Problématique de l'exécution du budget de l'assemblée provinciale du Nord-Kivu de 2007 à 2009

I.3. DEPENSES ET RECETTES PUBLIQUES

Les dépenses publiques sont l'ensemble des dépenses réalisées par les administrations publiques. Leur financement est assuré par les recettes publiques ( impôts, taxes, et cotisations sociales) et par le déficit public.

La dépense publique concerne le fonctionnement, les investissements et les redistributions. La loi budgétaire ou les décisions budgétaires en R D C comportent deux sortes de crédits : les crédits pour les dépenses courantes et les crédits pour les dépenses en capital.

La liberté de choisir les dépenses est un élément du pouvoir financier. Les dépenses publiques sont les dépenses réalisées par les institutions publiques en vue de la satisfaction de l'intérêt général pour répondre à la demande sociale, c'est à dire les besoins exprimés pour le développement harmonieux de l'Etat.

L'analyse des dépenses nécessite :

Ø Une approche plus précise qui permet d'apprécier les conséquences économiques, sociales ou politiques que peuvent avoir ces dépenses ;

Ø De s'interroger sur la masse que représentent les dépenses en question.

Pour apprécier les effets des dépenses, on a choisi de classer les dépenses suivant différentes approches aux fins d'analyser les conséquences qu'elles peuvent avoir sur le plan économique, social ou politique.

I.3.1. Théorie notionnelle des dépenses publiques

I.3.1.1. Classification des dépenses

1. Classification économique

On distingue les dépenses en fonction de leur rôle économique :

- Dépenses de fonctionnement ;

- Dépenses d'investissement ;

- dépenses de transfert ;

a) Dépenses de fonctionnement

Elles permettent d'assurer l'exploitation courante des services publics :

- Dépenses de personnel

- Dépenses de petit matériel (fonctionnement courant de l'administration)

Les dépenses dites de fonctionnement ont un poids important puisqu'elles représentent un pourcentage significatif des dépenses de l'Etat, ce qui est souvent critiqué. Mais l'évidence c'est que cesdites dépenses ont une conséquence positive du fait que l'Etat, dans le cadre de celles liées au personnel, verse des salaires représentant un pouvoir d'achat pour les salariés consommateurs et épargnants. Il en résulte un effet d'entrainement pour la bonne marche de l'économie.

b) Dépenses d'investissement (ou dépenses en capitaux)

Les dépenses en capitaux augmentent le patrimoine et créent donc une richesse nouvelle.

Elles peuvent aussi favoriser l'activité économique générale (les collectivités ou les institutions publiques passent des marchés avec des entreprises privées)

L'Etat effectue des dépenses d'investissement dans le domaine des :

- dépenses civiles (infrastructures, social)

- dépenses militaires (exigences de la défense pour la sécurité)

Les dépenses d'investissement de l'Etat sont réalisées soit directement par l'Etat (dépenses directes) soit indirectement. Dans ce second cas, l'Etat participe aux financements des dépenses d'investissement par le biais de subventions (dépenses indirectes).

c) Dépenses de transfert

Elles correspondent au rôle de redistribution que l'Etat doit jouer au titre de la solidarité nationale. Le but poursuivi dans la réalisation des dépenses s'expose tant sur le plan social qu'économique.

Les transferts peuvent concerner soit l'investissement, soit le fonctionnement et peuvent être à destination :

Ø Des particuliers ;

Ø Des entreprises (même si aujourd'hui l'Union européenne contrôle les aides dans le cadre du principe de libre concurrence) ;

Ø Des institutions publiques (qui ont elles-mêmes des dépenses de transfert au niveau local).

Les dépenses de transfert et intervention de l'Etat ne représentent grand chose dans le budget de l'Etat au niveau de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu et ne sont presque pas exécutée faute du niveau faible des dotations.

Cette classification économique permet d'apprécier l'impact que doivent avoir ces dépenses sur l'activité économique générale.

2. Classifications politiques

a) Classification fonctionnelle

Elle consiste à regrouper les dépenses sur la base des secteurs d'intervention de l'action publique. La classification fonctionnelle est une des modernités des finances publiques où les deniers publics ne sont plus seulement envisagés comme un moyen de s'acquitter des dépenses nécessaires au bon fonctionnement de l'administration, mais comme un dispositif de la réalisation de la politique du Gouvernement.

Les dépenses sont ici regroupées suivant les grandes fonctions de l'Etat. Elle repose sur l'identification d'un certain nombre de fonctions assumées par l'Etat : Pouvoir public et administration générale, éducation et culture social, logement et urbanisme, industrie et services, santé et emploi, défense extérieure, transport et communication, etc.

b) Classification administrative et politique

Chaque ministre gère les crédits de son ministère. Les dépenses sont donc classées d'après les autorités qui en ont la disposition. Cette méthode ne peut être valablement d'application au niveau de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu. Elle présente en effet un inconvénient :

Ø L'organisation est contingente. On ne peut pas analyser l'évolution des budgets dans le temps d'autant plus qu'il y a création, fusion, disparition,...des services.

Sous l'angle politique, on retrouve les dépenses neutres qui n'interagissent pas directement le milieu économico-social, et les dépenses actives qui investissent ce milieu, c'est-à-dire tend à transformer.

Les dépenses neutres relèvent des finances publiques classiques où l'Etat s'interdit toute intervention dans la vie économique. Les dépenses sont donc limitées au paiement des fonctionnaires et des services administratifs.

Par ailleurs, dans la conception moderne des finances publiques, il est généralement admis que l'Etat a l'obligation d'intervenir dans l'économie, le social et la politique. Les dépenses ne doivent plus se révéler neutres, mais doivent devenir actives. Pour en arriver là, il existe un certain nombre d'objectifs poursuivis ou à poursuivre.

3. Classification en fonction des objectifs

En France, la loi organique sur les lois de finances est fondée sur le principe d'une budgétisation non plus par nature de dépenses, mais orientée vers les résultats à partir d'objectifs^9(*). Le programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation.

a. Les objectifs politiques

Les dépenses actives peuvent directement poursuivre un objectif politique, c'est le cas de « fonds spéciaux » dits «  fonds secrets ». Le recours aux fonds spéciaux est une pratique courante dans la plupart des pays. Ces fonds permettent aux gouvernements, confrontés à des problèmes urgents, d'agir rapidement. Ainsi, le Parlement vote le montant des fonds secrets sans en connaître la destination.

Ces crédits mis à la disposition de l'utilisateur sont employés suivant la nécessité sans contrôle du Parlement. Tel est le cas pour certaines opérations relevant de la sécurité nationale et de la défense du territoire. Exemple Recherche de renseignement.

Les dépenses actives peuvent indirectement poursuivre un objectif politique. C'est le cas par exemple d'une aide à une entreprise en difficulté ou d'incitation à l'implantation d'une entreprise nouvelle sur le territoire d'une Province.

Pour les Assemblées, en principe chaque Parlement jouit d'une autonomie financière qui se traduit par l'application du budget du Parlement des dispositions de la loi financière notamment. A titre indicatif, la Constitution prévoit en son article 100, alinéa 3 que « chaque Chambre jouit d'une autonomie administrative et financière et dispose d'une dotation propre » et les articles 117 à 121 du Règlement Intérieur de l'Assemblée Nationale prévoit que cette dernière vote son budget, en assure l'exécution et le contrôle grâce à une commission de comptabilité et de contrôle. Les crédits nécessaires à chaque Assemblée sont préparés par les questeurs de chaque Chambre, puis arrêtés par la plénière. Les crédits sont automatiquement et globalement inscrits dans la loi de finances.

b. Les objectifs sociaux

On peut classer les dépenses publiques actives poursuivant des objectifs sociaux, les dépenses d'assistance, les allocations sociales diverses, les dépenses de santé publique et plus généralement toutes celles qui tendent à améliorer le niveau de vie de la population et remédier aux irrégularités sociales.

c. Les objectifs économiques

La dépense publique est devenue un des éléments de la direction de l'économie. Elle est plus appréciée, en raison de la souplesse de son action. Ainsi, à côté de procédés d'intervention autoritaire (prix imposés, taxations, rationnements) ou de procédés de gestion directe (nationalisation du secteur économique), il est possible d'utiliser l'intervention financière ou, à côté de l'action fiscale, et à côté de l'action par le crédit, l'action par la dépense publique joue un rôle de premier plan (subventions, etc.).

d. Les objectifs divers

Les dépenses actives peuvent viser des buts divers qui ne se ramènent pas aux objectifs politiques, économiques ou aux objectifs sociaux envisagés séparément. A titre d'exemple, nous pouvons citer les dépenses de coopération internationale. Ainsi, la dépense active est susceptible de viser les objectifs variés, mais elle peut prendre aussi des formes multiples.

* ⁹ CARL C., Economie politique de la LOLF, La Documentation française, Paris 2007, p. 15