Quelle gouvernance des risques majeurs pour une meilleure résilience des territoires?

1-1-2 Aleas, enjeux et vulnerabilite : les composantes des risques majeurs

Nous avons montré comment la gestion des risques majeurs est une compétence régalienne, de par le rTMle fondamental de l'Etat dans le maintien de la sOreté et la sécurité. Pour mener à bien ces missions de gestion des risques majeurs, l'Etat s'appuie sur son expertise. Nous ne nous attarderons pas sur la description des acteurs et les conditions d'élaboration de cette expertise (cette approche sera développée dans la seconde partie). Notre présentation portera davantage sur le contenu et l'évolution de la «doctrineÈ des administrations en matière de gestion des risques majeurs. L'expertise de l'Etat a intégré les évolutions de cette «doctrineÈ, en étant parfois à l'origine meme de ces évolutions. L'expertise s'est d'abord focalisée sur l'étude des aléas, avant de se pencher sur la vulnérabilité. Aléa et vulnérabilité constituent les deux composantes du risque. Cette relation est généralement simpliÞé mathématiquement sous la forme du produit R = A ×

V9 _.10

Dans les deux paragraphes qui suivent nous allons présenter deux approches complémentaires qui coexistent encore aujourd'hui dans les administrations en charge de la gestion des risques majeurs : une approche typologique par l'étude des aléas et une approche globale par l'étude de la vulnérabilité.

1-1-2-1 L'approche typologique des risques majeurs

L'approche typologique des risques a été pendant longtemps l'axe privilégié d'étude des risques majeurs. Cette approche typologique se focalise sur l'étude des aléas. L'aléa se déÞnit comme «une manifestation physique, un phénomène ou une activité humaine susceptible d'occasionner des pertes en vies humaines ou des préjudices corporels, des dommages aux biens, des perturbations sociales et économiques ou une dégradation de l'environnement. Font partie des aléas les conditions latentes qui peuvent, à terme constituer une menace. Celles-ci peuvent avoir des origines diverses: naturelles

⁹ R : risque. A : aléa, caractérisé par une fréquence et une intensité. V : vulnérabilité, caractérisée par la somme des enjeux présents dans la zone touchée par l'aléa (potentialité des pertes humaines et économiques)

¹⁰ André Dauphiné, ÇRisques et catastrophes : Observer - Spatialiser - Comprendre - Gérer», Armand Colin, 2001, p24

(geologiques, hydrometeorologiques ou biologiques) ou anthropiques (degradation de l'environnement et risques technologiques)È.¹¹

L'approche typologique des risques classe les risques suivant l'origine de l'aléa. Pour chaque origine une science est privilégiée pour produire l'expertise. Aux hydrologues revient l'étude des inondations, aux géologues celle des séismes, aux ingénieurs forestiers la prévention des incendies, aux ingénieurs nucléaires l'étude des risques nucléaires, et ainsi de suite... Cette approche permet d'établir un panorama exhaustif des risques majeurs, en se focalisant sur les aléas, pour ensuite orienter les recherches vers une réduction de l'intensité de ceux-ci. Cette approche découle d'une vision prométhéenne : la Nature doit être étudiée pour être contrTMlée afin d'en supprimer les dangers pour l'Homme, et de pouvoir profiter pleinement de ses ressources.

Pour appuyer notre propos, nous allons faire une présentation typologique des risques susceptibles de toucher la France. Cela nous permettra d'identifier les différents risques, et de comprendre la méthodologie utilisée, depuis la fin du XIXème siècle jusqu'à une période récente, pour construire l'expertise scientifique en matière de risques majeurs.

La première classification communément admise est la distinction entre risques naturels et risques technologiques. Elle est d'ailleurs reprise dans nombre d'ouvrages et textes de lois, et a le mérite d'établir un socle pédagogique facilement compréhensible par le plus grand nombre. La lecture du guide élaboré par la Direction de la Prevention de la Pollutions et des Risques en 2004¹² reprend cette approche typologique pour vulgariser les connaissances scientifiques en matière de risques majeurs. Nous allons utiliser la classification proposée par ce guide pour expliciter les différents risques majeurs.

Les risques naturels majeurs

Dans la « famille È des aléas naturels on intègre communément : les inondations, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes, les mouvements de terrains, les avalanches, les incendies de forêt, les cyclones et les tornades, voire les phénomènes climatiques extrêmes (grands froids et canicules). Nous allons brièvement présenter les trois premiers (inondation, séisme, éruption volcanique) en poussant encore leur classification et en fournissant quelques exemples d'évènements qui se sont produits par le passé. Cela nous permettra d'appréhender la complexité des risques naturels et d'évaluer leur potentiel de destruction.

Les inondations

¹¹ Cette définition est celle de l'ONU (Secrétariat interinstitutions de la Stratégie internationale de prévention des catastrophes, Genève, 2004).

¹² Ministère de l'Ecologie et du Développement Durable, Direction de la Prévention de la Pollutions et des Risques - SDPRM, « Les risques majeurs - Guide general », 2004, 64 p, URL : http://catalogue.prim.net/43 les-risques-majeurs--- guide-general.html

Une inondation est une submersion rapide ou lente d'une zone habituellement hors d'eau. C'est un phénomène naturel qui dépend de plusieurs facteurs (météorologique, topographique, voir urbanistique).

La typologie retenue en France depuis 1992 est la suivante :

-les inondations de plaines

-les inondations par remontée de nappe

-les crues des rivières torrentielles et des torrents

-les crues rapides des bassins périurbains

On peut ajouter à cette typologie le risque de submersion marine.

La matérialisation du risque lié à ces inondations est la conséquence de deux composantes : l'augmentation anormale du niveau d'eau, et la présence d'enjeux (humains et/ou économiques) dans la zone submergée.

Exemples d'inondations :

La tempête Xynthia de 2010 à l'origine d'une submersion marine qui toucha onze départements, en particulier la Vendée, la Charente-Maritime, les Deux-Sèvres et la Vienne. 47 décès et plus d'1 milliard d'euros de dommages furent recensés.

Les crues torrentielles de 2010 dans le département du Var. 25 décès et près d'1milliard d'euros de dommages furent recensés.

En 2007, la Commission européenne a adopté la directive inondation relative à l'évaluation et la gestion des risques d'inondation. Dans ce cadre, les services de l'Etat ont réalisé en 2011 des évaluations préliminaires des risques d'inondation¹³.Les principaux résultats de cette évaluation sont les suivants :

-17 millions d'habitants sont exposés aux débordements de cours d'eau

-1,4 million d'habitants sont exposés aux submersions marines

-Près d'un emploi sur trois pourrait être directement touché par une inondation

Les séismes

Les séismes sont la conséquence de phénomènes géologiques globaux liés à la tectonique des plaques. Ils sont le résultat d'une libération d'énergie brutale suite à des frottements le long de failles géologiques. Ils sont caractérisés par une magnitude, qui traduit l'énergie libérée par le séisme (généralement mesurée sur l'échelle de Richter), et par une intensité qui mesure les effets et dommages du séisme en un lieu donné.

Voici une synthèse de la typologie des séismes (présentés dans un récent document du ministère¹⁴) :

- les séismes « inter-plaques È qui se déclenche aux limites des plaques. En France, les Antilles, situées à la frontière entre les plaques nord-américaine et sud-américaine et la plaque cara
·be, peuvent connaître ces types de séismes.

- les séismes « intra-plaques È qui se déclenchent à l'intérieur des plaques tectoniques. Généralement moins puissants que les séismes inter-plaques, c'est ce type de séismes que l'on observe en France métropolitaine, en particulier dans le sud-est du territoire.

¹³ Ministère de l'Ecologie, du Développement Durable et de l'Energie, « Première évaluation nationale des risques d'inondation, Principaux résultats - EPRI 2011 È, juillet 2012, 9p

¹⁴ Ministère de l'Ecologie, du Développement Durable et de l'Energie, «Les seismes - Collection prevention des risques naturels», juillet 2012, 58p

- les séismes liés à l'activité volcanique. Ainsi, en France, ce type de séisme peut être rencontré sur les volcans actifs : la Soufrière à la Guadeloupe, la montagne Pelée à la Martinique et le piton de la Fournaise à La Réunion.

La matérialisation du risque sismique est la conséquence de deux composantes : la survenue d'un séisme, et la présence d'enjeux (humains et/ou économiques) dans la zone touchée par le séisme.

Exemple de séismes :

- La séquence de séismes de mai 2012 dans la région d'Emilie-Romagne en Italie ayant engendrés une trentaine de morts, plus de 350 blessées et un coUt estimé entre 300 et 700 millions d'euros¹⁵. Comme le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) l'indique dans une note d'information sur le sujet¹⁶, bien que non situé sur le territoire national, ce type de séisme est également susceptible de survenir en France.

Depuis mai 2011, un nouveau zonage sismique a été adopté en France. Celui-ci a, entre autres, pour but d'établir des normes de construction suivant les différentes zones. 21000 communes sont ainsi concernées par la réglementation parasismique (zones 2 à 5).

Les éruptions volcaniques

Les éruptions volcaniques sont avec les séismes l'une des manifestations de la tectonique des plaques. En majorité localisées aux frontières entre deux plaques tectoniques, les éruptions, dites de Çpoints chaudsÈ, peuvent également se produire indépendamment du mouvement des plaques.

Les éruptions volcaniques peuvent être à l'origine de différents phénomènes :

- des nuées ardentes, correspondant à une émission brutale d'un mélange constitué de gaz brUlant et de roches à plus de 800°C pouvant atteindre des vitesses de 500 km/h.

- des coulées de lave d'une température moyenne de 1000°C

- des émissions de gaz

- d'autres phénomènes annexes, comme la coulée de boues ou Ç lahar È correspondant à un apport d'eau sur des cendres volcaniques

La matérialisation du risque volcanique est la conséquence de deux composantes : l'éruption d'un volcan, et la présence d'enjeux dans la zone oü déferlent la lave, les nuées ardentes et les lahars.

En France, le risque volcanique concerne surtout les territoires d'outre-mer (Martinique, Guadeloupe et Réunion). En métropole, le Massif central est également concerné mais à un degré bien plus faible car les volcans y sont considérés comme étant en sommeil contrairement aux DOM oü ils sont actifs.

Exemple d'éruption :

15 Source : http://www.eqecat.com/

16 BRGM, ÇNote d'information - Crise sismique de mai 2012 survenue au nord de la region Emilie-Romagne (Italie)È, 30/05/2012, URL : http://www.brgm.fr/brgm/includes/actualites/2012-05_crise-sismique-italie.shtml

- L'éruption explosive de la Montagne Pelée (Martinique) en 1902, lors de laquelle des nuées ardentes tuèrent près de 29 000 personnes et détruisirent les villes de Saint-Pierre et de Morne-Rouge.

- L'éruption du volcan islandais Eyjafjöll en avril 2010 qui paralysa l'ensemble du transport aérien de l'Europe occidentale pendant près d'une semaine.

Les risques technologiques majeurs

Les risques technologiques majeurs sont provoqués par des activités anthropiques. Le risque industriel, le transport de matières dangereuses, le risque nucléaire et le risque de rupture de barrage font partie de cette famille. Nous allons brièvement présenter les deux premiers en fournissant quelques exemples d'évènements qui se sont produits par le passé. Comme pour les risques naturels, cela nous permettra d'appréhender la complexité des risques technologiques majeurs et d'évaluer leur potentiel de destruction.

Le risque d'accident industriel

Un risque industriel majeur est un évènement accidentel se produisant sur un site industriel et entra»nant des conséquences immédiates graves pour le personnel, les populations voisines, les biens et l'environnement.

Les typologies communément admises pour les risques industriels correspondent soit aux éléments générateurs de risques correspondant à la diversité des activités et des produits, soit aux conséquences redoutées des accidents.

Typologie selon la diversité des activités et des produits :

- les industries chimiques qui produisent des produits chimiques de base, des produits destinés à l'agroalimentaire (dont les engrais), les produits pharmaceutiques ou de consommations courantes (eau de javel, etc.)

- les industries pétrochimiques qui produisent l'ensemble des produits dérivés du pétrole (essences, gaz, goudrons).

Typologie suivant les conséquences redoutées :

- les effets thermiques liés à une combustion d'un produit inflammable ou à une explosion. - les effets mécaniques liés à une surpression, résultant d'une onde de choc provoquée par une explosion, une réaction chimique violente, ou une décompression brutale d'un gaz sous pression.

- les effets toxiques résultants de l'inhalation d'une substance chimique toxique suite à une fuite sur une installation.

La matérialisation du risque industriel est la conséquence de deux composantes : la survenance d'un accident (aléa) et la présence d'enjeux dans la zone d'impacts redoutés.

En France, les sites industriels présentant des risques sont soumis à la réglementation des Installations Classées pour la Protection de l'Environnement (ICPE), en application de des directives européennes dites «SEVESOÈ. Il existe plus de 500 000 ICPE en France.

Exemple d'accidents industriels :

- l'incendie de la rafÞnerie de Feyzin (Rhône) en 1966 qui provoqua 18 décès, 88 blessés et l'endommagement de plus de 1400 habitations

- l'explosion du site AZF de Toulouse en 2001 qui provoqua 30 morts et plus de 2000 blessés.

Le risque de transport de matières dangereuses

Le risque de transport de matières dangereuses, ou risque TMD, est consécutif d'un accident se produisant lors du transport de ces matières par voie routière, ferroviaire, ßuviale ou par canalisations.

La classification retenue pour le risque TMD reprend celle en place pour les risques industriels (conséquences thermiques, mécaniques et toxiques).

Comme pour les risques industriels, la matérialisation du risque TMD est la conséquence de deux composantes : la survenance d'un accident (aléa) et la présence d'enjeux dans la zone d'impact des conséquences redoutées. Nous noterons toutefois que les enjeux sont ici difficilement évaluables et prévisibles étant donné la mobilité inhérente au transport qui induit une dispersion du risque à travers le territoire.

Exemple d'accident de TMD :

- le renversement d'une semi-remorque de propane (gaz explosif) à Saint-Amand-lesEaux (Nord) en 1973, à la suite duquel l'explosion et l'incendie entrainèrent la mort de 9 personnes et la destruction de 9 véhicules et de 13 maisons.

- la collision entre un camion citerne de produits pétroliers et un train au niveau d'un passage à niveau à Port-Sainte-Foy (Dordogne) en 1997, lors duquel 12 personnes périrent et 43 autres furent blessées.

Au terme de cette présentation succincte de trois types de risques naturels et deux types de risques technologiques, nous formulerons deux constatations.

La première concerne les spectaculaires coUts susceptibles d'être engendrés par les conséquences des catastrophes naturelles et technologiques. Au niveau planétaire, le montant annuel, pour les seuls dommages assurés, se compte en centaines de milliards. Ces montants astronomiques atteignent des records ces dernières années comme en témoigne l'estimation fournit fin 2011 par Swiss Re (second réassureur mondial). L'ensemble des pertes économiques mondiales s'élèverait ainsi à 350 milliards en 2011¹⁷, pour les seules catastrophes naturelles.

Notre seconde constatation est d'ordre méthodologique. La présentation que nous avons réalisée de ces risques majeurs est utile pour comprendre les liens entre aléa et enjeux, mais elle peut appara»tre comme limitée. En effet, la distinction apparente entre ces différents risques est théorique. Des relations complexes existent en réalité entre les aléas et leurs conséquences. En témoigne par exemple le lien de causalité entre séisme et tsunami. Cela est également vrai pour d'autres risques que nous n'avons pas évoqués, tel que les mouvements de terrains qui sont fortement dépendants des précipitations. Nous touchons en fait ici aux limites de l'approche typologique des risques majeurs. Ayant le souci de construire un raisonnement pour comprendre chacun des risques, l'expertise s'est segmentée en se spécialisant. Cette Çultra-spécialisationÈ est utile, mais elle

17 Véronique Smée, ÇAnnôe record pour le coOt des catastrophes naturellesÈ, novethic.fr, le 21/12/2011

entra»ne un frein relatif pour l'étude des risques majeurs. Afin de compléter l'approche typologique et surmonter ses limites, une approche globale est aujourd'hui privilégiée.