le biais de son Administration publique, peut-il satisfaire le citoyen qui ne jouit pas du droit d'opinion, voire la liberté d'expression ?

Par ailleurs, le 07 février 1986, marquant la chute du régime des DUVALIER, suite à une insurrection populaire, a cristallisé le ras-le-bol de la majeure partie de la population haïtienne qui ne voulait plus de ce système oppressif. Un peu plus d'un an après, soit le 29 mars 1987, l'adoption, par référendum, à la quasi-unanimité d'une nouvelle Constitution, portant bien évidemment abrogation totale de l'ancienne, matérialise une révolution juridico-

²¹ Temps politique en Haïti, allant de 1957 à 1986, marqué par la présidence à vie du Docteur François DUVALIER dit Papa Doc (1957-1971) et son fils Jean-Claude DUVALIER dit Baby Doc (1971-1986).

²² Dans un rapport de 64 pages publié en date du 04 avril 2011 par Human Rights Watch, organisme de défense des droits humains, intitulé : « Haïti, un rendez-vous avec l'histoire. Les poursuites contre Jean-Claude DUVALIER », l'organisation fait un rappel de la nécessité de mener à bien une enquête et des poursuites suites aux graves violations des droits humains commises sous la dictature de DUVALIER. Ledit rapport est disponible sur le lien suivant :

De plus dans un communiqué publié le 14 avril 2011 sur le site officiel de Alter Presse, on a pu lire la déclaration suivante de Reed Brody, conseiller juridique auprès de HUMAN Rights Wacth : «Le procès de Duvalier pourrait s'avérer être l'affaire criminelle la plus marquante de toute l'histoire d'Haïti ». Le communiqué est disponible sur le lien suivant :

politique d'importance. Le peuple, comme constituant originaire, a fait la preuve qu'il veut que soit institué un régime empreint de la philosophie politique libérale avec bien évidemment la logique d'un Etat serviteur plutôt qu'oppresseur. Or, l'Administration publique reste et demeure l'un des moyens pratiques dont l'Etat dispose pour servir ses citoyens. Par voie de conséquence, les aspirations du citoyen haïtien à des services publics de qualité dans le schéma du nouveau système politico-administratif institué par la Constitution de 1987 sont pour le moins légitimes.

Le droit du citoyen à des services publics de qualité et accessibles est un acquis démocratique payé au prix fort. D'ores, l'Etat, en dépit de ses limites en ressources humaines qualifiées, ses limites d'ordre économique, technologique, infrastructurel ou autres, se doit de garantir et de permettre la réalisation de ce droit. C'est une responsabilité qui lui incombe et dont il ne peut se décliner même sous le prétexte que la réalisation de cette mission tiendrait du défi.

En effet, généralement, l'un des éléments essentiels de cette notion de service public de qualité reste et demeure la constance dans l'amélioration de l'information et de l'accueil de l'usager en vue de sa satisfaction. Sur ce point, nous l'avons déjà abordé plus haut, les conditions sont loin d'être réunies pour parler d'éventuelle satisfaction des usagers de l'Administration publique haïtienne. Néanmoins, un acquis important relativement à un aspect de cette question permet d'avancer que la tradition, aussi pesante soit-elle, ne peut pas toujours faire échec aux attentes légitimes des citoyens dans leur rapport avec l'Administration. Cet acquis consiste au fait qu'un usager peut aujourd'hui s'adresser en créole²³, la seule langue parlée et comprise par la quasi-totalité des Haïtiens, à un Agent d'un service public pour s'informer ou régler une démarche administrative quelconque.

Là encore, faut-il bien y apporter une sourdine, car dans l'idiosyncrasie de bon nombre d'agents de l'Administration publique haïtienne, comme c'est d'ailleurs le reflet de la perception dans une bonne partie de la société, le Français reste et demeure une langue supérieure au Créole, de telle sorte que même si vous avez la latitude de vous exprimer en

²³ La Constitution de 1987 a consacré le Créole comme langue officielle au même titre que le français. Jusque-là le français, parlée par une minorité de privilégiés dans la population, était considérée comme la seule langue de l'Administration publique. De son côté, le Créole, parlé et compris par la quasi-totalité des Haïtiens, n'avait pas droit de cité. Cela traduit bien la volonté affichée de l'Etat, dans le statu quo ante, de ne pas servir une catégorie d'usagers ou de les exclure purement et simplement.

Créole, vous avez quand même intérêt à le faire plutôt en Français, si vous êtes en mesure, car ainsi êtes-vous susceptible d'être traité avec plus d'attention et d'égard, voire avant un autre usager ne pouvant s'exprimer qu'en Créole et qui était arrivé au service bien avant. Donc, le principe « Premier arrivé, premier servi » ne vaut plus son pesant d'or.

En somme, compte de ce qui précède, vous aurez compris qu'en dépit des aspirations légitimes du citoyen et des acquis fragiles, beaucoup reste à faire en vue de transformer l'Administration publique haïtienne afin de la rendre capable d'offrir des services publics de qualité. Ces efforts auront contribué à la satisfaction des usagers et aussi à crédibiliser l'Etat haïtien aux yeux des acteurs internationaux dont les pressions en vue d'une Administration saine et performante sont pour le moins légitimes.

B. De la légitimité des pressions des acteurs internationaux en vue d'une Administration publique efficace

La dépendance financière d'Haïti vis-à-vis de la communauté internationale va croissante. Le pays produit de moins en moins de richesses pour assurer son propre développement ; parallèlement la libéralisation des échanges commerciaux accélère la pauvreté et la dépendance.²⁴

En outre, la dépendance financière du pays vis-à-vis de la Communauté internationale se traduit aussi assez concrètement dans le budget national du pays²⁵. Si, en principe, « le budget

²⁴ Sur le site web du CADTM, Comité pour l'annulation de la dette du Tiers-Monde, Sophie Perchellet, dans sa contribution ( Haïti sous ajustement structurel) dans un article collectif intitulé : « Construire ou reconstruire Haïti ? », dresse un tableau sombre de la détérioration, aux dépens d'Haïti, des termes de l'échange commerciale depuis le tournant néolibéral accentué à partir de 1986. Il donne des explications à la dégradation de la pauvreté et de la dépendance vis-à-vis de la Communauté internationale. La page est disponible sur le lien suivant :

Les données statistiques de la Banque Mondiale sur Haïti viennent en renfort à cette analyse de Mme S. Perchellet. http://donnees.banquemondiale.org/pays/haiti Page consultée à la même date.

²⁵ Pour l'exercice fiscal 2010-2011, le budget national de 106, 3 milliards de gourdes (1 dollar US = 41 gourdes) dépend à hauteur de 70% des contributions de la Communauté internationale. Dans un bulletin publié en date du 14 décembre 2010 sur le site web de radio Signal FM, on a pu lire les explications suivantes du Ministre de l'économie et des finances, Ronald Baudin, relativement au retard observé dans l'élaboration dudit budget : «Normalement, ce budget qui accuse un certain retard dans son élaboration aurait dû être adopté avant le 1er octobre. Mais à cause de certaines contraintes, notamment les négociations sur l'appui budgétaire avec les

de l'Etat traduit des choix politiques »²⁶, on aura vitement compris, de ce fait, le poids de la Communauté internationale dans l'orientation des politiques publiques adoptées dans divers domaines en Haïti, puisque cette dernière apporte en général sous forme de dons ou de prêts les 2/3 du budget. A l'inverse, si cet apport fait défaut, l'Administration publique est susceptible d'être paralysée. Dans des conditions pareilles, la Communauté internationale, particulièrement les institutions financières internationales et les autres bailleurs de fonds dans le cadre de la coopération bilatérale et/ou multilatérale se doivent de s'assurer d'une gestion efficace des fonds alloués et de la performance des politiques mises en oeuvre. Or, comment parvenir à cet objectif sans une Administration publique efficiente ?

La performance de l'Administration publique devient une condition sine qua non de l'efficacité de l'aide internationale dont dépend en majeure partie la mise en oeuvre effective des politiques publiques dans divers domaines de la vie nationale. D'où les interventions multiples et multiformes des acteurs internationaux en vue de rendre l'Administration publique efficiente.

Ainsi, pourrait-on se demander, à bon droit, si la quête de performance de l'Administration publique haïtienne par les acteurs internationaux aurait la même finalité que les exigences des citoyens haïtiens, par souci d'altruisme. En d'autres termes, les acteurs internationaux, cherchent-ils uniquement à rendre l'Administration publique haïtienne capable de mettre en oeuvre des politiques publiques qu'ils ont orientées dans leurs propres intérêts ou cherchent-ils à renforcer effectivement les capacités de l'Administration publique du pays à mieux servir les usagers avec peu de moyens et quels serait alors le mobile de leur action ?

En somme nous avons vu que le poids de la tradition au niveau de l'Administration publique haïtienne vient faire échec aux attentes des citoyens et des acteurs internationaux en dépit de la légitimité, pour des raisons différentes, desdites attentes. Par ailleurs, ce constat de crise de performance de l'Administration publique haïtienne se révèle aussi et surtout particulièrement par les insuffisances de la Fonction publique et des fonctionnaires.

partenaires de la communauté internationale qui ont duré plus que prévu, c'est avec deux mois et demi de retard que nous présentons ce budget ». Cf :

Section II

Dans une allocution du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet conseil canadien des chefs d'entreprise (CCCE), lors du sommet national sur les politiques, publiée le 26 septembre 2006, nous avons pu lire les lignes que voici : «.. Je crois qu'il existe une étroite corrélation entre des politiques publiques judicieuses et une excellente Fonction publique. La Fonction publique peut avoir un point de vue à long terme sur les défis en matière de politique que doit relever un pays et investir dans l'analyse pour présenter aux gouvernements un éventail complet de possibilités d'action. »27

Par ailleurs, dans une note intitulée : « Donner aux fonctionnaires haïtiens les moyens de servir leur concitoyens », publiée sur le portail officiel de l'Agence canadienne de développement international (ACDI), nous avons pu lire les phrases que voici : « La Fonction publique est la pierre d'assise de l'Administration d'un pays. Si la Fonction publique s'écroule, un gouvernement entier peut se retrouver paralysé. »28

Tenant compte de ce qui précède et sachant que bon nombre de carences liées à la Fonction publique et aux fonctionnaires en Haïti ne datent pas d'aujourd'hui²⁹, nous pouvons affirmer que la crise d'efficience observée dans l'Administration publique nationale en Haïti est liée entre autres et surtout en grande partie aux insuffisances chroniques observées dans la Fonction publique de l'Etat et chez l'ensemble des agents publics permanents de l'Etat.

²⁸ Note écrite dans le contexte post-séisme (un séisme de magnitude 7.3 sur l'échelle de Richter a eu lieu en Haïti le 12 janvier 2010), rappelant, entre autres, que pas moins de 17% des fonctionnaires ont trouvé la mort à l'occasion dudit séisme. La note rappelle, in fine : « Être fonctionnaire dans les conditions actuelles en Haïti, c'est plus qu'un emploi, c'est un acte de citoyenneté. »

²⁹ Nous en voulons pour preuve l'intitulé du sujet de la these de doctorat du professeur Haïtien, Monferrier Dorval : « La problématique de la Fonction publique en Haïti », thèse dirigée par Jean-Claude Ricci, soutenue le 08 juillet 1992 à Marseille, Université Aix-Marseille III.

Dans un premier temps, nous aborderons la problématique de la qualification des fonctionnaires et de l'attractivité de la Fonction publique (§ 1), pour ensuite exposer, sans aucune prétention d'être exhaustif, la crise de la responsabilisation et du management des ressources humaines de l'Etat (§ 2).

§ 1.- Le problème de la carence de qualification des fonctionnaires et de la « faiblesse » de l'attractivité de la Fonction publique

Suivant, respectivement, les articles 8 et 9 du décret portant révision du Statut général de la Fonction publique³⁰ : « Est fonctionnaire tout agent public de nationalité haïtienne nommé à un emploi permanent à temps complet et titularisé dans un grade de la hiérarchie administrative. " et «La Fonction publique regroupe l'ensemble des agents publics ayant la qualité de fonctionnaires. "

D'emblée, nous précisons que dans le cadre de nos analyses, nous limitons ici notre objet d'étude aux agents publics titulaires des emplois permanents de l'Administration publique nationale, en l'occurrence les fonctionnaires de l'Etat, stricto sensu, à l'exclusion des titulaires des emplois non permanents, en l'occurrence les contractuels, correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel, suivant les propres termes des articles 2 et 6 du décret précité. De même, il va sans dire que ces réflexions ne se portent pas sur les problématiques de la Fonction publique territoriale.³¹

Une fois notre champ d'analyses et de réflexions précisé, d'ores, nous présentons en premier lieu la question de la complexité du problème de la qualification des fonctionnaires (A) et en second lieu le problème de l'attractivité de la Fonction publique et celui corrélatif de la fuite des cadres (B). Néanmoins, les deux problèmes sont liés ; c'est comme le dilemme de l'oeuf et de la poule. A titre indicatif, on peut se demander à bon droit si l'un n'engendre pas l'autre et vice versa.

³⁰ Donné au Palais national, à Port-au-Prince, le 17 mai 2005, An 202^ème de l'Indépendance, par Me Boniface Alexandre, sur le rapport du Premier Ministre et après délibération en Conseil des Ministres.

³¹ Le Statut général de la Fonction publique territoriale fait l'objet d'un autre décret adopté au Palais national, à Port-au-Prince, le 1^er février 2006, An 203^ème de l'Indépendance, par Me Boniface Alexandre, Président Provisoire de la République, sur le rapport du Ministre de l'intérieur et après délibération en Conseil des Ministres.

A. La complexité du problème du « faible » niveau de qualification des fonctionnaires

Aux termes de l'article 236-2 de la Constitution haïtienne du 29 mars 1987, actuellement en vigueur en Haïti, il est spécifié, expresis verbis : « La Fonction publique est une carrière. Aucun fonctionnaire ne peut être engagé que par voie de concours ou autres conditions prescrites par la Constitution et par la loi... ».

Pour sa part, le décret portant révision du Statut général de la Fonction publique³², précisant les conditions d'accès à la Fonction publique, dispose, respectivement, en ses articles 50, 51 et 52 : « Le recrutement vise la sélection sur concours des candidats à la Fonction publique apte à exercer certaines fonctions. » ; « Les concours dans la Fonction publique peuvent être internes ou externes. Ils sont organisés soit sur épreuve, soit sur titre, selon la nature des emplois à pourvoir. » ; « Les modalités de concours dans la Fonction publique sont établies par arrêté du Premier Ministre ».

Par voie de conséquence, il est clair que les conditions d'accès à la Fonction publique sont juridiquement encadrées en Haïti. De plus, le professeur Enex Jean-Charles rappelle que le concours, comme mode de recrutement des fonctionnaires, « représente une garantie fondamentale du principe d'égale admissibilité à la Fonction publique. »³³.

En revanche, entre les prescrits du corpus juridique haïtien relativement à l'accessibilité et au recrutement des fonctionnaires et les pratiques observées au niveau de l'Administration publique, la panne n'est pas toujours franchie.

D'abord, dans un pays où la proportion des personnes ayant atteint le niveau universitaire n'est que de 1.1%³⁴, il parait évident que les ressources humaines qualifiées soient, en principe, rares. Qui plus est, le niveau de la quasi-totalité des universités en Haïti ne dépasse

³⁴ Suivant les données statistiques de l'Institut haïtien de statistique et d'informatique (IHSI), l'équivalent de l'INSEE (Institut national de la statistique et des études économiques) en France. Ces données sont mises à jour sur le site web de l'IHSI en date du 14 aoüt 2011 et la page est consultée à la même date.

pas la licence générale³⁵, mis à part le fait que, de surcroît, les cursus offerts par les différentes facultés ne sont pas toujours actualisés et adaptés aux nouveaux besoins du marché et de la société en général.

Ensuite, ajouter à tout cela, les pratiques de copinage, pantouflage, militantisme, trafic d'influence et clientélisme au niveau de l'Administration publique en Haïti. Dans ces conditions, c'est le cas de le dire, le problème de la qualification des fonctionnaires est, pour le moins, complexe. Certes, il existe une Ecole nationale d'Administration financière (ENAF) dont la réouverture n'a eu lieu qu'en octobre 2005 et qui offre surtout un programme de formation en deux ans de technicien en finances publiques. Néanmoins, cette école dont la pauvreté du cursus parait évidente et gérée par le Ministère de l'économie et des finances est amplement insuffisante pour fournir à l'Administration publique des cadres qualifiés avec une formation adaptée en vue de sa performance malgré le peu de moyens ; ce qui requiert un fort niveau d'inventivité³⁶.

De plus, vu la complexité de ce problème, telle que exposée plus haut, même une grande école de la trempe de l'ENA (Ecole nationale d'Administration) en France ou encore de l'ENAP (Ecole nationale d'Administration publique) au Canada ne suffirait pas en Haïti, semble-t-il, pour faire face à cette crise chronique de manque de qualification des agents publics permanents de l'Etat, puisque le problème est aussi lié à de vieilles pratiques sociopolitiques et administratives.

En effet, le RNDDH (Réseau national de défense des droits humains), dans un rapport publié en juillet 2011, intitulé : « ³⁷Haïti Corruption : Le RNDDH appelle à la fin du

³⁵ Bac+4 et mémoire de licence avec soutenance ; ce qui correspond, en grosso modo, au Master 1 français dans le système LMD.

³⁶ C'est d'ailleurs dans cette optique qu'un programme de maîtrise en Administration publique, baptisé : « Projet d'appui au renforcement de la gestion publique du pays (PARGEP) a été inauguré, sous le Gouvernement de Madame Michèle Duvivier Pierre-Louis, au campus universitaire de l'Institut de la francophonie pour la gestion de la caraïbe (IFGCar) avec l'appui du Gouvernement canadien, via l'ENAP du Québec, en juin 2009.

La note est publiée sur le site web du journal Le Nouvelliste en date du 03 juin 2009. La page est consultée le 10 août 2011.

³⁷ Curieusement, tous les parlementaires dont les noms ont été cités se sont présentés aux récentes élections sous la bannière de la plateforme Inite (Unité, en français) de l'ancien président René Préval et du sénateur Joseph Lambert. Douze d'entre eux ont été réélus. Or, c'est le Gouvernement sous la présidence de René Préval qui est encore sur place, gérant les affaires courantes, vu que les deux Premiers ministres choisis par le nouveau Président de la République, Michel Joseph Martelly, n'ont pas été ratifiés par le Parlement.

gaspillage et du copinage au sein de l'Administration publique »³⁸, dénonce, entre autres, la constance du copinage comme caractéristique de l'Administration publique haïtienne. Le cas dénoncé ici est celui de parlementaires qui seraient gracieusement rémunérés par le Ministère de l'intérieur en qualité de « consultants », alors que suivant les prescrits de la Constitution haïtienne de 1987, le mandat parlementaire est incompatible avec toute autre fonction rétribuée par l'Etat, nonobstant celle d'enseignant.³⁹

D'aucuns pourraient toujours arguer qu'il s'agit ici d'un cas touchant des contractuels. Cependant, nous devons faire remarquer que ces genres de situation ne sont pas étrangers à la Fonction publique proprement dite, car les informations sur les places vacantes, donc sur les concours en vue d'accéder à la Fonction publique ne font pas toujours l'objet de publication. Cette situation a pour effet de limiter ou de relativiser le but recherché dans l'institution du concours, par la Constitution, comme mode principal d'accession à la Fonction publique.

Cet ensemble, ajouté au problème de l'attractivité de la Fonction publique et celui de la fuite des cadres (B), explique, en partie, la complexité de la carence de qualification dans la Fonction publique.

B. Le problème de la « faiblesse ~ de l'attractivité de la Fonction publique et la fuite des cadres

Dans un monde de plus en plus globalisé, à l'ère de l'économie du savoir, les ressources humaines les mieux instruites, de par le monde, sont recherchées, parce que, entre autres, garantes de l'avantage compétitif. D'où, l'importance des leviers, la qualité de l'emploi par exemple, visant à renforcer l'attractivité des entreprises productrices de biens et services. Ainsi, le secteur public rentre-t-il en concurrence avec le secteur privé en vue de garder ou d'attirer les ressources humaines les mieux qualifiées et compétentes en vue de la performance.

Cette information a été recueillie sur le site web du journal Le Nouvelliste. Sa substance a été publiée en date du 29 juillet 2011 et nous avons consulté la page le 10 août 2011.

Par contre, ce qui fausse la concurrence dans ce domaine entre le public et le privé c'est le manque de moyens financiers observé dans le camp du public, surtout dans les pays en voie de développement. Puisque l'Etat, en principe, n'est pas animé par l'idéal du profit, comme le sont les entreprises du secteur privé, il fait face souvent à de sérieuses difficultés de pouvoir toujours offrir la même qualité de l'emploi que le secteur privé pourrait bien offrir pour se payer les meilleurs cadres D'où l'attrait du secteur privé par rapport au secteur public.

C'est dans cette perspective qu'en Haïti, on assiste désespérément à un exode massif des cerveaux vers l'étranger, comme le témoigne un rapport de la Banque Mondiale révélant que huit Haïtiens et Jamaïcains sur dix (8/10) détenant un diplôme universitaire vivent hors de leur pays.⁴⁰ Cette migration internationale du capital humain qualifié d'Haïti ne laisse certainement pas intacte la Fonction publique, à telle enseigne que la Banque interaméricaine de développement (BID) a approuvé dix millions (10) de dollars US à Haïti pour un programme destiné à attirer les cadres de la Diaspora vers le secteur public. C'est une « action visant à lutter contre la fuite des cerveaux, à développer la Fonction publique et à améliorer l'efficacité du Gouvernement », suivant les propres termes du communiqué de presse de la BID.⁴¹

Par ailleurs, le secteur privé haïtien, les organisations internationales (O.I.) et non gouvernementales (ONG) ravissent à la Fonction publique bien des cadres qualifiés⁴².

En effet, selon les résultats de l'Enquête Diagnostique sur la Gouvernance⁴³: « Seuls 5.2% des agents du secteur public ont estimé que leur salaire était suffisant ou très suffisant ».

⁴⁰ Information trouvée dans un communiqué publié sur le site web de la Banque Mondiale le 25 octobre 2005. La page est consultée le 10 août 2011. Cf : http://go.worldbank.org/7J357LTEE0

Le rapport s'intitule : « Migration internationale, rapatriement de fonds et fuite des cerveaux » et publié en 2005.

⁴¹ Cf : Site web de la Banque interaméricaine de développement. Communiqué de presse publié le 13 décembre 2006. La page est consultée le 10 août 2011.

⁴² Suivant un rapport conjoint de l'Organisation de Coopération et de Développement économiques (OCDE) et de l'Agence canadienne de Développement international (ACDI), intitulé : « Suivi des principes d'engagement international dans les Etats fragiles et les institutions précaires », les deux acteurs partagent leur appréhension par rapport aux écarts importants de rémunération entre les salaires de la Fonction publique et ceux des acteurs internationaux. Ils ont pu constater que cela entraine une fuite des cerveaux vers les agences internationales.

Le rapport est publié en 2010 ; page 9. Cette page est consultée le 10 août 2011.

Les doléances spécifiques concernent surtout le faible niveau de salaire, les retards de salaire et les maigres avantages sociaux. Comment alors, dans une telle situation, l'Etat, peut-il arriver à fidéliser ses Fonctionnaires afin de les garder au service de l'intérêt général ?

Si les Fonctionnaires qui sont censés déjà au service de l'Etat ne sont pas satisfaits de leurs conditions de travail et accusent une certaine proportion à laisser la Fonction publique à la premiere occasion, comment alors s'attendre à ce que les cadres les mieux qualifiés du secteur privé ou de la diaspora ou encore les jeunes frais émoulus de l'Université se bousculent pour accéder à cette Fonction publique ?

§ 2. La conception de « Fonctionnaire-poids » entretenue par le secteur public et la quasi-absence du management par objectifs

Suivant l'architecture budgétaire adoptée par Haïti, le budget national est divisé en budget de fonctionnement et budget d'investissement. Pour l'exercice fiscal 2008-2009, le budget de fonctionnement de l'Etat haïtien s'élève à 100 milliards de gourdes (1€=60G, avril 2008), alors que les recettes de l'Etat ne pouvait pas atteindre 40 milliards de gourdes. Donc le manque à gagner d'environ 60 milliards de gourdes est apporté par la Communauté internationale et représente à peu près 60% du budget de fonctionnement. Quant au budget d'investissement, n'en parlons même pas ; il dépend quasiment à 100% de l'aide externe.⁴⁴

Dans ce contexte de raréfaction des ressources financières et de telle dépendance vis-à-vis de l'aide et des acteurs internationaux, la maitrise de la masse salariale au niveau du secteur public haïtien devient un enjeu de taille. Ainsi, sous la pression des acteurs internationaux, particulièrement les institutions financières internationales, la politique salariale dans la Fonction publique est pensée dans une perspective d'austérité.

⁴³ Le rapport final, publié en janvier 2007, s'intitule : « Gouvernance et Corruption en Haïti ». La collecte et l'analyse des données sont assurées par le Bureau de Recherche en Informatique et en Développement économique et social (BRIDES). L'étude est commandée par l'Unité de Lutte contre la Corruption (ULCC) avec l'assistance technique de l'Institut de la Banque Mondiale (IBM). Rapport, page 73.

⁴⁴ Les chiffres sont tirés du site officiel de « Afriquechos », dans une note publiée le 12 février 2011 par Ferdinand Mayega, intitulée : « Haïti : La diaspora propose un plan de développement durable ». http://www.afriquechos.ch/spip.php?article5052 . La page est consultée le 1^er Août 2011.

Qui plus est, cette situation génère la construction de tout un discours sur la nécessité de rationaliser les dépenses publiques. L'un des pans de cette politique de rationalisation consiste, sous l'incitation des acteurs de l'extérieur, en l'adoption de politiques de réduction d'effectif dans la Fonction publique. D'où la conception de « Fonctionnaire-poids » développée par le secteur public haïtien.

Nous pouvons essayer de définir notre notion de « Fonctionnaire-poids » comme « le fait pour l'Agent public permanent de l'Etat d'être perçu, par le secteur public lui-même et sur la suggestion des acteurs financiers internationaux, comme un fardeau pour le trésor public dans un contexte raréfaction des ressources financières, au lieu d'être vu comme une ressource et qui pourrait potentiellement pourtant, par sa créativité et à condition d'être qualifié, compétent et valorisé, être le socle de l'optimisation des maigres ressources disponibles dans la perspective de l'efficience de l'action publique. »

A ce moment, l'Administration publique disposant en principe de trois (3) catégories de ressources, à savoir :

ne tient, toutes proportions gardées, presque plus. Le volet « ressources humaines » est transformé en fardeau financier. L'accent est mis sur le coüt qu'il représente pour le trésor public, sans même pouvoir se rendre compte effectivement du rapport coüt/apport, car il n'est pas valorisé et son est beaucoup plus qualitatif que quantitatif.

Une telle conception ou représentation des Fonctionnaires par le secteur public luimême, sur la suggestion des acteurs financiers internationaux, empêche d'abord la valorisation des Fonctionnaires dans une dynamique de la recherche de la meilleure qualité de service public possible au meilleur coût. Ensuite, le Fonctionnaire à son tour devient démotivé. D'où des insuffisances de rendement des Fonctionnaires.

En effet, cette suggestion des acteurs financiers internationaux en période de crise et surtout de dépendance financière participe aussi d'une certaine démarche de

reconceptualisation de l'Etat à partir d'un sous-bassement théorique néolibéral. Donc c'est loin d'être neutre.

Par ailleurs, depuis particulièrement la décennie des années 1980 marquée par la crise financière mondiale et l'incitation des institutions de Bretton Woods à adopter des mesures d'ajustement structurel, l'Etat haïtien a comme privilégié cette approche du Fonctionnaire. Entre-temps, Haïti est le pays de la région de la Caraïbe ayant le plus faible taux de pression fiscale, soit un taux de 10%.⁴⁵ Quelle politique publique a été mise place pour contrer les phénomènes d'évasion fiscale et de fraude fiscale ?

Parallèlement, les méthodes de gestion publique en Haïti n'offrent pas les conditions d'un modèle de management par objectifs dans la Fonction publique. D'où la quasi-absence d'indicateurs de performance des politiques publiques mises en oeuvre et donc de l'évaluation de cette performance. Les insuffisances de la Fonction publique et les Fonctionnaires en Haïti participent aussi de cette logique. C'est le cas de dire qu'Haïti reste encore au stade de l'Administration de moyens au sens où il s'agit de gérer des crédits. Le pays n'a pas encore passé à la phase de l'Administration de résultat, au sens où chaque gestionnaire devra atteindre les résultats fixés.⁴⁶

⁴⁵ Cf. : Selon un article de Djems Olivier, intitulé : « Le CRI lance le débat sur les obligations fiscales des ONG », publié sur le site web du journal Le nouvelliste en date du 24 mai 2011. La page est consultée le 23 août 2011.

⁴⁶ J.M. GORGUE. « La culture du résultat », opere citato, page 3. L'auteur y développe la notion d'Administration de résultat et celle d'Administration de moyens.

Chapitre 2

La modernisation de la Fonction publique comme levier de performance de l'S Q)i4istratio4 SXElique

Dans ce chapitre, nous faisons, d'une part, état des tentatives de réformes de la Fonction publique en Haïti depuis la décennie des années 1980 à nos jours tout en essayant d'analyser et de chercher à comprendre la logique guidant lesdites réformes et les éventuelles mutations dans le modèle du management public (section I). Ensuite, nous essayons de dresser un bilan desdites réformes engagées (section II).

Section I

Des tentatives de réforme de la Fonction publique : Vers un nouveau modèle de management public ?

Dans cette section, nous faisons, dans un premier temps, une présentation du cadre juridique et institutionnel de la réforme à travers le temps tout en analysant les mutations observées (§ 1). Dans un second temps, nous analysons les enjeux du processus de réforme de la Fonction publique par rapport à la réforme globale de l'Etat et de la gestion publique (§ 2).

§ 1. Le cadre légal et institutionnel de la réforme : Entre tâtonnements et mutations

Le processus de réforme de la Fonction publique en Haïti ne date pas seulement d'aujourd'hui. Il est certes mené, entre autres, au rythme des crises sociopolitiques et institutionnelles qui jalonnent l'histoire du pays, mais force est quand même de constater que de différentes initiatives dans ce sens peuvent être observées sous presque tous les gouvernements qui se sont succédé depuis au moins la décennie 80. Quand un gouvernement,

de jure ou de facto, ne prend pas directement des mesures concrètes en vue de la réforme, on relève au moins dans le discours politique qu'il tient la nécessité de cette réforme.

La Commission administrative de 1981, qui avait déjà existé depuis plusieurs années, selon le professeur Enex JEAN-CHARLES⁴⁷, a été réorganisée par le décret du 08 avril 1981. Ce fut un organe consultatif du Pouvoir Exécutif en matière de réforme administrative et sa fonction fondamentale a été, entre autres, de préparer des programmes de réforme portant sur la réorganisation, l'adaptation de l'Administration publique et l'organisation de la Fonction publique.

Les productions de cette commission chargée de préparer la réforme au début des années 80's ont surtout permis un avancement significatif, entre autres, au niveau de l'adaptation et de la précision du cadre légal de l'organisation et du fonctionnement de l'Administration publique et de la Fonction publique. Pour ainsi dire, c'est suite aux travaux de ladite commission qu'ont été adoptées la loi du 06 septembre 1982 définissant l'Administration publique nationale, la loi du 19 septembre 1982 établissant le statut général des agents de la Fonction publique et le décret du 04 novembre 1983 portant organisation et fonctionnement de la Cour supérieure des Comptes et du Contentieux administratif (CSC/CA)⁴⁸. Sauf leurs dispositions contraires à la Constitution du 29 mars 1987 qui leur est postérieure et supérieure dans la hiérarchie des normes juridiques, ces instruments juridiques demeuraient jusqu'à tout récemment encore en vigueur et servaient évidemment de guides à l'Administration publique et à la Fonction publique.

Néanmoins, mise à part cette avancée significative au niveau du corpus juridique à proprement parler, nous n'avons pas pu déceler des actions concretes d'opérationnalisation en vue du déclenchement d'une réforme effective de la Fonction publique.

⁴⁸ Aux termes, respectivement, des articles 200, 200-1 et 200-2 de la Constitution haïtienne de 1987, la CSC/CA :

« .est une juridiction financière, administrative, indépendante et autonome. Elle est chargée du contrôle administratif et juridictionnel des recettes et des dépenses de l'Etat, de la vérification de la comptabilité des entreprises d'Etat ainsi que de celles des collectivités territoriales ».

« ~ connait des litiges mettant en cause l'Etat et les collectivités territoriales, l'Administration et les fonctionnaires publics, les services publics et les administrés ».

« Ses décisions ne sont susceptibles d'aucun recours, sauf le pourvoi en cassation ».

Donc, il va sans dire que c'est une institution qui allait être consacrée par la Constitution de 1987.

Par ailleurs, le 07 février 1986, suite à une insurrection populaire, le Président à vie Jean-Claude DUVALIER a dü laisser le pouvoir et prendre le chemin de l'exil. C'est le début du processus de démocratisation de la société haïtienne et de la vie politique en Haïti. C'est aussi l'âge d'or de l'apologie des réformes de toutes sortes au sein de la communauté politique. L'image de l'Etat est complètement dégradée, les citoyens Haïtiens, par différents modes d'expression populaires et différentes formes de l'action collective, montrent clairement leur enthousiasme à vouloir participer dans la vie politique de leur pays. Ils réclament, entre autres, transparence et efficacité dans la gestion de la chose publique.

D'où l'importance de légitimer ou peut-être relégitimer l'Etat en vue de la gouvernabilité du pays. Or, dans ce sens, l'Administration publique c'est l'un des points de rencontre privilégiés entre l'Etat et les citoyens. Par voie de conséquence, la Fonction publique regorgeait de figures de personnalités qui, aux yeux de la population dans cette période d'euphorie collective, symbolisaient le statu quo ante. Ainsi, le peuple, dans sa majorité, réclamait aussi dans cette période, à qui veut l'entendre, la chasse aux « sorcières » au niveau de la Fonction publique.

Les différentes revendications les plus sensées de la population haïtienne ont été prises en compte déjà au niveau de la Constitution de 1987. Par contre, il a fallu attendre l'avènement de la 45^ème Législature et l'arrivée au pouvoir du Président Jean-Bertrand ARISTIDE pour l'adoption d'une loi, celle du 07 mars 1991, autorisant le Pouvoir Exécutif à prendre toutes les mesures nécessaires en vue de la réforme effective de l'Administration publique en général, ce en application d'une disposition transitoire de la nouvelle Constitution de 1987 retrouvée à l'article 295 et dont le libellé est le suivant : « Dans les six mois à partir de l'entrée en fonction du premier Président élu sous l'empire de la Constitution de 1987, le Pouvoir Exécutif est autorisé à procéder à toutes les réformes jugées nécessaires dans l'Administration publique en général et dans la Magistrature. »

Six mois après l'adoption de ladite loi d'application, le pouvoir en place a été renversé par un putsch militaire. Il a fallu encore attendre le retour au pouvoir du Président de la République déchu, Jean-Bertrand ARISTIDE pour la relance de la réforme au niveau de l'Administration publique en général et la Fonction publique en particulier. Ainsi, dans les années 1994-1995 a-t-on pu assister à la mise en oeuvre de politiques de réduction du nombre

des Fonctionnaires de l'Etat. Le décret du 28 mars 1995 assouplissant les conditions d'éligibilité à la pension civile de retraite vient, sinon accélérer, du moins mieux encadrer juridiquement cette démarche.

En effet, selon le professeur Enex JEAN-CHARLES, pendant la décennie précédant 1995, « la plupart des réformes entreprises dans la Fonction publique ont visé essentiellement à réduire le nombre de Fonctionnaires⁴⁹ ». Pour notre part, nous pouvons ajouter que cette tendance se confirme même au-delà des années 95's. Nous en voulons pour preuve au moins la loi du 09 avril 1997 portant sur le départ volontaire et la mise en retraite anticipée, le décret du 21 avril 1998 portant sur le même objet tous deux adoptés en vue de la réforme de la Fonction publique. C'est que pendant toute cette période dite de « retour à l'ordre constitutionnel » et celle qui l'a suivi, la vision de la réforme de la Fonction publique se matérialisait fondamentalement en des programmes d'encouragement au départ volontaire et à la retraite anticipée en vue de réduire la taille de Fonction publique.

Par ailleurs, en décembre 1996, sous le Gouvernement du Premier Ministre Rosny SMARTH, le Président de la République d'Haïti, René PREVAL, a créé par arrêté présidentiel la Commission nationale à la réforme administrative (CNRA) dont l'une des missions essentielles « est la réalisation d'un diagnostic complet de l'Administration et de la Fonction publique et d'en faire des propositions de réforme.⁵⁰ »

En 2001, le changement de gouvernement a provoqué une discontinuité des travaux de ladite commission. Néanmoins une cellule de travail a été créée au sein de la Primature, le Bureau du Premier Ministre en Haïti, en vue d'assurer la consolidation des acquis et sauvegarder les études et propositions faites par la CNRA. Selon le Bureau du PNUD en Haïti, « les tentatives de mise en oeuvre des propositions ont toutes échouées⁵¹». Ainsi, durant l'année 2003, les études et propositions de la CNRA ont été revues et soumises à nouveau au Pouvoir Exécutif via le projet « Modernisation de l'Etat et Décentralisation » avec l'aide du PNUD.

⁵⁰ Assistance préparatoire à la réforme administrative et à la décentralisation 2007-2008, document préparé par le Bureau du PNUD en Haïti, signé en date du 16 juillet 2007 par Anne-Marie CLUCKERS, Directeur du Bureau.

Vu les évènements de turbulence politiques de l'époque, cette démarche n'a pas eu le temps de produire ses effets. Donc, suite à la chute du Président de la République Jean-Bertrand ARISTIDE, le Gouvernement de transition, ayant à sa tête le Premier Ministre Gérard LATORTUE de concert avec le Président provisoire de la République, en l'occurrence Me Boniface ALEXANDRE, tablant sur les travaux de la CNRA, a adopté un ensemble de décrets donnant ainsi un nouveau cadre légal à la réforme administrative dont le décret du 17 mai 2005 portant organisation de l'Administration centrale de l'Etat et celui adopté à la même date portant révision du Statut général de la Fonction publique. Ce dernier offre un nouveau cadre statutaire à tous les Fonctionnaires de l'Etat et reflète, entre autres, la politique de l'Etat en ce qui concerne la gestion des agents publics permanents de l'Etat en application de la Constitution de 1987 qui institue une Fonction publique sur le modèle de la carrière.

Après le retour à la normalité constitutionnelle qui coïncidait avec l'élection d'un Président de la République élu, René PREVAL, et l'avènement d'une nouvelle Législature au Parlement, la 48^ème, la question de la réforme de la Fonction publique revenait encore dans l'agenda institutionnel. En fait, selon le gouvernement d'alors ayant à sa tête le Premier Ministre Jacques Edouard ALEXIS, la réforme de l'Etat, donc nécessairement celle de la Fonction publique, a été au centre des priorités gouvernementales depuis les engagements pris devant la Communauté internationale lors de la Conférence internationale pour le développement économique et social et d'Haïti (CIDESH I) tenue à Port-au-Prince le 25 juillet 2006 et la Conférence de suivi de Madrid (CIDESH II) tenue en novembre de la même année.

En réalité, deux institutions clés ont été créées en février 2007 en vue de cette réforme de l'Administration et de la Fonction publique. Il s'agit d'une part, du Conseil supérieur de l'Administration et de la Fonction publique (CSAFP), responsable du pilotage stratégique de la modernisation du service public et de la Fonction publique et d'autre part, l'Office de Management et des Ressources humaines (OMRH), chargé du pilotage opérationnel des activités de la réforme.

Selon le Bureau du PNUD en Haïti : « La création de l'OMRH marque la fin des travaux directement effectués par le PNUD pour soumission à la Primature comme ce fut le

cas depuis 2003 ».⁵² Par voie de conséquence, Le document intitulé : « Assistance préparatoire à la Réforme administrative et à la Décentralisation », préparé par le Bureau du PNUD en Haïti, contient le plan d'action du PNUD pour l'année 2007-2008. Il fait suite « aux différentes actions du PNUD dans ce domaine depuis 1995 et vient, entre autres, en appui aux activités de l'OMRH, créé pour la mise en oeuvre de la réforme ».⁵³ En grosso modo, son objectif est de soutenir les différentes initiatives du Gouvernement en la matière, notamment le renforcement des capacités de l'OMRH à conduire la réforme.

A l'heure actuelle, le document de référence de la réforme administrative en Haïti demeure le « Programme-cadre de réforme de l'Etat 2007-2012 -- Modernisation administrative et décentralisation⁵⁴ » dont l'un des six (6) volets est réservé à la réforme de la Fonction publique. L'Etat haïtien reconnait à la page 27 du document que « la modernisation des structures administratives ne se conçoit pas sans celles de la Fonction publique, puisque la ressource humaine se situe au coeur mrme des processus de changements organisationnels. Autant dire qu'il n'y-aura pas d'Administration publique célère, efficace, performante, sans une Fonction publique de qualité. »

Or, à la page 15 du document en question le Gouvernement haïtien d'alors a aussi fait le constat d'une « Fonction publique extrêmement fragilisée et faiblement tournée vers la modernité ». Le problème le plus criant identifié c'est la gestion des ressources humaines, ce qui s'explique par des faiblesses au niveau du modele de management en vigueur. D'où un obstacle majeur à une possible Administration publique performante.

Tenant compte de tout ce qui précède, nous pouvons alors affirmer que le cadre légal et institutionnel du processus de réforme de la Fonction publique en Haïti est tributaire non pas nécessairement des aléas politiques liés à l'alternance politique, ce qui serait à la limite d'une certaine normalité dans un système démocratique à pluralisme idéologique et

⁵⁴ Ce document a été élaboré et publié par le Gouvernement haïtien ayant à sa tête le Premier Ministre Jacques Edouard ALEXIS avec l'appui technique et financier du PNUD à travers le projet d'assistance préparatoire à la réforme administrative et à la décentralisation (APRAD). Toutefois, suite au séisme du 12 janvier 2010 en Haïti, le Gouvernement haïtien opte pour la relance dudit programme, mais après adaptation. Cette position du Gouvernement haïtien d'alors est tirée dans le document préparé par l'Etat haïtien, intitulé : « Plan d'action pour le relèvement et le développement d'Haïti -- Les grands chantiers pour l'avenir », à la page 43, présenté à la Communauté internationale en mars 2010, soit deux mois après le séisme.

fonctionnant à plein régime ; mais plutôt des crises politiques et institutionnelles à répétition provoquées et/ou expliquées par l'instabilité politique qui caractérise la vie politique en Haïti depuis, pour la période contemporaine, le départ en exil du Président de la République à vie Jean-Claude DUVALIER et l'entrée du pays dans la voie de la démocratisation.

Cette influence « négative » des aléas politiques sur le processus de réforme de la Fonction publique engagé depuis fort longtemps déjà en Haïti fait que l'on soit aujourd'hui encore au stade de tâtonnement en termes d'une vision ou d'une philosophie claire et commune de cette réforme.

Ajouter à cela, nous pouvons aussi déceler un problème de lisibilité de l'action publique dans le domaine de la réforme de la Fonction publique. Cette carence de lisibilité est liée, entre autres, au fait que l'Etat haïtien ainsi que les partenaires internationaux intervenant dans ce processus de réforme en Haïti procèdent toujours par package. D'où, en dépit de la reconnaissance, par l'Etat haïtien comme il a été indiqué plus haut, de l'importance de la réforme de la Fonction publique comme une condition sine qua non d'une Administration publique performante, les travaux, actions concretes et études y afférent s'apparentent à des actes de saupoudrage tant le processus est noyé dans le processus de la réforme globale du secteur public en Haïti.

§2. Le processus de réforme de la Fonction publique noyé dans le processus de la réforme globale du secteur public ?

La réforme du secteur public haïtien est un vaste chantier. C'est aussi l'un des domaines le plus privilégié de la politique extérieure de la République d'Haïti depuis plusieurs décennies déjà. Donc, il est rare de trouver une action ou un projet de coopération bilatérale ou multilatérale qui fait obstruction de cette question de réforme qui fait partie d'ailleurs du vocabulaire quotidien des autorités politiques haïtiennes et des acteurs internationaux engagés en Haïti.

En outre, la majeure partie de la population haïtienne, exaspérée et déçue dans sa quête d'un changement du modèle de la gouvernance politique ne cesse de continuer quand même à

réclamer aussi la réforme de l'Etat. D'où, nous pouvons nous demander à bon droit si à la fois les citoyens, l'Etat et la Communauté internationale ont la même représentation de cette réforme. En d'autres termes, ces trois (3) groupes d'acteurs, mettent-ils la même signification derrière le mot réforme qui s'apparente de plus en plus dans l'opinion publique à un simple slogan tant il a été utilisé, voire galvaudé, sans nécessairement produire les effets escomptés ?

Les tentatives de réforme de l'Etat en Haïti depuis la décennie 80, sont initiées dans la perspective des programmes d'ajustement structurel encouragés, voire incités principalement par les institutions de Bretton Woods, en l'occurrence le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale ; dans l'optique de la bonne gouvernance ou encore de la gouvernance démocratique appuyée par la Banque interaméricaine de développement (BID) et le Programme des Nations-Unies pour le Développement (PNUD).

De plus, d'autres partenaires extérieurs, dans le cadre de la coopération bilatérale, exigent des remaniements au niveau du secteur public en contrepartie de dons ou comme conditionnalité de l'aide au développement. En addition aux apports financiers, certaines fois, des institutions internationales et d'autres partenaires extérieurs interviennent plus directement sous forme d'assistance ou d'appui technique par le biais des études, voire de placement d'experts internationaux dans des ministères comme c'est souvent le cas du Ministère de l'économie et des Finances ou celui de la Planification et de la Coopération externe, par exemple.

En réalité, Haïti reste encore au stade de démocratie émergente, c'est un pays en transition démocratique et dont tous les indicateurs économiques et de développement humain montrent bien qu'il est l'un des Etats les plus pauvres au monde et le plus pauvre de l'hémisphere occidental⁵⁵. Donc, il s'agit d'un pays où les problèmes politiques et socioéconomiques sont perceptibles même par l'homme de la rue. On ne sait pas nécessairement s'il s'agit d'un pays à reconstruire, à construire ou à refonder tant les questions de ses orientations stratégiques dans le domaine du développement économique, du développement humain, de la politique extérieure, de la qualité des rapports entre les différentes classes sociales, voire celui de la réforme de l'Etat n'ont jamais eu le temps d'être

discutées par les différents acteurs représentatifs des multiples secteurs vitaux du pays en vue d'essayer de dégager un consensus sur un minimum vital en vue du décollage du pays.

Dans ces conditions, il va sans dire que le pays est « malade » dans toutes ses composantes. Il suffit de vouloir s'attaquer à un problème de la société haïtienne pour se rendre compte de ses multiples connexions avec d'autres problèmes existants, tant ils sont nombreux et interconnectés. D'où, ce qui amène certains à surnommer Haïti « le pays à problèmes » ou encore une «entité chaotique ingouvernable⁵⁶ ».

Par voie de conséquence, d'un côté, d'aucuns pourraient faire valoir que cette transversalité ou interconnexion des problèmes commanderait qu'ils soient tous attaqués en même temps pour pouvoir espérer des solutions durables. D'un autre côté, d'autres intervenants pourraient invoquer, toutes proportions gardées et en sens inverse, la théorie des dominos pour expliquer que si l'on résout certains problèmes dans quelques domaines de la vie nationale au niveau de la société haïtienne cela aura certainement des externalités positives sur d'autres secteurs. Par conséquent, d'autres problèmes pourraient aussi disparaitre sous l'effet domino, au sens positif du terme.

Dans l'un ou l'autre cas, on est bel et bien face à des acteurs en quête de la méthode ou de l'approche la plus pertinente en vue d'une décision « rationnelle » qui aura permis de résoudre des problèmes qui émergent ou ayant émergé dans la communauté politique.

En l'espèce, pour le cas de la réforme du secteur public en Haïti, nous ne pouvons pas oser affirmer, avec véhémence et sans risque de nous tromper, que tel modèle a été choisi plutôt que tel autre. Comme c'est d'ailleurs le cas dans presque tous les pays en voie de développement et aussi dépendants qu'Haïti financièrement, les acteurs internationaux sont toujours impliqués à fond dans les processus de réforme engagés en Haïti. Ainsi, étant donné

⁵⁶ Dans un article publié dans le journal « Le Monde », intitulé : « Haïti ou la permanence du malheur » paru dans l'édition du 29 janvier 2003, en prélude du Bicentenaire de l'Indépendance de la République d'Haïti, Jean-Michel Caroit reprend les propos de l'historien haïtien, Michel Soukar qui dit constater qu'Haïti est en passe de se convertir en « entité chaotique ingouvernable ».

En réalité, nous doutons fort que l'expression soit une invention de Michel Soukar, car depuis plus d'une décennie on pouvait entendre cette expression sur les lèvres de plus d'un en Haïti. Néanmoins, j'avoue n'avoir pas pu trouver son auteur initial.

L'article en entier a été repris sur le site de « Haïti Democracy Project ».

que les mêmes acteurs internationaux changent-ils de méthodes ou d'approches suivant le temps et les aléas géopolitiques et économiques ; considérant que les partenaires extérieurs d'Haïti ne sont pas toujours les mêmes ; étant donné qu'en dernier lieu les orientations politiques et idéologiques des différents gouvernements qui se sont lancés dans le processus de la réforme du secteur public en Haïti ne sont non pas les mêmes en tout temps, l'Etat haïtien n'est jamais sür de pouvoir garder, voire contrôler une ligne conceptuelle et directrice de la réforme sur le long terme.

Par ailleurs, vu que le pays est au bord de la « banqueroute⁵⁷ », il reçoit d'aides ou de promesses de prêts, de dons venant de partout et parfois de toutes formes. Puisque ces prêts, aides ou dons viennent de multiples acteurs internationaux ayant des intérêts qui ne se convergent pas nécessairement et visent généralement des réformes dans le secteur public ou encore sont conditionnés par la mise en oeuvre concomitante de telles réformes, il devient alors difficile de trouver une cohérence, voire une rationalité certaine dans le choix des modèles ou approches de cette réforme.

En revanche, à défaut de cette cohérence dont nous parlons plus haut, nous pouvons quand même observer depuis plusieurs décennies que maints programmes, études ou projets adoptés dans le cadre du processus de la réforme du secteur public en Haïti, comportent presque toujours une multitude de volets dont celui de la modernisation de la Fonction publique. Donc, la question de la modernisation ou la réforme de la Fonction publique n'est pas une problématique traitée distinctement par les différents acteurs représentatifs de différents secteurs vitaux de la nationale en coordination avec les partenaires internationaux dans la perspective d'une Administration performante visant la satisfaction ultime des usagers

⁵⁷ Certains estiment qu'Haïti est déjà dans l'abîme. C'est le cas de Castro DESROCHES, dans un article intitulé : « Michel Martelly ou le triomphe de la médiocratie », qui estime : «Haïti est capable du meilleur et du pire. Ayant atteint le fond de l'abîme, elle est condamné à rebondir. Le sursaut national contre l'inacceptable est la seule voie de salut ».

L'article est publié le jeudi 07 avril 2011 sur le site web de « Haïti Nation ». Il est consulté le 15 août de la même année et disponible à partir du lien suivant :

Un autre observateur fait remarquer que « le problème fondamental avec l'Etat marron autoritaire faible haïtien est que l'abîme qu'il crée se creuse quotidiennement ». Cette phrase est tirée d'un article de Leslie Péan, intitulé : « Haïti : La crise du choléra n'est pas un coup de tonnerre dans un ciel bleu », publié sur le site de Alter Presse, en date du 28 octobre 2010. Il est consulté le 15 aoüt 2011 et disponible à partir de l'URL suivant : http://www.alterpresse.org/spip.php?article10193

des services publics. Ladite question fait quasiment toujours partie d'un grand package mis en branle dans le processus de la réforme.

Le fait qu'il en soit ainsi, les différents acteurs nationaux et internationaux impliqués dans le processus de cette réforme, ne diluent-ils pas la problématique de la réforme de la Fonction publique que l'Etat haïtien reconnait même être au coeur, sinon l'essence d'une Administration publique haïtienne performante ? L'Etat haïtien, peut-il avoir les moyens de sa politique en s'engageant dans des réformes à la limite « fourre-tout » ? Ne serait-il pas plus aisé de définir un nouveau modèle cohérent de management public au niveau de la Fonction publique de l'Etat haïtien en vue d'une Administration publique performante à partir d'une approche systémique pour éviter des actions disparates, mais aussi plus ciblée permettant d'aborder la question de la Fonction publique dans ses tenants et aboutissants ?

Section II

Le bilan mitigé des différentes tentatives de réforme de la Fonction publique

Primo, dans le cadre de cette section de notre travail de recherche académique, nous essayons d'analyser et de caractériser les « avancées » et les « échecs » des tentatives de réformes engagées au niveau de la Fonction publique dans une perspective dialectique (§ 1). Secundo, nous analysons les retombées du séisme du 12 janvier 2010 sur le processus de la réforme engagée (§ 2).

§ 1.- Des efforts de structuration et de professionnalisation contrebalancés par la déperdition technique

Dans le cadre de ce paragraphe de notre mémoire de Master, nous essayons d'analyser le problème de cohérence existant dans la philosophie des politiques publiques adoptées dans le cadre de la réforme de la Fonction publique.

A. La tentative de dépolitisation de l'accqs à la Fonction publique et l'effort de mise à niveau des Fonctionnaires

D'emblée, la Constitution haïtienne du 29 mars 1987 actuellement en vigueur en Haïti, dispose, en son article 236-1 : « La loi réglemente la Fonction publique sur la base de l'aptitude, du mérite et de la discipline. Elle garantit la sécurité de l'emploi. ». En plus, il est précisé à l'article 236-2 : « La Fonction publique est une carrière. Aucun Fonctionnaire ne peut être engagé que par voie de concours ou autres conditions prescrites par la Constitution et par la loi, ni être révoqué que pour des causes spécifiquement déterminées par la loi. Cette révocation doit être prononcée dans tous les cas par le contentieux administratif ».

Pour sa part, le décret du 17 mai 2005 portant révision du Statut général de la Fonction publique en Haïti dispose en son article 47 : « L'accès à la Fonction publique se base essentiellement sur le mérite sans aucune discrimination de couleur, de race, de sexe, ni d'opinions politiques et religieuse ». Plus loin, à l'article 50, ledit décret dispose : « Le recrutement vise la sélection sur concours des candidats à la Fonction publique apte à exercer certaines fonctions ».

Tenant compte de ce qui précède, nous pouvons donc affirmer que sur le plan strictement juridique, le phénomène de politisation de l'accès à la Fonction publique ne jouit d'aucune reconnaissance ou consécration. En revanche, il se révèle encore difficile d'annihiler cette pratique dans la culture politico-administrative en Haïti. D'où des disparités entre la norme juridique et la réalité quotidiennement observée ; ce qui constitue donc un problème auquel il a fallu s'attaquer dans la perspective de la modernisation de la Fonction publique.

Ainsi, parmi les mérites des différentes initiatives adoptées dans le cadre du processus de réforme de la Fonction publique en Haïti figurent la tentative de dépolitisation de l'accès à la Fonction publique et un effort mise à niveau des Fonctionnaires notamment par la formation, le recyclage et le perfectionnement des cadres. Loin de nous l'idée de penser qu'il s'agit d'un acquis vu les maigres réalisations et la persistance du phénomène chronique de copinage dans ce domaine. Toutefois, même quand cela est resté au stade de tentative, nous pouvons quand même affirmer que cette généralisation de l'apologie de dépolitisation de la Fonction publique

ou tout au moins de l'accès à la Fonction publique réduit, dans une certaine mesure, les velléités de sa politisation.

En ce qui a trait à la formation, au perfectionnement et au recyclage des agents publics permanents de l'Etat, des efforts ont été consentis en termes de création d'écoles d'Administration comme, par exemple, l'Ecole nationale d'Administration et de Politiques publiques (ENAPP) créée par le décret du 17 mai 2005 portant révision du statut général de la Fonction publique. Cette dernière est placée sous la tutelle du Conseil supérieur de l'Administration et de la Fonction publique et sa mission est de préparer les hauts cadres de la Fonction publique. Elle est chargée de la formation initiale et continue des Fonctionnaires et autres agents publics en plus de produire de la recherche appliquée sur le système politicoadministratif haïtien et de la fonction de conseil auprès des différents services de l'Administration publique.

En outre, dans le cadre de la coopération bilatérale, le Canada notamment, par le biais de l'Ecole nationale d'Administration publique (ENAP), participe activement dans cet effort de formation des Fonctionnaires Haïtiens.

Au niveau du « Programme-cadre de réforme de l'Etat 2007-2012 Modernisation administrative et Décentralisation » il a été rappelé à la page 16 que « le profil de la Fonction publique est encore loin de répondre aux objectifs d'une Administration moderne et efficace. Il y a lieu de noter d'abord la tendance au sureffectif des ressources humaines faiblement qualifiées dans la catégorie de personnel dit d'appui (techniciens et assimilés, personnel de soutien, tandis que le personnel professionnel est insuffisamment représenté (...) De même on note que le niveau moyen de qualification tend aussi à baisser (...) par exemple il n'est pas rare de constater que des membres du personnel d'encadrement (directeur général, directeur, chef de service) soient ignorants des différents concepts et approches de management utilisés de par le monde quel que soit le nombre d'années d'expérience. »

Plus loin, il a été aussi rappelé que « le recrutement des Fonctionnaires, par exemple, se fait pour l'essentiel sur recommandation et non sur la base de concours »⁵⁸. En revanche,

l'OMRH⁵⁹, le nouveau cadre institutionnel de gestion des ressources humaines, est chargé, en grosso modo, du recrutement des agents de la Fonction publique sur la base de concours et en fonction des besoins exprimés par les différents services de l'Administration, de s'assurer de l'égalité des chances dans la Fonction publique, de rationnaliser et d'harmoniser le recours aux agents contractuels, en vertu du principe sacramentel d'égal accès des citoyens à la Fonction publique de leur pays, il s'assurera que les personnes à mobilité réduite (handicapées) puissent accéder eux aussi à la Fonction publique, etc.

En outre, dans le cadre de la valorisation des ressources humaines par la formation et le perfectionnement, l'OMRH se voit aussi attribué la mission d'élaborer des plans annuels de formation et de perfectionnement des cadres.

Par ailleurs, dans la perspective de modernisation de la gestion des ressources humaines, un fichier central des Fonctionnaires a été établi c'est « le fichier central intégré de gestion des ressources humaines de la Fonction publique ». Ce projet a pu se réaliser grâce au financement du trésor public et de la Banque Mondiale et a été lancé officiellement le jeudi 09 avril 2009 par Madame le Premier Ministre, Michèle Duvivier PIERRE-LOUIS en présence des personnalités du Gouvernement, des partenaires de la coopération internationale, acteurs du secteur privé des affaires et de la société civile, des acteurs du secteur parapublic et des cadres de la Fonction publique.

En effet, selon une dépêche du Réseau alternatif haïtien d'information (Alter Presse), le chef du Gouvernement d'alors « a inscrit la mise en service du fichier central des Fonctionnaires dans le cadre de l'engagement de l'Exécutif de mettre la réforme de l'Etat au premier rang de l'agenda gouvernemental et en faire un champ d'intervention prioritaire (...) ladite réforme inclut le renforcement et la professionnalisation de la Fonction publique⁶⁰ ».

59 « Cet office est de toute évidence une initiative visant à confier au Premier Ministre la gestion de la Fonction publique jadis dévolue au Ministère de l'Administration et de la Fonction publique ». Information tirée à la page 28 du Programme-cadre de réforme de l'Etat 2007-2012 Modernisation administrative et Décentralisation.

Pour sa part, le Coordonnateur général de l'OMRH, en l'occurrence Francis GRATIA, avance : « L'élaboration du fichier central constitue un pas important vers la modernisation de la Fonction publique. Cela favorisera une meilleure gestion du personnel en vue d'améliorer les services offerts par l'Etat haïtien à la population (...) Le fichier central permettra aux décideurs d'avoir des informations exactes sur la répartition sectorielles des effectifs, de maîtriser en permanence la taille de la Fonction publique, sa structure, son coût et d'élaborer des politiques de gestion des ressources humaines... »⁶¹.

Il y a donc un effort quasi-constant de dépolitisation, donc de professionnalisation de l'accès à la Fonction publique et un effort de mise à niveau des Fonctionnaires et autres agents publics de l'Etat⁶². Néanmoins, l'Administration publique fait aussi face à une crise de déperdition technique, liée à la fuite des cerveaux vers le secteur privé ou l'étranger, mais aussi aux programmes d'encouragement de départ anticipé à la retraite dans le cadre de la mise en oeuvre des plans d'ajustements structurels (PAS) notamment.

Dans le cadre de la mise en branle des programmes d'ajustements structurels en Haïti, à partir de la décennie 80, consistant en des accords passés avec le Fonds monétaire international (FMI) visant notamment l'assainissement des finances publiques et le retour à l'équilibre de la balance des paiements ou plus globalement le rétablissement de la stabilité du cadre macro-économique afin d'éviter des cessations de paiements dans le contexte global de la crise financière, une attention particulière a été aussi accordée à la réforme de la Fonction publique consistant essentiellement à la réduction à grande échelle des agents publics au nom de la prétendue performance du secteur public.

⁶¹ Cf : Le quotidien haïtien Le Nouvelliste, dans un article publié le 22 avril 2009, intitulé : « Un fichier central pour la modernisation de la gestion des ressources humaines de l'Etat. ». Disponible en ligne à partir de l'URL : http://www.lenouvelliste.com/article.php?PubID=1&ArticleID=69542

⁶² Nicolas POYAU présente dans son ouvrage intitulé : « Rebâtir l'Etat haïtien », pages 175 et suivants, la problématique de la politisation de l'Administration publique et insiste sur la nécessité de former des cadres pour la Fonction publique.

A titre indicatif, en 1996 le Gouvernement haïtien signe avec le FMI un accord dénommé : « Facilité d'ajustement structurel renforcée (FASR)». Outre la privatisation de neuf entreprises publiques, cet accord prévoit la réduction de l'emploi dans le secteur public. C'est dans cette perspective que la loi de 1998 sur le départ volontaire et la retraite anticipée dans la Fonction publique a été adoptée. « Dans le cadre du programme, un objectif a été fixé : le départ d'au moins 5000 agents de la Fonction publique (soit environ 10% des employés de l'Etat) avant fin septembre 1998. En définitive, à la mi-décembre 1998, 5400 agents ont quitté la Fonction publique. »63

En effet, ce phénomène assez récurrent dans les entreprises de réforme de la Fonction publique en Haïti peut laisser un sentiment d'inquiétude permanente chez les Fonctionnaires eu égard à la leur carrière dans l'Administration. Comme de fait, en plus de cette hémorragie provoquée par la mise en oeuvre de ces genres de programmes dans un pays n'ayant même pas atteint 50 000 Fonctionnaires pour à peu près 10 millions habitants, bon nombre d'entre eux laissent la Fonction publique pour se réfugier à l'étranger ou plus rarement dans le secteur privé.

Par ailleurs, parmi les 8 grands points du diagnostic de l'Administration publique haïtienne présentés dans le Plan d'aide des Nations-Unies pour l'Aide au Développement (UNDAF) 2009-2011, il est fait état d' « une grande déperdition technique avec le départ des cadres les plus qualifiés »⁶⁴.

De plus, dans le Plan cadre de la réforme de l'Etat 2007-2012, soulignant un phénomène plus global et sans lien direct avec la réforme de la Fonction publique en tant que telle, le Gouvernement haïtien a fait remarquer que « les années d'instabilité politique connues par le

⁶³ Cf : Site web du Comité pour l'annulation de la dette du Tiers-Monde, document intitulé : « Fiche Haïti », préparé par Damien MILLET, Sophie PERCHELLET, Pauline IMBACH, publié le 12 mars 2010 et disponible à partir de l'URL suivant : http://www.cadtm.org/Fiche-Haiti

⁶⁴ Cf : Ce programme est préparé en novembre 2008 par le Gouvernement haïtien et le système des NationsUnies. Il est revêtu de la signature de Jean Max BELLERIVE, Ministre de la Planification et de la Coopóation externe d'Haïti, et de Joël BOUTROUE, Représentant spécial adjoint du Secrétaire général, Coordonnateurrésident et Coordonnateur-humanitaire du système des Nations-Unies en République d'Haïti. L'information est trouvée à la page 10 du document.

pays ont provoqué une déperdition importante de cadres techniques qui a entrainé une baisse considérable des capacités managériales et opérationnelles des institutions publiques »⁶⁵.

En réalité, le phénomène de l'instabilité politique en Haïti est loin d'être la seule variable explicative à cette déperdition importante de cadres techniques observée. Nous pourrions même affirmer, dans une certaine mesure, que la cause première de cette déperdition devrait plutôt être recherchée dans les politiques de réduction de l'effectif des agents de la Fonction publique en vue de satisfaire les exigences des bailleurs de fonds internationaux, notamment les institutions de Bretton Woods. Au nom de quelle performance peut-on subtilement contraindre un pays comme Haïti de vider son Administration par la mise en oeuvre systématique de politiques de réduction des ressources humaines de la Fonction publique, alors que lesdites ressources sont quasiment le socle même de l'Administration publique ? A l'ère de l'économie du savoir ou encore du capitalisme cognitif, peut-on rendre un Administration publique performante sans sa substance, en l'occurrence, ses Fonctionnaires ?

Tenant compte de tout ce qui précède, nous sommes amenés à nous demander, à bon droit, si les efforts de structuration et de professionnalisation par la tentative de dépolitisation de la Fonction publique et la formation des Fonctionnaires ne sont pas volatilisés ou du moins neutralisés par le phénomène concomitant du « désossement » de la Fonction publique.

Ajouter à tout cela, les effets néfastes du séisme du 12 janvier 2010 sur ce processus de réforme. C'est en quelque sorte un phénomène physique qui vient se mêler, voire complexifier davantage un processus qui est loin déjà d'être simple et facile à faire aboutir.

§ 2.- Des effets du séisme du 12 janvier 2010 sur le processus de la réforme de la Fonction publique

Dans ce paragraphe de notre travail, nous insistons sur les conséquences du séisme obligeant les acteurs nationaux, mais surtout internationaux de la réforme de la Fonction publique en Haïti à se focaliser sur les moyens d'action publique à mettre en oeuvre en vue de faire face à la crise humanitaire et les problèmes publics dont elle facilite l'émergence. D'oü

un ralentissement dans la mise en oeuvre des mesures annoncées dans le cadre de ladite réforme risquant de compromettre certaines « avancées ».

A. La priorité accordée à la question humanitaire et le renforcement du secteur des ONG aux dépends de l'Etat

Le cataclysme du 12 janvier 2010 en Haïti, l'une des pires catastrophes de l'histoire récente de l'humanité, a occasionné l'avènement en Haïti des représentants de pays n'ayant aucun rapport diplomatique avec l'Etat haïtien. Il est de certains pays qui devenaient subitement aidants dont même les Haïtiens les mieux avisés ignoraient jusque-là leur nom. On dirait que la Croix Rouge de presque toutes les contrées du monde était représentée en Haïti. Bon nombre de représentants d'institutions de bienfaisance, d'Organisations non gouvernementales (ONG) d'horizons divers ont foulé le sol haïtien pour apporter leur soutien aux haïtiens survivants. C'est le cas de dire que toute la Communauté internationale, dans ses multiples facettes, était au « chevet » d'Haïti en vue d'exercer leur droit, voire remplir leur devoir humanitaire.

Dans une perspective purement opportuniste ou adoptant une attitude psychologique positive, d'aucuns pourraient faire valoir que ce séisme de magnitude 7.3 sur l'échelle de Richter ayant causé des dégâts inestimables en Haïti pourrait bien constituer pour le pays une fenêtre d'opportunité, tant il existait bel et bien, juste au lendemain du séisme, un certain élan de la Communauté internationale à aider à Haïti à sortir du bourbier dans lequel elle se trouve et tant tout était finalement mis à plat et que se présentait l'occasion de tout reconstruire, voire tout refonder sur de nouvelles bases.

Sans nécessairement prendre d'emblée le contre-pied d'une telle approche, nous estimons tout de même que la priorité accordée à la question humanitaire et le renforcement corrélatif du secteur des ONG suite au séisme du 12 janvier en Haïti viennent sinon hypothéquer, du moins affaiblir le processus de réforme de la Fonction publique en ce sens que toutes les ressources et énergies sont désormais concentrées sur l'aide urgente à apporter en vue de la survie des miraculés du séisme, particulièrement les plus démunis dont les tentes de ceux-là ayant eu le privilege d'en trouver jonchent les avenues de toutes les places publiques de la

capitale, quand ce n'est pas sur un fonds de terre appartenant à un particulier et qui a été ou bien mis volontairement à leur disposition ou bien tout simplement envahi par effraction au cas où il y aurait eu de clôture ou de tous autres dispositifs de fermeture.

. En réalité, vu l'état du pays au lendemain du séisme du 12 janvier et même aujourd'hui encore ; considérant la faiblesse corrélative et le manque de moyens des institutions publiques haïtiennes, il ne paraît pas évident qu'il pourrait en être autrement. L'instinct de survie commande l'être humain à se préoccuper d'abord de sa sécurité physique et de sa faim. D'ailleurs, dans la théorie de la pyramide des besoins élaborée par le psychologue Abraham MASLOW, les besoins physiologiques (manger, boire, dormir, respirer) se retrouvent au bas de la pyramide. Donc, selon MASLOW, ils sont les premiers besoins à satisfaire. Comment alors demander, dans un pays où la survie de la majorité de la population est en jeu, de barrer la route aux ONG, voire de décourager toute action humanitaire ?

Dans de pareilles conditions, l'on pourrait même se demander si Haïti n'est pas encore en plein dans la catastrophe humanitaire tant les besoins urgents, donc de survie, sont d'une ampleur certaine.

En revanche, la présence même d'une multitude d'ONG en Haïti traduit, en quelque sorte, des défaillances des pouvoirs publics. Certains classent même Haïti parmi les Etats faillis (failed state). Qui plus est, l'Etat ne contrôle même pas efficacement l'action des ONG comme cela devrait être le cas selon la législation haïtienne. Les ONG fonctionnent donc comme des structures parallèles aux côtés des pouvoirs publics. Elles prétendent venir en appui aux autorités publiques haïtiennes, mais la quasi-absence de la coordination de leurs actions créée, entre autres, des situations de double emploi, de conflits d'influence avec des autorités publiques nationales ou locales et d'illisibilité de l'action publique dans un même champ déterminé.

Par ailleurs, en raison de toutes ces défaillances des autorités publiques haïtiennes, l'action ou le travail humanitaire en Haïti trouve un terrain fertile en vue de sa transformation en « marché » humanitaire, le terme marché entendu dans son acception capitaliste. Ainsi, les ONG ont-elles besoin de se pérenniser au lieu d'effectuer sur une période relativement courte

des actions ponctuelles en termes de renforcement des capacités des autorités sur place par une approche de transmission intelligente et adaptée d'expériences, de connaissances ou de moyens. Elles sont donc dans une logique de quête perpétuelle de justification de leur présence ; elles s'inscrivent dans une logique de concurrence entre elles et parfois avec les autorités publiques sur place.

Il se trouve qu'entre temps, les ONG deviennent plus qu'autrefois les principaux canaux de l'aide internationale. Elles détiennent les cordons de la bourse, sous prétexte de soupçons de cas corruption au niveau du secteur public, or le contrôle desdites ONG laisse à désirer.

Par voie de conséquence, le déploiement exponentiel d'ONG en Haïti, accéléré suite au séisme du 12 janvier 2010 au nom de la crise humanitaire sans précédent en Haïti et dans l'histoire récente de l'humanité, répond certes à un certain besoin, mais entraine néanmoins un affaiblissement corrélatif de l'Etat et des pouvoirs publics locaux. Ainsi, comment pourrait-on s'attendre à ce que le processus de la réforme de la Fonction publique n'en subit pas un contrecoup ? Réformer la Fonction publique haïtienne en vue de sa modernisation, c'est remplir une condition essentielle et sine qua non de la performance de l'Administration publique. Or, cette démarche de renforcement de l'Administration publique en vue de sa performance au bénéfice de la satisfaction des usagers traduirait une certaine performance de l'Etat. Dans ces conditions, cette finalité, se colle-t-elle avec la logique du « marché » humanitaire ? Les acteurs internationaux dits partenaires d'Haïti, peuvent-ils effectivement renforcer, de manière concomitante, les ONG et l'Etat ? Dans ces conditions, le renforcement des ONG, n'est-il pas inversement proportionnel à celui de l'Etat ?

En addition à la problématique de la question humanitaire posée plus haut, nous pouvons aussi signaler que le séisme du 12 janvier a aussi entrainé un affaiblissement du rendement de la Fonction publique.

B. Affaiblissement du rendement de la Fonction publique lié à la perte en ressources humaines et à la démotivation des survivants

Pour toutes les raisons déjà évoquées dans le cadre de travail de recherche académique, le rendement de la Fonction publique laissait déjà à désirer bien avant le séisme du 12 janvier 2010 emportant avec lui un nombre incalculable de vies humaines dont des Fonctionnaires.

En effet, dans le cadre d'une conférence de presse tenue à Port-au-Prince le mercredi 12 janvier 2011, soit un an jour pour jour après la tragédie du 12 janvier 2010, le Premier Ministre Jean-Max BELLERIVE a fait remarquer que le séisme avait occasionné la mort de 17% des Fonctionnaires.⁶⁶

Si nous pouvons nous fier à cette donnée statistique, c'est le cas de dire que les chiffres parlent d'eux-mêmes. Dans un contexte de raréfaction des ressources humaines où 80% des cadres Haïtiens vivent à l'étranger selon une étude de la Banque Mondiale, la disparition brutale de 17% des agents publics permanents de l'Etat peut être présentée comme une « hémorragie » d'une Fonction publique déjà en « coma ».

En outre, vu le nombre important de victimes causées par le séisme par rapport au poids démographique total, presque chaque Haïtien a perdu des amis et/ou des parents victimes du séisme. C'est alors le désarroi collectif, sachant que culturellement l'Haïtien reste attaché à ses parents et ne partagent pas sociologiquement avec les occidentaux la conception de la famille nucléaire, en ce sens que quand l'Haïtien parle de sa famille, il fait référence généralement à sa famille élargie et des liens émotionnels forts sont généralement noués avec même les tantes, oncles, cousins, neveux, etc.

Par voie de conséquence, presque chaque Haïtien avait à pleurer plusieurs morts dans cette situation tragique. Ayant bien en tête que le Fonctionnaire est avant tout un Haïtien, car la nationalité haïtienne est l'un des critères d'accès à la Fonction publique, donc il n'échappe pas à cette situation. D'autant que la majorité des Fonctionnaires survivants sont amenés à revenir travailler sous des tentes, mais dans l'emplacement des anciens locaux des services

⁶⁶ Cf : « Haïti, un séisme, un an et 316 000 morts », AFP, publié le 12 janvier 2011, la page est consultée le 31 août 2011 et disponible à partir de l'URL :

publics qu'ils ont vu effondrés avec leurs collegues ou amis. D'où des dégâts psychologiques non quantifiables. Il s'agit bien ici d'une source de démotivation pour le Fonctionnaire qui est susceptible de causer un affaiblissement de son rendement.

Dans la foulée, le séisme a provoqué une grave crise de logement, particulièrement à Port-au-Prince. En réalité, le problème de l'accès à un logement décent à Port-au-Prince, depuis bien avant le séisme, reste un problème complexe. Il est certes symptomatique d'une certaine fracture sociale, mais en fait il s'agit bien d'un problème à causes multiples que l'on retrouve d'ailleurs généralement dans l'agenda politique des pouvoirs publics. C'est le cas de dire que le séisme du 12 janvier 2010 ne fait que complexifier la problématique du logement dans la capitale. C'est un phénomène physique qui vient impacter sur un phénomène social multiple et complexe.

Puisque même des bâtiments publics respectant certaines normes de construction ont été effondrés, les maisons d'habitation qui sont censées être bâties suivant des normes plus souples ou carrément en dehors de toute norme de construction pouvaient difficilement tenir. D'où la question de loger les centaines de milliers de sinistrés allait s'imposer et parait aujourd'hui encore comme un grave problème public⁶⁷ qui a fait l'objet d'une émergence instantanée dans l'agenda institutionnel des différents pouvoirs publics en Haïti.

En outre, les Fonctionnaires ne sont pas épargnés de situation plus ou moins généralisée. Donc, comment demander à un Fonctionnaire de servir efficacement l'intérêt général quand il n'a plus de logement pour abriter sa famille ? Un Fonctionnaire, peut-il être motivé à travailler sous des tentes durant la journée sous un soleil de plomb, pour ensuite retrouver son campement de fortune le soir ?

En fait, bon nombre de Fonctionnaires, parmi ceux qui le pouvaient, ont laissé le pays laissant ainsi les Fonctionnaires restants plus démotivés et la Fonction publique plus affaiblie.

67 « Pour qu'un problème devienne public il ne suffit pas, en effet, que des acteurs se mobilisent pour construire se problème, il faut aussi que le problème soit pris en charge dans le cadre des arènes publiques, ce qui permet sa mise sur agenda ». Cf : P. HASSENTEUFEL. « Sociologie politique : l'acion publique », Armand Colin, Paris 2009, page 41.

L'Etat haïtien face à l'obligation et aux contraintes de l'optimisation
effective de la Fonction publique : quelle issue ?

La modernisation de la Fonction publique en vue de la performance de l'Administration publique est bel et bien une obligation de l'Etat. D'ailleurs, il est à la fois coincé par les citoyens et les acteurs internationaux. Cependant, cette mission relève aussi d'un défi tant les enjeux et insuffisances sont énormes. Les contraintes sont dues à la fois à des facteurs endogènes et exogènes.

CHAPITRE 3

L'Etat haïtien face aux enjeux et défis de la modernisation effective de la Fonction publique

Dans le cadre de ce chapitre de notre travail de recherche académique, nous essayons de présenter le couple de la complexité des enjeux et défis d'une optimisation effective de la Fonction publique en Haïti. Primo, nous présentons la problématique de la philosophie « quelle Fonction publique pour quel modèle d'Etat ? » comme un préalable difficile à dépasser (section I). Secundo, nous présentons les contrecoups de la dynamique de l'instabilité politique et des défaillances chroniques de la Justice haïtienne comme obstacles parallèles à la réforme de la Fonction publique (section II).

SECTION I

Le non-dépassement du préalable « quelle Fonction publique pour quel mod~le d'Etat ? »

Dans le cadre de cette section de notre travail de recherche, nous faisons ressortir l'omniprésence des acteurs internationaux de la réforme dans les tentatives de reconceptualisation de l'Etat en Haïti (§ 1), tout en instant sur la problématique de la quasi-absence d'appropriation des projets de réforme par la société haïtienne au prisme d'une interface des aléas politiques (§2).

§ 1. Le poids des acteurs internationaux dans les tentatives de reconceptualisation de l'Etat en ^Haïti

Dans le cadre de ce paragraphe, nous essayons, d'abord, de démontrer que les suggestions de réforme de la Fonction publique faites par les acteurs internationaux de la réforme, particulièrement les institutions financières internationales, participent d'une certaine démarche de reconceptualisation de l'Etat avec un soubassement théorique d'orientation néolibérale et sur le fondement de la préconisation d'un certain modèle de gouvernance pour arriver à la finalité économique (A). Ensuite, dans une perspective dialectique, nous faisons des questionnements sur l'existence d'une éventuelle uniformité ou dichotomie entre la conception des acteurs internationaux et celle des citoyens Haïtiens de la modernisation de la Fonction publique (B).

A. La primauté de l'argument économique et l'apologie d'un mod~le de gouvernance

Selon Bonnie CAMBELL, professeure d'économie politique à la Faculté de Science politique et de Droit de l'Université du Québec à Montréal, « quinze années d'ajustement structurel ont amené les organismes de financement internationaux et notamment la Banque Mondiale à intervenir de plus en plus profondément dans le tissu social et économique des sociétés où ils étaient présents. La réforme des institutions est considérée comme une précondition pour garantir le succès des réformes économiques ».⁶⁸

La professeure tire son argument dans un rapport conduit par des experts de la Banque Mondiale sur l'Afrique au sud du Sahara. Ledit rapport examine 29 pays engagés sur la voie de l'ajustement structurel depuis le milieu des années 1980. En fait, elle a cité ce passage du

⁶⁸ B. CAMBELL. « Débats actuels sur la reconceptualisation de l'Etat par les organismes de financement multilatéraux et l'USAID », article publié dans la revue Politique africaine - Besoin d'Etat, n^o 61, mars 1996, page 9.

rapport : « Le succès de ces réformes (d'ajustement) suppose une transformation radicale du rôle de l'Etat ».⁶⁹

De plus, elle rappelle plus loin qu' « il est suggéré de plus en plus que le redressement de la situation en Afrique implique une redéfinition des relations entre bailleurs de fonds et gouvernements. Plus spécifiquement, l'assistance technique devra être réorientée et mieux gérée afin de donner la priorité au renforcement institutionnel, capacity building. En d'autres termes, le véhicule qui contribuera aux réformes institutionnelles devra été amélioré afin de garantir le succès des réformes économiques ».⁷⁰

En réalité, la situation d'Haïti dans ses rapports avec les organismes internationaux de financement est loin d'être différente de celle des pays d'Afrique. L'argument du développement économique reste la finalité de leur action visant la reconceptualisation de l'Etat en Haïti. Ils sont convaincus que le succès des réformes économique ne peut être garanti sans la mise en place d'un certain modèle de direction et gestion publiques. Donc ils promeuvent des réformes institutionnelles mettant en avant la bonne gouvernance ou en encore la gouvernance démocratique comme préalable au développement économique.

En revanche, selon les professeurs Expert ICONZI, Gisèle BELEM et Corinne GENDRON, présentant la bonne gouvernance en tant que fin et moyen du développement : «... la bonne gouvernance ne saurait être ni un préalable ni une conséquence absolue du développement. Inscrite dans une réinterprétation du développement, elle en constitue à la fois une fin et un moyen (...). En faire une conditionnalité de l'aide au développement des pays les moins avancés, autant que la renier à leurs peuples en en faisant une conséquence absolue, constituent toutes deux des aberrations qui nuisent au développement humain durable. »71

Pour ce qui nous intéresse plus spécifiquement dans le cadre de notre objet d'étude, le phénomène de la mondialisation et surtout la dépendance financière d'Haïti vis-à-vis desdits organismes internationaux l'empêchent d'être maitre de la conception et de l'orientation de

⁶⁹ Banque Mondiale, « L'ajustement en Afrique : réformes, résultats et le chemin à parcourir », 1994, p. 257- 258, cité par B. CAMBELL, ibid., page 9.

71 « Conditionnalité gouvernance démocratique et développement, (dilemme de l'oeuf et de la poule) ou problème de définition ? », Op. cit., page 44.

son modèle d'Etat. Or le modèle de management de la Fonction publique et la philosophie de sa modernisation participent d'une certaine conception de l'Etat. Comment l'Etat haïtien peutil donc arriver à dépasser le préalable « quelle Fonction publique pour quel modèle d'Etat ? » dans le cadre de son projet de modernisation de la Fonction publique ? Se met-il à l'écoute de ses citoyens via la philosophie de l'Etat dégagée dans la Constitution du 29 mars 1987 adoptée dans le contexte de la chute du régime des DUVALIER, ou encore, est-il tiré par le haut par ses partenaires financiers internationaux se trouvant obligé d'adopter une philosophie de modernisation dont il n'est pas le maitre ? Y a-t-il effectivement une dichotomie entre la conception de modernisation de la Fonction publique portée par desdits partenaires internationaux et cette philosophie de l'Etat consacrée dans la Constitution de 1987 dont la population haïtienne est le constituant originaire ? Que reste-t-il du principe de l'autodétermination face au phénomène de la mondialisation financière et celui de la dépendance économique d'Haïti ?

En effet, selon le lexique de science politique, l'autodétermination c'est un « principe suivant lequel un peuple doit avoir le droit de déterminer sa propre forme de gouvernement, indépendamment de toute puissance étrangère... »⁷².

Pour sa part, le lexique des termes juridiques définit l'autodétermination comme « le fait pour un peuple de choisir librement (par referendum) s'il entend ou non être souverain et constituer un Etat, déterminer son système politique et économique ».⁷³

Tenant compte de ce qui précède, tous les peuples de tous les Etats du monde peuvent en quelque sorte prétendre, sans aucune influence étrangère, pouvoir eux-mêmes définir leur propre système économique et leurs propres méthodes de gouvernement. C'est aussi une conséquence du principe de l'égalité souveraine des Etats qui constitue l'un des fondements de l'organisation des Nations-Unies⁷⁴. Ainsi, si tous les Etats sont-ils égaux en souveraineté, comment certains d'entre eux pourraient-ils prétendre devoir déterminer ou réguler le système politique ou économique d'autres Etats à leur place ?

⁷² NAY, Olivier (sous la direction de). Lexique de science politique - Vie et institutions politiques, Dalloz, Paris, 2008, page 26.

⁷³ GUINCHARD, Serge ; DEBARD, Thierry (sous la direction). Lexique des termes juridiques, Dalloz, Paris, 18^ème édition, 2011, page 82.

⁷⁴ L'article 2, Paragraphe 1 de la Charte de Nations-Unies énonce : « L'organisaion est fondée sur le principe de l'égalité de tous ses Etats membres ».

B. Les citoyens Haïtiens et les acteurs internationaux, ont-ils la même représentation de la modernisation de la Fonction publique ?

Voilà une question que l'on ne se pose pas souvent, mais qui est loin d'être anodine tant elle est plein d'enjeux multiples. Il n'est certes pas évident de cerner la représentation de l'ensemble des citoyens Haïtiens de la modernisation de la Fonction publique, vu le poids des obstacles épistémologiques et/ou épistémophiliques possibles. Il n'en est pas autrement pour les acteurs internationaux impliqués dans le processus de cette modernisation, vu leur nombre assez important, le problème de la coordination de leur action et leurs motivations qui sont susceptibles d'être différentes. Cette hétérogénéité des citoyens Haïtiens et des acteurs internationaux ne suggère pas d'emblée que nous collions une représentation exacte et uniforme ou unifiée de la modernisation de la Fonction publique aux Haïtiens ou aux acteurs internationaux de la réforme.

En revanche, comme il a été rappelé d'ailleurs dans le cadre de ce travail, l'implication desdits acteurs internationaux dans le processus de la modernisation de la Fonction publique participe à la fois d'une certaine conception de l'Etat, de sa place dans la gestion et la prestation des services publics ; de la rénovation du management de la Fonction publique à l'aide de réformes d'inspiration managériale, etc. De plus, l'essence de leurs préoccupations et motivations à inciter, voire exiger, ladite modernisation est souvent d'obédience économique. Ils finissent par se dire que les réformes économiques en vue, entre autres, du développement et de la soutenabilité de la croissance ne peuvent pas se détacher de réformes politiques et institutionnelles s'inscrivant bien sür dans le cadre de certains référentiels clés s'ils veulent gagner en efficacité. Donc, in fine, l'enjeu, pour eux, est beaucoup plus d'ordre économique que politique⁷⁵.

Ainsi, l'ordonnance extérieure est-elle de moderniser la Fonction publique, parce que prioritairement les finances publiques sont en période de vaches maigres; le monde est dans un contexte de crise financière ; il faut bien gérer l'aide internationale, etc. Donc, tout en essayant de maintenir un discours sur la qualité des services publics offerts aux usagers

⁷⁵ En réalité, cette approche parait plus pertinente dans le cas des institutions de Bretton Woods, en l'occurrence la Banque Mondiale (BM) et le Fonds Monétaire International (FMI), et les organismes de financement multilatéraux en général que dans le cas de la coopération bilatérale.

comme pour suggérer à l'opinion publique nationale leur préoccupation à ce que ces derniers jouissent des services publics de qualité, l'enjeu fondamental reste le critère du coût des services publics et non celui de la qualité.

Il s'ensuit que quand les acteurs internationaux, dits partenaires d'Haïti, particulièrement les institutions internationales de financement impliqués dans la réforme du secteur public haïtien parlent de modernisation de la Fonction publique, on assiste généralement et prioritairement à la mise en oeuvre de politiques de réduction massive du nombre des Fonctionnaires de l'Etat sous le prétexte de la masse salariale de la Fonction publique occupant un pourcentage trop important des dépenses publiques.

D'où, l'Etat se voit incité, par lesdits acteurs internationaux, d'engager des réformes dites de modernisation de la Fonction publique, généralement comme conditionnalité de l'aide internationale, qui ne sont pas sans incidences sociales, particulièrement une remontée du chômage, sur la population haïtienne.

En revanche, le rapport des citoyens, de leur côté, avec l'Etat s'inscrit plutôt dans une autre dynamique. En effet, l'une des raisons d'être de l'Etat c'est de favoriser continuellement le mieux-être de ses citoyens. Ainsi, ces derniers sont en droit d'exiger de l'Etat des services publics de qualité, accessibles et de proximité. C'est d'ailleurs l'une des revendications des masses populaires haïtiennes au lendemain de la chute du régime des DUVALIER. Depuis, le peuple haïtien, via notamment les émissions de libre tribune d'ailleurs tres nombreuses en Haïti, ne cesse de réclamer à qui veut l'entendre la modernisation des institutions publiques et de la Fonction publique.

Par voie de conséquence, nous pouvons en déduire que les citoyens Haïtiens, faisant référence à la modernisation de la Fonction publique, se préoccupent de la qualité des services publics offerts par l'Etat. Ils exigent de l'Etat des services publics de qualité et il revient à ce dernier de satisfaire cette exigence de ses citoyens.

Ainsi, ne pouvons-nous pas nous demander si les citoyens Haïtiens et les acteurs internationaux exigeant la modernisation de la Fonction publique, mettent la même chose derrière le terme de modernisation de la Fonction publique ? Le critère de la qualité retenu par les citoyens Haïtiens et le critère du coût retenu par les institutions internationales de

financement, participent-ils d'une conception intégrée de la modernisation de la Fonction publique ?

En définitive, l'enjeu majeur pour l'Etat haïtien auprès de ses citoyens dans le cadre dans le cadre de la modernisation de la Fonction publique c'est de pouvoir offrir des services publics de qualité, accessibles et de proximité. Les citoyens Haïtiens n'ont pas à se préoccuper du coüt de la satisfaction d'une telle exigence. Or, l'enjeu majeur pour l'Etat haïtien auprès des acteurs internationaux, particulièrement les institutions internationales de financement, c'est de pouvoir rationnaliser les dépenses publiques et veiller, en l'espèce, au coüt de la Fonction publique, particulièrement la masse salariale. D'où une certaine propension de la part desdites institutions à ordonner à l'Etat haïtien une Fonction publique chétive. Comment l'Etat haïtien peut-il alors satisfaire à la fois ses citoyens et les institutions internationales de financement ? Vu les faibles moyens financiers dont dispose Haïti, peut-elle se passer desdites institutions internationales et se préoccuper à satisfaire uniquement ses citoyens ? L'Etat haïtien, peut-il réussir le saut qualitatif du meilleur rapport qualité/prix comme pour satisfaire à la fois ses citoyens qui pèsent sur la qualité et ses partenaires internationaux qui pèsent plutôt sur le coût, mais tout en tenant un discours sur la qualité ?

§ 2. La faible participation des acteurs de différents secteurs de la vie nationale dans la conception des programmes et les aléas de l'alternance politique

Un projet de modernisation de la Fonction publique de l'Etat en Haïti est en principe avant tout une question d'ordre national. Si les autorités publiques haïtiennes se disent en train de moderniser la Fonction publique, pour qui le feraient-elles sinon au nom et pour le compte du peuple haïtien de qui elles tirent leur légitimité?

Si la Fonction publique se modernise c'est pour mieux répondre aux exigences de la modernité et pour pouvoir faire face aux nouveaux besoins et exigences des citoyens liés à l'évolution de la société. Comment alors prétendre faire ladite modernisation pour les besoins de la société, mais sans les différents secteurs de cette dernière ?

La majorité politique au pouvoir garde en principe le leadership du processus de modernisation. Toutefois, elle ne saurait nier, dans son modèle de prise de décision politique, la multiplicité des acteurs représentatifs de différents secteurs de la vie nationale. Un projet de modernisation de la Fonction publique conçu sur la base d'un processus participatif aura permis de contourner les aléas de l'alternance politique qui pourraient mettre à mal le processus engagé.

Pourtant, force est de constater, dans la pratique, une faible participation des acteurs nationaux autres que le pouvoir en place dans la conception des programmes de modernisation. Les partis politiques, le secteur privé des affaires, la paysannerie, l'Université, la presse, l'Eglise, les associations et organisations de la société civile, entre autres, n'ont quasiment pas voix au chapitre dans la conception et l'élaboration de tels programmes.

D'aucuns pourraient toujours avancer qu'il n'est pas évident de demander à un gouvernement de consulter tous les secteurs ayant une certaine représentativité au niveau de la société sur la question de la modernisation de la Fonction publique. A ceux-là nous répondons que la majorité politique en place, en dépit de sa légitimité électorale et du fait que l'on soit dans un régime représentatif, ne peut pas prétendre connaitre et définir à elle seule les intérêts multiples de toute la communauté politique. Elle est certes le garant de l'intérêt général, tant elle est au pouvoir, mais cela n'en fait pas de lui le seul juge.

D'ailleurs, il existe une crise du débat public en Haïti. La culture de l'obligation pour le pouvoir politique d'expliquer ses actions, de rendre compte à ses mandants n'est pas encore bien assise dans le pays. Ce déficit de communication de l'action des pouvoirs publics ne favorise pas les conditions d'un débat public ouvert sur les grands themes de la vie nationale. Il n'est même pas rare de constater, en Haïti, un Président de la République ou un Chef du Gouvernement se déplacer officiellement en direction de l'étranger sans rendre compte de l'objet de son voyage à la population. La plupart des fois, ce sont les media étrangers qui informent indirectement les média haïtiens de l'objet du voyage, comme étant donné qu'il est difficile pour l'un ou l'autre de rentrer officiellement dans un pays étranger sans que la presse dudit pays ne soit au courant de l'objet de la visite.

Puisque les programmes de modernisation de la Fonction publique mis en oeuvre accusent un déficit de participation dans leur conception et élaboration, cela risque de laisser la

perception qu'il s'agit de la politique d'une simple majorité au pouvoir et qui ne trouve pas son écho dans la société, car décidés par le pouvoir en place et les acteurs internationaux sans la consultation des secteurs vitaux de la Nation. Or, depuis la chute du régime des DUVALIER, la population haïtienne réclame une Fonction publique moderne, saine et efficace.

C'est d'ailleurs pour nous l'occasion de rappeler que les différents gouvernements qui se sont succédé à la tête de l'Etat n'ont pas su prouver qu'ils ont le sens de la continuité de l'Etat, « principe selon lequel un gouvernement ne peut répudier les obligations souscrites par son prédécesseur ».⁷⁶

De plus, en dehors du fait que les représentants de la classe politique haïtienne n'ont pas tous nécessairement la culture de parti, Haïti reste et demeure un pays de multipartisme, c'està-dire un « système oil plusieurs partis politiques se disputent le pouvoir, ce qui oblige généralement à former des gouvernements de coalition plus ou moins stables ».⁷⁷

Donc, le modèle haïtien dans ce domaine est loin d'être proche du bipartisme partisan britannique ou du bipartisme américain. Il n'est même pas voisin du multipartisme français en ce sens que le pouvoir politique en France, généralement, est tantôt exercé par la gauche, représentée par le Parti Socialiste (PS) et tantôt par la droite, représentée par l'Union pour un Mouvement Populaire (UMP). Or, en Haïti, les partis politiques sont très nombreux, mais non structurés. La majeure partie d'entre eux ne sont même pas connus du grand public. La plupart d'entre eux n'existent que de nom. Ils sont comme des groupuscules sans influence véritable sur l'échiquier politique.

L'actualité politique récente d'Haïti vient d'ailleurs corroborer ce propos en ce sens que l'actuel Président de la République d'Haïti, Michel Joseph Martelly, est directement issu du monde de la musique et aujourd'hui parachuté à la magistrature suprême de l'Etat.

Par voie de conséquence, à un moment donné de la vie nationale, n'importe quelle personnalité sans lien avec les partis politiques peut arriver au plus haut sommet de l'Etat et tenir les rênes du pouvoir. Si Haïti était dans une situation de bipartisme, voire de

multipartisme, mais avec deux ou trois grands partis ou courants idéologiques, l'enjeu de la non appropriation des programmes de modernisation de la Fonction publique serait moins grand par rapport aux aléas de l'alternance politique, car les principaux acteurs qui potentiellement seraient mieux placés pour interrompre le processus de modernisation ou le faire changer d'orientation idéologique suite à la prise du pouvoir seraient mieux identifiables. Or, comme il a été maintes fois démontré, c'est loin d'être le cas.

Ainsi, est-ce le cas de dire que, dans ces conditions, si la société dans son ensemble ne s'approprie pas les programmes de modernisation de la Fonction publique dans leur philosophie et leur finalité en participant librement et pleinement à la définition de la question « quelle Fonction publique pour quel modèle d'Etat ? », il y a fort à parier que la réalisation effective du projet de modernisation de la Fonction publique, tant attendue par le peuple haïtien en vue de sa satisfaction de la qualité des services publics offerts, soit un véritable défi pour l'Etat haïtien eu égard aux aléas de l'alternance politique.

Par ailleurs, comment vouloir réformer la Fonction publique sans les Fonctionnaires, sachant que ces derniers peuvent potentiellement phagocyter les tentatives de modernisation s'ils ne s'approprient pas le projet.

SECTION II

Les obstacles de l'instabilité politique et la faiblesse du système judiciaire haïtien face au phénomène de la corruption

Primo, nous présentons la dynamique de l'instabilité politique comme une pierre d'achoppement à la bonne marche du processus de modernisation de la Fonction publique (§ 1). Secundo, nous essayons de démontrer que la culture de la corruption dans la Fonction publique constitue un frein à la réforme, mais aussi protégée par la culture de l'impunité (§ 2).

§ 1. L'instabilité politique comme entrave au processus de modernisation de la Fonction publique

Depuis la chute de la dictature des DUVALIER le 07 février 1986, Haïti s'enlise dans une instabilité politique dont il a du mal à s'en sortir. Le nouveau système politicoadministratif institué par la Constitution de 1987 est fortement marqué par la discontinuité institutionnelle.

A contrario, la continuité institutionnelle voudrait dire mettre effectivement en place les institutions créées par la Constitution, leur donner les moyens de leur fonctionnement, les renouveler à temps en vue de leur permettre de fonctionner sans être saccadées par les soubresauts politiques.

L'actualité politique en Haïti ces derniers mois regorge bien d'exemples relatant ce phénomène récurrent de la vie politique en Haïti. En effet, selon la Constitution en vigueur en Haïti⁷⁸, des élections présidentielles devraient avoir lieu le dernier dimanche du mois de novembre 2010 en vue du remplacement du Président de la République René Préval le 07 février 2011. Lesdites élections ont été effectivement tenues à cette date, mais elles ont abouti dans le chaos. Avant la mi-journée, les bulletins de vote des citoyens jonchaient le pavé et pouvaient être ramassés à la pelle. Cela a introduit une nouvelle crise politique qui dure jusqu'à aujourd'hui, car après quatre (4) mois de prestation de serment, le nouveau Président de la République, Michel Joseph MARTELLY, n'arrive toujours pas à faire accepter un Premier Ministre par le Parlement en vue de doter le pays d'un Gouvernement.

Ces genres de situations sont loin d'être des exceptions dans la pratique politique haïtienne. L'instabilité politique manifestée par des cas de coup d'Etat, d'insurrection populaire, l'incapacité ou le manque de volonté de renouveler les assemblées du Parlement ou de réaliser toutes autres élections selon le cycle électoral fixé par la Constitution, l'incapacité

⁷⁸ Cf : Constitution haïtienne du 29 mars 1986, articles 134-1 : « La durée du mandat présidentiel est de cinq (5) ans. Cette période commence et se termine le 07 février suivant la date des élections » et 134-2 : « Les élections présidentielles ont lieu le dernier dimanche de novembre de la cinquième année du mandat présidentiel ».

de doter le pays d'un Gouvernement débouchant sur des crises et vides institutionnels paraît devenir la règle dans le cadre de la pratique du régime institué par la Constitution de 1987.⁷⁹

Selon Marie Josée CLAVET, dans un article publié dans « Perspective Monde » de l'université Sherbrooke : « Le 07 février 2006, les Haïtiens se présentaient massivement aux urnes, tôt le matin, pour élire un nouveau président ainsi qu'un nouveau Parlement (1). Mais la date du 7 février marquait aussi une autre journée importante dans l'histoire de l'île d'Haïti; celle de l'exil de l'ex- Président Jean-Claude Duvalier, le 7 février 1986. Ce départ mettait fin à 28 ans de dictature imposée par la famille Duvalier et laissait place à vingt années d'instabilité politique. »80

A la chute du Président à vie de la République d'Haïti, Jean-Claude DUVALIER, le 07 février 1986 suite à une insurrection populaire, le Conseil National de Gouvernement (CNG) a pris le relai du pouvoir et s'est vu attribué, entre autres, la mission essentielle de mettre tout en oeuvre de manière à s'assurer qu'une nouvelle Constitution soit adoptée par voie de référendum en vue d'une nouvelle réglementation de la vie politique et organiser rapidement des élections en vue du renouvellement du personnel politique.

Finalement, la nouvelle Constitution n'a été soumise à référendum pour être adoptée que le 29 mars 1987⁸¹ et elle a été tardivement publiée le mardi 28 avril 1987 par le CNG,⁸² soit un peu plus d'un an après la chute du régime antérieur. Toutefois, l'instabilité politique empêche au pays de fonctionner dans le normalité institutionnelle. Le nouveau système politico-administratif qui devrait s'implanter par la mise en oeuvre de la nouvelle Constitution n'a pas pu atteindre son stade de maturité et les réformes administratives préconisées à l'article 295 des dispositions transitoires de la Constitution de 1987 n'ont pas pu aboutir :

« Dans les six mois à partir de l'entrée en fonction du Premier Président élu sous l'empire de la Constitution de 1987, le pouvoir Exécutif est autorisé à procéder à toutes

⁷⁹ En témoignent le livre de Claude Moïse intitulé : « Une Constitution dans la tourmente » et celui de Pierre Raymond Dumas intitulé : « La transition qui n'en finit pas ».

80 « Vingt ans d'instabilité politique : Haïti et la fin du régime DUVALIER », publié le 12 février 2006 sur le site web de Perspective Monde de l'Université Sherbrooke. La page est consultée le 29 aoüt 2011.

⁸¹ Le Nouvelliste du lundi 30 mars 1987, n^o 32 965, page 1. Plus de 99% de OUI au référendum sur la Constitution.

^82. L'article 298 de la Constitution dispose que la nouvelle Constitution devrait être publiée dans la quinzaine de sa ratification par voie référendaire.

réformes jugées nécessaires dans l'Administration publique en général et dans la Magistrature ».

Sous l'égide de la Constitution de 1987, la premiere tentative d'organisation d'élections générales a eu lieu le 29 novembre 1987. Ces élections n'ont pas abouti.⁸³ De nouvelles élections ont été organisées le 17 janvier 1988 et ont permis l'accession au pouvoir du professeur Leslie François Saint Roc MANIGAT. Ces élections ont accusé un faible taux de participation de la population et ont été, pour le moins, largement contestées par une bonne partie de la classe politique.⁸⁴

En dépit des contestations enregistrées portant sur l'organisation et l'issue desdites élections, ces dernières ont eu le mérite de donner au pays le Premier Président élu sous l'empire de la nouvelle Constitution. Donc, c'est ce Pouvoir Exécutif ayant à sa tête le Président de la République Leslie Manigat qui devrait procéder, selon les dispositions constitutionnelles transitoires, aux premières réformes jugées nécessaires dans l'Administration publique dont la modernisation de la Fonction publique. Néanmoins, l'instabilité politique allait tout gacher. Le Président de la République, Leslie F. MANIGAT, et la 44^ème Législature n'ont pas tenu six mois, car emportés par un coup d'Etat du Général Henri NAMPHY en juin 1988.⁸⁵

En septembre de la même année, le pays a connu un nouveau coup d'Etat. Il s'agit en réalité d'un coup d'Etat dans le coup d'Etat, dirigé cette fois-ci par le Général Prosper AVRIL.⁸⁶ Parallèlement, de juin 1988 à janvier 1991, le pays a fonctionné sans le Parlement. Comment alors amorcer, voire réussir un processus de modernisation de la Fonction publique dans le contexte de crises et vides institutionnels et de coups d'Etat en cascade ?

⁸³ Cf : Le Nouvelliste du lundi 30 novembre 1987, n^o 33 142 (29 novembre : dimanche d'horreur et de terreur). Ce, en dépit du fait que le Général REGALA a promis que l'armée aura garanti l'ordre au cours des opérations électorales (Le Nouvelliste du vendredi 27 novembre 1987, n^o 33 141). Le CNG dissoud le Conseil Electoral Provisoire (CEP). Cf : Le Moniteur du dimanche 29 novembre 1987, n^o 97.

⁸⁴ Cf : Le Nouvelliste du lundi 18 janvier 1988, n^o 33 175 (faible taux de participation aux élections du 17 janvier.

⁸⁵ Cf : Le Nouvelliste du mardi 21 juin 1988, n^o 33 289 : « Dans la nuit de dimanche, l'Armée renverse le Président Leslie Manigat et constitue un Gouvernement militaire ». Le Moniteur du lundi 20 juin 1988, no 54 : « Proclamation du Lieutenant-Général Henri NAMPHY, Président du Gouvernement militaire et décret portant dissolution du Sénat et de la Chambre ».

⁸⁶ Cf : Le Nouvelliste du mardi 20 septembre 1988, n^o 33 352 : « Proclamation du Gouvernement militaire, Lieutenant-Général Prosper AVRIL, Président ».

Dans le cadre du processus de réforme de l'Administration et de la Fonction publique, un Ministère de l'Administration et de la Fonction publique (MAFP) a été créé en 1989.⁸⁷ Un décret du 10 mai de la même année portait organisation dudit Ministère situé au coeur des structures de gestion de la Fonction publique pour l'époque considérée.

Ledit ministère « formule la politique du Gouvernement en matière d'administration générale et de développement des ressources humaines de la Fonction publique. Il veille à la stricte observance des lois et à l'application de toutes les décisions du Gouvernement relatives à l'Administration et à la Fonction publique. Il conçoit et exécute en accord avec les services publics des programmes de perfectionnement des personnels. Il est également chargé de veiller à l'application du Statut général de la Fonction publique ».⁸⁸

Plus loin, le professeur Enex JEAN-CHARLES a aussi fait remarquer : « Cependant, sans abrogation formelle du décret du 10 février 1989, la quasi-totalité des services du MAFP ne fonctionne pas en réalité. Depuis plusieurs années, aucun ministre ou autre responsable chargé de la gestion de l'ensemble de la Fonction publique n'a été nommé. »89

En réalité, il existe aujourd'hui une structure de gestion de l'ensemble de la Fonction publique en Haïti, c'est l'OMRH. C'est que la toute dernière édition du livre du professeur E. JEAN-CHARLES remonte à 2002, or il a fallu attendre l'année 2007 pour la création de l'OMRH, une structure non gérée par un quelconque Ministère de l'Administration et de la Fonction publique, mais plutôt casée à la Primature et placée sous l'autorité immédiate du Premier Ministre.

Donc, il va sans dire que le Ministère de l'Administration et de la Fonction publique est une structure, entre autres, de gestion de la Fonction publique créée en pleine crise politique dans le cadre du processus de réforme de l'Administration et de la Fonction publique. Aussi, cette structure n'a-t-elle pas eu le temps de produire ses effets en raison de crises politiques postérieures. C'est le cas de dire que l'instabilité politique vient presque toujours, par intermittence, entrecouper les tentatives de mise en oeuvre du processus de modernisation de la Fonction publique.

⁸⁷ Décret du 10 février 1989 portant création du Ministère de l'Administration et de la Fonction publique.

⁸⁸ E. JEAN-CHARLES, Manuel de droit administratif haïtien, op. cit., page 288.

En outre, le 16 décembre 1990, de nouvelles élections générales ont été organisées dans le pays. Elles ont permis l'accession au pouvoir du Président de la République Jean-Bertrand ARISTIDE et l'avènement de la 45^ème Législature.⁹⁰ Le nouveau Président élu a entré en fonction le 07 février 1991, soit la date de sa prestation de serment. En application de l'article 295 sus-évoqué de la Constitution du 29 mars 1987, le Parlement, sous l'initiative du Pouvoir Exécutif, a voté la loi du 07 mars 1991 autorisant le Pouvoir Exécutif à procéder à toutes réformes jugées nécessaires dans l'Administration publique en général et dans la Magistrature.

En revanche, les mesures adoptées sous l'empire de ladite loi n'ont pas eu le temps de produire leurs effets et ne peuvent donc pas être évaluées, car le 30 septembre 1991, soit une période de sept (7) mois après l'investiture du Président ARISTIDE, un coup d'Etat militaire l'a contraint de prendre le chemin de l'exil. La 45^ème Législature est restée en place, mais on l'aura compris, cette dernière est restée pendant longtemps inopérante. Selon le professeur E. JEAN-CHARLES : « Les nouveaux dirigeants issus du coup d'Etat ont remis en question toutes les mesures prises dans le cadre de la loi du 07 mars 1991 ».⁹¹

En 1997, la question de la réforme administrative refait surface dans l'agenda politique avec la création de la Commission nationale à Réforme administrative (CNRA). L'une de ses attributions fut de réaliser un diagnostic complet de l'Administration et de la Fonction publique et d'en faire des propositions de réforme. La loi du 09 avril 1997 portant sur le départ volontaire et la mise en retraite anticipée a chargé la CNRA d'une mission de coordination de la mise en oeuvre du processus de réforme de la Fonction publique.

En 2001, les travaux de la CNRA ont été discontinués. Son mandat a pris fin définitivement le 31 mars 2002. En effet, le 07 février 2001, il y a eu passation de pouvoir entre le Président de la République René PREVAL et le nouveau Président réélu Jean Bertrand ARISITDE. Est-ce encore le déficit du sens de la continuité de l'Etat qui se pose ?

En dépit de la cessation du fonctionnement de la CNRA, les propositions de cette dernière ont été à nouveau revues et soumises au Gouvernement en 2003, sous la pression du PNUD dans le cadre du projet Modernisation de l'Etat et Décentralisation.

⁹⁰ Cf : Le Nouvelliste du vendredi 14 au dimanche 16 décembre 1990, n^o 33 959.

En revanche, le 29 février 2004, une crise politique née des élections contestées du 21 mai et du 26 novembre 2000 a finalement emporté la 47^ème Législature et le Président Jean Bertrand ARISITDE et ce dernier a pris le chemin de l'exil.

De mars 2004 à avril 2006, le pays a de nouveau fonctionné sans le Parlement. Le Président de la Cour de Cassation, Me Boniface ALEXANDRE, a passé plus de 90 jours à occuper provisoirement la fonction présidentielle.⁹² De son côté, le Premier Ministre Gérard LATORTUE a fonctionné sans le Parlement pour contrôler l'action de son Gouvernement.⁹³

Toutefois, s'appuyant sur les travaux déjà réalisés par la CNRA, le gouvernement de transition a adopté un ensemble de décrets dont celui du 17 mai 2005 portant révision du Statut général de la Fonction publique donnant ainsi un nouveau cadre légal à la réforme.

Paradoxalement, les acteurs internationaux de la réforme de l'Administration et de la Fonction publique en Haïti, se montraient aussi timides pour appuyer la mise en oeuvre effective des multiples décrets adoptés par le gouvernement de transition, sachant que ce dernier ne jouissait pas de la légitimité démocratique, car n'étant pas issu des élections. Donc, il a fallu le retour au pouvoir, par la voie des urnes, du Président de la République René PREVAL en 2006 pour une appréciation des mesures adoptées.

En 2007, dans le cadre de l'aménagement du nouveau cadre institutionnel de la réforme le gouvernement PREVAL - ALEXIS a créé et mis en place d'un côté, le Conseil Supérieur de l'Administration et de la Fonction publique (CSAFP), responsable du pilotage stratégique de la modernisation du service public et de la Fonction publique ; d'un autre côté, l'Office de Management et des Ressources Humaines (OMRH), chargé du pilotage opérationnel des activités de la réforme.

⁹² Selon la Constitution de 1987, article 149 : « En cas de vacance de la Présidence de la République pour quelque cause que ce soit, le Président de la Cour de Cassation de la République ou, à son défaut, le viceprésident de cette Cour ou à défaut de celui-ci, le Juge le plus ancien et ainsi de suite par ordre d'ancienneté, est investi provisoirement de la fonction de Président de la République par l'Assemblée Nationale dûment convoquée par le Premier Ministre. Le scrutin pour l'élection du nouveau Président pour un mandat de cinq ans a lieu 45 jours au moins et quatre-vingt-dix jours au plus après l'ouverture de la vacance, conformément à la Constitution et à la loi électorale.

Me ALEXANDRE a passé un peu plus de deux ans au pouvoir, suite à un accord politique, celui du 04 avril 2004, entre les acteurs de la société civile, des partis politiques de la classe politique haïtienne et des partenaires de la Communauté internationale, particulièrement la France, le Canada et les Etats-Unis.

⁹³ Article 156 de la Constitution du 29 mars 1987 : «Le Gouvernement conduit la politique de la Nation. Il est responsable devant le Parlement dans les conditions prévues par la Constitution. »

En somme, c'est le cas dire que l'instabilité politique, phénomène récurrent de la vie politique en Haïti, constitue une contrainte de taille de l'optimisation effective de la Fonction publique à laquelle l'Etat haïtien fait face, car elle constitue une entrave au processus de modernisation de la Fonction publique. Néanmoins, le phénomène de la corruption dans la Fonction publique n'en est pas moins compromettant.

§ 2. La culture de la corruption dans la Fonction publique : un obstacle au processus de modernisation et un phénom~ne entretenu par la culture de l'impunité

Selon une définition du Lexique de Science politique, l'impunité c'est le «fait d'échapper à toute punition, pour des raisons de circonstances ou de droit. Les raisons de circonstances peuvent tenir aussi bien au défaut de preuves qu'à l'absence de volonté de poursuivre ou de sanctionner. Les raisons de droit sont liées à l'existence d'une immunité... »94

Par ailleurs, la notion de corruption est ainsi définie dans le Lexique des termes juridiques : « Comportement pénalement incriminé par lequel sont sollicités, agréées ou reçus des offres, promesses, dons ou présents, à des fins d'accomplissement ou d'obtention de faveurs ou d'avantages particuliers. La corruption est dite passive lorsqu'elle est le fait du corrompu, elle est dite active lorsqu'elle est le fait du corrupteur ».⁹⁵

Dans un article soumis à Alter Presse le 23 avril 2004 et publié le lundi 25 avril 2005, intitulé : « Impunité et corruption en Haïti : une affaire d'Etat », la journaliste Haïtienne Nancy ROC, a avancé : « Depuis 1911, la corruption est devenue une institution indispensable au fonctionnement de l'Etat marron. Entre les individus et la société, un ensemble de normes se sont établies au fil des ans, tissant les réseaux de clientélisme et de patronage, de faveurs et de redevances. La corruption financière qui se traduit par une absence de gestion efficiente des finances publiques a tissé une toile d'araignée dans

l'Administration publique dans laquelle l'absence de règles claires et précises est la norme ».⁹⁶

En Haïti, il est courant d'entendre, de la part des autorités de la Police ou de la Justice, la formule « l'enquête se poursuit ». Cela devient comme une litanie tant il y a de crimes contre le trésor public ou de toute autre nature et tant les personnes à qui ces crimes sont imputables restent impunies. En effet, les enquêtes sur les cas de corruption dans la Fonction publique se poursuivent quasiment toujours sans la garantie de leur aboutissement. Finalement, la formule est devenue un mot de passe desdites autorités quand les travailleurs de la Presse, dans le cadre des conférences de presse, interview, émissions ou autres, posent des questions sur le traitement de cas spécifiques de corruption.

Selon l'article 2 du décret du 23 novembre 2005 portant révision de l'organisation et le fonctionnement de la Cour Supérieur des Comptes et du Contentieux Administratif (CSC/CA) : « La CSC/CA est une institution indépendante qui a pour mission de juger les actes de l'Administration publique, les comptes des ordonnateurs et comptables de deniers public et d'assister le Parlement et l'Exécutif dans le contrôle de l'exécution des lois et dispositions réglementaires concernant le budget et la comptabilité publique ».

Selon les dispositions de l'article 18 du décret en question : « Lorsqu'une décision dégage la responsabilité financière d'un Comptable Public de droit ou de fait, l'acte juridique prend le titre d'Arrêt de Quitus ou de Décharge. Cet acte emporte de plein droit radiation des inscriptions hypothécaires prises sur leurs biens et libération des montants déposés en garantie de leurs gestions. »

En revanche, aux termes de l'article 19 dudit décret, il est mentionné : « La décision qui engage la responsabilité financière du Comptable de droit ou de fait soit en constatant des malversations, des détournements, des vols ou des concussions soit en relevant des actes préjudiciables au Trésor Public ou aux intérêts financiers des Collectivités Territoriales ou des Organismes autonomes prend le titre d'Arrêt de Débet. »

Or, force est de constater le bilan surprenant, pour ce qui est de l'objet traité ici, de la CSC/CA pendant plusieurs décennies d'existence déjà. En effet, ladite Cour a rendu trois (3) arrêts de débet en cinquante (50) ans, comme le témoigne cet article de Sherline Chanlatte DUPLAN et Samuel BAUCICAUT, intitulé : « Haïti : trois arrêt de débet en 50 ans », publié dans les colonnes du journal Le Nouvelliste en date du 21 septembre 2007.⁹⁷ Qui punit les Fonctionnaires corrompus ?

En réalité, les pratiques, entre autres, des pots-de-vin, de copinage, de trafic d'influence, de népotisme, de favoritisme, d'harcèlement sexuel, de la contrebande, d'encouragement du phénomène de raquetteurs devant les services publics, restent un secret de polichinelle en Haïti. Ces pratiques rythment la réalité quotidienne des Administrations publiques haïtiennes. A qui de telles pratiques incriminées par la législation haïtienne sontelles imputables et où ses responsables sont-ils punis ?

C'est le cas de dire que la corruption dans la Fonction publique en Haïti devient une culture tant elle est intériorisée, bien ancrée dans les moeurs et entretenue par la culture de l'impunité. Cette dernière est à son tour expliquée par la faiblesse du système judiciaire haïtien. En fait, un système judiciaire indépendant du pouvoir politique, doté des moyens de garantie de cette indépendance et immunisé contre les convoitises des corrupteurs est un gage de l'administration d'une justice saine et équitable. Or, Haïti n'en est pas encore là ; le pays reste encore du chemin à parcourir.

Certes, constitutionnellement, le Pouvoir Judiciaire est placé dans une logique d'horizontalité par rapport aux deux Pouvoirs politiques, en l'occurrence Le Pouvoir Législatif et le Pouvoir Exécutif constituant ainsi les trois grands Pouvoirs de l'Etat ; d'ailleurs le principe de la Séparation des Pouvoirs est consacré à l'article ... de la Constitution. Cependant, entre la norme et la réalité, la panne n'est pas franchie. La question de l'indépendance des Juges reste encore problématique, en ce sens qu'ils sont au carrefour des convoitises des corrupteurs, des pressions du personnel politique et leurs désillusions découlant de leur traitement en parent pauvre par les différents régimes successifs. Comment alors sortir de cette ornière en vue de la modernisation effective de la fonction

publique ? Si les Fonctionnaires sont rassurés de pouvoir s'échapper d'une hypothétique sentence de la Justice, pourquoi seraient-ils obligés d'éviter de se tremper dans la corruption ? Comment l'Etat pourrait-il donc moderniser la fonction publique sans garantir l'indépendance effective du Pouvoir Judiciaire et le traitement adéquat des Juges ?

Chapitre 4

La modernisation effective de la Fonction publique comme un levier de performance de l'Administration : un défi relevable

Dans le dernier chapitre de notre travail de recherche académique, nous essayons de démontrer qu'une modernisation de la Fonction publique comme axe de la performance de l'Administration publique constitue, certes, un défi pour l'Etat haïtien à la croisée des enjeux multiples, mais tout en essayant aussi de démontrer que ce défi n'est pas indépassable, moyennant certaines conditions.

En effet, nous faisons dans un premier un plaidoyer pour un investissement coordonné et soutenu des multiples acteurs nationaux et internationaux de la réforme dans l'attractivité de la Fonction publique sous le leadership de la majorité politique au pouvoir (section 1). Dans un second temps, nous insistons sur la nécessité que cette modernisation de la Fonction publique, dans sa philosophie, soit orientée vers la satisfaction ultime des usagers des services publics (section 2).

SECTION I

Un investissement coordonné et soutenu des différents acteurs dans l'attractivité de la Fonction publique

Oui pour un investissement coordonné et soutenu des différents acteurs de la réforme dans l'attractivité de la Fonction publique, parce qu'une Fonction publique attractive est un préalable nécessaire à la performance (§ 1). Toutefois, malgré l'apologie de ce processus participatif et multi-niveau dans une dynamique de co-production de la réforme par le réseau des partenaires engagés, nous proposons aussi que la question de la modernisation de la Fonction publique soit d'abord, en tout état de cause, un projet de société (§ 2).

§ 1. Une Fonction publique attractive : un préalable nécessaire à la performance

Dans ce paragraphe, nous présentons d'abord la stratégie de la fidélisation des Fonctionnaires comme fondement du modèle de gestion des ressources humaines dans la perspective de sa rénovation (A). Ensuite, nous essayons de démontrer la nécessité de lancer une « opération de charme » en direction des cadres Haïtiens de la diaspora dans la perspective d'une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (B).

A. La rénovation du modèle de gestion des ressources humaines : vers la fidélisation des Fonctionnaires

La Constitution haïtienne de 1987 en ses articles 234 et suivants et le décret du 17 mai 2005 portant révision du Statut Général de la Fonction publique posent les jalons d'un modèle de management de la Fonction publique. Ce modèle de gestion est basé sur le mérite, la formation continue et le perfectionnement des cadres, l'évaluation des résultats, la liberté syndicale des Fonctionnaires, l'honnêteté et l'efficacité, la protection de la carrière, etc.

L'OMRH, placé sous l'autorité du Premier Ministre et chargé de la gestion globale de la Fonction publique, dispose des vis-à-vis dans les différents départements ministériels. C'est le « Réseau des directeurs de ressources humaines » dans les ministères et organismes déconcentrés avec lequel l'OMRH discute de la mise n application des directives sur la gestion des agents de la Fonction publique.

En revanche, force est de constater l'écart existant entre les normes juridiques et les pratiques de tous les jours dans la Fonction publique haïtienne. C'est que la réforme de l'Etat et des institutions ne peut pas se résumer à une réforme du Droit en Haïti. Cela doit nécessairement passer par une révolution de notre rapport au Droit, à la norme juridique. La culture du Droit devra être inculquée aux autorités politiques représentantes de l'Etat et aux citoyens, afin que la loi cesse d'être adoptée pour être violée sans que cela n'interpelle personne.

Par ailleurs, les auteurs du Programme-cadre de la Réforme de l'Etat disent noter des faiblesses importantes dans le système de management de la Fonction publique en vigueur. Selon eux : « l'approche de gestion du personnel est encore de type traditionnel par le fait d'abord que les principes et instruments de gestion prévus dans la Constitution (Titre VIII) et dans le décret portant révision du Statut Général de la Fonction publique sont faiblement utilisés. Le recrutement des Fonctionnaires, par exemple, se fait pour l'essentiel sur recommandation et non sur base de concours (...). Aucun processus d'évaluation de la performance n'est en application, encore moins de politique salariale associée à des avantages sociaux capable d'assurer la rétention du personnel au service de l'Etat ».⁹⁸

D'où, l'importance, d'abord, de mettre en oeuvre de manière effective les prescrits de la Constitution relatifs à la Fonction publique et les dispositions du décret sur le Statut général de la Fonction publique. C'est que la Constitution et le cadre statutaire de la Fonction publique offrent déjà des moyens de révolutionner des « mauvaises » pratiques de gestion du personnel. Il aura fallu juste ajouter un accent managérial au processus de rénovation du modèle de management de la Fonction publique en faisant, entre autres, une gestion plus personnalisée, en assouplissant les règles et les procédures en vue de la performance.

Le professeur Annie BARTOLI parlent de l'existence de trois logiques différentes pour la gestion des agents publics de l'Etat :

> L'approche administrative, qui renvoie à des logiques réactives, basées sur un principe d'évolution limitée au sein de contraintes ;

> L'approche gestionnaire, nettement plus pro-active, mais considérant le personnel comme une source de coût ;

> L'approche managériale, d'essence stratégique et participative, au sein de laquelle le personnel est vu comme une « ressource » et le système organisationnel comme un cadre fait de marges de manoeuvre.⁹⁹

⁹⁹ BARTOLI, Annie. « Management dans les organisations publics », Dunod, Paris, 2^ème édition, 2009, page 162. Signalant d'ailleurs l'existence d'une situation similaire en France, le professeur BARTOLI rappelle, à la page 153 de son livre : « Dans ce contexte, les membres de l'encadrement (généralement au sein des catégories A et B, selon le découpages des Fonctions publiques) sont davantage considérés comme des applicateurs de règles, dans le cadre de grilles et dispositifs pré-établis, que comme de gestionnaires de personnels et encore moins comme des managers ».

Dans la Fonction publique haïtienne, la logique dominante pour la gestion des ressources humaines reste l'approche administration pour rester dans la typologie proposée par le professeur BARTOLI. Donc, tout en plaidant pour une démarche intégrée, nous privilégions, toutes proportions gardées, l'approche managériale dans le cadre de la rénovation du modèle de gestion des Fonctionnaires.

Ensuite, l'une des missions essentielles à laquelle l'Etat haïtien pourrait s'atteler c'est de fonder son modèle de management de la Fonction publique sur la fidélisation des Fonctionnaires, car le phénomène de la fuite des cadres tend à être hors de proportion. Si rendre la Fonction publique attractive aura pour effet d'attirer les cadres les mieux formés, expérimentés et les jeunes frais émoulus de l'Université vers ladite Fonction publique, la fidélisation des Fonctionnaires participe de la stratégie de rétention des ressources humaines chargées du service public administratif.

Pour arriver à une Administration publique offrant des services publics de qualité, l'Etat doit pouvoir compter sur une Fonction publique forte, professionnelle, libre, motivée, voire engagée. Or, il lui arrive d'entreprendre des programmes dits de modernisation de la Fonction publique qui sont aux antipodes de cette logique. D'où, l'un des défis de taille pour l'Etat haïtien quant à la fidélisation des Fonctionnaires dans un contexte mondial où différentes grandes entreprises du secteur privé, cherchant à augmenter leurs parts de marché, dénichent, courtisent et fidélisent les ressources humaines les mieux qualifiés sur le fondement de la théorie du capital humain¹⁰⁰. Comment donc l'Etat haïtien, faisant déjà face à une situation de raréfaction des ressources humaines haïtiennes les mieux qualifiées pour diverses raisons, peut-il se permettre de ne pas axer son modèle de gestion des Fonctionnaires sur la stratégie de la fidélisation ?

En effet, la stratégie de la fidélisation des Fonctionnaires peut comporter un volet symbolique et un volet matériel.

100 CLERK, Denis. Alternatives Economiques, n^o 105, 1993, page 3. Théorie développée par l'Américain Prix Nobel (1974) Théodore W. Schultz et le Prix Nobel Gary Becker (1992). Cette théorie analyse l'apport de la formation à la croissance économique.

En ce qui a trait au volet symbolique de la stratégie de fidélisation, il repose sur un ensemble de valeurs à intégrer dans le secteur public. Une fois que ces valeurs auront été incarnées par le service public et la Fonction publique, le regard porté sur les Fonctionnaires aura changé. Aujourd'hui, non seulement les Fonctionnaires Haïtiens sont perçus même par l'Etat comme un poids, mais en plus de lourdes soupçons de corruption pèsent sur leur dos.¹⁰¹

Dans un tel contexte de suspicion généralisée, il n'est plus difficile pour une personne extérieure à la Fonction publique de percevoir le Fonctionnaire comme un potentiel corrompu, sinon un corrompu tout court, dilapidant les caisses publiques ou se livrant à toutes autres formes de corruption. Or une telle perception ou représentation des Fonctionnaires est moralement préjudiciable à la personne du Fonctionnaire. En ayant conscience de cela, comment peut-il vouloir s'accrocher à cette Fonction publique ? D'où la nécessité de changer ce regard porté sur les Fonctionnaires en intégrant un ensemble de valeurs nouvelles dans la Fonction publique.

La transparence, la performance, la compétence, l'égalité, la responsabilité, l'impartialité et le respect sont, entre autres, les valeurs à intégrer dans la Fonction publique dans le cadre de la rénovation du modèle de gestion des Fonctionnaires. A titre indicatif, une Fonction publique dont la porte d'entrée s'ouvre aux méritants est un vecteur de fierté des Fonctionnaires. D'où aussi un motif de sa fidélisation à cette Fonction publique.

Pour ce qui est du volet matériel de la stratégie de la fidélisation, il reposera sur une politique salariale axée sur une gestion personnalisée de la performance du Fonctionnaire, sans toutefois sortir de la grille de salaire des Fonctionnaires. Cela aura pour effet d'inciter les Fonctionnaires à être performants. L'Etat pourrait en ce sens envisager de rentrer en concurrence avec le secteur privé sur le plan de la politique salariale ou plus globalement du

101 ULCC, Transparency International, les organisations de la société civile et même les autorités politiques dénoncent à longueur de journée des cas de corruption dans la Fonction publique. Le Président de la République Michel Joseph Martelly, avant même son investiture, annonçait déjà les couleurs : « Un poste dans la Fonction publique vient avec une paire de menottes ». Le Premier Ministre désigné, Daniel Rouzier a corroboré en ajoutant : « Certains luxes ne sont pas normaux dans des pays pauvres, surtout quand on occupe un poste dans la fonction publique. S'il quelqu'un veut faire de l'argent qu'il rejoigne le secteur privé et investisse son argent, et ne pas se servir dans les poches des contribuables ».

Cf : Le Nouvelliste, dépêche titré : « Un poste dans la Fonction publique vient avec une paire de menottes », publié le 25 mai 2011, la page est consultée le 25 août 2011.

traitement des ressources humaines en vue de fidéliser les Fonctionnaires, comme les entreprises du secteur privé fidélisent leurs employés qualifiés pour rester compétitives.

B. Une gestion prévisionnelle des emplois et compétences et une opération de « charme » en direction des cadres Haïtiens de la diaspora

Le professeur BARTOLI souligne que selon une enquête réalisée en France en 1993 auprès de 120 managers publics : « 73% des répondants considéraient la gestion

prévisionnelle comme l'un des domaines de GRH tout à fait compatibles avec la spécificitédes missions du secteur public ou para-public. La logique prévisionnelle, qui consiste à

préparer le futur en cherchant à le prévoir (ou à le créer) serait donc possible pour la gestion des ressources humaines de ces organisations, dépassant ainsi les traditionnelles actions à court terme et les cadres budgétaires annuels. Au plan quantitatif, il s'agissait de raisonner à moyen terme sur des effectifs par structure d'emploi, et d'intégrer les conséquences qualitatives de ces prévisions, notamment en termes de politique d'emploi ou de formation ».¹⁰²

Par ailleurs, selon les auteurs du Programme-cadre de la réforme de l'Etat 2007- 2012 : «une politique de gestion prévisionnelle des ressources humaines, dont certains des instruments - comme un fichier de personnel, un diagnostic des besoins de formation, une politique de recrutement ou une politique de formation continue - font défaut, n'existe pas dans la quasi-totalité des administrations publiques »¹⁰³.

En revanche, dans le Statut général de la Fonction publique, il est indiqué à l'article 29 : « Dans le cadre des fonctions de gestion prévisionnelle des ressources humaines, l'Office du Management et des Ressources Humaines, sous l'autorité du Conseil Supérieur de l'Administration et de la Fonction publique, organise des concours en vue du recrutement des Fonctionnaires ».

102 BARTOLI A. ; TOUILLER G., « Les managers publics face aux défis de leur organisations », Document de recherche, n^o 9223, CERIM, automne 1993, cité par Annie BARTOLI, in « Management dans les organisations publiques », op. cit., page 163.

En réalité, l'organisation des concours en vue du recrutement des Fonctionnaires n'est pas le seul instrument de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences dans le modèle de management des ressources humaines retenu par le nouveau cadre statutaire de 2005. A l'article 35 du Statut général de la Fonction publique, il est précisé que « l'Etat peut assurer la formation initiale des fonctionnaires et encourage le développement des professions dans l'Administration Publique à travers des filières professionnelles transversales et sectorielles ». A l'article 36, il est aussi précisé que la formation des Fonctionnaires peut même être organisée à l'étranger, considérant sans doute les faiblesses des cursus offerts par les universités haïtiennes. De plus, il est créé à l'article 37 du Statut en question une Ecole Nationale d'Administration et de politiques publiques (ENAPP). De plus il est aussi indiqué que l'Etat facilite l'octroi de bourses d'études pour les Fonctionnaires. Ces derniers pourront jouir de cours et stages de formation ou de perfectionnement.

En outre, les articles 40, 41 et 45 dudit Statut paraissent aller encore plus loin. En effet, ils sont respectivement ainsi libellés :

> « L'Etat assure également la formation continue et le perfectionnement des

fonctionnaires en cours de carrière en fonction de lévolution d'une filière

> « En fonction de leur vocation et de la spécialisation des tâches à accomplir, des écoles de formation propres à certains Ministères ou à d'autres institutions publiques peuvent être créées par la loi ».

> « Les Ministères et institutions publiques dont les personnels sont régis par le présent Décret, en collaboration avec l'Office du Management et des Ressources Humaines, établiront un plan .de formation et de perfectionnement périodique de leurs personnels ».

C'est le cas dire que l'approche de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences est déjà prescrite dans le cadre statutaire de la Fonction publique de l'Etat en Haïti. Toutefois, il reste pour l'Etat haïtien de relever le défi de sa mise en oeuvre effective.

De plus, comme il a été relaté dans une étude de la Banque Mondiale, déjà citée dans ce travail, plus de 80% des cadres Haïtiens vivent à l'étranger. Dans un tel contexte de

raréfaction des ressources humaines qualifiées, il va sans dire qu'il existe bien des compétences dont l'Etat a besoin dans le cadre de la modernisation des services publics et de la Fonction publique qui ne sont pourtant pas disponibles en Haïti. D'où la nécessité de lancer ce que nous appelons une opération « de charme » en direction des cadres Haïtiens de la Diaspora en vue de les attirer et les intégrer dans la Fonction publique haïtienne. Ils apporteraient, en raison de leurs qualifications, compétences et expériences une véritable valeur ajoutée à la Fonction publique en vue de sa performance.

En grosso modo, il aura fallu, certes, arriver déjà à une mise en application effective du Statut général de la Fonction publique offrant un cadre de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences assez standardisé. Néanmoins, en dépit de cette mise en oeuvre effective du cadre statutaire, l'Etat fera encore face à la rareté des ressources humaines qualifiées. D'où l'importance de « courtiser » les cadres Haïtiens vivant à l'extérieur du pays en vue de leur intégration ou réintégration dans la Fonction publique tout en s'assurant de la mise en oeuvre effective d'une politique de leur rétention au service de l'Etat dans la perspective d'une optimisation soutenue de la Fonction publique.

§ 2. La modernisation de la Fonction publique : vers un projet de société

A l'intérieur de ce paragraphe, nous essayons d'abord de démontrer que la participation multi-niveau des multiples acteurs de la vie nationale dans la réforme engagée constitue un gage d'appropriation de la réforme par la société haïtienne (A). Toutefois, il est tout aussi nécessaire pour l'Etat haïtien de coordonner et de canaliser l'accompagnement des acteurs internationaux de la réforme, en de la difficulté vraisemblable d'une pareille mission (B).

A. La participation multi-niveau des multiples acteurs de la vie nationale dans la réforme : un gage d'appropriation

Dans le Programme-cadre de la réforme de l'Etat 2007-2012, il est explicitement indiqué à la page 17 que les dirigeants politiques détiennent le monopole de la conception et du

pilotage de la modernisation de l'Administration publique. En effet, nous avons pu lire la phrase que voici : « Pour que l'Administration publique haïtienne devienne un instrument de développement du pays, il est impératif qu'elle se modernise. La définition et le pilotage de ce processus de modernisation sont l'apanage des seuls dirigeants politiques. »

Les dirigeants politiques, sont-ils les seuls dépositaires de la légitimité de décider et d'agir au nom et pour le compte de toute la communauté politique ? Comment peuvent-ils, en voulant décider seuls de l'orientation, de la définition et du pilotage du processus de modernisation, atteindre les objectifs fixés ? N'est-ce pas déjà illusoire pour les dirigeants politiques de prétendre pouvoir imposer d'en haut leur unique entendement de ladite modernisation à la société toute entière ? Une réforme des services publics et de la Fonction publique, ne participe-t-elle pas aussi, dans une certaine mesure, d'une réforme des valeurs au sein de la société ? Si oui, comment vouloir réformer une société d'en haut, c'est-à-dire sans l'acceptation et la participation de cette société ? De plus, la définition et le pilotage de ce processus de modernisation, peuvent-ils effectivement l'apanage des seuls dirigeants politiques Haïtiens dans le contexte de la dépendance financière croissante d'Haïti et celui de la mondialisation qui suppose Interdépendance et ) (X[ [dJéH<DQIes ?

En tout état de cause, jusqu'ici, les différentes tentatives de réformes des services publics et de la Fonction publique en Haïti depuis les années 1980 ont été faites sous l'instigation ou la pression ou encore l'incitation des partenaires internationaux d'Haïti, particulièrement les institutions financières internationales. Les différents Gouvernements successifs décident, généralement, d'engager le secteur public dans un processus de réforme, parce qu'il s'agit avant tout d'une conditionnalité de l'aide internationale sollicitée. Comme étant donné le pays devient de plus en plus dépendant financièrement, lesdits partenaires internationaux d'Haïti deviennent de plus en plus influents dans le processus de modernisation engagée.

En définitive, l'Etat haïtien, dans le cadre de la modernisation des services publics et de la Fonction publique, se trouve dans une situation de double contrainte. Il est redevable à la fois de sa légitimité nationale et de sa légitimité internationale. Les citoyens Haïtiens exigent que la Fonction publique soit modernisée et les acteurs internationaux intervenant en Haïti font la même exigence, à la différence que pour leur part, cette exigence est indirecte ou voilée. Par voie de conséquence, les dirigeants politiques Haïtiens ne sauraient prétendre détenir le

monopole du pouvoir de la définition et du pilotage de la modernisation, car leur action doit rencontrer à la fois l'adhésion des citoyens Haïtiens et desdits acteurs internationaux dont les motivations ne vont pas nécessairement dans le même sens. D'où, le dilemme de la cohabitation des sources de légitimité.

« De nos jours, les Etats sont confrontés à des exigences de légitimation, tant sur le plan intérieur qu'international. D'une part, on attend d'eux qu'ils agissent d'une manière ^quicorresponde aux souhaits et aux priorités de leur population. De l'autre, ils sont confrontés à

une série d'exigences extérieures (de la part d'autres Etats, d'organisations internationales, des donateurs, etc.). Le dilemme de nombreux Etats en situation de fragilité est que les attentes de leurs citoyens ne correspondent pas à celles des acteurs extérieurs impliqués ».¹⁰⁴

En réalité, en dépit de ce dilemme de la cohabitation des sources de légitimité, l'Etat haïtien peut se donner les moyens de transformer la question de la modernisation de la Fonction publique prioritairement en un projet de société. Ici, nous entendons par projet de société, un intérêt national autour duquel se réunissent les multiples acteurs de la vie nationale, qu'ils soient du gouvernement ou de la société civile, sur la base d'un processus participatif en vue de sa « meilleure » appropriation. En l'espèce, la participation multi-niveau des multiples acteurs de la vie nationale dans le processus de la réforme de la Fonction publique est un gage d'appropriation.

La modernisation de la Fonction publique en Haïti est avant tout une affaire haïtienne, c'est-à-dire une question d'intérêt national. Si les différentes élites du pays se réunissent en consortium sous le leadership du pouvoir en place autour du projet de la modernisation de la Fonction publique et arrivent à dépasser le préalable « quelle Fonction publique pour quel modèle d'Etat ? », il y a fort à parier que ledit projet soit par la suite une réussite.

Nous avons déjà exposé dans le cadre de ce travail de recherche des défis et enjeux de l'effectivité de la réforme liés, entre autres, à l'instabilité politique et aux aléas de l'alternance politique. Le risque qu'une nouvelle majorité politique abandonne un processus de modernisation de la Fonction publique déjà engagé par une autre majorité d'orientation idéologique différente aura été amoindri si cette nouvelle majorité fraichement arrivée au

¹⁰⁴BELINA ; DARBON ; ERIKSEN ; SENDING. « L'Etat en quête de légitimité - Sortir collectivement des situations de fragilité », op. cit., page 79.

pouvoir était partie prenante des pourparlers ayant donné lieu à l'orientation stratégique et la définition dudit processus. Les méthodes de faire pourront encore être différentes, mais le processus de modernisation en soi sera difficilement remis en question. C'est le cas de dire qu'il ne s'agit plus à ce moment de l'affaire d'une simple majorité politique, mais plutôt d'une question d'intérêt national ayant impliqué les multiples composantes de la société ; donc un projet de société.

Certes, dans le contexte mondial en profonde mutation, les notions de souveraineté nationale, du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes (la théorie de l'autodétermination), le principe de l'égalité souveraine des Etats tendent de plus en plus à perdre leur sens premier dans le contexte de la mondialisation où l'interdépendance et les échanges de tous ordres deviennent des règles cardinales du fonctionnement réel de ce monde en mutation.

En fait, même les pays les plus développés subissent des influences d'autres pays ou des mécanismes d'intégration régionaux, voire des institutions financières internationales dans le cadre des réformes du secteur public qu'ils engagent. Ces influences vont tantôt dans le sens stratégique et tantôt dans le sens idéologique.

Malgré ce qui précède, l'Etat haïtien peut encore rapatrier l'initiative de la réforme de la Fonction publique. Il ne pourra pas, dans ce contexte d'interdépendance et de celui de sa dépendance financière, s'échapper des influences de l'extérieur desquelles même les pays les plus puissants ne sont pas libérés. Toutefois, même étant incité par les acteurs internationaux, l'Etat haïtien se doit de rencontrer l'adhésion de la majeure partie de la population haïtienne sur l'orientation à donner à la réforme. C'est une condition sine qua non de l'appropriation du projet par la société et donc de sa réussite.

Toutefois, l'argent et l'expertise des acteurs internationaux sont indispensables pour Haïti dans un contexte de raréfaction des ressources financières et des ressources humaines qualifiées. D'où la nécessité de coordonner et de canaliser l'accompagnement des acteurs internationaux impliqués dans le processus de la modernisation, dans une logique d'intégration plutôt que de rejet.

B. La coordination et la canalisation de l'accompagnement des acteurs internationaux de la réforme : une mission difficile mais nécessaire

En effet, au lieu de subir des réformes dans une dynamique Top-Down, l'Etat haïtien, une fois s'assurer de l'appropriation de la définition et de l'orientation stratégique de la modernisation de la Fonction publique par la société haïtienne acquise à partir de la stratégie d'un processus décisionnel participatif, peut sur le fondement de cette partage de vision au niveau national, essayer de coordonner et de canaliser l'accompagnement des acteurs internationaux de la réforme. Il s'agit certes d'une mission difficile, mais oh combien nécessaire en vue de la lisibilité, de la cohérence et de l'efficacité de l'action publique dans ce domaine.

Il ne s'agit pas de faire de la modernisation de la Fonction publique un projet de société sans le bénéfice de l'apport financier et expertal des acteurs internationaux. Mais l'Etat haïtien devra s'assurer de pouvoir présenter ledit projet de société aux acteurs internationaux en vue de leur accompagnement technique et financier sans compromettre les orientations stratégiques et philosophiques de la réforme qui auront été décidées collectivement au plan national. De plus, une maitrise des enjeux des conditionnalités de cet accompagnement aura permis d'éviter leurs potentielles conséquences néfastes pour les générations présentes et futures.

A titre indicatif, nous avons vu au deuxième chapitre de ce travail le bilan mitigé des différentes tentatives de réformes de la Fonction publique. Certes, entre autres, des efforts ont été réalisés en termes de professionnalisation des Fonctionnaires, mais les politiques de réduction massive des Fonctionnaires engagées sous l'impulsion des institutions de Bretton Woods comme conditionnalités de l'aide au développement ont occasionné une hémorragie des ressources humaines et ont influé « négativement » sur l'attractivité de la Fonction publique.

Sachant qu'ils peuvent être mis à pied suite à une « injonction » des partenaires internationaux détenant les cordons de la bourse, les Fonctionnaires ne se sentent plus protégés par le principe de la garantie de l'emploi qui est l'un des principes statutaires

fondamentaux du système de la Fonction publique de carrière consacré par la Constitution de 1987. Comme conséquence, ceux qui le peuvent quittent la Fonction publique à destination de l'étranger ou des organisations internationales ou encore plus rarement du secteur privé. D'où la difficulté pour l'Etat haïtien d'assurer la rétention des Fonctionnaires à son service. Pourtant, il s'agit bien de Fonctionnaires à la professionnalisation desquels il a contribué dans le cadre du processus de la modernisation de la Fonction publique. Cela n'encourage pas non plus les jeunes professionnels frais émoulus de l'Université à s'engager dans cette Fonction publique au service de l'Etat.

De plus, de telles politiques sont peu valorisantes à l'égard des ressources humaines se mettant par résignation, ou par conviction au service d'Etat en ce sens qu'elles sont perçues comme un poids sur le dos de l'Etat, alors qu'elles peuvent être plutôt un atout pour l'Etat si elles sont valorisées en les offrant de « belles » perspectives de carrière et par une gestion de la Fonction publique personnalisée et responsabilisante.

Tenant compte de tout ce qui précède, il va sans dire que l'Etat haïtien se doit de devenir maitre des réformes engagées dans la Fonction publique en vue de leurs effectivité et cohérence, en s'appuyant sur les orientations stratégiques dégagées dans le consortium national des élites haïtiennes sur le projet de la modernisation et en canalisant l'accompagnement des acteurs internationaux.

En effet, il existe plusieurs partenaires internationaux d'Haïti impliqués dans ce processus de la modernisation de la Fonction publique. Cependant, nous pouvons risquer avancer que les institutions financières internationales comme le FMI et la Banque Mondiale par l'entremise de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), mais surtout l'Association internationale de développement (IDA) dont les prêts sont réservés aux pays les moins développés, sont les acteurs internationaux les plus influents de la réforme. Cette influence s'explique par le degré de la dépendance financière d'Haïti vis-à-vis desdites institutions. D'où aussi la difficulté pour Haïti de prétendre pouvoir orienter et canaliser leur accompagnement.

En outre, d'autres organisations internationales comme la Banque Interaméricaine de Développement (BID), l'Union Européenne (UE) ou encore le Programme des Nations-Unies pour le Développement (PNUD) interviennent aussi dans le champ de la réforme des services publics et de la Fonction publique en Haïti.

Selon le projet « Assistance préparatoire à la réforme administrative 2007-2008 ", depuis 2004 marquant l'avènement du gouvernement de transition, les interventions de la BID et de la Banque Mondiale trouvent leurs sources dans le cadre du Cadre de Coopération Intérimaire (CCI). L'une des préoccupations du Gouvernement PREVAL-ALEXIS ayant succédé au gouvernement de transition était donc « de ramener les bailleurs à la table pour des prises de position sur le Document cadre de la réforme de l'Administration publique haïtienne et de la décentralisation ".¹⁰⁵

Selon le même document : « L'Union européenne est aussi intéressée par la réforme. Une première mission exploratoire a eu lieu en avril 2007. Il s'agissait pour l'UE de déterminer quelle forme prendrait son assistance à la réforme. Notons tout de suite que cette assistance a été, comme pour la BID et la Banque Mondiale, développée hors du document cadre de la réforme. Une deuxième mission forte d'une quinzaine d'experts travaille actuellement au niveau du Bureau du Premier Ministre et des ministères sectoriels ; l'objectif étant de doter ces institutions de plan de travail pour l'année fiscale 2007-2008 ".¹⁰⁶ C'est le « Programme d'appui à l'Administration publique haïtienne " dans le contexte de relance de l'efficacité administrative et de consolidation de l'action gouvernementale.

Il n'y a donc que le PNUD à agir sur le fondement du Programme-cadre de la réforme de l'Etat 2007-2012.

Notons aussi que des partenaires de la coopération bilatérale, comme le Canada, interviennent aussi dans le champ de la réforme. Le Canada, particulièrement le Québec, agit sous le label du « Projet d'appui au renforcement de la gestion publique en Haïti (PARGEP) ".¹⁰⁷

105 Cf : « Assistance préparatoire à la réforme administrative 2007-2008 ", opere citato, page 7.

107 « Le Projet d'appui au renforcement de la gestion publique en Haïti (PARGEP) est le fruit de la volonté de
collaboration tripartite manifestée par les gouvernements du Québec, du Canada et d'Haïti. La contribution du

Comment l'Etat haïtien arrive-t-il à coordonner et canaliser toutes ces interventions des acteurs internationaux de la réforme ? Notons que s'il parait difficile pour l'Etat haïtien d'orienter l'aide technique et financière des institutions financières internationales comme la BID, la Banque Mondiale ou le FMI en raison de la rigidité du principe des conditionnalités, il le parait moins dans le cas du PNUD ou des actions menées dans le cadre de la coopération bilatérale. D'où l'intérêt de l'Etat d'essayer d'abord de coordonner et de canaliser l'accompagnement de ces derniers acteurs internationaux.

SECTION II

Une modernisation de la Fonction publique orientée vers la satisfaction ultime de l'usager ou client des services publics

Dans cette section de notre travail, nous insistons sur la nécessité que cette modernisation de la Fonction publique, dans sa philosophie, soit orientée vers la satisfaction ultime des usagers des services publics.

D'abord, nous essayons de démontrer qu'une Fonction publique renforcée et efficiente est un vecteur de relégitimation de l'Etat après des citoyens (§ 1). Ensuite, nous proposons une Administration électronique comme levier majeur de la performance des Fonctionnaires dans la prestation des services (§ 1).

gouvernement du Canada, par l'entremise de l'Agence canadienne de développement international (ACDI), est de 4,85 millions de dollars et l'investissement du Québec de 1,5 million de dollars ». Cf : Site officiel du PARGEP faisant la description du projet. L'URL de la page consultée le 30 aoüt 2011 : http://www.pargep.enap.ca/fr/Accueil.aspx?sortcode=1.1.2.2

Université Pierre Mendès-France --Faculté de Droit de Grenoble -M2ADT -Mémoire de Master de Destin JEAN. § 1. Une Fonction publique renforcée et efficiente : un facteur de relégitimation de l'Etat auprès des citoyens

Ici, nous présentons d'abord l'implémentation de la culture du résultat dans la Fonction publique comme de responsabiliser les Fonctionnaires en vue de la performance (A). Ensuite, nous essayons de démontrer que la logique de résultat à insuffler dans la Fonction publique est antinomique à la culture de la corruption (B).

A. La responsabilisation des Fonctionnaires par l'implémentation de la « culture du résultat »

Tout en rappelant d'emblée que « les Etats-Unis et la Grande Bretagne ont pris de l'avance sur la France en ce domaine », le professeur Jean-Marie GOGUE avance que c'est « à la suite de la promulgation des décrets d'application de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, que le terme « culture du résultat » est apparu pour la première fois dans la Presse ».¹⁰⁸

Plus loin, le professeur GOGUE avance : « En France, des méthodes de management directement inspirées de cette « culture du résultat » existent depuis une vingtaine d'années dans la plupart des grandes entreprises du secteur privé, et même parfois du secteur public. C'est ainsi qu'on a vu fleurir dans les années 80 des « contrats d'objectifs » et des « primes de résultat » calquées sur celles des entreprises américaines »¹⁰⁹.

Pour leur part, Stéphanie CHATELAIN-PONROY et Samuel SPONEM tous deux maitres de conférences au Conservatoire National des Arts et Métiers, « L'un des objectifs principaux de la LOLF est de faire prendre aux administrations une orientation nouvelle en les incitant à passer d'une « culture de moyens » à une « culture de résultats ». A travers elle, la France rejoint donc de nombreux pays de l'OCDE qui ont fait de la gestion par les résultats la pierre angulaire de leurs systèmes de gestion publique. Cette promotion de la « culture du résultat » traduit la volonté du législateur d'améliorer l'efficacité (c'est-à-dire la capacité à atteindre

¹⁰⁸ GOGUE, Jean-Marie. « La culture du résultat », 2008, page 2, document libre en format PDF sur Internet et disponible à partir de l'URL : http://www.fr-deming.org/CultResultat.pdf La page est consultée le 30 août 2011.

les objectifs fixés) et l'efficience (la capacité à minimiser les ressources employées pour atteindre les objectifs) de l'État en mettant en oeuvre une gestion axée sur les résultats, c'està-dire un mode d'administration qui établisse un lien entre la dépense publique et l'atteinte d'un résultat concret afin de mesurer la performance d'une politique (ou d'un programme). Le contrôle traditionnel a priori, qui mettait l'accent sur l'approbation des opérations, avant engagement, par un contrôleur extérieur, est alors remplacé par un contrôle a posteriori sur les résultats »¹¹⁰.

En effet, la gestion par la « culture du résultat » suppose à la fois des objectifs, des moyens et des résultats. Le professeur Annie BARTOLI ajoute que cela implique trois (3) logiques : une logique d'efficacité, une logique d'efficience et une logique de budgétisation. C'est ce qu'elle appelle le triangle de la performance ;¹¹¹ sachant que « l'efficacité concerne le rapport entre le résultat obtenu et l'objectif à atteindre »¹¹², « l'efficience concerne le rapport entre le résultat obtenu et les moyens engagés »¹¹³ et le troisième volet du triangle de la performance, c'est-à-dire la budgétisation « qui correspond à une programmation de moyens au regard d'objectifs, et au suivi de leur application ».¹¹⁴

Tenant compte de ce qui précède, nous pouvons affirmer que l'une des difficultés de l'implémentation de la « culture du résultat » dans la Fonction publique en Haïti réside dans l'absence de ce « triangle de performance ». Particulièrement, le cadre budgétaire reste encore de type traditionnel ; il est fondé sur le principe d'une budgétisation par ministères et par la nature de dépenses, c'est-à-dire en dépenses de personnel et dépenses de fonctionnement. Par voie de conséquence, il est difficile de lire les moyens financiers consacrés aux politiques publiques mises en oeuvre et les objectifs poursuivis ; ce qui ne responsabilisent aussi peu les Fonctionnaires.

En outre, en dépit de l'article 222 de la Constitution disposant que « les procédures relatives à la préparation du budget et à son exécution sont déterminées par la loi », il n'existe aucune loi ou texte réglementaire en Haïti organisant la présentation des lois de

110 PONROY ; SPONEM. « Culture du résultat et pilotage par les indicateurs dans le secteur public », in

« Management : Enjeux de demain », Bernard Pras (coord.), édition 2009, pages 163 à 171.

111 BARTOLI. « Management dans les organisations publiques », op.cit., page 106.

finances. Seule la Constitution offre un certain cadre avec évidemment le niveau de généralité inhérent à une Constitution qui n'a pas en principe vocation à entrer dans les détails.

Ainsi, l'article 111-2 de la Constitution donne l'apanage de l'initiative législative en matière de lois de finances au Pouvoir Exécutif, tout en spécifiant que les projets présentés à cet égard doivent être votés d'abord par la Chambre des Députés.

De plus, au niveau du Titre VII de la Constitution traitant des finances publiques, il est indiqué à l'article 217 : « ...L'Exécutif, assisté d'un Conseil départemental, élabore la loi qui fixe la portion et la nature des revenus attribués aux collectivités territoriales ».

Pour sa part, l'article 223 dispose : « Le contrôle de l'exécution de la loi sur le budget et sur la comptabilité publique est assuré par la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux administratif et par l'office du budget ».

Enfin, l'article 233 est ainsi libellé : « En vue d'exercer un contrôle sérieux et permanent des dépenses publiques, il est élu au scrutin secret, au début de chaque session ordinaire, une commission parlementaire de quinze (15) membres dont neuf Députés et six Sénateurs chargée de rapporter sur la gestion des Ministres pour permettre aux deux Assemblées de leur donner décharge. Cette commission peut s'adjoindre des spécialistes pour l'aider dans son contrôle ».

En conséquence de tout ce qui précède, nous pouvons avancer que dans le cadre du contrôle de l'exécution des dépenses et des recettes de l`Etat en Haïti, l'accent est mis sur l'approbation ou la vérification des opérations plutôt que sur le contrôle des résultats ; d'ailleurs les dépenses ne correspondent pas à des objectifs précis. Or, les lois de finances sont effectivement plus lisibles et transparentes quand elles associent les dépenses à des politiques publiques spécifiques ventilées en programmes. Non seulement cela participe de la lisibilité et de l'efficacité de l'action publique, cela facilite aussi l'implémentation de la « culture du résultat » dans la Fonction publique, par l'introduction d'indicateurs de performance.

Il y a donc nécessité de réformer la gestion publique afin de fixer des objectifs à tous les Fonctionnaires. Dans le cadre de cette nouvelle gestion axée sur les résultats, chaque dépense publique correspondra à l'atteinte d'un résultat concret. D'où la possibilité de mesurer, à

l'aide de critères d'évaluation fiables, l'efficacité des politiques publiques mises en oeuvres et le degré de performance des Fonctionnaires dans la réalisation des objectifs préalablement fixés. Un manager public à tête d'un programme a l'obligation de résultat ou tout au moins l'obligation de rendre compte de sa gestion. Il y va de l'efficience des politiques publiques et de la responsabilisation des Fonctionnaires.

Il a été démontré dans le chapitre premier de ce travail de recherche académique, que la corruption fait partie de ce que nous avons appelé les « vieux démons » de l'Administration publique haïtienne. En fait, parler de culture de la corruption est loin d'être excessif. Elle a eu tellement le temps de s'enraciner dans les moeurs, voire intériorisée, parce ce que transmise de génération en génération comme une pédagogie au sein de la Fonction publique qu'elle devient maintenant une gangrène.

En revanche, pour que la Fonction publique soit efficiente et constitue donc un vecteur de relégitimation de l'Etat auprès des citoyens, elle doit être saine. L'éradication de la corruption facilitera le changement du regard peu valorisant porté de l'extérieur sur l'ensemble des Fonctionnaires à la fois par les citoyens, les acteurs internationaux impliqués dans le processus de modernisation de la Fonction publique, voire les autorités politiques rappelant à chaque fois que la situation se présente que la Fonction publique est corrompue jusqu'au cou. A titre indicatif, nous avons déjà rapporté dans le cadre de ce travail de recherche les propos du nouveau Président de la République Michel Joseph MARTELLY indiquant qu'un poste dans la Fonction publique vient avec une paire de menottes.

En définitive, il s'agit d'un phénomène à endiguer à défaut de pouvoir l'annihiler. La Fonction publique ne peut pas être à la fois efficiente et corrompue. Il s'agit de deux hypotheses s'excluant mutuellement. Or l'objectif à rechercher dans le cadre du processus de modernisation de la Fonction publique c'est l'efficience orientée vers la satisfaction des usagers des services publics offerts par l'Administration. Comment alors responsabiliser les Fonctionnaires Haïtiens dans un environnement social et comportemental laissant tant de place à la corruption ?

Puisque la logique de la « culture du résultat » est antinomique à la pédagogie de la corruption, l'Etat haïtien n'a qu'à mettre en branle les instruments juridiques et les moyens institutionnels dont il dispose en vue de contrer le phénomène.

En effet, la corruption, sous toutes ses formes, reste et demeure une infraction à la loi pénale, car la législation pénale haïtienne définit et incrimine l'acte de corruption. Donc les corrupteurs et les corrompus ne pourront pas tirer l'argument du principe cardinal en droit pénal « nullum crimen nulla poena sine lege »¹¹⁵ pour échapper à la justice. En réalité, il existe tout un arsenal juridique de lutte contre la corruption, de la Constitution de 1987 aux décrets et lois portant sur la question, en passant par les instruments juridiques internationaux signés et ratifiés par Haïti et qui engagent donc la responsabilité de l'Etat sur le plan international.

Les tribunaux ordinaires, de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux administratif, l'Unité de lutte contre la corruption (ULCC) dont la devise c'est : « Intégrité, Moralité, Transparence », sont autant de leviers institutionnels dans le cadre de la lutte contre la corruption.

En fait, l'ULCC est un organisme autonome placé sous la tutelle du Ministère de l'Economie et des Finances et coiffé par un Conseil d'Administration interministériel présidé par le Ministre de tutelle, assisté de deux autres Ministres : celui du Ministère de la Justice et de la Sécurité publique et celui du Ministère de l'Intérieur et des Collectivités territoriales.

Elle est créée en septembre 2004¹¹⁶ avec la mission de travailler à combattre la corruption et ses manifestations sous toutes les formes, au sein de l'Administration publique haïtienne en particulier et dans la vie publique en général.

> «Définir une stratégie de lutte contre la corruption avec une large participation du secteur public et des organisations de la société civile. Une fois cette stratégie

116 Décret du 08 septembre 2004 portant création d'un organisme autonome à caractère administratif dénommé : Unité de Lutte contre la Corruption, publié au Moniteur du 13 septembre 2004.

définie, l'unité doit assurer le suivi de sa mise en application et sa révision selon l'évolution du contexte économique, financier, social et politique du pays ;

> Compiler les textes relatifs au phénomène de la corruption dans la législation haïtienne, proposer des amendements et élaborer une loi sur la corruption en vue de favoriser une meilleure transparence et un bon fonctionnement de l'Administration publique en général et des agents de la Fonction publique en particulier ;

> Mettre en place un code d'éthique et proposer un pacte d'intégrité devant encourager l'engagement des tiers à renoncer à la corruption ou à tout autre comportement contraire à l'éthique dans les appels d'offres pour marchés publics et l'exécution des contrats de services ;

> Assurer l'application de la Convention Interaméricaine contre la corruption et s'attaquer en priorité aux points de corruption les plus décriés, y compris les contrats portant sur les grands projets d'infrastructures à entreprendre pour le compte de l'Etat haïtien ;

> Mettre en place un système d'informations intégré et de suivi ainsi qu'un système d'alerte permanente ».

A la vérité le mandat de l'ULCC parait ambitieux. Toutefois, l'Etat haïtien se devra aussi de clarifier les normes juridiques et d'être cohérent dans les institutions qu'il met en place. Quelle logique préside ce mandat accordé à l'ULCC de proposer des amendements et d'élaborer une loi sur la corruption, sachant que le Pouvoir Législatif est le seul organe chargé d'élaborer et de voter la loi en Haïti ? Existe-t-il une harmonisation entre le mandat de l'ULCC et les compétences de la CSC/CA ?

En effet, la lutte contre la corruption sera efficace dans la mesure où le principe de l'indépendance du Pouvoir Judicaire prend son plein effet. Il aura fallu aussi mettre à la disposition de la justice les moyens matériels nécessaires à l'efficacité de son action et traiter les Juges de telle sorte qu'ils soient « immunisés » contre les convoitises des corrupteurs.

La moralisation de la vie publique ne peut se penser sans la moralisation des détenteurs de pouvoirs publics ou agissant au nom et pour le compte de la puissance publique,

en l'espèce les Fonctionnaires. Or, l'Etat, peut-il miser sur la morale publique pour contrer le phénomène de la corruption vieux de plus d'un siècle ?

C'est la clarification et l'harmonisation des règles, des procédures et des institutions qui pourront générer l'efficacité dans cette bataille contre la corruption et non la création de structures sinon parallèles du moins non intégrées dans une logique d'ensemble.

§ 2. La « e-administration » : un levier majeur de la performance des Fonctionnaires dans la prestation des services

La « e-administration » ou l'Administration électronique ou l'Administration en ligne ou encore la télé-Administration se définit comme l'utilisation des technologies de l'Information et de la Communication dans les administrations. Selon l'OCDE, l'Administration électronique se définit comme « l'usage des Technologies de l'Information et de la Communication en particulier de l'Internet en tant qu'outil visant à mettre en place une Administration de meilleure qualité ».¹¹⁷

A l'ère des Nouvelles Technologies de l'information et de la Communication (NTIC), l'Internet peut se révéler un outil d'optimisation des services publics et un levier majeur de la performance des Fonctionnaires. L'utilisation des NTIC dans l'Administration publique en Haïti peut offrir des avantages à la fois sur le plan interne que sur le plan externe (A).

Toutefois, comment l'Etat haïtien peut-il arriver à réaliser cette innovation dans l'Administration publique dans le contexte du sous-développement ? L'Etat, peut-il réussir à introduire dans l'Administration publique des instruments de la modernité dans un

environnement général sous-équipé et peu préparé à entrer dans cette ère de modernité ? D'oüla démarche de confrontation de la « e-administration » aux défis de la pauvreté.

117 « Etudes de l'OCDE sur l'Administration électronique - L'Administration électronique : un impératif », Editions de l'OCDE, 2004.

Dans ce paragraphe, nous faisons ressortir l'apologie de l'usage interne et de l'usage externe des TIC dans les services publics (A), tout en essayant de démontrer les limites d'une éventuelle Administration électronique en Haïti par rapport aux enjeux de la pauvreté (B).

A. L'usage interne et externe des Technologies de l'Information et de la Communication (TIC)

En réalité, l'informatisation du travail administratif ou encore l'électronisation de l'Administration a été déjà présentée par les pouvoirs publics en Haïti comme un levier majeur de la réforme des services publics et de la Fonction publique.

Pour nous en convaincre, le Premier Ministre Jacques Edouard ALEXIS, dans son AvantPropos présenté in limine dans le document présentant le « Programme-cadre de la réforme de l'Etat 2007-2008 », a mentionné parmi les objectifs assignés à cette réforme l'importance

d' « exploiter les possibilités immenses offertes par l'utilisation et la généralisation des Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication ».¹¹⁸ D'ailleurs, l'électronisation de l'Administration c'est l'un des six volets du Programme-cadre aux côtés de la réforme de l'Administration centrale, de la réforme de la Fonction publique, de la déconcentration des services publique, de la décentralisation et de la modernisation du cadre physique des services publics.

Dans l'axe 6 dudit programme, intitulé : « Mise en place d'un système d'e-gouvernance », nous pouvons lire : « Get axe programmatique vise à renforcer les capacités de l'Administration à exploiter les capacités des TIC ainsi que les pratiques modernes de gestion qui s'y rattachent. Il envisage de mettre en place un système de gestion de l'information appelé à rendre l'action publique plus visible, plus transparente, plus cohérente et un système de gestion des ressources matérielles, humaines et financières conduisant à plus d'efficacité et d'efficience ».¹¹⁹

En revanche, est-ce un phénomène de mode comme pour dire qu'Haïti veut entrer dans la société de l'information? Où on est-on effectivement avec ce processus d'électronisation de l'Administration publique ? Quelles peuvent être les avantages internes et externes de l'utilisation des NTIC dans les services publics et la Fonction publique ?

Selon le professeur Annie BARTOLI : « Deux voies de c-administration se développement de façon complémentaire :

> L'usage interne des TIC au service de l'organisation et des méthodes de travail ; > L'usage externe des TIC qui traduit la mise en relation sous forme électronique de l'organisation publique et de ses publics »¹²⁰.

Tout en rappelant que l'accent est surtout mis dans la communication politique, voire les media sur la seconde voie, elle fait ressortir l'importance de la première voie : « La mise en place d'intranet, les échanges électroniques internes, l'usage de plus en plus fréquent de progiciels dans les activités des agents publics, et plus largement l'utilisation de diverses technologies de mise en relation, constituent une transformation profonde des modes de travail des organisations de ce secteur. Comme pour l'entreprise, cela suppose un pilotage du changement et une gestion des nouvelles compétences requises, dans le cadre d'une politique cohérente. Faute de quoi, l'organisation tombe dans un travers techniciste, avec l'illusion de l'outil miracle, alors que les problèmes organisationnels et stratégiques demeurent, voire empirent... ».¹²¹

En grosso modo, l'usage interne des TIC dans les Administrations vise à améliorer leur fonctionnement interne moyennant un pilotage programmé de cette transformation et des ressources humaines qualifiées disponibles.

L'usage interne des TIC dans la Fonction publique en Haïti aura facilité, entre autres, les échanges entre les Fonctionnaires d'un même corps par le développement de forums en vue de partager des expériences, des difficultés et des enjeux dans le cadre de leurs travaux quotidiens au sein des services publics. Vu que les meilleurs cadres de la Fonction publique

120« Management dans les organisations publiques », op. cit., page 383. 121 Idem, page 384.

veulent rester à la capitale à cause d'une quasi-absence d'infrastructures dans les zones de provinces, en attendant de pallier ce problème, l'Etat haïtien gagnerait vraisemblablement gros à les garder à la capitale tout en s'assurant qu'ils peuvent téléconseiller ou partager en ligne leurs acquis de l'expérience professionnelle, via ces dispositifs, à des collègues moins qualifiés et expérimentés de certaines villes de provinces. Par suite, l'une des conséquences immédiate d'une telle démarche aura été l'amélioration de la productivité¹²² des agents de la Fonction publique en vue de la satisfaction des usagers des services publics.

Par ailleurs, le professeur BARTOLI définit l'usage externe des TIC, la « seconde voie », comme : « la mise en relation de la puissance publique et de ses usagers par le biais des TIC (...). Il vise à rapprocher l'organisation publique du citoyen et à atténuer, voire à effacer, la barrière bureaucratique aveugle qui s'était traditionnellement mise en place entre eux ».¹²³

Selon une recherche menée par D. M. West, « en utilisant les services en ligne, les citoyens ont une perception plus positive de la performance et de la qualité des services publics »¹²⁴.

Pour sa part, le professeur Henri OBERDORFF, réfléchissant sur les téléservices¹²⁵ en France avance : « Le recours à l'Administration électronique, pour les relations entre administration et administrés, représente un progrès majeur, sans se substituer à l'Administration de proximité, par les avantages qu'elle procure aux administrés, comme par

122 En réalité, ici, le concept Productivité est utilisé dans le sens d'un indicateur de performance. Selon Valentin K. DOVONON : « La productivité est la production réalisée en un temps donné (heure, jour, semaine, mois, etc.) par un individu, un groupe d'individus ou une institution donnée (..). Toutefois, dans l'Administration publique, c'est l'esprit qui se cache derrière la productivité qu'il convient d'adopter : les données à mesurer ne se prêtent pas souvent à un comptage systématique, et l'appréciation risque d'être plutôt qualitative que quantitative. Le principe de la productivité, adopté dans son esprit, pourrait consister à ce que l'agent, appelé à exécuter une tâche, l'exécute avec diligence et minutie ». Cf : DOVONON, Valentin K. « Méthode de la nouvelle gestion publique : responsabilité, accessibilité, productivité, résultats et clients, etc. », CAFRAD, Tanger, 2001, pages 6 et 7.

123 A. BARTOLI. « Management dans les organisations publiques », op. cit., page 384.

124 WEST, Darrel M. « E-government and transformation of service delivery and citizen attitudes », University of Brown, Taubman Center for Public Policy an American Institutions, USA, 2001, cité par Annie BARTOLI in « Management dans les organisations publiques », op. cit., page 383.

125 Selon l'ordonnance n^o 2005-1516 du 08 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, est qualifié de téléservice : « Tout système d'information permettant aux usagers de procéder par voie électronique à des démarches ou formalités administratives ».

exempI e : l'ouverture permanente des téléservices, la dispense de déplacement physique vers I es administrations, I e gain de temps et I e gain financier ».¹²⁶

L'usage externe des TIC dans les administrations publiques haïtiennes aura été susceptible d'apporter une transformation profonde dans la qualité de la relation entre les services publics et les usagers, moyennant que l'Etat haïtien s'engage et s'implique du même coüt à réduire sinon minimiser la fracture ou le fossé numérique entre les différentes couches de la population.

Le problème de l'inaccessibilité des services administratifs, par exemple, aura été atténué. Combien de citoyens ayant déjà trouvé la mort sur les routes dangereuses de certaines contrées en laissant une ville de province pour entrer à Port-au-Prince, la capitale, en vue de retirer un document administratif qu'ils pourraient juste faire sortir eux-mêmes chez eux à partir du portail électronique du service concerné?

L'usage de la téléprocédure peut aussi contribuer à rendre les Administrations plus transparentes et donc permettre aux citoyens de prendre confiance dans le secteur public. Le téléservice, la mise en ligne, entre autres, d'informations et de documents administratifs, des instruments juridiques, la réduction des délais d'attentes de traitement des dossiers, la réduction de la corruption, l'élimination des déplacements de guichet en guichet sont autant d'avantages que peut offrir une Administration électronique.

Toutefois, l'Etat haïtien se devra aussi de réformer son corpus juridique afin d'encadrer juridiquement cette innovation dans la gestion publique. L'enjeu c'est que le document administratif obtenu en ligne doit avoir la même valeur juridique que s'il était retiré dans les locaux du service. Sinon, l'Administration électronique commencerait à perdre de son sens.

Mise à part cette mise en garde relative à la nécessité d'aménager la législation haïtienne, l'Etat haïtien, peut-il effectivement entrer dans cette ère de modernité face aux défis de la pauvreté ?

126 OBERDORFF, Henri. « La démocratie à l'ère numérique », Presses Universitaires de Grenoble, 2010, page 83.

B. La « e-administration » confrontée aux défis de la pauvreté : avantages et limites

Selon un rapport publié par les Nations-Unies en 2005 sur le degré de préparation des pays à l'e-gouvernement, Haïti est placée en 166ème position sur 191 Etats. Ce rapport montre en réalité le degré de difficultés auquel l'Etat pourrait faire face s'il se déciderait à engager la modernisation de l'Administration par le levier des NTIC. Cependant, dans quelle mesure les indicateurs utilisés dans ledit rapport sont fiables ? N'est-il pas plus profitable et plus réalisable pour l'Etat haïtien d'entrer dans cette ère de modernité que de s'engager à instituer une Administration forte, déconcentrée, mais basée uniquement sur la papaserie administrative ?

En effet, les auteurs du Programme-cadre de la réforme de l'Etat 2007-2012 rappellent pour leur part qu'entre 2005 et 2007 le pays a connu entretemps un boom dans le domaine de la téléphonie mobile et de l'Internet en général¹²⁷ comme pour rappeler qu'une sourdine devrait maintenant être apportée à la teneur dudit rapport concernant Haïti eu égard aux progrès technologiques enregistrés.

A vrai dire, il est évident qu'avec l'avènement des compagnies de téléphonie mobile comme la Haïtel, la ComCell et surtout la Digicel le monde de la téléphonie a connu une révolution en Haïti. Aujourd'hui, plus de trois Haïtiens, soit environ 1/3 de la population totale, possèdent un téléphone portable.¹²⁸ Cependant, il est tout aussi exact que la majeure partie de ces téléphones ne fonctionnent pas la plupart du temps rien parce qu'ils ne peuvent pas être rechargés en raison de l'absence chronique d'électricité.

En tout état de cause et minimalement, l'électronisation de l'Administration suppose l'utilisation dans les services publics d'ordinateurs de pointe et l'Internet. Or, cela suppose aussi de manière sous-jacente que le pays soit au moins électrifié.

La fracture ou encore le fossé numérique entre les populations de villes et des campagnes, entre les riches et les pauvres peut contribuer à augmenter la fracture sociale, dans la mesure où une partie privilégiée de la population pouvant manier un ordinateur ou ayant accès à

128 Le Nouvelliste, « Lancement du fonds incitatif de paiement par téléphone », publié le 16 juin 2010. La page est consultée le 30 aoüt 2011 et disponible à partir de l'URL :

l'électricité et à l'Internet peut jouir des services en ligne, alors que le reste de la population est condamnée à rester en dehors de cette ère de modernité. N'est-ce pas contraire à l'esprit du principe d'égalité d'accès aux services publics ?

Face à cette problématique de l'Administration électronique confrontée aux défis de la pauvreté en Haïti, nous proposons que l'Etat s'engage dans la logique du nivellement par le haut, c'est-à-dire d'entrer dans l'ère de modernité en dépit des enjeux et des faiblesses qu'il aura à pallier au fur et à mesure. Nous risquons aussi affirmer que l'Administration électronique, en dépit de la pauvreté chronique en Haïti, peut aider à changer l'image de l'Administration et à rendre son action plus efficace, car les Fonctionnaires seraient plus productifs.

Un citoyen ne disposant pas encore d'un ordinateur branché ou ne pouvant pas s'en servir peut à la limite se rendre dans un cybercafé dans les parages afin de jouir de l'Administration électronique. Si cela a certes des enjeux, il peut aussi générer des externalités positives en termes de création de PME comme les cybercafés. En outre, l'Etat haïtien pourrait aussi envisager de placer sur certains points où il y a une forte pression démographiques des automates à partir desquels les citoyens ou entreprises peuvent tirer leurs documents administratifs, remplir des formulaires, prendre des rendez-vous, etc.

Nous n'avons pas jugé utile de faire une conclusion générale dans le cadre de ce travail de recherche, vu que dans notre quatrième chapitre nous avons fait, en quelque sorte, la présentation de propositions d'orientations stratégiques, d'une philosophie, voire d'une pédagogie de la réforme, tout en essayant aussi de faire ressortir les enjeux et limites de nos propositions, par souci d'objectivité et dans l'esprit de laisser le débat ouvert.

+ Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l'Administration centrale de l'Etat, Journal Officiel "Le Moniteur" Spécial No. 8 du Mardi 27 Septembre 2005.¹²⁹

+ Décret du 17 mai 2005 portant révision du Statut général de la Fonction publique (Le Moniteur 2005 - Spécial # 7).

+ Décret du 23 novembre 2005 établissant l'organisation et le fonctionnement de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif désigné sous le sigle CSC/CA (Le Moniteur 2006 - # 24).

129 Reproduction pour erreurs matérielles. (Voir le Moniteur Spécial No. 6 du mercredi 6 juillet 2005).

*Gouvernement de la République d'Haïti -- Plateforme pour la refondation d'Haïti http://www.refondation.ht/

*Mission des Nation-Unies pour la stabilisation en Haïti : http://www.haitispecialenvoy.org/ *Bureau de l'envoyé spécial des Nations-Unies en Haïti http://www.haitispecialenvoy.org/ *Ministère de la Planification et de la Coopération externe : http://www.mpce.gouv.ht/

* Institut haïtien de Statistique et d'Informatique (IHSI) : http://www.ihsi.ht/ * Le Parlement haïtien : http://www.parlementhaitien.ht/

* Ministère de l'économie et des finances : http://www.mefhaiti.gouv.ht/ *PNUD - Haïti : http://www.ht.undp.org/

*Le site officiel de Gérard Latortue. Il fut le Premier Ministre du Gouvernement de transition 2004-2006 : http://www.gerardlatortue.org/

L'Administration publique haïtienne : état des lieux non satisfaisant et processus de réforme en vue de sa performance 14

Le constat de la crise d'efficience de l'Administration publique haïtienne . 15

L'Administration publique haïtienne entre le poids de la tradition et les attentes des citoyens et des acteurs internationaux 16

§ 2. - Le contexte de l'adoption de la Constitution de 1987 et la dépendance financi~re d'Haïti

§ 1.- Le problème de la carence de qualification des fonctionnaires et de la « faiblesse » de l'attractivité de la Fonction publique . 29

A. La complexité du problème du « faible » niveau de qualification des fonctionnaires 30

B. Le problème de la « faiblesse ~^a de l'attractivité de la Fonction publique et la fuite des cadres 32

§ 2. La conception de « Fonctionnaire-poids » entretenue par le secteur public et la quasi-absence du management par objectifs 34

La modernisation de la Fonction publique comme levier de performance de l'Administration publique 37

Des tentatives de réforme de la Fonction publique : Vers un nouveau modèle de management public ⁹37

§ 1. Le cadre légal et institutionnel de la réforme : Entre tâtonnements et mutations 37

§2. Le processus de réforme de la Fonction publique noyé dans le processus de la réforme globale du secteur public ⁹43

Le bilan mitigé des différentes tentatives de réforme de la Fonction publique 47

§ 2.- Des effets du séisme du 12 janvier 2010 sur le processus de la réforme de la Fonction publique 53

L'Etat haïtien face à l'obligation et aux contraintes de l'optimisation effective de la Fonction publique : quelle issue ⁹59

L'Etat haïtien face aux enjeux et défis de la modernisation effective de la Fonction publique 60

Le non-dépassement du préalable « quelle Fonction publique pour quel mod~le d'Etat 9 » 60

§ 1. Le poids des acteurs internationaux dans les tentatives de reconceptualisation de l'Etat en Haïti . 61

§ 2. La faible participation des acteurs de différents secteurs de la vie nationale dans la

Les obstacles de l'instabilité politique et la faiblesse du systeme judiciaire haïtien face au phénomène de la corruption . 69

La modernisation effective de la Fonction publique comme un levier de performance de

Un investissement coordonné et soutenu des différents acteurs dans l'attractivité de la Fonction publique . 80

§ 1. Une Fonction publique attractive : un préalable nécessaire à la performance . 81

§ 2. La m odernisation de la Fonction publique : vers un projet de société . 87

Une modernisation de la Fonction publique orientée vers la satisfaction ultime de l'usager ou client des services publics . 94

§ 1. Une Fonction publique renforcée et efficiente : un facteur de relégitimation de l'Etat auprès des citoyens . 95

§ 2. La « e-administration » : un levier majeur de la performance des Fonctionnaires dans la prestation des services . 101