Les régimes fonciers ruraux comme rempart au phénomène de l'accaparement des terres ? le cas du code foncier ivoirien

Les régimes fonciers ruraux comme rempart au phénomène de « l'accaparement des terres » en Afrique ? : Le cas du code foncier ivoirien

Par Jean-Paul SIKELI, Juriste-Consultant, Stagiaire-Chercheur à INADES-Formation,

Abidjan, août 2010

Introduction

Si « le problème foncier se pose partout, dans le monde entier »^1(*), il faut cependant reconnaître que c'est en Afrique qu'il se présente avec le plus d'acuité.

Le continent noir est de plus en plus victime d'un phénomène qui est exacerbé par les crises alimentaire et financière qui ont secoué le monde en 2008 et dont les effets pervers se font encore ressentir au sein des populations. La course aux agro-carburants présentés aujourd'hui comme une alternative prometteuse aux hydrocarbures est de loin la cause la plus explicative du phénomène « d'accaparement des terres ».

Dans leurs désirs inassouvis de maximiser leurs profits, certaines firmes multinationales et certains pays n'hésitent pas à s'offrir de gigantesques portions de terres arables, en vue de mettre à exécution leur projet de création de plantations destinées à faire prospérer l'industrie de l'agro-business.

Malheureusement dans cette aventure qui rappelle honteusement l'époque coloniale, l'Afrique est prise pour cible. Mali, Soudan, République démocratique du Congo, Cameroun, Ghana, Ethiopie, Tanzanie ..., la liste des pays africains victimes de ce phénomène ne cesse de s'allonger au fil des jours. On se souvient par exemple qu'à Madagascar, la firme Daewoo a réussi à décrocher un accord de prospection pour 1,3 million d'ha sur l'ensemble des terres de l'île, en vue de la production du maïs et du palmier à huile destinée au marché coréen. Plus près de nous au Niger, c'est une filiale des fonds souverains libyens qui a conclu un bail sur 100.000 ha dans l'office du Niger pour la réalisation de projets agro-pastoraux de grande envergure.

Selon certaines données chiffrées fournies par la FAO, un peu plus de 2,5 millions d'hectares de terres ont été achetés en Afrique par des Etats étrangers, des multinationales ou des fonds de pension, soit l'équivalent du territoire de la Belgique. Les conclusions d'une récente étude diligentée par la Banque Mondiale sont pour le moins troublantes : « 450 millions d'hectares ont été acquis en 2009, alors que depuis dix ans, la moyenne annuelle était de 40 millions d'hectares, et que les trois-quarts de ces terres se situent en Afrique ».

La ruée vers les terres cultivables d'Afrique a forcément des répercussions négatives sur les droits des communautés, lesquels sont violés voire ignorés. Cette situation qui a pour conséquence de saper les fondements de la sécurité et de la souveraineté alimentaires, est source potentielle de tensions sociales. De plus, les techniques culturales adoptées par ces industriels aux antipodes des pratiques agricoles traditionnelles (riches et diversifiées), constituent une menace réelle pour la biodiversité, dans la mesure où elles encouragent la monoculture.

Dans l'exploration des solutions contre la prédation des terres, peut-on considérer le droit, notamment les régimes fonciers ruraux des pays africains, comme un moyen privilégié par lequel ce phénomène peut être contenu ? Tout en nous limitant au cas topique du code foncier ivoirien, nous tenterons de répondre à cette interrogation en réfléchissant sur l'adaptabilité du régime foncier au phénomène (I) et la nécessité de renforcer les dispositifs en matière foncière (II)

I- De l'adaptabilité du régime foncier au phénomène de l'accaparement des terres

Le moins qu'on puisse dire, c'est que les régimes fonciers des pays africains pris dans leur ensemble n'ont pas été préparés pour faire face au phénomène de l'accaparement des terres. La lecture du code foncier rural ivoirien donne à constater deux traits caractéristiques fondamentaux : si certaines dispositions sont pertinentes, il n'en demeure pas moins que le droit foncier rural, de manière générale, reste insuffisant pour contenir la prédation des terres en Côte d'Ivoire.

A- Un dispositif, certes pertinent...

Il peut paraître hasardeux et périlleux de se prononcer sur un sujet aussi brûlant que celui du foncier rural, surtout quand on sait qu'il a été un élément détonateur de la crise du 18 septembre 2002 ; mais ce serait, à notre sens, pratiquer la politique de l'autruche, que de se dérober à cette tâche. Conscient de la délicatesse du sujet, et sans toutefois vouloir aiguiser ou raviver de vieilles passions qu'on a cru bon devoir enterrer pour préserver la paix et l'unité nationales encore fragiles, il nous apparaît quand même important de nous engager sur cette voie que l'on sait déjà bien glissante.

En Côte d'Ivoire, depuis l'avènement de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998, le régime foncier rural national présente un visage plus homogénéisé. Abstraction faite des objections soulevées à son encontre^2(*), le nouveau régime foncier rural a eu entre autres pour avantages d'établir des règles tangibles à la différence de l'ancien système caractérisé par un véritable flou juridique^3(*). Destinée à faire entrer le système foncier rural ivoirien dans la modernité en soustrayant les occupations de terres de la précarité, la loi de 1998 vise à assurer la sécurité dans les transactions foncières.

Ce faisant, s'inscrivant dans cette logique, le législateur a jugé nécessaire de régler une fois pour toute une épineuse question qui n'a cessé de hanter l'esprit des populations : celle de l'ouverture ou de la fermeture du droit de propriété aux non-Ivoiriens. Pour qui suit l'évolution de l'actualité en Côte d'Ivoire, il se rend bien compte que la question a connu une certaine évolution dans le temps. Grosso-modo, trois périodes charnières peuvent être retracées : Avant l'entrée en vigueur de la loi de 1998, avant les Accords de Marcoussis, et aujourd'hui.

Avant l'entrée en vigueur de la loi de 1998, et donc sous l'ancien régime la question de la restriction ou de l'élargissement du droit de propriété aux allogènes n'a pas été abordée frontalement. Le régime hérité de la colonisation avait entretenu un certain silence sur la question que l'époque de feu le Président HOUPHOUET a entendu briser en y apportant sa réponse, non sans engendrer des problèmes inextricables. En effet, c'est autour d'un paradigme vague sans contenu précis et sans assise juridique que certains allogènes ont acquis leurs lopins de terres : « La terre appartient à celui qui la met en valeur ». La terre pouvait ainsi appartenir à n'importe qui, pour peu que le demandeur soit capable de la mettre en valeur. Cette longue tradition qui a perduré jusqu'en 1998, pouvait se comprendre au regard de certaines pesanteurs sociologiques et des options économiques. La Côte d'Ivoire, il est clair a toujours eu la réputation d'être une terre d'accueil et de convergence. La promotion du maintien des étrangers sur le sol ivoirien répondait non seulement à cette philosophie mais aussi et surtout se justifiait par une arrière-pensée bien trop souvent occultée dans les débats : les étrangers constituaient du reste une main-d'oeuvre bon marché qui devait contribuer à la vitalité de l'économie nationale.

Très vite, cette vision du développement va montrer ses limites que vont étaler les pressions démographiques. Ces pressions démographiques vont à leur tour provoquer des pressions foncières. Naturellement, compte tenu de la croissance rapide de la population, les terres ivoiriennes vont s'avérer trop insuffisantes pour les nationaux, a fortiori pour les allogènes. Ainsi, la terre, deviendra en côte d'Ivoire, un terrain de tensions entre d'une part autochtones et allochtones, et d'autre part entre nationaux et étrangers.

Pour sortir de ce cercle vicieux et prévenir une éventuelle déflagration de la situation, le législateur ivoirien a cru bon d'adopter la loi de 1998 qui marque officiellement le passage d'un système foncier reposant sur les droits coutumiers à un système foncier dominé par les droits de propriété modernes. Sous l'empire de l'ancien régime, la propriétaire foncière était acquise au bénéfice des allogènes par le truchement des droits coutumiers. En clair, « les non-ivoiriens se sont installés sur des parcelles de terre parce que des droits coutumiers leur ont été cédés par des propriétaires coutumiers »^4(*). Pouvait-il en être autrement quand on connaît la place de choix qu'occupe la terre dans les sociétés traditionnelles et qu'on mesure le degré d'emprise des chefs coutumiers sur ces dernières^5(*) ?

Qui plus est, la loi de 1998 reconnaît expressément les titres d'occupation de propriété des non-ivoiriens résultant des « droits coutumiers cédés à des tiers »^6(*). A ce niveau, de notre analyse, il convient de marquer un arrêt pour lever quelque équivoque. Sous l'ancien régime, au regard de l'article 2 du décret n° 71-74 du 16 février 1971, les droits coutumiers n'emportaient pas pleine propriété, mais devaient être vus comme de simples droits d'usage. Il en résulte une interdiction faite à tout étranger exploitant une terre de la céder puisque « les droits portant sur l'usage du sol, dits droits coutumiers, sont personnels à ceux qui les exercent et ne peuvent être cédés à quelque titre que ce soit ».

Le législateur de 1998 envisage les choses autrement, lui qui fait entrer dans le domaine foncier rural « les droits coutumiers conformes aux traditions, et les droits coutumiers cédés à des tiers ». C'est donc dire que dans l'entendement de ce dernier, des personnes autres que les propriétaires coutumiers, notamment les étrangers peuvent accéder aux droits coutumiers par la volonté desdits droits. La loi semble même franchir un pas important dans la mesure où elle reconnaît désormais les « droits de propriété de terres du domaine foncier rural acquis antérieurement » à son entrée en vigueur, non sans créer un véritable « imbroglio » juridique. L'article 26 qui semble viser les étrangers parle de « droits de propriété ». Les étrangers étaient-ils titulaires de droit de propriété ? Ne fallait-il pas parler plutôt de titre de propriété ? Il eut été plus juste de parler de titre de propriété surtout que l'article sus mentionné dans son ancienne formulation ne reconnaît pas la pleine propriété aux étrangers ayant acquis des terres antérieurement à la loi. En effet, ces droits sont « maintenus à titre personnel » et ne sont transmissibles à leurs héritiers qu'à condition que ceux-ci soient Ivoiriens. Or, on le sait, le droit de propriété confère à son titulaire des prérogatives sans limites : l'usus ou le droit d'utiliser la chose, le fructus ou le droit de la faire fructifier, l'usufruit ou le droit de jouir des fruits et enfin l'abusus ou le droit de disposer de ladite chose. Il en résulte que le propriétaire d'une terre non seulement dispose d'une liberté totale dans la gestion de son bien mais aussi d'une liberté totale dans la transmission ou la cession de son bien. L'article 26 est donc porteur de contradictions sous cette formulation à moins de faire oeuvre innovante en créant une catégorie singulière de droit de propriété limité au droit d'usage. Or pareil artifice peut paraître juridiquement difficile à admettre. De plus, on se demande bien par quelle alchimie ou par quelle magie, de simples droits d'usage sécrétés par des droits coutumiers et acquis au profit des étrangers ont pu se transmuer en de véritables droits de propriété ? On voit là que le passage de témoin entre l'ancien et le nouveau systèmes fonciers ne s'est pas opéré dans la finesse.

Comme on pouvait s'y attendre, la crise ivoirienne de septembre 2002 va modifier certaines données : l'article sus mentionné dans sa nouvelle mouture a entendu effacer cette incongruité. La pleine propriété est désormais reconnue aux étrangers ayant acquis leurs « droits de propriété » antérieurement à la loi, ces derniers ayant la possibilité de les transmettre à leurs héritiers, indépendamment de la condition de nationalité.

Par delà les évolutions observées, une constante se dégage : la restriction ou la limitation du droit de propriété foncière. Le législateur pour régler définitivement cette question et en finir avec les incertitudes et atermoiements du passé, a tranché, en décidant que « seuls l'Etat, les collectivités publiques et les personnes physiques ivoiriennes » sont admis à devenir propriétaires des terres. Tout en se gardant de s'immiscer dans certaines querelles, on peut affirmer en toute honnêteté que cette option est réaliste parce qu'elle tient compte des contingences anthropo-sociologiques et de la conjoncture économique.

Au-delà des critiques qu'on peut formuler à son encontre, la disposition est une véritable garantie. On peut le dire, elle est gage de sécurité pour la sauvegarde du patrimoine foncier national.

Nous l'annoncions dans le chapitre introductif de notre réflexion, les terres africaines sont l'objet de convoitise de la part de certains pays et de certaines multinationales. La Côte d'Ivoire n'est pas épargné par le phénomène de prédation de terres qui fait ravage dans certains pays du continent. L'idée même de limiter la détention de la propriété à l'Etat, aux collectivités publiques territoriales et aux personnes physiques ivoiriennes constitue un frein efficace aux appétits des accapareurs des terres toujours à la recherche de nouveaux Eldorados ou paradis fonciers.

Il reste cependant que cette disposition bien que pertinente, ne peut suffire à elle-seule pour décourager ces aventuriers.

B- ... Mais insuffisant

Le phénomène de l'accaparement des terres se présente sous deux formes principales qu'il convient d'observer : soit que le transfert des terres se fait sous forme de vente et d'achat, ce qui est que de loin la forme la plus pernicieuse, soit qu'il se fait sous la forme de location. Il est évident que dans les pays où les régimes fonciers interdisent l'achat des terres par des étrangers (pays, entreprise, ou particuliers), les potentiels acquéreurs voudront toujours profiter des failles des codes fonciers pour mener à bien leurs projets iniques et sordides. La location de terre s'offre comme un terreau fertile. Le code foncier rural ivoirien ne remet pas en cause le bail emphytéotique^7(*) applicable en Côte d'Ivoire par le truchement d'un arrêté du 31 janvier 1938. Le bail emphytéotique est un contrat de location de longue durée par lequel l'Etat loue une terre au demandeur pour une période allant de 18 à 99 ans. A bien y regarder, ce contrat de location se rapproche quelque peu du droit de propriété comme en témoignent les prérogatives qu'il confère à son titulaire. En effet, dans un tel contrat, la faculté est laissée au locataire d'hypothéquer la terre pour obtenir un crédit ; mieux ou pire, c'est selon, la possibilité lui est donnée de vendre son bail avec l'accord de l'Etat qui a la propriété.

Une telle solution peut favoriser à terme l'érosion du capital foncier national et fait craindre une dépossession des terres de l'Etat au profit des prédateurs. En effet, la loi du 23 décembre 1998, à l'instar de la quasi-totalité des réformes entreprises par les Etats africains, laisse transparaître une évidence : elle « accroît l'emprise foncière de l'Etat devenu le nouveau maître de la terre »^8(*). En pareille circonstance, il n'y aurait plus qu'à espérer que les autorités étatiques ne bradent pas les terres du terroir aux plus offrants...

En tout état de cause, il est impérieux de renforcer notre système foncier rural, en vue de contribuer à freiner le phénomène de l'accaparement des terres.

II- De la nécessité d'un renforcement du dispositif foncier rural

Le succès de la lutte contre la pratique vampirique de la prédation des terres passe nécessairement par le renforcement du code foncier rural. Sans prétendre à une exclusivité et à une exhaustivité des solutions, nous en proposons deux : La « désétatisation » de la propriété foncière et l'exclusion du bail emphytéotique des transactions foncières.

A- La « désétatisation » de la propriété foncière au profit des individus

Le système foncier rural ivoirien n'a pas été élaboré pour lutter expressément contre le phénomène de l'accaparement des terres. C'est qu'en Côte d'Ivoire, le phénomène est moins apparent qu'ailleurs. Il n' ya qu'à s'imprégner des différents contextes dans lesquels ont émergé les codes fonciers successifs, pour se rendre compte que le législateur n'avait pas inscrit cette question à l'ordre de ses priorités. Cependant, il faudrait, dans une vision prospective, tenir compte des mutations sociales à venir, qui draineront elles aussi - il faut en être conscient- leur ordre de priorités. Un jour ou l'autre, la crise cédera le pas à une période de stabilité. Dans ce contexte, la terre qui a acquis une valeur marchande sera un enjeu économique majeur, si ce n'est déjà le cas.

Nous l'avons dit, la marge extraordinaire conférée à l'Etat dans la détention des propriétés foncières favorise l'hypothèque du patrimoine foncier national, dont devraient jouir prioritairement les populations villageoises. Dès lors, le maintien ou la dilapidation du capital foncier dépendra en partie des options politiques des gouvernants en cette matière.

Cette tendance à l' « étatisation » du foncier rural fait entrer la gestion des terres du terroir dans l'incertitude. Il convient donc de confiner la propriété de l'Etat, ce « monstre froid », à un strict minimum. L'idée est d'une part, de réduire le risque de voir le patrimoine foncier rural national tomber dans une gestion « communiste » avec toutes les injustices et tous les travers qu'elle comporterait ou qu'elle engendrerait. D'autre part, les terres dans leur ensemble devraient revenir en priorité aux individus qui sont les vrais prioritaires, lesquels en ont réellement besoin.

B- L'exclusion du bail emphytéotique des transactions foncières et l'alternative d'un contrat de location de moyenne durée

La location des terres par le truchement du mécanisme du bail emphytéotique rend le système foncier rural poreux face à la menace de la prédation des terres. Si la loi de 1998 fait interdiction aux non nationaux, aux multinationales et autres pays étrangers d'être propriétaires terriens en Côte d'Ivoire, elle ne les empêche pas pour autant d'occuper et d'exploiter des terres pour une longue durée. Le bail emphytéotique comporte le risque de spoliation des terres rurales au profit d'opérateurs économiques de l'agro-businness. Dans l'hypothèse où ces terres objet de transaction appartiennent à l'Etat, il est à craindre que ces contrats ne se renouvellent indéfiniment pour devenir des droits de propriété déguisés. Certes, l'idée d'exclure le bail emphytéotique des transactions portant sur la terre peut paraître radicale à bien d'égards, il n'empêche cependant qu'elle s'offre comme une voie de sauvegarde du patrimoine foncier. Il reste que cette option ne doit pas constituer un frein à l'investissement extérieur dont on n'ignore pas le poids considérable dans l'économie ivoirienne. Une solution féconde conciliant les intérêts nationaux et étrangers s'impose donc : par exemple permettre aux investisseurs étrangers de louer des terres sur une période moyenne de 30 ans maximum. Ceci contribuerait à une certaine rationalisation de la gestion du « domaine » foncier en Côte d'Ivoire.

* 1 ^_ ) Denis MAUGENEST, sj, Regards sur... Le foncier rural en Côte d'Ivoire, Postface, Les Editions du CERAP, Abidjan 2003.

* 2 ^_ ) Pour les critiques formulées à l'encontre de la Loi, voir par exemple, KOBO Pierre Claver, « La loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 sur le domaine foncier rural : une lecture ambigüe », in Regards sur... Le foncier rural en Côte d'Ivoire, Institut Africain pour le Développement Economique et Social, NEI, 2003.

* 3 ^_ ) Pour aller plus loin sur cette question voir, ZALO Léon Désiré, « Présentation et explication de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural », idem.

* 4 ^_ ) Voir Théodore DAGROU et Antoine DJESSAN, Les non-ivoiriens et le code foncier rural de la Côte d'Ivoire, les Editions du CERAP, Abidjan, sept. 2008, p.28

* 5 ^_ ) Pour aller plus loin sur cette question, voir LEGRE Okou Henri, « Le rôle de la chefferie traditionnelle dans la gestion foncière en Côte d'Ivoire », in Regard sur... Le code foncier rural en Côte d'Ivoire, op.cit., pp.45 et s.

* 6 ^_ ) Cf. Art. 3 al. 2

* 7 ^_ ) Cf. Art. 15 de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998

* 8 ^_ ) Pour aller plus loin, voir KOBO Pierre Claver, op.cit., p.33