|
Les recettes fiscales, dans la plus part des pays en voie de
développement, représentent la base des ressources publiques. Les
ressources fiscales constituent alors un instrument privilégié au
service de l'Etat pour faire face à se engagements en tant que garant du
bien être social. Les recettes budgétaires proviennent soit d'une
fiscalité directe, soit des prélèvements sur les biens et
services encore appelés impôts indirects, soit enfin de taxes sur
les importations.
Suite à la grave crise financière et
économique des années 80, la République du Bénin a
assisté à une chute drastique de ces recettes fiscales. Au cours
de cette période les prélèvements opérés sur
l'économie béninoise sont passés de 59,2711 milliards
à 21,23001 milliards. Cette situation a placé l'Etat
Béninois dans l'incapacité de faire face aux dépenses de
fonctionnement et d'investissement. Les autorités politico
administratives d'alors ont réagi en adoptant le PAS (Programme
d'Ajustement Structurels) comme moyen de sortie de crise.
Ainsi en application du PAS, signé avec le FMI et la
Banque Mondiale, le gouvernement du Bénin a fait voter à
l'Assemblée Nationale la Décision-loi 89-007/ANR/CP du 13 Avril
1989, approuvée par la Loi N° 89-008 du 12 Mai 1989, chargeant la
Direction des Impôts du recouvrement des impôts, droits et taxes,
qui était autrefois de la compétence de la Direction du
Trésor et de la Comptabilité Publique.
Ce transfert de la fonction de recouvrement des impôts
et taxes a ouvert la voie de la réforme de la procédure de
recouvrement visant à son amélioration et à son
efficacité.
La mise en oeuvre de cette réforme a
nécessité l'installation effective d'un réseau comptable
à la DGID pour atteindre les objectifs fixés.
L'exercice de la fonction de recouvrement des impôts par
la DGID, depuis plus de quinze ans a eu d'énormes impacts sur
l'évolution des recettes en République du Bénin.
Il nous paraît donc nécessaire d'analyser
l'actuel système de recouvrement des impôts afin de
savoir :
-si la réforme de 1989 visant à
l'amélioration des recettes fiscales a-t-elle satisfait aux
attentes ?
- si l'administration fiscale est-t-elle dotée de
moyens matériels, financiers et humains suffisants pour
l'accomplissement de sa mission.
Cette analyse doit surtout permettre d'étudier l'impact
de la réforme sur l'évolution des recettes fiscales, d'attirer
l'attention sur les insuffisances constatées et de formuler des mesures
correctives pour renforcer les acquis de la réforme.
Tels sont les fondements du choix de notre thème qui
s'intitule :
<< LA REFORME DE LA PROCEDURE DE RECOUVREMENT DES
IMPÔTS D'ETAT EN REPUBLIQUE DU BENIN : BILAN ET PERSPECTIVE
>>
Pour ce faire, notre étude présentera :
- dans un chapitre préliminaire, le contenu et
l'application de la réforme, après un bref rappel historique de
son fondement ;
- dans un chapitre premier, l'analyse du système de
recouvrement avant et après la réforme ;
- et enfin dans un chapitre deuxième, les approches de
solutions et recommandations susceptibles de rendre optimal, l'actuel
système de recouvrement.
CHAPITRE PRELIMINAIRE
Ce présent chapitre préliminaire nous permettra
de présenter la réforme du recouvrement des impôts
intervenue en 1989 ainsi que les structures de la DGID en charge de ce
recouvrement. Ensuite il sera procéder à l'inventaire des
problèmes débouchant ainsi sur le choix de la
problématique.
SECTION 1 : Restitution des observations de
stage et ciblage de la problématique
PARAGRAPHE 1 : Etat des lieux de
base
I- Historique et présentation de la
réforme
A- Historique de la réforme
Depuis l'année 1960 où notre pays a
accédé à la souveraineté nationale jusqu'à
l'année 1989 où est entré en application, au BENIN, le
premier Programme d'Ajustement Structurel, la loi a organisé le
recouvrement des impôts sur la base de l'intervention à la
chaîne de deux directions centrales du Ministères des finances
à savoir :
n la Direction des Impôts (DI) devenue Direction
Générale des Impôts et des Domaines (DGID) qui assumait la
fonction d'assiette, c'est-à-dire d'émission des rôles,
tout en recevant à titre accessoire, les versements spontanés que
les contribuables faisaient par chèques, à ses bureaux ;
n la Direction du Trésor et de la Comptabilité
publique (DTCP) devenue Direction Générale du Trésor et de
la Comptabilité Publique (DGTCP) qui exerçait la fonction de
recouvrement des impôts mis aux rôles.
Mais, suite au diagnostic des procédures de
recouvrement des impôts, le Fonds monétaire international et la
Banque Mondiale ont recommandé que la fonction du recouvrement soit
transférée à la Direction des Impôts, jugée
techniquement plus apte à l'assumer.
Aussi, en application du Programme d'Ajustement Structurel
qu'il a signé avec ces institutions financières internationales
et dans lequel figure en bonne place l'engagement qu'il a pris de
transférer à la Direction des impôts la fonction de
recouvrement des impôts, le Gouvernement du BENIN a soumis, à cet
effet, un projet de loi à l'Assemblée Nationale qui a voté
successivement les deux textes suivants :
---- la Décision-Loi n° 89-007/ANR/CP du 13 Avril
1989 chargeant la Direction des Impôts et portant création des
Recettes des Impôts ;
---- la Loi n°89-008 du 12 Mai 1989 portant amendement et
approbation de la Décision-Loi n° 89-007/ANR/CP du 13 Avril
1989.
Dans ce contexte nouveau où le législateur et
le pouvoir exécutif ont décidé que la Direction des
Impôts exercera désormais simultanément la fonction
d'assiette et celle du recouvrement des impôts, cette Direction Centrale
du Ministère des Finances s'est organisée de sorte que soit
observé en son sein le respect du principe de la séparation des
fonctions d'ordonnateur et de comptable, la première fonction
étant assumée ses services d'assiette, et la seconde
étant exercée, de façon tout à fait autonome, par
ses recettes.
Mais comment étaient recouvrés les impôts
et quels étaient les fondements de la réforme ?
1) le système de recouvrement des
impôts avant la réforme
°Avant la réforme de 1989, les travaux d'assiette
étaient caractérisés par la mise au rôle
systématique de tous les impôts. Lorsque les services
compétents de la DI, reçoivent les déclarations, suivant
la nature d'impôt, ils procèdent à la détermination
du montant de l'impôt à charge du contribuable ; une fois ce
montant calculé, il était enrôlé et chaque article
du rôle recopié à plusieurs reprises. Après
vérification l'arrêté d'homologation était
préparé. Le rôle devient alors exécutoire et c'est
en vertu de ce titre que les services du trésor effectueront et
poursuivront le recouvrement des impôts et taxes concernés.
Exceptionnellement, en matière de contributions
indirectes, c'est le contribuable qui déclare, liquide, informe et
procède au versement des droits dus. Dans ce cas l'administration
émet des rôles de régularisation lorsque le contribuable ne
payait pas automatiquement sa cotisation dans les délais prescrits et
malgré les relances. Des rôles primitifs sont émis en cas
de défaut de déclaration ou de taxation d'office.
°Une fois toutes ces opérations effectuées,
la DTCP procède à la perception. Le processus de recouvrement est
alors enclenché dès la date de mise en recouvrement et la
réception des rôles homologués. Ces rôles sont
ensuite ventilés vers le centre de recouvrement et les autres postes
comptables. A ce niveau, une vérification est également
entreprise avant la prise en charge. Pour le comptable public, la prise en
charge est une opération juridique et comptable qui l'oblige à
recouvrer toutes les impositions inscrites sur les titres exécutoires
dont il est assignataire sous peine de rembourser sur ses fonds propres.
Suivant la législation, le contribuable s'acquitte de
sa cotisation aux caisses des comptables du trésor ou auprès de
tout agent habilité à cet effet. Mais par dérogation, la
Direction des impôts assurait le recouvrement de certains impôts et
taxes. C'est le cas des droits d'enregistrements et de timbre. Elle assurait
aussi le recouvrement à partir de 1972, des retenues mensuelles
effectués par les employeurs. L'ordonnance N° 45/PR-UPAEP du 20
Juillet 1968 a aussi chargé la DI du recouvrement des acomptes
provisionnels en matière d'impôt BIC, d'impôt sur le chiffre
d'affaire intérieur (ICAI) devenu Taxe sur la valeur ajouté et
des taxes indirectes assimilées.
L'impôt est payable en numéraire ou par
numéraire. Le contribuable qui ne se conformait pas à son
obligation de paiement dans les délais se voyait appliquer une
majoration 10%
Une fois la créance fiscale acquise par le comptable
public, il procède à l'inscription du versement au crédit
du compte du contribuable. C'est cette opération qui mettait fin
à l'ancienne procédure traditionnelle de recouvrement des
impôts et taxes.
Cette ancienne procédure avait certes des avantages
mais aussi beaucoup d'inconvénients qui nécessitaient surtout sa
réforme.
2) Les fondements de la réforme
Le principe de la séparation des fonctions
d'ordonnateur et de comptable était rigoureusement respecté dans
la mesure où la phase administrative était assurée par les
ordonnateurs qu'étaient les agents de la DI et la phase comptable par
les comptables de la DTCP. Les deux fonctions étaient incontestablement
séparées.
Compte tenu de la dualité de compétences des
administrations intervenant dans l'assiette et le recouvrement des
impôts, le contribuable devait dans un premier temps déposer sa
déclaration à la Direction des Impôts, attendre
l'avertissement et dans un second temps, aller payer sa dette fiscale au
Trésor. Vu l'écart de temps entre le dépôt de la
déclaration et la réception de l'avertissement, certains
contribuables animés d'esprit de fraude et d'incivisme, se soustraient
facilement au paiement de l'impôt.
La lenteur administrative, la mauvaise appréhension de
la base imposable, consécutive à la réticence des
contribuables à souscrire leur déclaration entraîne la
fraude et l'évasion fiscale. La procédure de taxation d'office
était alors régulièrement mise en oeuvre. En fait, il y
avait très peu d'effort de recoupement des renseignements devant
permettre d'établir des bases réalistes. Cette situation
entravait la réalisation des prévisions.
D'autre part, compte tenu du quasi inexistence de liaisons
entre la DI et la DTCP, le contrôle du respect des obligations des
contribuables faisait défaut. De ce fait, les restes à recouvrer
venaient augmenter la part des côtes irrécouvrables
déjà importantes.
L'accumulation des arriérés fiscaux et des
restes à recouvrer est un important facteur dans l'amenuisement des
ressources de l'Etat et favorise l'incivisme fiscal. Une grande
réforme du système s'imposait donc avec pour principal objectif,
l'allègement des procédures de recouvrement à travers
l'accélération des travaux préalables à la mise en
recouvrement, l'allègement des travaux de calcul des restes à
recouvrer, l'amélioration de la relance des contribuables
défaillants et surtout la simplification des formalités relatives
au paiement.
B- Présentation du contenu de la
réforme
Cette présentation se fera à travers le
fonctionnement des recettes des impôts et les documents comptables tenus
au niveau des ces institutions.
1) Fonctionnement des Recettes des
Impôts
Une Recette des Impôts comprends trois divisions
à savoir :
--- Une division Caisse
--- Une division Recouvrement
--- Une division Comptabilité
a) La division Caisse
Dirigée par un caissier placé sous
l'autorité directe du receveur, la caisse effectue des recouvrements en
espèces et par chèques, ainsi que des opérations de
transferts de recettes.
Elle comporte deux sections à savoir : la section
« Espèces » et la section
« chèques et transferts »
La Section Espèces
Le contribuable se présente directement à la
Recette des Impôts où les deux exemplaires du bordereau de
versement et sa déclaration fiscale mensuelle font l'objet d'une
vérification sommaire, en ce qui concerne leur validité.
L'agent chargé de cette vérification se borne
à chercher si les bordereaux de versement et la déclaration
fiscale ne sont pas entachés d'erreurs matérielles.
En cas d'absence d'erreur, le teneur de quittancier
établit séance tenante la quittance, et porte sur les deux
exemplaires du bordereau les références de la quittance, le
cachet et le nom du receveur ou du caissier. Le primata de la quittance est
remis au contribuable.
En fin de journée, et par cahier de transmission, un
exemplaire du bordereau de versement et la déclaration sont transmis au
services d'assiette en vue d'une vérification approfondie pouvant
conduire à l'émission d'un avis imposition individuel ou d'un ` `
registre de mise au rôle''.
Le deuxième exemplaire du bordereau de versement est
adressé à la division Recouvrement de la recette pour annotation
de la fiche compte du contribuable, tandis que les états de sommes
à verser au Trésor établis en fin de journée sont
envoyés à la division Comptabilité pour la passation des
écritures au livre journal.
Le caissier assure également le placement des valeurs
inactives et met à jour quotidiennement le calepin de caisse lors de
l'arrêt de sa caisse.
Pour les impôts faisant l'objet d'une déclaration
annuelle, les contribuables doivent continuer à déposer leur
déclaration au niveau des services d'assiette, tout en se rendant au
guichet de la Recette des Impôts pour effectuer les paiements.
La Section Chèques et
Transferts
Elle comprend deux sous sections à savoir : la
sous section chèque et la sous section transfert.
Dans la sous section chèque la différence par
rapport à la section espèce réside dans le mode de
paiement. Les bordereaux de versement et les déclarations sont
accompagnés de chèques émis à l'ordre du Directeur
Général des Impôts.
La sous section transfert
En raison du principe de l'unité de caisse, tout
contribuable peut s'acquitter de sa dette fiscale à n'importe quelle
recette des impôts.
Ainsi le propriétaire d'un immeuble sis à
Bassila par exemple, porteur d'un avis d'imposition relatif à la
contribution foncière des propriétés bâties et
résident à Cotonou, peut valablement se libérer de cet
impôt à l'une des recettes de Cotonou. Dans ce cas le Receveur de
la Recette de Cotonou, mandataire, transfère la recette à son
collègue de Bassila (assignataire) qui détient le rôle,
après inscription au registre des transferts envoyés.
A la Recette des impôts de Cotonou, après
délivrance de la quittance au contribuable, la sous section transfert
établit les documents de transfert (avis de recouvrement, bordereau de
transfert des recettes) qu'elle adresse par bordereau d'envoi hors
comptabilité à la Recette des Impôts de Bassila,
assignataire de l'impôt.
Copies des documents de transfert sont adressées
à la division ` `Comptabilité'' pour passation des
écritures au livre journal.
Quand à la Recette des Impôts de Bassila
(assignataire) à la réception des documents, la sous section ` `
transfert'' procède au contrôle et à l'inscription de ces
derniers dans le registre des transferts reçus.
Dans cette Recette assignataire le transfert est traité
en deux phases :
--- Tirage de quittance d'ordre au nom du receveur
mandataire.
--- Etablissement des états de sommes à verser
au Trésor et leur envoi à la division ` ` Comptabilité''
pour passation au livre journal.
b) La division ` ` Recouvrement''
Contrairement à l'ancienne procédure, la
nouvelle présente l'avantage de simplifier et d'accélérer
le recouvrement des impôts.
En effet, les travaux de confection, de reproduction,
d'homologation et de transfert des rôles sont sensiblement
simplifiés.
La division ` ` recouvrement'' au sein des recettes des
impôts comporte deux sections à savoir : la section des
prises en charge et des émargements et la section des poursuites et
contentieux.
La section des prises en charge et des
émargements
Les agents de cette section annotent, sur la base des
bordereaux de versement ou des registre de mis au rôle, les fiches
comptes des contribuables.
Pour les impôts payés spontanément tels
l'IPTS, l'I/BIC, la TVA, ils relancent immédiatement, après
expiration du délai de déclaration et de paiement mensuel ou
trimestriel, tous les contribuables retardataires ou défaillants. Le
recouvrement est alors poursuivi sur la base de la lettre de relance ou de
l'avis d'imposition individuel en provenance du service d'assiette.
Copies des lettres de relance adressées aux
contribuables sont acheminées aux services d'assiette.
Les dernières souches d'avis d'imposition contenues
dans le registre de mise au rôle sont émargées au fur et
à mesure des paiements effectués, et les restes à
recouvrer sont établis. Les agents de cette section doivent
vérifier les titres de recettes avant de les prendre en charge. Les
services d'assiette étant désormais chargés de
déterminer le montant global l'impôt du par le contribuable, il
revient aux agents de la section ` `prise en charge et
émargement'' :
- d'inscrire sur les avis d'imposition les acomptes
versés ;
- de déterminer les restes dus ;
- de mettre le primata des avis d'imposition dans des
enveloppes en vues de leur transmission, au contribuable concerné par la
section ` ` poursuite et contentieux'' ;
-d'envoyer le duplicata des avis d'imposition au service
d'assiette ;
-de classer les registres de mises au rôle.
Les titres de perception entachés d'erreurs
matérielles non décelées par le service des rôles
sont retournés au service émetteur.
Pour les valeurs inactives, la section saisit dans un registre
spécifique le montant de ces valeurs reçues au titre d'un
exercice.
La section ` ` Poursuites et
Contentieuses''
Les lettres de relance établies par la section ` `
Prises en charge et émargements'' et les avis d'imposition en provenance
des services d'assiette sont distribués par les agents de la section ` `
poursuites et Contentieuses'', appelés porteurs de contraintes.
En raison de l'insuffisance de moyens humains et
matériels dont disposent les Recettes des Impôts, les agents des
services d'assiette, lors des recensements peuvent aider les agents de
poursuite dans la distribution des avis d'imposition.
Les agents de cette section participent activement à la
mise en oeuvre, contre les contribuables récalcitrants, de toutes les
voies de droit à savoir :
- la mise en demeure valant sommation sans frais (mesure
préalable aux poursuites) ;
- le commandement ;
- l'avis à tiers détenteur ;
- la saisie et la vente des objets saisis.
c) La division ` `Comptabilité''
Elle effectue une vérification sur pièces des
opérations de la division ` `caisse'' et procède à leur
enregistrement au livre journal. Elle confectionne les états journaliers
de recouvrement, les relevés décadaires des encaissements, les
relevés de la décade, les bordereaux mensuels de
développement des recettes du budget national, etc.....
Elle est composée de deux sections, à
savoir : la section ` ` enregistrement'' et la section ` ` situation''.
La section ` `enregistrement''
Après vérification des pièces de
recettes, de dépenses et d'ordre, les agents de cette section
procèdent à la passation des écritures au livre journal.
Ils soumettent ensuite leur comptabilité au receveur qui les envoie
à la Direction du Trésor, service de la comptabilité
publique, division de l'apurement.
La Section ` `situation''
Elle est chargée de la production des états
journaliers, des relevés décadaires, des bordereaux mensuels de
développement des recettes du budget national, des rapports trimestriels
de gestion, ainsi que des relevés décadaires des recettes du
budget national reversées au trésor.
En somme, la nouvelle procédure de recouvrement
décharge les services d'assiette de la réception et de la
transmission des chèques ainsi que l'établissement des
rôles de régularisation et des états décadaires et
mensuels de recouvrement. Elle leur permet de se consacrer mieux que par le
passé au contrôle des déclarations et à
l'émission, dans des délais raisonnables, des rôles.
L'accélération des travaux d'assiette et de
recouvrement, leur allègement, l'amélioration de la relance des
contribuables retardataires et défaillants, la simplification des
formalités relatives au paiement des impôts sont de nature
à supprimer, du coup, l'énorme décalage qui existait entre
émission et recouvrement, et qui freinait et rendait parfois impossible
le recouvrement de certains impôts, droits et taxes.
2) Les différents documents comptables tenus
au niveau des recettes des
Impôts
Les documents comptables sont constitués d'une
variété d'actes et de dispositions légales ou
réglementaires justifiant la légalité des
opérations comptables de recettes ou de dépenses.
Comme documents comptables, nous pouvons citer : les lois
de finances, les titres de perception, les actes d'opposition et tous autres
actes de forme réglementée, justifiant le montant de
l'opération exécutée en comptabilité.
Sont également appelés documents comptables les
registres et livres relatifs à l'enregistrement chiffré des
opérations de recette ou de dépenses.
Nous présenterons, les divers documents comptables
tenus au niveau de chaque division à savoir : Caisse, Recouvrement
et Comptabilité.
a) Documents comptables ouvert à la division `
`Caisse''
Cette division tient tout en dix (10) documents comptables
à savoir :
· Journaux à souches ou
quittanciers
Tout versement en numéraire ou par chèque donne
lieu à la délivrance d'un reçu appelé quittance.
Les journaux à souche peuvent être
spécialisés. On distingue :
- le journal à souche destiné aux encaissements
en numéraire ;
- le journal à souche réservé aux
encaissements des chèques ;
- le journal à souche pair pour les journées
paires et le quittancier impair pour les journées impaires.
Les quittanciers doivent être arrêtés en
fin de journée, mais sans le report du solde de la veille.
· le calepin de caisse
C'est un carnet destiné à décrire, en fin
de chaque journée, la situation de la caisse en billets de banque,
jetons, timbres fiscaux et valeurs de caisse. Il retrace le montant en moins ou
en plus par rapport aux écritures.
· le répertoire des chèques
bancaires
Les chèques bancaires ou postaux reçus en
règlement des impôts, droits et taxes sont mentionnés dans
ce répertoire.
· les états de sommes à verser au
trésor
Il est établi un état de sommes à verser
au trésor, pour chaque nature de recette, appuyé, le cas
échéant, du relevé des parties versantes.
Chaque état de sommes à verser porte comme
éléments essentiels : les références de la
ligne d'écriture, le nom et prénoms de la partie versante, la
nature de la créance et l'article de rôle au besoin ainsi que la
mention ` `recette budgétaire'' ou ` ` hors budget''
L'état des sommes à verser au trésor est
établi en trois (03) exemplaires. Le primata est adressé à
la division Apurement du service de la comptabilité de la Direction
Générale du Trésor et de la Comptabilité (DGTCP),
le duplicata envoyé à la division ` `Recouvrement'' de la Recette
de Impôts, et le triplicata est conservé au niveau de la division
` caisse'.
· Procès-verbal de transfert de
fonds
Cette pièce de dépense permet de faire le
billetage du numéraire à transférer à la Direction
du trésor et de la comptabilité publique. Il est rempli en trois
exemplaires :
- la première copie accompagne la comptabilité
décadaire adressée à la Direction du trésor et de
la comptabilité publique ;
- la seconde est remise à la partie prenante des
fonds ;
- la troisième est gardée à la division
`caisse' de la recette des impôts.
· Bordereau récapitulatif des chèques
bancaires ou postaux
On y inscrit les mentions des chèques à
transférer aux services du Trésor. Une copie de ce bordereau est
laissée à la partie qui reçoit les chèques
(Trésor) ; une copie accompagne la comptabilité
décadaire adressée à la DGTCP et la troisième copie
reste à la Recette.
· Avis de recouvrement
Il retrace les encaissements faits par un comptable
mandataire. Il est rempli journellement en trois exemplaires répartis
comme suit :
- une copie au comptable assignataire
- une copie à la division apurement du service de la
comptabilité de la DGTCP.
- une copie à la sous-section `Transfert de la
Recette'
· Les Bordereaux de transfert de
recettes
Ils accompagnent toujours les avis de recouvrement
envoyés au comptable assignataire et à la DGTCP.
· Le registre des transferts reçus ou
envoyés
l'objet de ce registre, qui peut être
spécialisé pour les transferts reçus, d'une part, et les
transferts envoyés, d'autre part, est de suivre les prises en charge de
transferts reçus et de donner suite aux réclamations
éventuelles relatives aux transferts effectués.
La contexture doit permettre de ressortir les
références du transfert, le montant et le comptable mandataire
(registre des transferts reçus) ou assignataire (régistres des
transferts envoyés).
· Les documents justificatifs des retenues
à la source effectuées par la Direction des
Impôts
La Direction Générale de Impôts et de
Domaines retenant à la source, à l'instar d'autres Directions
techniques, ses avantages (pénalités et majorations), les
pièces de recettes et de dépenses suivantes justifient la
comptabilisation des dits avantages.
- Les états des pénalités et
majorations retenues à la source par la DGID
À l'instar des états de sommes à verser
au Trésor qui justifient les recettes du budget national ou local, les
états des pénalités et des majorations retenues à
la source par la Directions des Impôts retracent la part du produit des
pénalités d'assiette et des majorations pour paiement tardif,
réglementairement attribuée à la Direction des
Impôts, soit 50% du produit des pénalités et 50% du
produit des majorations.
- Les états récapitulatifs des
chèques adressés au Directeur des Impôts
Les chèques reçus en règlement de la part
du produit des pénalités et majorations revenant à la
Direction des Impôts doivent être transmis par état
récapitulatif, décadairement, au Directeur des Impôts.
- Les Bordereaux d'envoi des
récépissés des mandats-cartes
Chaque fois que le plafond d'encaisse de 5000F est atteint,
l'intégralité de la part des pénalités et
majorations de la Direction des Impôts perçue en numéraire
doit être reversée dans les quarante-huit heures aux guichets des
recettes de l'OPT, en vue de l'approvisionnement du compte de la Direction des
impôts ouvert au centre des chèques postaux.
Les récépissés de mandats-cartes sont
adressés au Directeur des Impôts par bordereau d'envoi. Le double
du bordereau d'envoi sert de pièces de dépenses.
b) Les documents Comptables ouverts à la Division
` Recouvrement'
- le Registre des prises en charge des titres de
perception
L'objet de ce registre est de décrire, par budget et
compte, titres de perception émis et dont le comptable est
personnellement et pécuniairement responsable du recouvrement.
- le Registre des contraintes extérieures
reçues ou envoyées
Chaque poste comptable peut ouvrir un registre pour chacune
des deux catégories de contraintes extérieures ; ce registre
permet de suivre le recouvrement des cotes contenues dans les contraintes
extérieures reçues et d'apprécier les diligences des
comptables mandataires en ce qui concerne les contraintes extérieures
envoyées.
- le Registre des oppositions et avis à tiers
détenteurs reçus ou envoyés
L'opportunité d'ouvrir ces registres est
déterminée par les mêmes préoccupations que celles
des contraintes extérieures.
- le Registre de prises en charges des valeurs
inactives
Ce registre est destiné à enregistrer, sur la
base des procès verbaux de réception des valeurs inactives, le
montant des valeurs reçues au titre d'un exercice.
Tout comme les rentrées, les sorties de valeurs
inactives doivent également être justifiées par un PV de
remise ou une décharge
- les Fiches comptes des contribuables
Elles retracent dans la partie des débits, les
impôts dus par les contribuables et dans la partie des crédits les
versements effectués et les dégrèvements ou remises
obtenues. Elles présentent un solde débiteur, créditeur ou
nul.
- les Etats des restes à recouvrer
Ces états établis périodiquement
permettent au chef du poste comptable de connaître après
émargement des titres de perception, le montant des cotes qui restent
à recouvrer, par nature d'impôt.
- la Mise en demeure ou sommation sans
frais
Cet acte tient lieu de rappel et doit, le cas
échéant, être notifié au contribuable douze jours
avant le premier acte de poursuite.
La mise en demeure n'est soumise à aucune forme
particulière.
- l'Avis à tiers détenteur et les fiches
d'opposition
Ces actes permettent d'obliger certains tiers,
dépositaires publics à effectuer des paiements au moyen des fonds
qu'ils détiennent pour le compte du contribuable.
- le Commandement
C'est un acte par lequel le débiteur est sommé
de payer sa dette à peine d'être contrainte par voie de saisie
exécution. C'est le premier acte de poursuite, au sens strict du
terme.
- le Procès- Verbal de saisie
Lorsque après trois francs, le contribuable n'a pas
obtempéré à la sommation de payer la dette objet du
commandement, le comptable peut procéder à la saisie de biens
meubles du redevable.
- le Procès- verbal de vente
La vente des objets saisis ne peut intervenir que huit jours
francs après la saisie. Elle est constatée par un procès
verbal.
c) Les documents comptables tenus au niveau de la
division `Comptabilité'
- le Relevé de la décade
On y inscrit les montants consolidés par jour et par
nature de recette. Il est établi en deux copies réparties comme
suit : une copie à la Direction du Trésor et de la
Comptabilité Publique et une copie à la division
`Comptabilité' de la Recette des Impôts.
- le Relevé décadaire des
encaissements
Il est réparti exactement comme le relevé de la
décade. On y retrace les encaissements de la décade par mode de
paiement.
- le Bordereau mensuel de développement des
recettes du budget national
Il décrit les recouvrements mensuels effectués
par le comptable, dans la forme de présentation du budget national de
fonctionnement.
Son objet est d'ordre statistique ; il doit être
régulièrement acheminé au service des Rôles et du
Recouvrement.
- les états mensuels des
pénalités et majorations retenues à la source par la
Direction des Impôts
Ces états récapitulent par mois les
pénalités et majorations retenues. Ils sont établis en
deux exemplaire répartis comme suit :
- un exemplaire est adressé à la Direction du
Trésor et de la Comptabilité Publique ;
- une copie reste à la Recette des Impôts
- le Livre journal
Le livre journal est utilisé pour la description
chronologique des opérations, tant en recette qu'en dépense.
Chaque ligne d'écriture est appuyée des pièces
justificatives de l'opération exécutée.
Les livres journaux sont spécialisés. Ainsi, on
distingue : les livres journaux de caisse et le livre journal d'ordre.
Tout livre journal est arrêté quotidiennement
avec incorporation du solde antérieur aux résultats de la
journée. Le processus de l'arrêté quotidien du livre
journal est le suivant :
Solde antérieur
+ Total des recettes de la journée
- Total des dépenses
= Solde à nouveau
L'arrêté journalier du livre journal permet de
s'assurer :
- de la concordance des écritures et des pièces
justificatives ;
- de la concordance entre le solde des écritures et
l'encaisse.
Ces contrôles journaliers sont renforcés par un
contrôle décadaire. Le processus de l'arrêté
décadaire du livre journal est le suivant :
Solde des écritures au dernier jour de la décade
précédente
+ Total des recettes de la décade
- Total des dépenses de la décade
= Solde des écritures enfin de décade
Il convient de préciser que la comptabilisation des
transferts de recettes au livre journal se fait à deux niveaux :
Chez le receveur assignataire
Une fois les documents de transfert reçus et pris en
charge, le comptable assignataire décrit au livre journal :
- une ligne de recette, imputable à un compte de la
nomenclature, justifié par un état de sommes à verser au
Trésor public
- une ligne de dépenses, du montant du bordereau de
transfert, intitulée : ` Prise en charge du bordereau de transfert
de recette n°......'
Chez le receveur mandataire
Le chef du poste mandataire, en matière de transfert de
recette, passe les écritures suivantes :
- une ligne recette du montant du bordereau de transfert qui
constitue la pièce justificative ;
- une ligne de dépense justifiée par le
procès verbal de transfert de fonds ou le bordereau récapitulatif
des chèques.
En définitive, la réforme permet d'observer au
sein de la Direction des Impôts, une séparation entre les services
d'assiette et les recettes chargées du recouvrement. Ce pendant les deux
services entretient des relations leur permettant d'échanger des
renseignements sur la situation des contribuables et de faciliter ainsi les
actions en recouvrement.
- Liaison service d'assiette et Recette des
Impôts
Cette liaison est assurée à l'aide d'un document
qui permet au chef service d'assiette d'adresser au receveur, copies des
lettres de relance pour dépôt de déclaration et pour
paiement spontané.
Les avis d'imposition individuels établis par les
services d'assiette sont adressés au Receveur pour mise en
recouvrement.
- Liaison Recette des Impôts et service
d'assiette
Les déclarations fiscales mensuelles ainsi qu'une copie
des bordereaux de versement reçus par la division `caisse' de la Recette
des Impôts sont acheminées au service d'assiette en vue d'une
vérification approfondie pouvant conduire à imposition.
Copies des lettres de relance pour paiement sont
adressées au service d'assiette. Après homologation, une copie
des avis d'imposition enliassés est envoyée par le Receveur au
service d'assiette.
II- L'exercice de la fonction de recouvrement des
impôts : la mise en oeuvre de la réforme
Il est marqué d'une part, par la création d'un
réseau comptable au sein de la Direction des Impôts. Ce qui a
profondément modifié son organigramme d'une part et a
favorisé la simplification des procédures d'assiette et de
recouvrement en d'accélérer l'action en recouvrement d'autre
part. Des réformes nouvelles ont été opérées
afin d'accomplir de façon diligente la mission qui lui a
été assignée.
A- Organisation et organigramme du réseau comptable
1) Organisation
Actuellement la DI devenue DGID dispose d'un réseau
comptable (RNI-RPI-RDI-RAI) composé de deux (02) ordres de Recettes des
Impôts :
- les recettes à compétence nationale
- les recettes à compétence locale
a) Les recettes à compétence
nationale
Il existe deux catégories : la RPI/DGE ; la
Recette des Domaines ; la RPAI
- La Recette Principale des Impôts/ DGE
Elle est chargée du recouvrement des impôts dus
par les grandes entreprises, de l'instruction de leur contentieux, de la
gestion des crédits d'impôts notamment ceux liés aux
exonérations et de l'établissement des côtes
irrécouvrables. Fiscalement est qualifié de grandes entreprises
tout contribuable appartenant à la catégorie des entreprises dont
le Chiffre d'affaire est :
-supérieur à 80 millions pour les
opérations d'achats et de ventes ;
-supérieur à 25 millions pour les prestations de
services.
La RPI/DGE est composé des divisions Caisse,
Recouvrement, Comptabilité et Recette d'ordre.
- La Recette des Domaines
Elle est chargée :
-du recouvrement des droits d'enregistrement, de timbres, de
conservation foncière des produits des domaines et taxes
annexes ;
- de l'encaissement des provisions foncières, de
l'enregistrement des cautionnement, des consignations et amendes
judiciaires ;
- de la tenue des comptes de conservations foncières,
de l'enregistrement et des travaux liés à la gestion du domaine
privé de l'Etat ;
- du paiement de certaines dépenses publiques ;
- de la tenue de la comptabilité en matière de
timbre fiscaux.
- La Recette Principale des Arriérés
d'Impôts
En application de l'art N°61 du décret
N°99/514 du 22 Novembre 1999 portant attributions, organisation et
fonctionnement du ministère des finances et de l'économie, la
RPAI est chargée du recouvrement des arriérés
d'impôts d'Etat dus par les grandes entreprises, et les rappels
d'impôts émis par la Brigade de Vérification
Générale suite aux redressements fiscaux ainsi que la gestion de
la procédure contractuelle de redressement. Signalons qu'avec les
dernières réformes, la RPAI a été supprimée
en mars 2004.
b) Les Recettes à compétence locale
Il s'agit des recettes divisionnaires des impôts (RDI)
et des Recettes Auxiliaires des impôts (RAI).
- la RDI
Elle assure le recouvrement des impôts au niveau des
départements et communes et l'instruction du contentieux y
afférent. Elle comprend également les trois divisions ci-dessus
énumérées. Elle peut avoir sous sa tutelle une ou
plusieurs RAI et est dirigé par un Receveur Divisionnaire des
Impôts.
- la RAI
Elle a les mêmes attributions que la RDI et est
dirigé par un receveur auxiliaire des impôts. Toute fois au plan
administratif, le RAI est placé sous l'autorité du RDI à
qui il rend compte périodiquement de ses activités.
Le transfert de la fonction du recouvrement à la
Direction des Impôts et des domaines a favorisé une série
de réformes. Pour ce qui concerne la gestion des impôts locaux, il
a été élaboré la réforme de la TPU et de la
TFU. Cette visait à apporter une solution à la fiscalisation des
petites entreprises. La note N°1026 bis MF/DC/DGID du 16 décembre
1994 a défini l'organisation et les attributions des centres des
impôts (CDI), structures administratives ayant pour mission
d'appréhender la catégorie contribuables exerçant à
la limite de l'informel.
Dans la recherche d'une plus grande efficacité de la
gestion des dossiers et du recouvrement des impôts, les Centres des
Impôts des Moyennes Entreprises (CIME) et les Centres des Impôts
des Petites Entreprises (CIPE) se sont substitués aux Centre des
Impôts (CDI) conformément à la note N°
100/MFE/DC/SGM/DGID/ du 20 Juillet 2000 portant attributions, organisations et
fonctionnement des structures départementales, modifiée et
complétée par les notes N° 1225/MFE/DC/SGM/DGID/DGR/SP et
N° 1226/MFE/DC/SGM/DGID/DGR/SP du 23 Juillet 2005 portant respectivement
attributions et organisations du CIME Littoral et du CIME Atlantique. Signalons
qu'une direction, la Direction des Centres des Impôts des Moyennes
Entreprises (DCIME), a été créée pour coordonner
les CIME existants. C'est une expérience qui à terme sera
progressivement étendue aux autres départements.
Toutes ces réformes intervenues au sein de la DGID,
sans oublier les récentes créations du Centre des Impôts de
Dantokpa et des Autres Marchés (CIDAM) et du Centre des Impôts du
Port et Autres Frontières (CIPAF), respectivement par les
arrêtés N° 1220/MFE/DC/SGM/DGID/DGR/SP et N°
1224/MFE/DC/SGM/DGID/DGR/SP du 23 Septembre 2005, ont contribué
à l'agrandissement et à la dynamisation du réseau
comptable de la DGID.
2) Schématisation de l'organigramme du
réseau comptable de la DGID
· La Recette Nationale des Impôts (RNI), un l'organe
centralisateur situé dans l'enceinte de la Direction
Générale des Impôts et des Domaines
RNI
RDI et RAI des DDI
RPI/DGE
Recette des Domaines des DDET
Recette des Impôts des CIME
Ensuite, au niveau des Directions Départementales, nous
avons les Recettes Divisionnaires et des Recettes Auxiliaires des Impôts
· Direction Départementale des Impôts de
l'Atlantique et du Littoral (DDI Atlantique-Littoral)
DDI-A/L
Atlantique
Littoral
RDI/CIPE (Ouidah)
RDI/CIPE (Calavi)
RDI/CIPE (Allada)
RDI/ CIPE3 Champ de foire
RDI/CIPE2 Akpakpa
RDI/CIPE Saint Michel
· RAI (Tori)
· RAI (Houégbo)
· RAI (ZÊ)
· Direction Départementale des Impôts de
l'Ouémé et du Plateau (DDI-O/P)
DDI-O/P
Plateau
Ouémé
RDI/CIPE Pobè
RDI/CIPE Sèmè-Podji
RDI/CIPE Porto-Novo 2
RDI/CIPE Porto-Novo 1
· RAI (Dangbo)
· RAI (Avrankou)
· RAI (Akpro-Missérété)
· RAI (Adjarra)
· RAI (Adjohoun)
· RAI (Bonou)
· RAI (Sakété)
· RAI (Ifangnin)
· RAI (Adja-ouérè)
· Direction Départementale des Impôts du
Mono-Couffo (DDI-C/M)
DDI-C/M
Mono
Couffo
RDI/CIPE Azovê
RDI/CIPE (Lokossa)
RDI/CIPE (Comè)
· RAI Klouékanmè
· RAI (Dogbo)
Aplahoué
Lalo
Toviklin
Djacotomey
· RAI (Bopa)
· RAI (Grand-Popo)
· RAI (Athiémé)
· RAI (Houéyogbé)
· Direction Départementale des Impôts du
Zou-Collines (DDI-Z/C)
DDI-Z/C
Collines
Zou
RDI/CIPE (Savè)
RDI/CIPE (Dassa)
RDI/CIPE (Savalou)
RDI/ CIPE (Covè)
RDI/CIPE (Abomey)
RDI/CIPE (Bohicon)
Bantè
Zakpota
Zogbodomey
Agabgninzoun
Djidja
Zangnando
RAI (Ouèssè)
Glazoué
· Direction Départementale des Impôts de
l'Atacora-Donga (DDI-A/D)
DDI-A/D
Donga
Atacora
RDI/CIPE (Tanguiéta)
RDI/CIPE (Djougou)
RDI/CIPE (Natitingou)
Copargo
Ouaké
RAI (Bassila)
Toucountouna
RAI (Kérou)
RAI (Boukoumé)
RAI (Kouandé)
RAI (Ouassa Phunco)
Kobly
RAI (Matéri)
· Direction Départementale des Impôts du
Borgou-Alibori (DDI-B/A)
DDI-B/A
Alibori
Borgou
RDI/CIPE (Malanville)
RDI/CIPE (Bembéréké)
RDI/CIPE (Parakou)
RDI/CIPE (Kandi)
RDI/CIPE (Banikoara)
RDI/CIPE (Nikki)
RAI (Kalalé)
RAI (Peréré)
RAI (Gogounou)
RAI (Sègbana)
(Karimama)
Sinandé
N'Dali
RAI (Tchaourou)
Ce réseau comptable de la DGID est animé et
contrôlé par un comptable public, le Receveur National des
Impôts qui dirige la Recette Nationale des Impôts. Cette direction
assure aussi la réédition des comptes devant la chambre des
comptes de la Cour Suprême. Mais on rencontre des receveurs
divisionnaires et des Receveurs auxiliaires dans des Directions
Départementales et dans des Communes.
Toutefois, les Receveurs divisionnaires élargissent
leur compétence jusqu'au niveau des Communes qui ne disposent pas des
Receveurs auxiliaires.
Ainsi se présente le Réseau Comptable de la
Direction Générale des Impôts et des Domaines.
A- Fonctionnement du réseau comptable de la
DGID
L'installation effective du réseau comptable de la DGID
et le nouvel organigramme qui s'en est suivi ont permis de mettre en place de
nouvelles procédures pour :
- accélérer les travaux préalables
à la mise en recouvrement ;
- alléger les travaux de calcul des restes à
recouvrer ;
- améliorer la relance des contribuables
défaillants ;
- simplifier les formalités de paiements.
Tout ceci a eu pour conséquence de raccourcir le
délai entre le fait générateur et de son
exigibilité.
Cette simplification des procédures a
concerné l'élaboration, la vérification, l'homologation et
la transmission des rôles et des avis d'impositions. Pour
accélérer la mise en recouvrement des impôts, les mesures
ci-après ont été édictées :
Au niveau de l'assiette, le DGID
conformément à la loi N° 90-011 du 31 Mars 1990 portant
LF/1990, a délégué sa signature aux Directeurs
départementaux des Impôts (DDI) pour homologuer les avis
d'imposition établis par les services d'assiettes et de contrôle
de leur ressort territorial. En effet la formalité d'homologation confie
aux titres de perception force de loi, c'est à dire force
exécutoire. Les titres de perception relatifs à la TVA
émis par les chefs de services de gestions de Cotonou sont
immédiatement exécutoires. Ils ne transitent plus par les DDI. La
procédure de mise au rôle est pratiquement supprimée pour
les impôts à déclaration et paiement mensuels. Elle est
conservée avec d'importantes simplifications pour les
impôts faisant objet d'une déclaration annuelle y compris ceux qui
sont acquittés par voie d'acomptes trimestriels ainsi que les
impôts directs locaux.
Leur rédaction est désormais limitée
à l'inscription, en une seule fois, des mentions de l'avis d'imposition
enliassé dans le registre de mise au rôle.
Après annotation des avis d'imposition, le service
d'assiette transmet les registres au service chargé d'homologuer les
rôles.
La procédure de vérification et d'homologation
est désormais déconcentrée pour accélérer la
mise en recouvrement. Dès l'achèvement des travaux et
après annotation des documents d'analyses statistiques, les registres
munis des trois exemplaires des avis d'imposition devenus exécutoires,
sont transmis à la Recette des impôts compétente. Signalons
que la réforme au niveau de l'assiette a permis l'aménagement des
taux d'imposition et l'élargissement de l'assiette fiscale.
Au service de Recouvrement
dès réception des registres de mise au
rôle, le receveur des impôts :
-complète les mentions relatives aux acomptes
déjà versés et au reste dû sur l'avis
d'imposition ;
-détache l'original de l'avis d'imposition et en assure
la transmission immédiate au contribuable concerné ;
-détache également la première copie auto
carbonée qui est retournée au service d'assiette pour classement
au dossier du contribuable ;
-annote la fiche de situation de comptes des contribuables qui
constitue un document de travail essentiel à la Recette ;
- procède au classement du registre de mise au
rôle et en assure la conservation et l'émargement au et à
mesure des versements effectués.
Pour les impôts faisant l'objet d'une
déclaration et d'un versement mensuels perçus sans
formalité de rôle, ils doivent être
acquittés spontanément lors du dépôt de la
déclaration. Celle-ci tient lieu de Bordereau de versement. Les travaux
de mise au rôle étant désormais supprimés pour ces
impôts, en cas de dépôt de déclaration non
accompagnée de paiement, la Recette adresse
immédiatement au redevable une lettre de relance avant poursuites, lui
signalant que la déclaration et le bordereau de versement
n'étaient pas accompagnés du paiement du être fait
spontanément.
A défaut de réponse dans le délai
fixé, le receveur procède sans délai à la mise en
oeuvre de l'action en recouvrement avec toute la rigueur requise sur la base
de l'avis d'imposition individuel émis par le service de gestion et de
contrôle suite à la transmission qui lui est faite de l'exemplaire
de la relance.
En cas de défaut de déclaration et de
paiement, l'avis d'imposition individuel établi par le SGC ou
service d'assiette, après la relance de la déclaration et de la
taxation d'office sont mis en recouvrement par voie d'avis d'imposition
individuels quelle que soit la nature de l'impôt concerné. Par la
suite le paiement spontané a été
généralisé tant pour les impôts d'Etat que pour les
impôts locaux.
Dès réception et prise en charge de la
créance, le receveur envoie l'original du titre de paiement individuel
au redevable reliquataire. La deuxième copie est classée au
dossier de ce dernier après annotation de la fiche de situation de
compte.
Les montants des restes à recouvrer sont alors
directement calculés par la Recette des Impôts grâce
à l'exploitation des fiches de situation de compte des contribuables.
Cette célérité dans le processus de
recouvrement se fait plus performante grâce à l'informatisation
progressive du réseau comptable.
Le suivi du recouvrement nécessite que tous les
paiements soient enregistrés. Cet enregistrement se fait à la
caisse par voie de saisie informatique et est journalier aussi
bien pour les paiements d'articles de la Recette des Impôts du lieu de
paiement que ceux d'autres Recettes.
Des dégrèvements ou décharges de cotes
sont également pris en charge pour être émargés au
rôle, sur les fiches comptes et saisis à l'ordinateur comme
paiements.
Au niveau de la comptabilité, les
montants des états statistiques de recouvrements journaliers doivent
rigoureusement correspondre aux encaisses de la journée. En cas de
discordance, la liste des paiements du jour et le brouillard de la saisie du
jour qui restitue l'image des paiements d'une journée permettent au
Receveur des impôts de déceler les sources d'éventuelles
anomalies et de les corriger immédiatement et journalière
ment.
Le réseau comptable dont l'organisation est
assurée par la Recette Nationale des Impôts constitue une
pièce maîtresse de la structure organisationnelle de la Direction
Générale des Impôts et des Domaines.
| 
