Le conseil constitutionnel et la continuité des services publics au Maroc

INTRODUCTION GERERALE

L'intitulé du présent mémoire : Le Conseil constitutionnel et la continuité des services publics au Maroc, est un sujet qui revêt un intérêt particulier. Et cela pour plusieurs raisons. De prime abord pour son caractère inédit, les écrits en la matière sont largement insuffisants. Deuxièmement et c'est le plus important, ce travail s'érige en démonstration juridique ayant pour souci de mettre en évidence l'intérêt que porte la constitution et son instance protectrice, le Conseil constitutionnel en l'occurrence au principe général de la continuité des services publics. Et, enfin, la volonté d'ancrer ce principe dans la pratique des pouvoirs publics, et des institutions étatiques.

Ce travail vise à mettre en exergue la portée dudit principe spécialement dans le droit constitutionnel marocain, et l'ordre juridique de ce pays en général, avec une démarche qu'elle aspire de rendre compte des différents aspects de ce principe : son cadre théorique et ses applications pratiques.

Le service public est un paradigme de la science administrative, ou le doit administratif à la limite, l'inclure dans un contexte d'étude constitutionnelle n'est pas du tout répondu. En effet, dans les deux disciplines susmentionnées, le service public fait partie des notions clefs, voire même l'objet central d'étude. Par contre l'objet du droit constitutionnel est l'étude des institutions politiques, et l'organisation des pouvoirs, c'est la branche du Droit la plus proche de la science politique. Dans le sens matériel le service public se définit comme étant toute activité destinée à satisfaire un besoin d'intérêt général, et qui, en tant que telle, doit être assurée ou contrôlée par l'administration, car la satisfaction continue ne peut être assurée que par elle^1(*). De la simple lecture de cette définition, il nous parait que la continuité du service public est inhérente à la fourniture des prestations de celui-ci.

La continuité des services est un principe qui couvre deux aspects, premièrement c'est un droit pour les usagés de bénéficier de manière continue de ses prestations, deuxièmement c'est une obligation pour ceux qui ont la charge de faire fonctionner le service sans rupture, et discontinuité, c'est un principe consacré par la quasi-totalité des sources du Droit, notamment les textes légaux, la jurisprudence, la doctrine, et les principes généraux du droit. La continuité des services publics est une variante du principe de la continuité de l'Etat, supposé exister sans éclipse.

L'intérêt dans le cadre de ce mémoire est de démontrer comment le Conseil constitutionnel marocain, s'inspirant de la constitution, et du bloc de la constitutionnalité, affirme le dit principe via ses décisions, d'une façon qui peut être implicite ou explicite, mais certaine. La continuité des services publics est un principe à valeur constitutionnel, c'est-à-dire un principe général du droit, bien qu'il ne soit pas énoncé de manière expresse, il est reconnu par le Conseil constitutionnel comme s'imposant au législateur^2(*). En postulat, on peut dire que c'est un principe qui se trouve dans un rang supérieur à la loi dans l'échelle de la hiérarchie des normes juridiques.

Toute étude portant sur le droit constitutionnel dans un pays donné, ne peut se passer de la nécessité de consacrer même quelques lignes à l'historique, et la nature du constitutionnalisme dans le pays en question. L'intérêt dans ce cadre est de situer l'objet d'étude par rapport à l'ensemble du corpus constitutionnel qui le conditionne, voire qui le détermine.

Au Maroc la culture du constitutionnalisme a vu le jour dans les premières années du vingtième siècle, chose qui s'est manifesté par l'apparition de trois projets de constitutions, qui émanaient toutes d'institutions, ou de personnes non officielles, le premier dénommé projet de constitution de Cheikh Abdel Karim ETARABLESSI ^3(*) datant de 1906, le deuxième qui s'est intervenu deux ans après, s'intitule projet de constitution du groupement la voix du Maroc (ÌãÇÚÉ áÓÇä ÇáãÛÑÈ)^4(*), le troisième c'est celui de Haj Ali ZNIBER, c'est un projet de constitution qui d'emblée comme les deux susmentionnés, prend en considération le référentiel religieux^5(*). Ces trois projets de constitutions n'ont pas abouti à cause de la déconnexion régnante entre les corps de la société, notamment l'élite et les autres franges de la population. En effet, les projets de réforme proposés par l'élite intellectuelle n'ont pas bénéficié de l'adhésion de toutes les sphères de la population. Cela s'explique par le déterminisme des conditions socio-économique qui existaient au Maroc de l'époque, et les répercussions négatives qui se sont reflétaient sur la mise au point d'un projet de société absorbant les aspirations du peuple. On remarque également, que les trois projets sont inspirés de la mouvance constitutionnelle dans l'empire Ottoman, et précisément sa constitution datant de 1876. Ces projets avaient en commun l'incarnation d'un idéal de l'Etat musulman dont le quel la règle de droit s'harmonise avec la Chariâ, cela revient au fait que l'élite de l'époque était de formation théologique.

En 1912 le Maroc signe le protectorat qui le fait entrer dans une ère où il perd sa souveraineté au profit de la France, le pays protecteur. Chose qui a avorté dans la phase embryonnaire toute tentative d'instaurer un constitutionalisme marocain. Aussitôt le Maroc reprend son indépendance qui a pris acte le 2 mars 1956, dès cette date le Roi Feu Mohammed V avait comme préoccupation d'instaurer les bases normatives d'une monarchie constitutionnelle incarnées par une constitution, son discours datant du 8 mai 1958 atteste de cette volonté : « Édifier un régime de monarchie constitutionnelle qui tienne compte de l'intérêt supérieur du pays, et répondre à ses caractéristiques propres, régime permettant l'avènement d'une démocratie authentique s'inspirant à la fois de l'esprit de l'Islam, de l'évolution de notre pays, et traduisant notre volonté de faire participer progressivement notre peuple à la gestion et au contrôle des affaires de l'Etat »^6(*).

Une commission constituante a été mise en place, mais son travail n'a pas abouti à cause des divergences des points de vues de ses membres, en 1962 le Roi successeur Feu Hassan II a soumis un projet de constitution au peuple qui l'a approuvé par referendum. Dans ce cadre il n'est pas permis de dresser avec détails les spécificités de cette constitution, et celles qui l'ont succédé aussitôt - la constitution de 1970 et celle de 1972- à cause des aléas de la vie politique, notamment la proclamation de l'état d'exception en 1965. Par contre il n'est pas vain de mentionner que la constitution de 1972 a fait l'objet de deux révisions, la première en 1992, tandis que la deuxième en 1996, en vigueur jusqu'à nos jours^7(*), d'emblée c'est ce dernier texte qui fera l'objet de l'articulation analytique du cadre normatif constitutionnel visé dans le présent mémoire.

Avec la création du Conseil constitutionnel en 1994, les objectifs été lancés dés le départ. Le discours du défunt Roi Feu Hassan II les illustre de façon très explicite : «  Par ce Conseil constitutionnel, vous allez inaugurer une nouvelle ère de justice, vous serez appelés à créer une école juridique marocaine en Droit public, et en Droit constitutionnel tout particulièrement »^8(*)

Le Conseil constitutionnel, est également une pièce maîtresse dans l'ordre constitutionnel marocain en vertu des prérogatives et compétences dont il est investi en tant qu'organe émetteur de décisions, et créateur de jurisprudence à le pouvoir de contredire le législateur en censurant les lois ! À cet égard une foule d'interrogations s'impose, entre autres : comment un organe tel que le Conseil constitutionnel peut adopter une décision qui peut aller à l'encontre de la volonté du législateur ? La loi n'est pas sensée être l'expression de la volonté générale de la nation ? La souveraineté n'appartient- elle pas à la nation, telle qu'indique l'article 2 de la constitution marocaine ? Les réponses à ces questions apparaissent comme inéluctables afin d'entamer le processus de la présente étude. En effet, dans les démocraties représentatives les représentants de la nation (le parlement), exprime la volonté de celle-ci, néanmoins il arrive dans la vie politique que ce pouvoir soit détenu par une majorité parlementaire dont les aspirations, et les convoitises contredisent les dispositions et les préceptes énoncés par la constitution, de ce fait elle peut légiférer en adoptant des lois inconstitutionnelles, ce qui est communément appelé l'abus de la majorité. L'objectif de mettre en place un organe qui a comme tâche le contrôle de la constitutionnalité des lois et de jouer le rôle du gardien de la constitution, et par ricochet gardien du système politique et son ordre normatif, ainsi que garantir l'équilibre des institutions, et des pouvoirs publics.

Un nombre considérable de spécialistes du Droit constitutionnel décrivent les systèmes politiques dont il est instauré un organe de contrôle de constitutionnalité comme un système politique où gouvernent les juges, mais la véracité d'une telle thèse ne résiste à la pertinence des arguments qui l'a réfutent, les juges n'ont pas l'initiative, ils n'interviennent que lorsqu'ils sont sollicités, la grande majorité des décisions des pouvoirs publics échappe aux contrôle des ces derniers, on peut conclure sur ce point en disant que les juges peuvent retarder, contrarier, gêner mais pas gouverner^9(*).

Pour rendre ses décisions, le Conseil constitutionnel puise dans des sources multiples du droit ; des sources écrites telles que la constitution et les lois organiques et ordinaires, ainsi dans des sources non écrites faisant partie du bloc de la constitutionnalité, comme les principes généraux du droit ayant valeur constitutionnelle, dont le principe de la continuité des services publics. Les principes généraux du droit peuvent êtres définis comme étant des sources non écrites du droit, ayant le caractère normatif, et exprimés dans les décisions judiciaires^10(*). L'expression à valeur constitutionnelle désigne des principes généraux du droit exprimés constamment d'une manière expresse par la jurisprudence constitutionnelle. Seulement il est très important de dire à cet égard que l'insertion de ces principes dans la construction des décisions juridictionnelles est une manifestation illustrée du pouvoir normatif des juges, c'est-à-dire leur pouvoir des créer la norme de droit, d'ailleurs cette question n'a pas manqué de susciter la polémique dans les milieux d'universitaires s'intéressant aux études de droit à perspectives non juridiques, c'est-à-dire ils s'intéresse à l'étude du Droit non seulement comme étant un ensemble de règles générales, impersonnelles dont les manquements impliquent la sanction, ainsi qu'à leurs applications pratiques, mais à l'étude du Droit comme un fait et une construction sociale impliquant un sens développé de la notion du vivre ensemble, et comme un instrument du pouvoir, dans la panoplie de ses sciences on trouve notamment la philosophie du Droit, la sociologie du Droit et bien d'autres disciplines, dans le contexte d'une introduction il serait impossible de s'adonner davantage à exposer les différents contours de l'idée. En effet, l'introduction joue le rôle d'une porte d'entrée elle énonce le sujet, définie les concepts, dresse la problématique et énonce le plan.

Comme il est susmentionné, le but du présent travail est de rendre compte du souci du juge constitutionnel marocain et sa préoccupation de garantir dans l'ordre juridique marocain et dans la pratique des pouvoir publics l'application du principe de la continuité des services publics. Certes, le dit juge ne le montre pas expressément dans toutes ses décisions se rapportant de prés ou de loin à ce principe mais même dans les fois où sa volonté de garantir le principe en question n'est pas explicite, elle se trouve saisissable dans une sorte d'arrière pensée de sa décision.

Pour ce faire, il convient d'adopter une démarche méthodologique rationnelle, capable de mettre en évidence la véracité et la pertinence de la thèse prônée par le mémoire. Certainement, en matière des sciences sociales dont fait partie la science juridique, l'atteinte d'un aboutissement parfait de la recherche est carrément impossible, car pour la résolution d'un même problème, il peut y avoir des solutions multiples, aussi les sciences sociales ont pour objet d'études des faits et des phénomènes sociaux complexes supposant l'implication de plusieurs facteurs et d'interactions qui sont dans la plupart du temps volatiles, et insaisissables. Mais d'un autre côté cette nuance ne signifie pas pour autant, que les méthodes des sciences sociales manquent de rigueur. Elles impliquent des démarches intellectuelles rigoureuses, et scientifiques, elles prennent la forme des procédures et manières de faire méritant la dénomination de méthode dans le sens le plus élevé du terme.^11(*)

Puisque les écrits dans le vif du sujet sont rares, le présent travail aura comme matière de recherche des écrits et des cas appliqués transversaux dont le concours aspire à brasser le sujet, et réalise son raffinement, mais principalement il sera fait usage des décisions d'un organe qui coiffe la structure juridico-politique du Maroc, le Conseil constitutionnel en l'occurrence. La recherche s'articulera sur un noyau central : extraire une lignée jurisprudentielle caractérisant l'importance que porte le juge constitutionnel pour le principe de la continuité des services publics.

L'orthodoxie de rédaction en matière de science juridique impose l'énoncé d'une problématique que l'écrit se propose de résoudre, mais dans le cadre de ce travail la boucle est bouclée, cette tâche a déjà été faite lorsque nous avons exposé le but du travail. Tout de même il n'est pas vain de la reformuler sous forme d'interrogations pour la rehausser davantage : qu'elle est la portée du principe de la continuité des services publics ? Quelle est sa valeur normative ? Comment est-il appliqué et interprété dans les décisions du juge constitutionnel ? Enfin quelles sont ses éventuelles limites ?

Les réponses à ces questions constitueront la construction progressive d'un aboutissement répondant aux ambitions du présent mémoire, tout en gardant omniprésent à l'esprit l'obligation d'objectivité académique, qui se traduit par la faculté de savoir distinguer ce qui est réel, à l'abri de toute idée préconçue, et l'implication personnelle, ainsi la capacité de demeurer neutre et impartial devant les fait, c'est le contraire de la subjectivité^12(*). Cela n'exclut pas l'analyse, l'explication, et l'évaluation, pourvu que ça soit appuyé par des arguments solides.

Pour le traitement du sujet nous proposons de diviser le travail en deux parties, la première se dénommera la constitutionnalité du principe de la continuité des services publics, elle sera consacrée à l'étude du cadre théorique du sujet. La deuxième partie aura comme objet de rendre compte de l'application jurisprudentielle dudit principe.

Première partie :

La constitutionnalité du principe de la continuité des services publics

En guise d'une première partie, il est très important d'entamer l'étude par la mise en relief du cadre théorique du principe de la continuité des services publics en tant que principe à valeur constitutionnelle. Pour cela, il faudra articuler la démarche sur les circonstances et les « mobiles » jurisprudentiels ayant constitués la matrice de la valorisation du concept. L'exercice sera donc de faire la rétrospective du principe de la continuité des services publics afin de déterminer sa nature juridique, tout en comparent le principe et son application au sein du système juridique marocain, et son modèle d'inspiration : le système français.

Dans une seconde étape, nous nous efforcerons de faire la démonstration ayant pour finalité de dresser la preuve que le constituant marocain était conscient lors de l'élaboration de la constitution, de la valeur réelle et la portée du principe de la continuité des services publics. Pour exposer ce point en bonne et due forme, nous avons jugé opportun de procéder à un dépouillement du texte de la constitution, afin d'en extraire les articles qui ont pour vocation de garantir l'application du principe de la continuité des services publics. Dans le même sens, nous nous pencherons cette fois-ci, sur la tâche de mettre en évidence les orientations du juge constitutionnel marocain en matière d'application dudit principe, et ce, en étudiant l'exemple de deux techniques utilisées par le juge lors de son examen de la constitutionnalité, à savoir ; le déclassement législatif et l'incompétence négative.

* ¹ GUINCHARD (S) & MONTAGNIER (G) (sous direction), Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 2003, p.531.

* ² Id, p. 456.

* ³ Théologien, et jurisconsulte syrien qui s'est installé à Fès entre 1906 et 1907, il a proposé aux autorités du Roi Moulay Abdelaziz un document (projet de constitution) comportant des propositions de réforme de l'Etat marocain.

* ⁴ Revue éditée depuis déjà 90 ans à Tanger par Faraj Abdellah a consacré quatre de ses numéro (de 57à60) à la publication d'un projet de constitution comportant 93 article.

* ⁵ Mohammed ZINDINNE, « la naissance du constitutionnalisme marocain » (en arabe), REMALD, n° 56, 2004, p.p. 85-92.

* ⁶ Cité in : Robert (J), «  Le problème constitutionnel au Maroc », RDP, 1961, p.97.

* ⁷ Rousset (M) & GARAGNON (J), Droit administratif marocain, Rabat, La Porte, 2003, p.57.

* ⁸ Discours du défunt Roi Feu Hassan II, devant la première formation du conseil constitutionnel, datant du 21 mars 1994.

* ⁹ ARDANT (P), Institutions politiques & Droit constitutionnel, Paris, LGDJ, 2004, pp.96-98.

* ¹⁰ NAJJAR (I) & ZAKI BADAOUI (A) & CHELLALAH (Y), Dictionnaire juridique Français Arabe, Beyrouth, Librairie du Liban, 2002, p. 228.

* ¹¹ GRAWITZ (M), Méthodes des sciences sociales, Paris, Dalloz, 11^e éd, 2007, p. 486.

* ¹² Les méthodes de recherche en sciences humaines, Document en forme pdf publié sur le web, source communiquée : les éditions de la chenelière inc, 2006, Savoir plus : outils et méthodes de travail intellectuel, 2eme éd, (Raymond robert Tremplay et Yvan Perrier).