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Quelle gouvernance des risques
majeurs pour une meilleure
résilience des territoires ?
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Léo MASSEY
Master 2 Métiers du Politique et de la Gouvernance
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Directeur de Mémoire : M. Fabrice Hamelin 2eme Lecteur :
Mme. Florence Veber
Sommaire
Introduction 3
1- La résilience des territoires face aux risques majeurs
5
1-1 L'action publique et les risques majeurs 5
1-1-1 Les politiques face aux paradigmes des risques majeurs
5
1-1-2 Aléas, enjeux et vulnérabilité : les
composantes des risques majeurs 11
1-1-3 Les crises Çhors-cadresÈ 19
1-2 La résilience des territoires: une nouvelle
stratégie pour les risques majeurs..24
1-2-1 De la polysémie à la mesure de la
résilience 24
1-2-2 Risques majeurs et territoires 30
1-2-3 Le contexte international de la stratégie de
résilience 32
1-2-4 Résilience organisationnelle, résilience
urbaine et résilience des territoires 34
1-2-5 Plaidoyer pour une stratégie francaise de
résilience des territoires 38
2- Analyse de la gouvernance française des risques
majeurs 41
2-1 Institutions et acteurs 42
2-1-1 Une approche moniste : Pouvoir des experts et hauts
fonctionnaires d'Etat 43
2-1-2 Une approche pluraliste : l'exemple des EPCI 47
2-1-3 Une approche par les réseaux : le rTMle des
associations et des entreprises 50
2-1-4 Le rTMle central du citoyen : les réserves
communales de sécurité civile et 54
l'organisation de la solidarité en temps de crise
2-2 Instruments 58
2-2-1 La collecte et la diffusion de l'information
préventive sur les risques majeurs 58
2-2-2 Le contrTMle de l'urbanisation et les Plans de
Prévention des Risques (PPR) 63
2-2-3 Focus sur le régime d'indemnisation des catastrophes
naturelles 64
2-2-4 Le Plan Communal de Sauvegarde (PCS) : une organisation
contractuelle pour 66
gérer les crises
2-2-5 L'évaluation : un nouvel instrument pour piloter la
résilience des territoires ? 69
Conclusion 72
Bibliographie 74
Remerciement 79
Introduction
Quelle gouvernance des risques majeurs pour une meilleure
resilience des territoires ?
A travers la lecture de ce titre, meme en ayant la
connaissance des différents mots qui le composent, voire de leur
relation, la première impression perceptible est un sentiment de
complexité. Cette impression est justifiée. L'un des objectifs de
ce mémoire sera d'expliciter cette complexité et de comprendre
son utilité. Pour débuter, il est utile d'en avoir une approche
distante. Cela permet de saisir le contexte sémantique soutenu par le
choix des mots, et ainsi d'ouvrir la réßexion sur leur sens et la
pertinence de leur emploi.
A cette fin, nous commencerons par une brève analyse
comparative des deux concepts clefs fournis par notre titre, la gouvernance
(governance) et la résilience (resilience). Ces deux
concepts ont plusieurs points communs qui vont nous permettre d'introduire leur
définition et de situer le contexte de leur emploi pour notre
étude. Le premier point commun notable entre les deux concepts est leur
polysémie respective. Quelques recherches sur internet
témoigneront de l'effervescence de l'emploi des mots gouvernance et
résilience dans des domaines variées (sociologie, psychologie,
économie, géographie, politique, environnement...). Le second
point commun est leur origine, le langage scientifique, et leur emploi de plus
en plus fréquent par les administrations internationales et les
gouvernements. Leur résonance internationale n'a de cesse d'augmenter
depuis le début du XXIème siècle. D'ailleurs,
de nombreux débats sont toujours ouverts sur leur définition et
leur portée heuristique. Enfin, pour les deux concepts, leur traduction
opérationnelle et leur évaluation se révèlent
difficiles.
L'objectif de ce mémoire ne sera donc pas de
définir précisément ces concepts mais plutTMt d'essayer
d'analyser leur apport théorique et pratique pour la gestion des risques
majeurs, avec en ligne de mire notre problématique :
Quelle gouvernance des risques majeurs pour une meilleure
resilience des territoires ?
Cette question qui contient plusieurs
«mots-clésÈ, entra»ne avec elle d'autres questions
relatives à la définition de ces mots. Qu'est-ce qu'un risque
majeur ? Qu'est-ce que la résilience des territoires ? Nous tenterons de
répondre à ces questions de définition dans notre
première partie qui constituera le «point d'ancrage»
de notre réßexion. La notion de «point
d'ancrage» fournit par Chester Barnard correspond à
l'état d'esprit de l'apport de cette première partie :
« Il est necessaire d'avoir un tel cadre theorique
afin de définir une sorte de «point d'ancrage», quelque lieu
à partir duquel il devient possible de commencer à extraire de
l'ordre à partir d'un chaos indescriptible, et d'avoir assez de rigidite
- de « consistance È pour garder les choses en ordre
suffisamment longtemps pour qu'il soit au moins possible de les considerer.
»1
Pour résumer, l'architecture de notre
développement sera construite pour déterminer la
doctrine et
ses objectifs, afin ensuite, d'appréhender les rouages de sa mise en
oeuvre.
1 Chester Barnard, « Comment on the Job of the
Executive», Harvard Business Review, 1940 p. 307.
C'est seulement apres avoir présenté et
analysé le concept de résilience des territoires dans le champ de
la gestion des risques majeurs dans un premier temps, que nous tenterons
ensuite de qualifier sa gouvernance. Il s'agira ici de présenter une
analyse des modalités de prise de décisions des politiques mises
en Ïuvre en France pour faire face aux risques majeurs. Nous tenterons
d'élaborer une réßexion basée sur l'étude
d'exemples. Celle-ci aura pour but d'identifier les acteurs
ÇdécideursÈ et leurs intérêts, avant de
présenter les instruments disponibles pour mettre en Ïuvre les
décisions de ces derniers. Notre réßexion sera construite
avec une vision intentionnellement critique.
La conclusion de ce mémoire sera double. Elle montrera
que l'évolution de la gestion des risques nécessite aujourd'hui
d'intégrer de nouveaux concepts comme celui de la résilience des
territoires. Elle fournira ensuite une synthese des pistes d'évolution
de la gouvernance des risques majeurs qui permettent d'améliorer la
résilience des territoires.
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