Memoire Online - Approches pour l'amélioration de la gestion et du suivi des participations de l'état en république du Bénin

1' Monsieur Adéyèmi SANNI, Inspecteur Général du Ministère délégué auprès du Président de la République chargé de l'Economie Maritime, des Transports Maritimes et des Infrastructures Portuaires

1' Monsieur MORA, Chef du Bureau de la Dette et du Financement à la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique

1 Monsieur Mathieu HOUNNANOU, Chef du Service de la Trésorerie à la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique

1' Monsieur Gabriel ALLADAGBIN de la Direction des Dépenses en Capital de la Direction Générale du Budget

1' Monsieur Epiphane AHOGLE de la Direction de Gestion et de Contrôle du Portefeuille de l'Etat

I Tout le personnel du Service de la Recette de Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique

I Aux membres du jury qui ont, par leurs observations, critiques et
suggestions, contribué à l'amélioration de la qualité du document

DCCE : Direction de la Centralisation des Comptes de l'Etat DERC : Direction des Etudes et de la Réglementation Comptable DGAE : Direction Générale des Affaires Economiques

DGCPE : Direction de Gestion et de Contrôle du Portefeuille de l'Etat DGR : Direction de la Gestion des Ressources

DGTCP : Direction générale du Trésor et de la Comptabilité Publique DGVM : Division de la gestion des Valeurs Mobilières

DSAEP : Direction du Suivi et de l'Assistance aux Entreprises Publiques EPIC : Etablissement Public à Caractère Industriel et Commercial

OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economiques OHADA : Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des

RGCP : Règlement Général sur la Comptabilité Publique RGF : Recette Générale des Finances

SIGFiP : Système Intégré de Gestion des Finances Publiques TBE : Tableau de bord de l'étude

Tableau n°1 : Montant du poste ?Prises de participations et cautionnements? au bilan dans le CGAF de 2006 à 2009

Tableau n°2 : Solde du compte 2611 ?Prise de participations et
cautionnements? de 2006 à 2009

Tableau n°3 : Contributions des entreprises publiques et dividendes de 2006 à 2010

l'amélioration de la gestion et du suivi des participations de l'Etat en République du Bénin»

Action : titre de propriété délivré par une société de capitaux. Elle confère à son détenteur la propriété d'une partie du capital, avec les droits qui y sont associés : intervenir dans la gestion de l'entreprise et en retirer un revenu.

Annualité budgétaire : principe budgétaire selon lequel le budget est voté et exécuté pour une période d'un an correspondant à une année civile.

Capital social : représentation au passif des engagements de l'entreprise envers les associés ou actionnaires d'une société du fait de leurs apports, contrepartie des apports en biens ou numéraires réalisés par eux.

Comptabilité publique : ensemble des règles juridiques et des systèmes comptables qui gouvernent et retracent les opérations financières des organismes publics.

Compte Général de l'Administration des Finances : document de synthèse des comptes de l'État pour une année donnée.

Concession de service public : contrat par lequel une personne publique confie à une personne physique ou morale l'exécution d'un service public, à ses risques et périls, pour une durée déterminée et moyennant le droit de percevoir des redevances sur les usagers du service public.

Conseil d'administration : groupe de personnes, morales ou physiques, chargé de diriger une institution, comme une association, une entreprise ou un établissement public

Dénationalisation : transfert de propriété d'une entreprise du secteur public au secteur privé conformément aux prescriptions de la loi.

Dividende : versement d'argent aux actionnaires, prélevé sur le bénéfice net ou sur les réserves de la société.

Entreprise semi-publique : société d'économie mixte dans laquelle soit l'Etat ou toute collectivité publique détient au moins 50% des actions, soit l'Etat bien que minoritaire décide de la considérer comme telle.

Entreprises publiques : il s'agit, aux termes de la loi n°88-005 du 26 avril 1986 relative à la création, à l'organisation et au fonctionnement des entreprises publiques et semi-publiques, des offices à caractère industriel et commercial et des sociétés d'Etat.

Etablissement public à caractère industriel et commercial : personne
publique ayant pour but la gestion d'une activité de service public. Il est
financé par les redevances perçues sur les usagers du service et qui sont

calculées en fonction du coût de la prestation fournie. Il tient sa comptabilité conformément au plan comptable privé.

Groupement d'intérêt économique : groupement doté de la personnalité morale qui permet à ses membres (au minimum deux) de mettre en commun certaines de leurs activités afin de développer, améliorer ou accroître les résultats de celles-ci tout en conservant leur individualité.

Liquidation d'entreprise : opération consistant à transformer en argent les éléments de l'actif et à payer les dettes sociales de la société, afin d'en apurer le patrimoine.

Loi de finances : loi qui détermine pour une année (année civile) la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elle définit.

Offre publique d'acquisition (OPA) : procédure boursière qui permet de prendre le contrôle d'une société cotée en bourse ou de renforcer une participation dans une société cotée déjà contrôlée.

Participation : part du capital d'une entreprise détenue par une personne physique ou morale.

Portefeuille : collection d'actifs financiers détenus par une personne physique ou morale.

Service public : activité d'intérêt général gérée par une personne publique ou sous son contrôle étroit.

Tutelle : forme de pouvoir exercé par une personne morale de droit public sur une autre ou sur une entreprise publique.

Unité budgétaire : principe budgétaire qui suppose l'établissement d'un document budgétaire unique recensant l'ensemble des ressources et des charges.

Universalité budgétaire : principe budgétaire prescrivant de faire recette du montant intégral des produits, sans contraction ou compensation entre les ressources et les charges et interdisant l'affectation des ressources particulières à des charges particulières.

Valeurs mobilières : titres émis par des personnes morales, publiques ou privées, transmissibles par inscription en compte ou tradition, qui confèrent des droits identiques par catégorie et donnent accès, directement ou indirectement, à une quotité du capital de la personne morale émettrice ou à un droit de créance général sur son patrimoine.

RESUME

L'Etat béninois, à l'instar d'autres Etats, a constitué des entreprises publiques et semi-publiques. Il détient également d'autres participations dans diverses entreprises privées et dans des entités sous-régionales, régionales et internationales.

La gestion de ce portefeuille de participations est confiée principalement à la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique et à la Direction de Gestion et de Contrôle du Portefeuille de l'Etat.

Cette gestion des participations étatiques révèlent certaines insuffisances qui traduisent une gestion et un suivi non satisfaisants desdites participations. Il s'agit :

La recherche des causes liées à ces différents problèmes permet d'établir que : - le manque de suivi effectif de l'ensemble des participations de l'Etat est dû à l'absence d'une organisation adéquate;

- la méconnaissance de la valeur comptable des participations de l'Etat est imputable à l'absence de tenue d'une véritable comptabilité patrimoniale ;

- la mauvaise gouvernance des entreprises publiques et semi-publiques s'explique par la qualité des organes de gestion.

Au regard de ce diagnostic, il convient d'améliorer la gestion et le suivi des participations étatiques à travers :

- la conception et la mise en oeuvre d'un dispositif approprié pour l'enregistrement et le suivi des participations ;

- la réforme des organes de gestion des entreprises publiques et semipubliques.

Introduction

Chapitre 1 : Cadre institutionnel de l'étude et problématique de la

Section 1 : Cadre de la gestion des participations de l'Etat

Paragraphe 2 : Etat des lieux sur la gestion des participations de l'Etat

Section 2 : Problématique de la gestion et du suivi satisfaisants des participations de l'Etat

Paragraphe 1 : Processus de choix de la problématique

Paragraphe 2 : Vision globale de résolution de la problématique de la gestion et du suivi satisfaisants des participations de l'Etat

Chapitre 2 : Cadre théorique de l'étude et conditions d'amélioration de la gestion et du suivi des participations de l'Etat

Section 1 : Cadre théorique et méthodologique de l'étude

Paragraphe 1 : Objectifs, hypothèses de l'étude et revue de littérature Paragraphe 2 : Méthodologie adoptée

Section 2 : Axes d'amélioration de la gestion et du suivi des participations de l'Etat

Paragraphe 1 : Diagnostic lié à la problématique de l'étude Paragraphe 2 : Approches de solutions et conditions de mise en oeuvre Conclusion

Bibliographie

Annexes

INTRODUCTION

L'Etat, dans une logique fondée sur l'intérêt général, est amené à prendre des participations (majoritaires ou minoritaires) dans le capital d'entreprises privées. D'autres entreprises sont également créées du fait de l'Etat lui-même, seul ou en association avec des capitaux privés. Ces participations font de l'Etat un actionnaire, c'est-à-dire un propriétaire d'actions, même s'il s'agit d'un actionnaire atypique dans le cas des entreprises publiques ou semipubliques¹. Selon CARTIER-BRESSON (2010, p.1), le soutien d'activités de service public, l'appropriation d'entreprises en vue d'orienter leur gestion vers des fins de politique économique et sociale, le sauvetage ou le contrôle d'entreprises stratégiques constituent les objectifs qui déterminent ces choix de la puissance publique.

Au Bénin, après la multitude d'entreprises publiques et semi-publiques créées au cours de la période révolutionnaire, l'Etat a entrepris, depuis la fin des années 1980, un vaste programme de privatisation et de restructuration de la plupart de ses entreprises. En dépit de ces privatisations et de la vague de dissolutions, de liquidations d'entreprises publiques pour des motifs économiques dus essentiellement à la mauvaise gestion, l'Etat reste encore propriétaire de nombreuses entreprises et est demeuré dans le capital de certaines entreprises privatisées. Par ailleurs, il a acquis des participations dans le capital de diverses entreprises privées ainsi qu'au niveau d'entités sous-régionales, régionales et internationales.

La gestion et le suivi desdites participations, confiés à la Direction Générale
du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) et à la Direction Générale

¹ Dans ces entreprises, c'est le gouvernement qui nomme les dirigeants, valide les stratégies industrielles qui s'inscrivent dans le long terme... De même l'accomplissement de missions de service public est souvent la priorité contrairement aux actionnaires privés préoccupés par les performances financières de l'entreprise.

des Affaires Economiques (DGAE) par le biais de sa Direction de Gestion et de Contrôle du Portefeuille de l'Etat (DGCPE), souffrent de certaines insuffisances. De même, la gestion interne des entreprises publiques et semipubliques fait l'objet d'irrégularités qui handicapent leur performance, rendant quasi nulle leur contribution à la richesse nationale.

C'est pour mieux cerner le mécanisme de suivi des participations étatiques, en déterminer les failles et y proposer des approches de solutions que nous avons choisi de porter nos réflexions sur le thème : Approches pour l'amélioration de la gestion et du suivi des participations de l'Etat en République du Bénin.

Après un premier chapitre consacré à la présentation du cadre institutionnel de la gestion des participations de l'Etat et au ciblage de la problématique, un second chapitre portera sur les aspects théoriques ainsi que l'établissement du diagnostic et les propositions de solutions y relatives.

Dans ce chapitre, il est procédé à la présentation du cadre de la gestion des participations étatiques et au ciblage de la problématique objet de la présente étude.

Pour bien appréhender le cadre de la gestion des participations de l'Etat, il s'agira, d'une part, de présenter les organes en charge de cette gestion et, d'autre part, de restituer le dispositif mis en place à cet effet et son fonctionnement actuel.

Paragraphe 1 : Structures en charge de la gestion des participations de l'Etat

La gestion du portefeuille des participations de l'Etat est confiée, pour l'essentiel, à deux structures du ministère en charge des finances que sont : la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) et la Direction Générale des Affaires Economiques (DGAE) à travers sa Direction de Gestion et de Contrôle du Portefeuille de l'Etat (DGCPE).

Il convient de signaler le rôle des différents ministères sectoriels dans le cadre de la tutelle de l'Etat sur les entreprises publiques et semi-publiques, et l'intervention fondamentale de la Commission Technique de Dénationalisation et de transfert de propriété du secteur public au secteur privé (CTD) dont le secrétariat permanent est désormais rattaché à la Primature, à l'occasion des opérations de privatisation, liquidation ou simple cession de participations. Mais notre présentation sera limitée aux deux premières structures citées.

A. Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique

Créée par Loi n°61-35 du 14 août 1961 sous l'appellation de Trésor National du Dahomey, la DGTCP constitue, au regard du rôle important qu'elle joue sur le plan budgétaire et comptable mais également dans l'économie nationale, un des principaux piliers de l'administration béninoise en général et du ministère chargé des finances en particulier. Ses missions, attributions, organisation et fonctionnement sont fixés par le Décret n°2008-111 du 12 mars 2008 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l'Economie et des Finances et l'Arrêté n°1188/MF/DC/SGM/DA du 14 décembre 1998 portant attributions, organisation et fonctionnement de la DGTCP.

Conformément aux dispositions de l'article 67 du Décret n°2008-111 du 12 mars 2008, deux fonctions principales sont exercées par la DGTCP : la fonction « Trésor » et la fonction « Comptabilité Publique ».

- la gestion de la trésorerie de l'Etat ainsi que l'étude et le suivi des problèmes y afférents et la réalisation d'arbitrages ;

- la réalisation de l'équilibre des ressources et des charges publiques dans l'espace et dans le temps ;

- l'exécution de la politique monétaire de l'Etat, en collaboration avec l'Institut d'émission.

- l'initiation ou l'étude des dossiers relatifs à la réglementation, à l'organisation et au fonctionnement de tous les services comptables de l'Etat ou des autres Collectivités Publiques ;

- services centraux directement r attachés à la Direction Générale : l'Inspection Générale des Services (IGS) et le Centre de Formation Professionnelle du Trésor (CFPT);

- directions techniques : la Direction des Affaires Monétaires et Financières (DAMF), la Direction des Etudes et de la Réglementation Comptable (DERC), la Direction de la Centralisation des Comptes de l'Etat (DCCE), la Direction de la Gestion des Ressources (DGR) et la Recette Générale des Finances (RGF) ;

Les directions sont subdivisées en bureaux à l'exception de la Recette Générale des Finances subdivisées en services. Les bureaux et les services sont à leur tour et le cas échéant organisés en divisions.

La DGTCP est dirigée par un directeur général, nommé par décret pris en
Conseil des Ministres sur proposition du ministre chargé des finances, assisté
d'un directeur général adjoint nommé par arrêté du ministre chargé des

finances et qui assure l'orientation, l'impulsion et la coordination de l'ensemble des activités. Les directeurs techniques sont nommés par arrêtés du ministre chargé des finances sur proposition du directeur général mais le Receveur Général des Finances, comptable principal de l'Etat, est nommé par décret pris en Conseil des Ministres. Les Chefs de bureaux, de services et de divisions sont nommés par décisions du directeur général.

B. Direction de Gestion et de Contrôle du Portefeuille de l'Etat

La DGCPE constitue l'une des cinq (5) directions de la Direction Générale des Affaires Economiques (DGAE) telles que fixées par l'article 75 du Décret n°2008-111 du 12 mars 2008, les quatre autres étant :

- la Direction de la Prévision et de la Conjoncture (DPC) ; - la Direction de l'Intégration Régionale (DIR) ;

Précédemment Direction du Suivi et de l'Assistance aux Entreprises Publiques (DSAEP), cette direction a changé de dénomination pour désormais prendre en compte l'ensemble du portefeuille des participations de l'Etat et ne plus se limiter aux seules entreprises appartenant entièrement à l'Etat béninois. Elle est donc l'entité chargée au sein de la DGAE de « suivre la gestion et le contrôle des entreprises publiques, semi-publiques ou entités assimilées » ; cette mission étant assignée à la DGAE par l'article 74 du Décret n°2008-111 du 12 mars 2008.

Toutefois, la DGCPE demeure régie par le texte fixant les attributions et
l'organisation de la DSAEP, en l'occurrence l'Arrêté n°098/MFE/DC/

SGM/DGE du 1^er mars 2006 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Générale de l'Economie, ancienne dénomination de la DGAE. Aux termes de l'article 32 de cet arrêté, la DSAEP a pour attributions :

- l'appréciation de l'efficience de la gestion des entreprises publiques et semi-publiques ainsi que la formulation de propositions ou recommandations en vue de son amélioration et la mise en oeuvre des redressements et corrections nécessaires;

- l'institution d'un système d'information et de documentation sur la gestion desdites entreprises, en rapport avec les ministères et autorités de tutelle ;

- la préparation et l'exécution du programme de privatisation, en collaboration avec la CTD ;

- l'examen de toutes questions liées à la vie des entreprises publiques et semi-publiques.

Pour ce faire, l'article 33 de l'Arrêté n°098/MFE/DC/SGM/DGE du 1^er mars 2006 organisait la DSAEP en trois (3) services à savoir:

- Service des Etudes et de la Réglementation (SER) ; - Service de l'Audit (SA) ;

Elle dispose, en outre, d'un secrétariat administratif et d'un Bureau des Affaires Administratives et Financières.

Après cette brève présentation des deux structures principalement chargées de
la gestion et du suivi des participations de l'Etat en République du Bénin, la

restitution des mécanismes mis en place dans ce cadre permettra d'en faire une meilleure appréciation.

Les entreprises publiques et semi-publiques ainsi que les prises de participations de l'Etat dans le capital d'entreprises du secteur privé obéissent à une législation et une réglementation en application desquelles divers mécanismes sont institués, au sein des structures en charge des participations de l'Etat.

A. Fondement juridique et structure du portefeuille des participations de l'Etat

C'est fondamentalement les lois n°88-025 du 26 avril 1986 relative à la création, à l'organisation et au fonctionnement des entreprises publiques et semi-publiques et n°92-023 du 06 août 1992 portant détermination des principes fondamentaux des dénationalisations et des transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé ainsi que l'Acte uniforme de l'Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA) relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d'intérêt économique, qui organisent la gestion des entreprises à participations étatiques.

La Loi n°88-025 du 26 avril 1986 définit les entreprises publiques et semipubliques, en fixe les différentes catégories en fonction de leur statut juridique et prévoit les dispositions relatives à :

En ce qui concerne la Loi n°92-023 du 06 août 1992, conformément à son objet, elle établit les règles générales applicables au transfert au secteur privé d'une partie ou de la totalité de la participation de l'Etat dans une entreprise publique ou semi-publique. Elle crée, en outre, la Commission Technique de Dénationalisation et de transfert de propriété du secteur public au secteur privé (CTD) et en fixe les attributions.

Quant à l'Acte uniforme de l'OHADA relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d'intérêt économique qui, conformément à son article 1^er, s'applique à « toute société commerciale y compris celle dans laquelle un Etat ou une personne morale de droit public est associé... », il détermine les dispositions générales applicables à l'ensemble des sociétés commerciales ainsi que celles particulières liées à chaque catégorie de sociétés. Ces dispositions portent, entre autres, sur :

- la constitution et le fonctionnement de la société commerciale ; - l'action en responsabilité civile contre les dirigeants sociaux ;

- la Loi organique n°86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances qui prévoit au titre des ressources de l'Etat « ...la part de

l'Etat dans les bénéfices des entreprises nationales ... » (article 3) et au titre des charges, « les prises de participations de l'Etat » (article 10) ;

- le décret n°2001-039 du 15 février 2001 portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique (RGCP) qui fixe les règlements fondamentaux relatifs à la gestion des deniers, valeurs et biens appartenant ou confiés à l'Etat, aux établissements publics nationaux ou locaux, aux collectivités territoriales ainsi qu'aux services et organismes que la loi assujettit au régime juridique de la comptabilité publique au Bénin ;

- les statuts des différentes entreprises publiques approuvés par décrets en Conseil des Ministres.

On constate ainsi qu'il existe un ensemble de textes législatifs et réglementaires qui régissent les participations de l'Etat (Atout).

En termes de structure, le portefeuille des participations de l'Etat regroupe conformément à l'article 2 de la Loi n°88-005 du 26 avril 1988 :

- les offices à caractère industriel et/ou commercial : ce sont « des établissements publics chargés d'assurer et de gérer des services publics ». Ils sont dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière et créés par décret fixant leur dotation et approuvant leurs statuts. Ils relèvent des juridictions de droit commun dans leur relation avec les usagers mais la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique leur est applicable dans certains cas ;

- les sociétés d'Etat : il s'agit, aux termes de l'article 7 de la Loi n° 88- 005 du 26 avril 1988, « des entreprises à caractère industriel et/ou commercial dont le capital social est soit intégralement souscrit par l'Etat, soit en partie par l'Etat et en partie par des personnes morales de droit public». Elles sont créées par décret portant approbation de leurs

statuts, dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière et relèvent des juridictions de droit commun. Leur capital est subdivisé en actions ;

- les sociétés d'économie mixte qui sont définies à l'article 12 de la Loi n°88-005 du 26 avril 1988 comme « des sociétés par actions dans lesquelles l'Etat ou toute autre Collectivité Publique, ou toute entreprise sont associés à des capitaux privés nationaux ou des capitaux étrangers privés ou publics ». La participation de l'Etat doit correspondre à au moins 50% des actions de l'entreprise mais l'Etat, bien qu'actionnaire minoritaire, peut décider de considérer une entreprise comme société d'économie mixte du fait du secteur vital ou stratégique concerné ;

- les participations étatiques minoritaires au capital d'entreprises privées, d'organismes sous-régionaux, régionaux et internationaux.

B. Organisation de la gestion et du suivi des participations de l'Etat

La libération du capital social des entreprises publiques ou semi-publiques et les autres prises de participation de l'Etat se font sur la base de mandats émis par la Direction Générale du Budget (DGB) et transmis au Receveur Général des Finances pour paiement après visa du Contrôleur Financier. Les dépenses relatives aux prises de participations de l'Etat obéissent donc à la procédure normale d'exécution des dépenses publiques (Atout). Les titres de paiement émis dans ce cadre sont imputés aux dépenses d'investissements publics, en particulier aux investissements en portefeuille. La nomenclature des pièces justificatives des dépenses a prévu, en ses points 148 et 149, les pièces justificatives relatives à cette catégorie d'opérations. Ces pièces justificatives sont constituées de :

- en ce qui concerne la libération du capital social des entreprises publiques et semi-publiques :

Cependant, dans la pratique, seule la décision de mandatement est transmise, en appui du mandat de paiement au Receveur Général des Finances. La nomenclature des pièces justificatives de dépenses n'est donc pas respectée en ce qui concerne les dépenses liées aux prises de participations de l'Etat (Faiblesse).

Une fois les entreprises publiques ou semi-publiques constituées ou les autres participations acquises, leur suivi est confié, comme il a été mentionné plus haut et conformément aux textes, principalement à la DGTCP et à la DGCPE : il existe des structures chargées de la gestion et du suivi des

participations de l'Etat (Atout). Mais, aucun texte n'a été pris pour préciser les attributions de la DGCPE après son changement de dénomination (Faiblesse) bien que conformément à sa dénomination, son champ d'action aille au-delà de celui de l'ancienne DSAEP. De même, l'arrêté portant attributions, organisation et fonctionnement de la DGTCP n'est pas harmonisé avec le décret fixant les attributions, l'organisation et le fonctionnement du Ministère de l'Economie et des Finances (Faiblesse). A titre d'illustration, on note que l'Arrêté n°1188/MF/DC/SGM/DA du 14 décembre 1998 classe la RGF parmi les services extérieurs de la DGTCP alors que le Décret n°2008-111 du 12 mars 2008 en fait une direction technique.

Sur le plan de la mise en oeuvre des attributions de la DGTCP, c'est la Direction des Affaires Monétaires et Financières (DAMF) qui, aux termes de l'article 28 de l'Arrêté n°1188/MF/DC/SGM/DA du 14 décembre 1998, est chargée de « ...la prise et la gestion des participations... ». Mais en réalité, cette direction ne fait que donner des avis et faire des suggestions sur les dossiers de prise de nouvelles participations soumis à son étude : contrairement aux dispositions réglementaires, la DAMF n'assure pas véritablement la gestion des participations étatiques (Faiblesse). Par ailleurs, par Décision n°2420/MEF/CAB/SGM/DGTCP/RGF/DGR/BP/SP du 11 août 2008, le Directeur Général du Trésor et de la Comptabilité Publique a créé au sein du Service de la Trésorerie de la RGF, une division chargée de la gestion des valeurs mobilières. Cette division, si l'on s'en tient à sa dénomination, devrait s'occuper, entre autres, des participations de l'Etat mais ses activités se limitent au suivi des Certificats Spéciaux de Créances sur l'Etat émis par le Trésor Public en règlement des arriérés salariaux : la Division de la Gestion des Valeurs Mobilières (DGVM) du Service de la Trésorerie ne gère pas les participations de l'Etat (Faiblesse).

En ce qui concerne la tenue de la comptabilité, c'est le compte 26 ?Prises de participations, placements et cautionnements? qui enregistre à son débit les participations de l'Etat. Son solde devrait donc indiquer la valeur comptable desdites participations. De 2006 à 2009, le poste ?Prises de participations? apparaît au bilan dans le Compte Général de l'Administration des Finances comme l'indique le tableau n°1.

Tableau n°1 : Montant du poste ?Prises de participations et cautionnements? au bilan dans le CGAF de 2006 à 2009

Années	Montant du poste ?Prise de participations et cautionnements? au bilan (en FCFA)
2006		441	893	054
2007	4	250	938	172
2008	3	908	031	605
2009	14	175	618	940

Mais lorsqu'on se réfère aux soldes successifs de ce compte au titre de ces même années, tels que restitués par le progiciel ASTER utilisé pour la tenue de la comptabilité de la DGTCP, on obtient plutôt la situation décrite dans le tableau n°2.

Tableau n°2 : Solde du compte 2611 ?Prises de participations et cautionnements? de 2006 à 2009

Années	Solde du compte 2611 ?Prise de participations et cautionnements? (en FCFA)
2006	2	423	943	696
2007	6	674	881	868
2008	10	582	913	473
2009	13	026	069	358

Il est aisé de constater les discordances entre les montants inscrits au bilan
dans le CGAF et les soldes du compte 2611 au titre de ces années. De même,

ceci est confirmé par les agents de la DGTCP, aucune des deux situations ne traduit la valeur comptable du portefeuille des participations de l'Etat pour lesdites années. Il apparaît ainsi que la valeur comptable des participations de l'Etat n'est pas connue (Faiblesse).

La DGTCP a également la charge de recouvrer les revenus gérés par les différentes participations. Ces revenus sont constitués, conformément à la nomenclature budgétaire en vigueur, par :

- les contributions des entreprises publiques au budget de l'Etat : elles représentaient, en vertu de l'article 2 de la Loi n°97-001 du 21 janvier 1997 portant loi de finances pour la gestion 1997, 40% du bénéfice distribuable (après déduction des réserves du bénéfice net) desdites entreprises. Mais, avec la loi de finances pour la gestion 2012, ce taux est désormais porté à 80% du bénéfice après déduction des réserves.

Les réalisations de recettes au titre des contributions des entreprises au budget de l'Etat et des dividendes se présentent de 2006 à 2010 comme l'indique le tableau n°3.

Tableau n°3 : Contributions des entreprises publiques et dividendes de 2006 à 2010

Années	Contributions des entreprises publiques au budget de l'Etat (en FCFA)				Dividendes (en FCFA)
2006		508	560	729		632	898	179
2007	1	127	485	611	1	792	733	237
2008	1	068	488	708		640	597	500
2009	1	915	012	989	4	994	111	991
2010	2	741	703	385	6	055	923	033

Les participations de l'Etat génèrent donc des ressources pour son budget (Atout).

Au niveau de la DGCPE, une tentative de recensement des éléments constitutifs du portefeuille de l'Etat a été initiée en 2003 et a conduit à la prise de l'Arrêté n°179/MFE/DC/DGAE/DSAEP/SER du 10 mars 2003 fixant la liste des sociétés d'Etat et offices de la République du Bénin et ceux dans lesquels l'Etat a une participation. Mais, cette liste, d'une part, ne distingue pas les offices à caractère social, culturel et scientifique² des offices à caractère industriel et/ou commercial et, d'autre part, ne rend pas compte des participations que l'Etat béninois détient dans certains organismes sousrégionaux, régionaux et internationaux. Une autre liste a été conçue qui présente les offices par catégorie mais elle a toujours la tare de ne pas être exhaustive. Il en résulte donc l'inexistence d'un état exhaustif des participations de l'Etat (faiblesse).

Par ailleurs, l'article 154 de la Loi n°2004-20 du 17 août 2007 portant règles de procédures applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour Suprême prévoit que la liste annuelle des sociétés d'Etat, des sociétés d'économie contrôlées par l'Etat et des établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial soit produite par arrêté du ministre chargé des finances. Mais depuis l'adoption de cette loi, cette obligation n'a jamais été respectée. On note que la liste des entreprises publiques et semipubliques n'est produite par arrêté (Faiblesse).

La DGCPE reçoit, pour étude, les procès-verbaux des Conseils d'Administration, les comptes d'exploitation et les budgets d'investissement prévisionnels ainsi que les états financiers des offices et sociétés d'Etat, avant la saisine du Conseil des Ministres pour approbation. Elle étudie également les rapports des commissaires aux comptes nommés auprès des entreprises publiques et semi-publiques. L'étude des documents comptables des

² Cette catégorie d'offices est régie par la loi n°94-009 du 28 juillet 1994 portant création des offices à caractère social, culturel et scientifique

entreprises publiques est donc effective à la DGCPE (Atout). Ces documents doivent être transmis au ministre chargé des finances :

- au plus tard 15 jours avant la fin de l'exercice précédent pour les comptes d'exploitation et le budget prévisionnels ;

- aussitôt après l'approbation par le Conseil d'Administration qui doit intervenir dans les trois mois qui suivent la clôture de l'exercice, pour les états financiers.

Il est également utile de mentionner qu'à la suite de l'étude d'un rapport de l'Inspection Générale d'Etat, le Conseil des Ministres, en sa séance du 8 juillet 2011, a procédé à la nomination d'auditeurs internes au sein de certaines entreprises publiques et semi publiques. Au nombre des défaillances soulevées par ledit rapport et repris dans le compte rendu du Conseil des Ministres, figurent, entre autres :

- l'absence de manuels de procédures administratives, comptables et financières ;

- le non respect des dispositions législatives sur les entreprises publiques et semi-publiques.

Ces constats de l'Inspection Générale d'Etat posent le problème de la
gouvernance des entreprises et on peut en déduire que les entreprises

publiques et semi-publiques font l'objet de mauvaise gouvernance (Faiblesse).

Après cette restitution de l'état des lieux sur l'organisation et le suivi des participations étatiques, sa synthèse grâce à l'inventaire des forces et faiblesses permettra de cibler la problématique à retenir dans le cadre de la présente étude.

Section 2 : Problématique de la gestion et du suivisatisfaisants des participations de l'Etat

Il s'agit ici, après avoir restitué le processus de choix de la problématique de notre étude, de préciser les approches génériques qui sont susceptibles de contribuer à la résolution des problèmes spécifiques qui lui sont liés.

Paragraphe 1 : Processus de choix de la problématique

Le regroupement des problèmes soulevés par centre d'intérêt va contribuer, d'abord, à la détermination des problématiques possibles puis, ensuite, au choix de la problématique de la présente étude.

A. Identification des problématiques possibles

L'état des lieux présenté à la section précédente nous permet d'établir, dans le tableau n°4 ci-dessous, l'inventaire des atouts et faiblesses notées.

Atouts		Problèmes
N° d'ordre	Libellé	N° d'ordre	Libellé
1	Existence de textes législatifs et réglementaires sur les participations de l'Etat	1	Non respect de la nomenclature des pièces justificatives de dépenses pour les prises de participations de l'Etat
2	Respect de la procédure normale d'exécution des dépenses pour les prises de participation de l'Etat	2	Absence de texte fixant les attributions de la DGCPE
3	Existence de structures chargées de la gestion et du suivi des participations étatiques	3	Non harmonisation de l'arrêté régissant la DGTCP avec le décret du Ministère de l'Economie et des Finances (MEF)
4	Existence de revenus générés par les participations de l'Etat	4	Non effectivité de la gestion des participations de l'Etat par la DAMF
5	Etude des documents comptables des entreprises publiques par la DGCPE	5	Non prise en compte des participations étatiques dans les activités de la DGVM
		6	Méconnaissance de la valeur comptable des participations de l'Etat
		7	Absence d'une situation exhaustive des participations de l'Etat à la DGCPE
		8	Non production de la liste des entreprises publiques et semi-publiques par arrêté du ministre chargé des finances
		9	Non respect des délais de transmission des documents comptables des entreprises publiques et semi-publiques au MEF
		10	Mauvaise gouvernance des entreprises publiques et semipubliques

Les problèmes mentionnés dans cet inventaire des atouts et des faiblesses sont regroupés par centre d'intérêt dans le tableau n°5 qui suit. La problématique liée à chaque centre d'intérêt y est également identifiée.

N° d'ordre	Centres d'intérêt	Problèmes spécifiques	Problèmes généraux	Problématiques
1	Réglementation	Absence de texte fixant les attributions de la DGCPE	Non actualisation des textes	Problématique de l'actualisation des textes
		Non harmonisation de l'arrêté régissant la DGTCP avec le décret du Ministère de l'Economie et des Finances (MEF)
2	Respect de la réglementation	Non respect de la nomenclature des pièces justificatives de dépenses pour les prises de participations de l'Etat	Non respect de la réglementation	Problématique du respect de la réglementation
		Non production de la liste des entreprises publiques et semi-publiques par arrêté du ministre chargé des finances
		Non respect des délais de transmission des documents comptables des entreprises publiques et semi-publiques au MEF
3	Gestion et suivi des participations de l'Etat	Non effectivité de la gestion des participations de l'Etat par la DAMF	Gestion et suivi non satisfaisants des participations de l'Etat	Problématique de la gestion et du suivi satisfaisants des participations de l'Etat
		Non prise en compte des participations étatiques dans les activités de la DGVM
		Méconnaissance de la valeur comptable des participations de l'Etat
		Absence d'une situation exhaustive des participations de l'Etat à la DGCPE
		Mauvaise gouvernance des entreprises publiques et semi-publiques

B. Choix de la problématique de la gestion et du suivi satisfaisants des participations de l'Etat

Les problèmes liées à l'actualisation et à l'harmonisation des textes sont certes importants et méritent que des solutions y soient trouvées, mais ils peuvent logiquement être réglés juste par une prise de conscience des autorités administratives et l'adoption de règles appropriées qui s'adaptent au contexte et qui cadrent avec les normes de niveau supérieur. La problématique de l'actualisation des textes, de ce fait, ne fera pas l'objet de notre étude.

Quant à la problématique liée au respect des textes, elle relève, à notre avis, également de la volonté des autorités politico-administratives. Il s'agit à ce niveau d'instituer un dispositif de suivi adéquat qui conduit au strict respect des règles établies par l'application de sanctions appropriées prévues. Cette problématique n'est également pas retenue.

Les participations étatiques sont acquises avec des fonds publics, de l'argent du contribuable et en principe intégrées au patrimoine de l'Etat, c'est-à-dire de toute la communauté. En asseoir une bonne gestion et un suivi adéquat répond alors à la logique de rigueur qui est sensée encadrer l'utilisation des deniers publics et à la sauvegarde de l'intérêt général. Même si l'objectif principal visé par l'Etat n'est pas la rentabilité financière, il importe de s'assurer que ses participations puissent générer des revenus convenables pour permettre justement d'aider à l'accomplissement de cette mission d'intérêt général. Les préoccupations liées à la gestion et au suivi comptable des participations étatiques ainsi qu'à la gouvernance des entreprises du portefeuille de l'Etat sont donc d'un intérêt capital. C'est au regard de ce qui précède que la problématique de la gestion et du suivi satisfaisants des participations de l'Etat est retenue. Le problème général lié à cette

problématique est, comme l'indique le tableau n°4, la gestion et le suivi non satisfaisants des participations de l'Etat et se traduit par les problèmes spécifiques suivants :

- la non prise en compte des participations étatiques dans les activités de la DGVM ;

- l'absence d'une situation exhaustive des participations de l'Etat à la DGCPE ;

Toutefois, les problèmes de « la non effectivité de la gestion des participations de l'Etat par la DAMF », de « la non prise en compte des participations étatiques dans les activités de la DGVM » et de « l'absence d'une situation exhaustive des participations de l'Etat à la DGCPE » traduisent en réalité un manque de suivi effectif de l'ensemble des participations de l'Etat. Ces problèmes peuvent donc être regroupés en un seul formulé comme suit : le manque de suivi effectif de l'ensemble des participations de l'Etat.

Notre problématique de la gestion et du suivi satisfaisants des participations de l'Etat est ainsi spécifiée comme ci-après :

Problème général : Gestion et suivi non satisfaisants des participations de l'Etat

Problème spécifique n°1 : Manque de suivi effectif de l'ensemble des participations de l'Etat

Problème spécifique n°2 : Méconnaissance de la valeur comptable des participations de l'Etat

Problème spécifique n°3 : Mauvaise gouvernance des entreprises publiques et semi-publiques.

Au regard de la problématique ainsi spécifiée et pour apporter notre modeste contribution à la résolution des problèmes qui y sont liés, le thème autour duquel s'articule notre réflexion est : Approches pour l'amélioration de la gestion et du suivi des participations de l'Etat en République du Bénin.

Paragraphe 2 : Vision globale de résolution de la problématique de la gestion et du suivi satisfaisants des participations de l'Etat

La problématique retenue pose la thématique de l'Etat dans l'un de ses récents rôles qui diffère de ceux entrant dans le cadre de ses missions régaliennes : celui de l'Etat agent économique c'est-à-dire interventionniste et plus particulièrement celui de l'Etat promoteur et propriétaire d'entreprise. Nous nous fonderons donc de façon générale sur une approche qui permet de bien appréhender l'actionnariat étatique.

Ce type d'approche pourra surtout servir à la résolution du problème spécifique n°3, celui de la mauvaise gouvernance des entreprises publiques et semi-publiques.

Pour le problème spécifique n°1 lié à la tenue du portefeuille de l'Etat, il s'agit d'identifier des normes portant sur la gestion de portefeuille et adaptées au contexte en étude pour sa résolution.

Les éléments de comptabilité sont bien indiqués pour comprendre les fondements du problème spécifique n°2 et y apporter des solutions.

La démarche de résolution de la problématique de la gestion et du ^suivisatisfaisants des participations de l'Etat est caractérisée par les points suivants :

- fixation des objectifs de l'étude : objectif général et objectifs spécifiques ;

- identification des causes plausibles des problèmes en résolution et formulation des hypothèses;

Le présent chapitre porte sur les aspects théoriques et méthodologiques de l'étude, puis sur l'établissement du diagnostic et les approches de solutions pour l'amélioration de la gestion et du suivi des participations étatiques.

Section 1 : Cadre théorique et méthodologique de

Comme nous l'avons indiqué précédemment, la présente étude sera axée sur la problématique de la gestion et du suivi satisfaisants des participations de l'Etat. Le problème général lié à cette problématique est : la gestion et le suivi non satisfaisants des participations de l'Etat. Il est caractérisé par les problèmes spécifiques suivants :

Problème spécifique n°1 : Manque de suivi effectif de l'ensemble des participations de l'Etat

Problème spécifique n°2 : Méconnaissance de la valeur comptable des participations de l'Etat

Au regard desdits problèmes, les objectifs de l'étude et les hypothèses de travail seront fixés et il sera procédé à une revue de littérature. Sur cette base, sera opéré le choix des outils de collecte et d'analyse des données.

Paragraphe 1 : Objectifs, hypothèses de l'étude et

1. Objectifs de l'étude

En tenant compte du problème général lié à notre problématique, notre objectif général est de contribuer à l'amélioration de la gestion et du suivi des participations de l'Etat.

Quant aux objectifs spécifiques, ils sont également formulés en liaison avec les problèmes spécifiques caractérisant le problème général. Ils se présentent ainsi qu'il suit :

Objectif spécifique n°1 : identifier les modalités du suivi effectif de l'ensemble des participations de l'Etat

Objectif spécifique n°2 : déterminer les conditions d'une bonne estimation de la valeur comptable des participations de l'Etat

Objectif spécifique n°3 : définir les axes d'amélioration de la gouvernance des entreprises publiques et semi-publiques.

Ainsi à l'issue de la présente étude, les mesures susceptibles d'améliorer la gestion et le suivi des participations de l'Etat seront déterminées car, de façon spécifique :

- les modalités du suivi effectif de l'ensemble des participations de l'Etat seront identifiées ;

- les conditions d'une bonne tenue de la comptabilité des participations de l'Etat seront connues ;

- les axes d'amélioration de la gouvernance des entreprises publiques et semi-publiques seront définis.

2. Hypothèses liées aux problèmes en résolution

Elles sont formulées après la détermination des causes les plus plausibles liées aux différents problèmes spécifiques en résolution.

Le manque de suivi effectif de l'ensemble des participations de l'Etat pourrait être imputé aux causes possibles suivantes :

- absence d'une organisation adéquate pour le suivi de l'ensemble des participations étatiques ;

L'absence de structure en charge de la gestion du portefeuille de l'Etat ne saurait être la cause du manque de suivi effectif de l'ensemble des participations de l'Etat car, comme nous l'avons vu plus haut, la gestion du portefeuille de l'Etat est confiée à la DGTCP et à la DGCPE. Cette cause supposée doit donc être écartée.

L'absence de relation formelle entre la DGTCP et la DGCPE est apparente dans le cadre de la gestion des participations étatiques. Une simple illustration est qu'au moment de la prise de participation, la DGTCP se contente de payer le mandat ; elle ne tient en son sein aucun dossier sur ces participations et aucune information sur l'opération n'est transmise à la DGCPE. De ce fait, l'absence d'une organisation adéquate pour le suivi de l'ensemble des participations étatiques peut être retenue comme cause de notre problème.

Si des structures ont été créées pour suivre et contrôler les participations étatiques, cela témoigne bien du fait que les autorités sont soucieuses du bon accomplissement de cette fonction. On ne saurait donc dire que la non effectivité de la gestion du portefeuille des participations de l'Etat est liée au manque de volonté des acteurs. Nous retenons alors d'écarter également cette cause.

Ainsi, la cause la plus plausible du manque de suivi effectif de l'ensemble des
participations de l'Etat, qui est l'absence d'une organisation adéquate pour le

suivi de l'ensemble des participations étatiques, peut être retenue comme cause de notre problème.

L'hypothèse liée au problème spécifique n°1 est la suivante : le manque de suivi effectif de l'ensemble des participations de l'Etat est imputable à l'absence d'une organisation adéquate (Hypothèse spécifique n°1).

En ce qui concerne la méconnaissance de la valeur comptable des participations de l'Etat, les causes supposées ci-après peuvent en être à la base :

L'absence de tenue d'une véritable comptabilité patrimoniale ne semble pas, à notre avis, expliquer le problème de méconnaissance de la valeur comptable des participations de l'Etat. Il est vrai qu'une comptabilité de type patrimoniale permet de connaître la valeur de l'ensemble des éléments composant le patrimoine. A cet effet, après la tenue de la comptabilité budgétaire par la RGF, la DCCE se charge en principe des aspects patrimoniaux.

Nous pouvons donc supposer que c'est la mauvaise tenue de la comptabilité à la DGTCP qui est la cause du problème spécifique n°2 et formuler l'hypothèse y relative ainsi qu'il suit : la méconnaissance de la valeur comptable des participations de l'Etat est due à la mauvaise tenue de la comptabilité à la DGTCP (Hypothèse spécifique n°2).

La mauvaise gouvernance des entreprises publiques et semi-publiques pourrait s'expliquer par :

- la qualité des organes de gestion des entreprises publiques et semipubliques ;

La bonne ou la mauvaise foi sont des notions assez subjectives et abstraites, à notre avis, pour servir à la construction d'une hypothèse. Nous ne retiendrons donc pas la mauvaise foi des dirigeants des entreprises publiques et semipubliques comme cause la plus plausible.

Par contre, en ce qui concerne la qualité des organes de gestion, elle paraît plus à même d'expliquer le problème. En effet, les questions de gouvernance relèvent de façon générale des organes de direction d'entreprise, notamment le Conseil d'Administration. Nous pouvons donc retenir la qualité des organes de gestion des entreprises publiques et semi-publiques comme cause du problème spécifique n°3. L'hypothèse en rapport avec ce problème spécifique est formulée de la manière suivante : la mauvaise gouvernance des entreprises publiques et semi-publiques s'explique par la qualité des organes de gestion desdites entreprises (Hypothèse spécifique n°3).

Au regard de tout ce qui précède, le tableau de bord de notre étude relative à la problématique de la gestion et du suivi satisfaisants des participations de l'Etat est présenté dans le tableau n°6.

Problématique

Objectifs

Causes supposées

Hypothèses

Niveau général

(Problème Général)

Gestion et suivi non satisfaisants
des participations de l'Etat

(Objectif Général)

Contribuer à l'amélioration
de la gestion et du suivi des
participations de l'Etat

(Cause Générale)
-

(Hypothèse Générale)
-

Niveaux
spécifiques

(Problème Spécifique n°1)

Manque de suivi de l'ensemble des
participations de l'Etat

(Objectif Spécifique n°1)

Identifier les modalités du
suivi effectif de l'ensemble
des participations de l'Etat

(Cause spécifique n°1)

Absence d'une
organisation adéquate
pour le suivi de
l'ensemble des
participations de l'Etat

(Hypothèse Spécifique n°1)

Le manque de suivi effectif de
l'ensemble des participations de
l'Etat est imputable à l'absence
d'une organisation adéquate

(Problème Spécifique n°2)

Méconnaissance de la valeur
comptable des participations de
l'Etat

(Objectif Spécifique n°2)

Déterminer les conditions
d'une bonne estimation de la
valeur comptable des
participations de l'Etat

(Cause spécifique n°2)

Mauvaise tenue de la
comptabilité à la
DGTCP

(Hypothèse Spécifique n°2)

La méconnaissance de la valeur
comptable des participations de
l'Etat est due à la mauvaise
tenue de la comptabilité à la
DGTCP

(Problème Spécifique n°1)

Mauvaise gouvernance des
entreprises publiques et semi-
publiques

(Objectif Spécifique n°3)

Définir les axes
d'amélioration de la
gouvernance des entreprises
publiques et semi-publiques

(Cause spécifique n°3)

Qualité des organes de
gestion desdites
entreprises

(Hypothèse Spécifique n°3)

La mauvaise gouvernance des
entreprises publiques et semi-
publiques s'explique par la
qualité des organes de gestion
desdites entreprises

*Problématique de la gestion et du suivi satisfaisants des participations de l'Etat

B. Revue de littérature sur les problèmes en résolution

Parler de gestion et de suivi des participations étatiques revient à envisager l'Etat dans une logique d'actionnaire.

CARTIER-BRESSON (2010, p.1) écrit : ...l'Etat a acquis des participations, majoritaires ou minoritaires, dans de nombreuses sociétés anonymes. Il a luimême constitué des sociétés, seul ou avec d'autres actionnaires. Ces initiatives ont obéi à des objectifs d'intérêt général distincts de ceux qui animent ordinairement des actionnaires privés, tels que le soutien d'activités de service public, l'appropriation d'entreprises en vue d'orienter leur gestion vers des fins de politique économique et sociale, le sauvetage ou le contrôle d'entreprises stratégiques. Elles n'en ont pas moins fait de lui le détenteur d'importantes prérogatives politiques et financières dans une multitude de sociétés anonymes, en même temps que le propriétaire d'un immense portefeuille d'actions.

Pour BOUCHIKHI et BENDIABDELLAH (2008) : La notion d' « Etat actionnaire » est une notion récente. Elle apparaît liée à la notion d' « entreprises publiques » et évoque de grandes formes d'entités telles que la forme EPIC (établissement public à caractère industriel et commercial, pas de capital réparti en actions, fonds propres = dotation) et la forme de sociétés commerciales (sociétés anonymes, pour la plupart, capital réparti en actions, régies par le code de commerce).

Après ces contributions d'ordre général sur le sujet en étude, nous aborderons les réflexions antérieures relatives aux problèmes spécifiques liés à la problématique de la gestion et du suivi satisfaisants des participations de l'Etat.

Pendant une cinquantaine d'années, l'organisation de la direction du Trésor a ainsi mêlé étroitement les fonctions d'actionnariat, de financement, de réglementation, de régulation et de tutelle. Outre qu'il est devenu de plus en plus problématique au regard du droit communautaire, ce mélange des genres a nui à l'efficacité du contrôle de l'Etat actionnaire. La volonté de remédier à ces inconvénients a conduit à la prise de conscience d'une nécessité d'autonomiser la fonction d'Etat actionnaire.³ (CARTIER-BRESSON, 2010, p.294)

C'est ainsi qu'en 1998, suite à une réorganisation de la direction du Trésor en France, la fonction d'Etat actionnaire a été confiée à un service à part entière, le « service des participations », qui s'est vu chargé « du suivi de l'ensemble des entreprises publiques et des entreprises dans lesquelles l'Etat détient une participation, ainsi que des relations entre ces entreprises et l'Etat actionnaire ».

Cette première réforme de l'Etat actionnaire n'a cependant pas rassemblé l'intégralité des fonctions de l'Etat actionnaire au sein du service des participations... En outre, cette réforme n'a pas fourni au service des participations des moyens à la hauteur de sa vocation à incarner l'Etat actionnaire tant sur le plan du contrôle des entreprises que sur celui de la gestion des participations... Enfin et surtout, cette réforme n'a pas mis fin aux dysfonctionnements du contrôle de l'Etat sur les entreprises publiques... (CARTIER-BRESSON, 2010, p.296)

Pour BARBIER de LA SERRE et al. (2003, p.8), l'Etat actionnaire doit être incarné par une entité entièrement dédiée à ce rôle, capable d'adapter ses interventions au secteur de l'entreprise, au taux de participation de l'Etat à son capital et au degré d'ouverture à la concurrence de ses marchés.

C'est alors que naît en France, l'Agence des Participations de l'Etat (APE)⁴ pour « améliorer l'efficacité de la fonction d'actionnaire de l'Etat en renforçant son individualisation ». L'APE est constituée « des compétences de management dans les entreprises publiques et privées, des compétences administratives exercées au sein du ministère des finances ou dans les départements assurant traditionnellement la tutelle technique des entreprises, ainsi que des compétences plus spécialisées (comptabilité, audit, techniques financières...) ».

Forte de ces atouts, l'APE a pu contribuer à une amélioration des performances de l'Etat actionnaire, non seulement dans la gestion de son portefeuille de valeurs, mais plus largement dans la gouvernance des entreprises relevant de sa compétence. (CARTIER-BRESSON, 2010, p.300)

Mais selon la Cour des Comptes française (2008), bien qu'ayant produit des effets positifs, l'Agence des Participations de l'Etat a montré certaines limites. Par exemple, « les intérêts de l'Etat actionnaire minoritaire ne sont pas efficacement défendus » et « les fonctions patrimoniales ne sont pas toujours exercées efficacement ».

En Algérie, c'est un Conseil des Participations de l'Etat qui a été institué par l'article 8 de l'Ordonnance n°01-04 du 20 août 2001. Ses attributions, aux termes de l'article 9 de la même ordonnance consistent à :

⁴ L'APE a été érigée en service à compétence nationale rattachée au ministre chargé de l'économie et des finances.

- fixer la stratégie globale en matière de participations de l'Etat et de privatisation ;

- définir et mettre en oeuvre les politiques et programmes concernant les participations de l'Etat ;

- définir et approuver les politiques et programmes de privatisation des entreprises publiques économiques ;

Parce qu'elle met en jeu des fonds publics, la gestion des participations étatiques doit s'opérer dans le respect des règles du droit budgétaire et de la comptabilité publique, a priori fort éloignées de la logique actionnariale. Le budget est en effet soumis aux grandes règles classiques de l'unité, de l'universalité et de l'annualité, qui visent à assurer un emploi des crédits conformes à la volonté des représentants du peuple. Ces principes ne semblent pas plus adaptés à l'activité de gestion de portefeuille, qui requiert souplesse et rapidité, qu'à la fonction d'investisseur, qui s'exerce sur un horizon pluriannuel. Quant aux règles de la comptabilité publique, elles procèdent traditionnellement de l'idée selon laquelle les ressources des organismes publics sont d'une essence différente de celles des entreprises privées...La comptabilité publique n'a pas été conçue pour décrire un vaste portefeuille de valeurs mobilières. (CARTIER-BRESSON, 2010, p.315)

Pour ARTHUIS (1994), l'approche patrimoniale reste étrangement absente (chez l'Etat), alors qu'elle constitue un élément fondamental pour tout investisseur privé. Soumis aux règles de la comptabilité publique, et au principe de l'annualité, l'Etat est essentiellement animé par une logique de trésorerie.

Toute comptabilité, pour CARTIER-BRESSON (2010, pp.326-327), vise en principe à apporter aux gestionnaires des informations économiques et financières fiables, élaborées selon des normes généralement admises. Si l'Etat dispose d'une comptabilité budgétaire développée, on lui a souvent reproché de ne disposer que d'une comptabilité patrimoniale embryonnaire. Cette lacune a été soulignée dès les années 1930, à propos notamment de la comptabilisation des participations étatiques. Cependant les propositions en ce sens se sont heurtées à l'idée d'une nécessaire spécificité de la comptabilité étatique, tenant à « l'absence de recherche de profit et à la poursuite de l'intérêt général »... Le compte 26 enregistre distinctement les titres de participations et les dotations et autres formes de participations. Les rapports de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances ont régulièrement dénoncé les insuffisances de la comptabilisation des immobilisations de l'Etat, en particulier de ses participations.

Le passage à une comptabilité patrimoniale, qui permet à une entreprise de faire apparaître pour chaque période les variations du revenu et du patrimoine résultant de sa gestion, est ainsi devenu une priorité en France et la présentation des comptes de l'Etat a été améliorée. Ces améliorations ont, entre autres, porté sur la mise en place d'un nouveau système d'évaluation des dotations et participations de l'Etat.

Dans le compte général de l'Etat ..., les participations financières sont comptabilisées en valeur d'équivalence (quote-part des capitaux propres) pour les entreprises qu'il contrôle et à leur coût historique (valeur d'acquisition) pour les entreprises non contrôlées. (Cour des Comptes, 2008, p.8)

La gouvernance d'entreprise est un terme relativement récent qui décrit un processus que les sociétés pratiquent depuis toujours. Ce processus vise à garantir que les affaires et la gestion des sociétés sont assurées conformément aux normes les plus élevées de déontologie et d'efficacité, en supposant qu'il s'agit là du meilleur moyen de préserver et de promouvoir les intérêts de tous les partenaires de l'entreprise. (BOUCHIKHI et BENDIABDELLAH, 2008)

Selon le rapport CADBURY (1992), la gouvernance d'entreprise est le système par lequel les entreprises sont dirigées et contrôlées. Le conseil d'administration est le responsable de la gouvernance de son entreprise. Le rôle des actionnaires dans la gouvernance consiste à nommer les administrateurs et les vérificateurs aux comptes, et à s'assurer qu'une structure appropriée de gouvernance soit en place. Les responsabilités des administrateurs consistent notamment à définir les objectifs stratégiques de l'entreprise, à assurer la direction nécessaire pour mettre ceux-ci en vigueur, à superviser la gestion des affaires, et à faire rapport aux actionnaires sur leurs fonctions d'administrateurs. Les actions du conseil d'administration sont assujetties aux lois, aux réglementations ainsi qu'aux actionnaires lors de la réunion générale.

Pour CHARLETTY (1994), on distingue quatre entités susceptibles de contribuer au gouvernement des entreprises, soit en donnant aux dirigeants des incitations de nature à aligner leurs objectifs sur ceux de leur mandants, soit en améliorant l'information des actionnaires, soit en incitant ces derniers ou leurs représentants (le conseil d'administration) à mieux surveiller ou orienter la gestion de l'entreprise :

- l'environnement légal et institutionnel des entreprises et en particulier les organes de surveillance des marchés financiers chargés de veiller à la bonne information des actionnaires pour les sociétés cotées ;

- le marché des biens et services, les entreprises mal gérées devant théoriquement disparaître par sélection naturelle (défaillance) ;

- les marchés financiers, les entreprises moins bien gérées constituant des cibles naturelles pour des acquéreurs plus performants (système de contrôle interne) ;

- les actionnaires eux-mêmes avec à leur tête le conseil d'administration, qu'ils surveillent directement les dirigeants ou qu'ils mettent en place des mécanismes incitatifs pour les dirigeants (système de contrôle interne).

BUREAU (1997, p.9) précise que dans le cas des entreprises publiques, on doit compter sur le dernier terme, c'est-à-dire le contrôle interne. En effet, l'accumulation de pertes par une entreprise publique la conduit certes à avoir à négocier les conditions de sa recapitalisation, mais la faillite est exclue en général. De même la garantie de l'Etat, même implicite, lui permet de faire appel à l'épargne dans de très bonnes conditions, même lorsque sa situation financière est dégradée.

BUREAU est appuyé par BOUCHKHI et BENDIABDELLAH (2008) : cependant, les entreprises publiques posent un certain nombre de problèmes spécifiques de gouvernement d'entreprise :

- l'une de ces spécificités tient au fait que les entreprises publiques peuvent souffrir aussi bien d'ingérences politiques directes que de la passivité totale de l'Etat actionnaire ;

essentielles au contrôle de la gestion dans le secteur privé, à savoir la menace d'une OPA (offre publique d'acquisition) et celle d'une faillite ;

- plus fondamentalement, les problèmes de gouvernement d'entreprise proviennent de l'existence, en matière de responsabilité des performances des entreprises publiques, d'une chaîne complexe de délégation des pouvoirs (dirigeants, conseil d'administration, entité actionnaire, ministères, pouvoirs publics) où les mandats réels sont soit difficilement identifiables, soit lointains. Structurer cette chaîne de responsabilités de manière à garantir des décisions efficientes et un gouvernement d'entreprise de qualité constitue un vrai défi.

ESSOMBA AMBASSA affirme qu'il faudrait que les entreprises les plus performantes soient disposées à recruter les dirigeants les plus performants. Mais selon lui, la nomination des dirigeants dans les entreprises publiques ne semble pas obéir à ces règles, sinon comment expliquer la présence du même dirigeant à la tête d'une entreprise publique durant des décennies alors qu'elle alterne des phases de performances et des phases de déficit, comment expliquer la nomination à la tête d'une entreprise publique plus prestigieuse de certains dirigeants n'ayant pas été performants où ils ont exercé précédemment. Le recrutement du dirigeant d'une entreprise publique ne dépend donc pas essentiellement de ses compétences managériales, le politique y joue un rôle privilégié, ce qui tend à réduire l'effectivité du marché des dirigeants comme mécanisme de discipline des dirigeants.

Les entreprises publiques ne peuvent être des entreprises de plein exercice qu'à condition de disposer d'un conseil d'administration qui fonctionne dans des conditions aussi proches que possible du droit des sociétés... La notion d'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) n'a en effet pas grand sens pour une entreprise commerciale. Leur transformation en

société anonyme permettrait en revanche d'associer de manière souple d'autres investisseurs publics ou privés à leur développement et d'aligner la responsabilité personnelle des administrateurs sur le droit commun des sociétés. (BARBIER de LA SERRE et al. , 2003, p.13)

BARBIER de LA SERRE et al. (2003) poursuit : il doit être clair que la responsabilité de la gestion de l'entreprise relève exclusivement de ses dirigeants sous le contrôle de son conseil d'administration.

Il faut, pour finir, noter les lignes directrices de l'OCDE visant à instaurer des règles équitables pour les entreprises publiques et privées se trouvant en concurrence :

- une séparation claire du rôle d'actionnaire de l'Etat et de ses fonctions de réglementation ;

- une plus grande flexibilité dans les structures de capital, en même temps qu'un accès à des conditions équitables au financement ;

- une simplification de la chaîne de responsabilité au moyen d'une coordination plus efficace de la fonction actionnariale au sein de l'administration publique ;

- la réduction des ingérences politiques dans la gestion au jour le jour des entreprises ;

- l'introduction d'un processus transparent de nomination des administrateurs, sur la base de leurs compétences et de leur qualification ;

- une définition précise du mandat des conseils d'administration et le respect de leur indépendance ;

- une séparation des fonctions de président et de directeur général et l'attribution aux conseils d'administration du pouvoir de nommer les directeurs généraux ;

- une amélioration de la transparence par le renforcement des dispositifs de contrôle interne ;

- la réalisation d'audits externes indépendants s'appuyant sur les normes internationales ;

- la production de rapports agrégés sur les performances des entreprises publiques.

Paragraphe 2 : Méthodologie adoptée

La méthodologie retenue dans le cadre de la présente étude comporte des approches empiriques et théoriques.

A. Approches empiriques

Nous avons retenu une enquête interne au sein des deux principales structures en charge de la gestion et du suivi des participations de l'Etat. Elle se fonde sur un questionnaire adressé à un échantillon de vingt (20) cadres répartis équitablement entre la DGTCP et la DGCPE. Les questions composant ledit questionnaire sont relatives aux problèmes spécifiques identifiés et comportent les causes supposées identifiées pour chaque problème. Des seuils de décision sont retenus par rapport à chaque problème spécifique. Ainsi :

- pour le problème spécifique n°1 : la cause à retenir est celle qui aura réuni au moins 40% des opinions ;

- pour le problème spécifique n°2 et le problème spécifique n°3, nous choisissons de retenir la cause qui aura réuni au moins 50% des opinions.

B. Approches théoriques

Notre étude repose essentiellement sur la théorie de l'Etat actionnaire. Le terme « Etat actionnaire », qui a fait l'objet, selon A. CARTIER-BRESSON (2010) de nombreuses thèses et études, connaît sa renaissance dans les années 1990 à la suite de la crise du Crédit Lyonnais. Les différentes réflexions effectuées autour du sujet et dont certaines sont reprises plus haut dans la revue de littérature permettent d'expliquer en grande partie les problèmes liés à notre problématique.

Section 2 : Axes d'amélioration de la gestion et du

Avant de déterminer ces axes d'amélioration, il convient d'établir un diagnostic en identifiant les causes réelles des problèmes en résolution. C'est à la suite de ce diagnostic que les approches de solutions seront apportées aux problèmes en résolution.

Paragraphe 1 : Diagnostic lié à la problématique de l'étude

La restitution et l'analyse des données serviront de base à l'établissement du diagnostic.

A. Restitution et analyse des données

v' Données relatives au problème spécifique n°1 : non effectivité de la tenue du portefeuille des participations de l'Etat

En ce qui concerne le problème spécifique n°1 relatif au manque de suivi
effectif de l'ensemble des participations de l'Etat, les approches théoriques

identifiées font état de la nécessité de confier l'intégralité des fonctions de l'Etat actionnaire, c'est-à-dire celles afférentes à la gestion du portefeuille des participations de l'Etat, à une structure donnée. Mais elles ne permettent pas d'infirmer ou d'affirmer notre hypothèse spécifique n°1.

Les résultats de l'enquête menée en vue de combler cette insuffisance se présentent conformément au tableau n°7.

Tableau n°7 : Restitution des éléments d'enquête liés au problème spécifique n°1

Modalités	Effectifs	Fréquences relatives	Taux (%)
Absence de structure en charge de la gestion du portefeuille de l'Etat	0	0	0
Absence d'une organisation adéquate pour le suivi de l'ensemble des participations étatiques	17	0,85	85
Manque de volonté des acteurs	3	0,15	15
Totaux	20	1	100

- 15% des enquêtés imputent le problème spécifique n°1 au manque de volonté des acteurs ;

- 85% estiment que c'est l'absence d'une organisation adéquate pour le suivi de l'ensemble des participations étatiques qui en est la cause.

v' Données relatives au problème spécifique n°2 : méconnaissance de la valeur comptable des participations de l'Etat

Les éléments théoriques recueillis semblent rattacher la connaissance de la
valeur d'éléments du patrimoine à la tenue d'une comptabilité de type
patrimoniale qui s'oppose à celle tenue par l'Etat qui est essentiellement

budgétaire. Sur cette base, l'on est tenté de dire que la méconnaissance de la valeur comptable des participations de l'Etat est due à l'absence de tenue d'une comptabilité patrimoniale. Mais nous avons procéder à l'enquête pour établir un diagnostic sûr.

Tableau n°8 : Restitution des éléments d'enquête liés au problème spécifique n°2

Modalités	Effectifs	Fréquences relatives	Taux (%)
Mauvaise tenue de la comptabilité à la DGTCP	2	0,10	10
Absence de tenue d'une véritable comptabilité patrimoniale	18	0,90	90
Autres (à préciser)	0	0	0
Totaux	20	1	100

- la mauvaise tenue de la comptabilité à la DGTCP obtient 10% d'opinions favorables ;

- l'absence de tenue d'une véritable comptabilité patrimoniale obtient 90% d'opinions favorables.

v' Données relatives au problème spécifique n°3 : mauvaise gouvernance des entreprises publiques

La grande partie des auteurs parcourus font de la gouvernance d'entreprise l'apanage des organes de direction avec à leur tête le conseil d'administration. S'il y a donc mauvaise gouvernance au sein d'une entreprise, la responsabilité est imputable aux structures chargées de gouverner ladite entreprise.

Sur cette base, nous avons préféré nous en tenir aux éléments théoriques pour établir notre diagnostic sur le problème spécifique n°3.

B. Etablissement du diagnostic proprement dit

En tenant compte des données obtenues et par rapport aux seuils de décision retenus, nous retenons que :

- pour le problème spécifique n°1, l'absence d'une organisation adéquate pour le suivi de l'ensemble des participations étatiques recueillent 85% des opinions ; ce qui dépasse largement le seuil de décision de 40% préalablement établi. L'hypothèse spécifique n°1 est donc vérifiée ;

- pour le problème spécifique n°2, l'absence de tenue d'une véritable comptabilité patrimoniale a obtenu 90% d'opinions favorables ; le seuil de décision fixé étant d'au moins 50%. L'hypothèse spécifique n°2 ayant lié ce problème spécifique à la mauvaise tenue de la comptabilité à la DGTCP, on conclut que l'hypothèse spécifique n°2 n'est pas vérifiée ;

- enfin, les apports théoriques permettent d'établir que la mauvaise gouvernance des entreprises publiques est due à la qualité des organes de direction. Par conséquent, l'hypothèse spécifique n°3 est vérifiée.

- le manque de suivi effectif de l'ensemble des participations de l'Etat est imputable à l'absence d'une organisation adéquate (Elément de diagnostic n°1) ;

- la méconnaissance de la valeur comptable des participations de l'Etat est due à l'absence de tenue d'une véritable comptabilité patrimoniale (Elément de diagnostic n°2) ;

- la mauvaise gouvernance des entreprises publiques et semi-publiques s'explique par la qualité des organes de gestion desdites entreprises (Elément de diagnostic n°3).

Ce diagnostic nous permet d'envisager les approches de solutions susceptibles d'améliorer la gestion et le suivi des participations étatiques.

D'une part, des solutions seront proposées pour remédier aux problèmes identifiés et, d'autre part, il sera envisagé les conditions de mise en oeuvre desdites solutions.

A. Approches de solutions pour une meilleure gestion et un suiviadéquat des participations de l'Etat

Les causes réelles des différents problèmes liés à la problématique de la gestion et du suivi satisfaisants des participations de l'Etat étant connues, les solutions respectives à chacun de ces problèmes se trouvent dans l'éradication desdites causes.

Le manque de suivi effectif de l'ensemble des participations de l'Etat étant imputable à l'absence d'une organisation adéquate, il s'agit, pour y remédier, de concevoir et d'asseoir un dispositif approprié pour l'enregistrement et le suivi de toutes les participations étatiques (majoritaires et minoritaires, à l'intérieur comme dans les organismes internationaux) dans une base de

données unique. Cette base de données doit renseigner sur les valeurs d'acquisition de chaque composante du portefeuille, la proportion du capital détenue par l'Etat, la date d'acquisition, les représentants de l'Etat dans les organes de gestion.

La définition claire et précise des responsabilités à chaque niveau et le strict respect de la législation et de la réglementation s'avèrent également nécessaires.

Nous avons déterminé l'absence de tenue d'une véritable comptabilité patrimoniale comme la cause de la méconnaissance de la valeur comptable des participations de l'Etat. La solution à ce problème réside donc dans la mise en place d'une comptabilité patrimoniale effective de l'Etat. Cette comptabilité, qui sera fondée sur le principe des droits constatés, va permettre de retracer les flux et la situation du patrimoine de l'Etat.

Les modalités d'évaluation de chaque élément du patrimoine, notamment des participations étatiques, devront être clairement établies.

En ce qui concerne la mauvaise gouvernance des entreprises publiques et semi-publiques due à la qualité des organes de gestion de ces entités, il convient de revoir la composition des conseils d'administration et les modalités de désignation des représentants de l'Etat en leur sein.

La qualité des organes de gestion est d'abord liée au profil des membres de ces organes. Les représentants de l'Etat au sein de ces organes doivent donc être réellement désignés en fonction de leurs compétences et non ès qualité en fonction du poste occupé, ce qui est très fréquent dans la pratique actuelle : il n'est pas dit, par exemple, qu'un membre d'un cabinet ministériel ait réellement le profil convenable pour siéger au sein d'un conseil d'administration. Il convient également de revoir le mode de nomination des directeurs généraux des entreprises publiques et semi-publiques. Sans enlever au gouvernement sa prérogative dans ce cadre, une présélection sur appel à candidature du conseil d'administration pourrait être envisagée. La pratique existe déjà en ce qui concerne les organes de presse du service public, même si dans ce cas c'est l'institution de régulation, en l'occurrence la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication, qui procède à la sélection.

B. Conditions de mise en oeuvre des solutions proposées

Elles sont relatives respectivement à la tenue effective du portefeuille des participations de l'Etat, à l'évaluation comptable des participations de l'Etat et à la gouvernance des entreprises publiques et semi-publiques.

Un bon suivi du portefeuille de l'Etat ne peut s'accommoder de l'existence de structures différentes dédiées à cette tâche. C'est fort de cela que nous recommandons qu'à l'instar de la France toutes les fonctions liées à la tenue et au suivi du portefeuille des participations de l'Etat soient confiées à une structure unique. La forme juridique de cette entité est laissée à la discrétion des autorités du ministère en charge des finances mais il est préférable qu'elle

soit directement rattachée au ministre chargé des finances. Cette structure devra assumer, comme dans le cas de l'APE, les fonctions dévolues à l'Etat dans son rôle d'actionnaire.

La structure en charge de la fonction d'actionnaire de l'Etat devra comprendre, outre les compétences déjà existantes au sein de la DGCPE, des cadres ayant des expériences avérées dans la gestion des entreprises, même ceux ayant exercé dans le secteur privé.

Pour bien assurer sa mission, la structure devra procéder dès son installation au recensement de l'ensemble des participations détenues par l'Etat avec à l'appui tous les renseignements nécessaires à la tenue d'une base de données.

Il reste entendu que la DGTCP demeure chargée de la comptabilité de l'Etat, donc qu'elle reste compétente en matière de suivi comptable des participations étatiques.

Pour instaurer une véritable comptabilité patrimoniale susceptible de permettre la connaissance de la valeur des participations de l'Etat, une réforme générale des règles applicables à la comptabilité de l'Etat est indispensable. Cette réforme concerne, entre autres, la loi organique relative aux lois de finances, le règlement général sur la comptabilité publique et le plan comptable de l'Etat.

Il faut dire que les nouvelles directives édictées par le Conseil des Ministres
de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) ont déjà

largement balisé le terrain. En effet, ces nouvelles directives visent le renforcement de la comptabilité patrimoniale avec, entre autres, la suppression de la classe 9 (comptabilité analytique budgétaire). Ainsi, les comptes patrimoniaux (classes 1, 2, 6, 7) seront directement mouvementés en cours de gestion au fur et à mesure de l'exécution des opérations. Il revient juste au Bénin de procéder à la transposition de ces règles dans son droit positif : le processus d'internalisation entamé doit donc être poursuivi et achevé à brève échéance.

Une fois la réforme de la comptabilité de l'Etat opérée, l'ensemble des participations de l'Etat préalablement recensées par la structure en charge du portefeuille seront intégrées dans les comptes de l'Etat. Les modalités d'évaluation devront être fixées à cet effet.

v' En ce qui concerne la gouvernance des entreprises publiques et semi-publiques

Pour accompagner la bonne gouvernance au sein des entreprises publiques et semi-publiques, il convient tout d'abord de procéder à une nette démarcation des fonctions régaliennes de l'Etat de celle de détenteur de participations, c'est-à-dire d'actionnaire. L'Etat pourrait alors envisager de procéder, tel que recommandé par BARBIER de LA SERRE et al. (2003), à des concessions de service public à l'égard des entreprises auxquelles il voudrait déléguer une activité de service public. Si cette démarcation des différentes fonctions est opérée, le régime de tutelle qui a cours actuellement n'aura certainement plus d'intérêt. D'ailleurs ne constituait-il pas une occasion d'ingérence du politique dans la gestion des entreprises publiques et semi-publiques ?

Il convient ensuite de procéder à une responsabilisation effective des conseils
d'administration dans la gestion des entreprises publiques et semi-publiques.

Ces conseils d'administration, qui doivent se doter de règlements intérieurs, pourront fixer les pouvoirs qu'ils délèguent aux directions des entreprises. Pour ce faire, comme nous l'avons indiqué plus haut, le profil des administrateurs s'avère très important. L'élaboration d'un statut des administrateurs est également nécessaire pour fixer les droits et obligations liées à cette fonction. En outre, les administrateurs devront, également à leur entrée en fonction, signer un contrat avec le ministre chargé des finances et il pourrait même être envisagé leur prestation de serment pour la défense des intérêts de l'Etat.

Il importe enfin de réviser le mode de rémunération des dirigeants des entreprises publiques et semi-publiques. Se basant sur les propositions de BARBIER de LA SERRE et al. (2003), nous suggérons que cette rémunération soit composée d'une partie fixe et d'une partie variable qui sera, par exemple, indexée aux résultats de l'entreprise.

Par ailleurs, il est souhaitable que la juridiction financière s'intéresse, lors de l'examen des comptes de gestion de l'Etat, à la gestion des participations de l'Etat et qu'elle en fasse cas dans ses rapports sur l'exécution de la loi de finances.

Le tableau n°9 présente la synthèse de l'étude « Approches pour l'amélioration de la gestion et du suivi des participations de l'Etat en République du Bénin ».

Tableau n°9 : Synthèse de l'étude « Approches pour l'amélioration de la gestion et du suivi des participations de l'Etat »

Niveau
d'analyse

Problématique

objectifs

Causes supposées

Hypothèses

Eléments de diagnostic

Approches de
solutions

Niveau général

(Problème
Général)

Gestion et suivi
non satisfaisants
des participations
de l'Etat

(Objectif Général)

Contribuer à
l'amélioration de la
gestion et du suivi des
participations de l'Etat

(Cause Générale)
-

(Hypothèse Générale)
-

Niveaux
spécifiques

(Problème
Spécifique n°1)

Manque de suivi
effectif de
l'ensemble des
participations de
l'Etat

(Objectif Spécifique

n°1)

Identifier les modalités
du suivi effectif de
l'ensemble des
participations de l'Etat

(Cause spécifique

n°1)

Absence d'une
organisation
adéquate pour le
suivi de l'ensemble
des participations de
l'Etat

(Hypothèse Spécifique

n°1)

Le manque de suivi
effectif de l'ensemble des
participations de l'Etat est
imputable à l'absence
d'une organisation
adéquate

(Elément de diagnostic

n°1)

Le manque de suivi
effectif de l'ensemble
des participations de
l'Etat est imputable à
l'absence d'une
organisation adéquate

Conception et
mise en oeuvre
d'un système
approprié pour
l'enregistrement
et le suivi des
participations
étatiques

(Problème
Spécifique n°2)

Méconnaissance
de la valeur
comptable des
participations de
l'Etat

(Objectif Spécifique

n°2)

Déterminer les
conditions d'une
bonne estimation de la
valeur comptable des
participations de l'Etat

(Cause spécifique

n°2)

Mauvaise tenue de la
comptabilité à la
DGTCP

(Hypothèse Spécifique

n°2)

La méconnaissance de la
valeur comptable des
participations de l'Etat est
due à la mauvaise tenue
de la comptabilité à la
DGTCP

(Elément de diagnostic

n°2)

La méconnaissance de la
valeur comptable des
participations de l'Etat
est due à l'absence de
tenue d'une véritable
comptabilité
patrimoniale

-Mise en place
d'une
comptabilité
patrimoniale
effective de l'Etat

-Définition des
modalités
d'évaluation des
participations
étatiques

(Problème
Spécifique n°3)

Mauvaise
gouvernance des
entreprises
publiques et
semi-publiques

(Objectif Spécifique
n°3)

Définir les axes
d'amélioration de la
gouvernance des
entreprises publiques
et semi-publiques

Cause spécifique
n°3)

Qualité des organes
de gestion desdites
entreprises

(Hypothèse Spécifique
n°3)

La mauvaise gouvernance
des entreprises publiques
et semi-publiques
s'explique par la qualité
des organes de gestion
desdites entreprises

(Elément de diagnostic
n°3)

La mauvaise
gouvernance des
entreprises publiques et
semi-publiques
s'explique par la qualité
des organes de gestion
desdites entreprises

-Révision de la
composition des
conseils
d'administration
et des modalités
de désignation
des représentants
de l'Etat

-Révision du
mode de
nomination des
directeurs
généraux

CONCLUSION

Dans le cadre de la gestion des participations détenues par l'Etat et qui sont relatives aux entreprises publiques et semi-publiques ainsi qu'à d'autres formes de participations aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur du territoire national, la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique et la Direction de Gestion et de Contrôle du Portefeuille de l'Etat ont été responsabilisées.

Mais l'état des lieux de la gestion du portefeuille desdites participations révèle diverses défaillances auxquelles il importe d'apporter des solutions.

A la suite de l'établissement du diagnostic relatif aux causes des problèmes identifiés, la présente étude propose des axes d'amélioration qui portent notamment sur :

- la conception et la mise en oeuvre d'une organisation appropriée pour l'enregistrement et le suivi des participations étatiques. La gestion desdites participations devra également être confiée à une structure unique qui se chargera d'assumer, sous la supervision du ministre chargé des finances, toutes les fonctions liées à l'actionnariat étatique ;

- l'instauration d'une comptabilité patrimoniale de l'Etat et la définition du mode d'évaluation des participations étatiques ;

- diverses réformes portant sur la gouvernance des entreprises publiques, notamment sur la composition des conseils d'administration, la désignation des dirigeants d'entreprise et le statut de ces derniers.

Ces approches visent à permettre à l'Etat, bien qu'essentiellement soucieux de préoccupations d'intérêt général, de s'assurer du bon fonctionnement, de la survie des entreprises qu'ils contrôlent et d'en tirer de meilleurs revenus.

La volonté et l'engagement des autorités politico-administratives déterminera la portée desdites actions.

BIBLIOGRAPHIE

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BARBIER de LA SERRE R. et al. (2003), « L'Etat actionnaire et le gouvernement des entreprises publiques », www.ladocumentationfrancaise.fr Rapports publics

CADBURY A. et al. (1992): «Report of the Committee on the Financial Aspects of Corporate Governance».

CHARLETTY P. (1994): « Les développements récents de la littérature », Revue d'Economie Financière

COUR DES COMPTES DE LA REPUBLIQUE FRANCAISE: « L'Etat actionnaire : apports et limites de l'Agence des participations de l'Etat », www.edgarie.fr/media/02/00/1464432371.pdf

ESSOMBA AMBASSA C. : « Entre gouvernance privée et gouvernance publique : les enseignements pour une privatisation de la Société Nationale des eaux du Cameroun (SNEC) ? », www.cidegef.refer.org/douala/Essomba.doc

MINISTERE DE L'ECONOMIE ET DES FINANCES DE LA REPUBLIQUE DU BENIN (2008) : « Nomenclature des pièces justificatives des dépenses publiques »

MINISTERE DES FINANCES DE LA REPUBLIQUE DU BENIN (1998) : « Arrêté n°1188/MF/DC/SGM/DA du 14 décembre 1998 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique »

MINISTERE DES FINANCES ET DE L'ECONOMIE DE LA REPUBLIQUE DU BENIN (2003) : « Arrêté n°1791/MFE/DC/DGAE/DSAEP/SER du 10 mars 2003 fixant la liste des sociétés d'Etat et offices de la République du Bénin et ceux dans lesquels l'Etat a une participation »

MINISTERE DES FINANCES ET DE L'ECONOMIE DE LA REPUBLIQUE DU BENIN (2006) : « Arrêté n°098/MFE/DC/SGM/DGE du 1^er mars 2006 »

OHADA (1997) : « Acte uniforme relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d'intérêt économique » www.droitafrique.com

PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE DU BENIN (1992) : « Loi n°92-023 du o6 août 1992 portant détermination des principes fondamentaux des dénationalisations et des transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé »

PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE DU BENIN (1994) : « Loi n°94-009 du 28 juillet 1994 portant création, attributions et fonctionnement des offices à caractère social, culturel et scientifique »

PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE DU BENIN (2001) : « Décret n°2001-039 du 15 février 2001 portant règlement général sur la comptabilité publique »

PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE DU BENIN (2008) : « Décret n°2008-111 du 12 mars 2008 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l'Economie et des Finances »

PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE POPULAIRE DU BENIN (1986) : « Loi organique n°86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances »

PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE POPULAIRE DU BENIN (1988) : « Loi n°88-005 du 26 avril 1988 relative à la création, à l'organisation et au fonctionnement des entreprises publiques et semi-publiques »

ANNEXE 1

Arrêté n°179/MFE/DC/DGAE/DSAEP/SER du 10 mars 2003 fixant la liste
des sociétés d'Etat et Offices de la République du Bénin et ceux dans lesquels
l'Etat a une participation

ANNEXE 2

Liste des sociétés dans lesquelles l'Etat béninois a une prise de participation
(Actualisée en 2011)

ANNEXE 3

Dans le cadre d'une étude portant sur la gestion et le suivi des participations de l'Etat en République du Bénin, des problèmes ont été identifiés. Pour proposer des solutions pertinentes susceptibles de contribuer effectivement à l'amélioration de la gestion desdites participations, il importe de déterminer les causes réelles qui sont à la base de ces problèmes.

Le présent questionnaire vise à recueillir votre perception desdites causes. Nous vous remercions de votre collaboration.

€ la mauvaise tenue de la comptabilité à la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique ?

Chapitre 1 : Cadre institutionnel de l'étude et problématique de la gestion et du suivi satisfaisants des participations de l'Etat 3

des participations de l'Etat 22
Paragraphe 2 : Vision globale de résolution de la problématique de la

Chapitre 2 : Cadre théorique de l'étude et conditions d'amélioration de la gestion et du suivi des participations de l'Etat 26