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Les régimes fonciers ruraux comme rempart au
phénomène de « l'accaparement des terres » en
Afrique ? : Le cas du code foncier ivoirien
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Par Jean-Paul SIKELI, Juriste-Consultant,
Stagiaire-Chercheur à INADES-Formation,
Abidjan, août 2010
Introduction
Si « le problème foncier se pose partout,
dans le monde entier »1(*), il faut cependant reconnaître que c'est en
Afrique qu'il se présente avec le plus d'acuité.
Le continent noir est de plus en plus victime d'un
phénomène qui est exacerbé par les crises alimentaire et
financière qui ont secoué le monde en 2008 et dont les effets
pervers se font encore ressentir au sein des populations. La course aux
agro-carburants présentés aujourd'hui comme une alternative
prometteuse aux hydrocarbures est de loin la cause la plus explicative du
phénomène « d'accaparement des terres ».
Dans leurs désirs inassouvis de maximiser leurs
profits, certaines firmes multinationales et certains pays n'hésitent
pas à s'offrir de gigantesques portions de terres arables, en vue de
mettre à exécution leur projet de création de plantations
destinées à faire prospérer l'industrie de
l'agro-business.
Malheureusement dans cette aventure qui rappelle honteusement
l'époque coloniale, l'Afrique est prise pour cible. Mali, Soudan,
République démocratique du Congo, Cameroun, Ghana, Ethiopie,
Tanzanie ..., la liste des pays africains victimes de ce
phénomène ne cesse de s'allonger au fil des jours. On se souvient
par exemple qu'à Madagascar, la firme Daewoo a réussi à
décrocher un accord de prospection pour 1,3 million d'ha sur l'ensemble
des terres de l'île, en vue de la production du maïs et du palmier
à huile destinée au marché coréen. Plus près
de nous au Niger, c'est une filiale des fonds souverains libyens qui a conclu
un bail sur 100.000 ha dans l'office du Niger pour la réalisation de
projets agro-pastoraux de grande envergure.
Selon certaines données chiffrées fournies par
la FAO, un peu plus de 2,5 millions d'hectares de terres ont été
achetés en Afrique par des Etats étrangers, des multinationales
ou des fonds de pension, soit l'équivalent du territoire de la Belgique.
Les conclusions d'une récente étude diligentée par la
Banque Mondiale sont pour le moins troublantes : « 450 millions
d'hectares ont été acquis en 2009, alors que depuis dix ans, la
moyenne annuelle était de 40 millions d'hectares, et que les
trois-quarts de ces terres se situent en Afrique ».
La ruée vers les terres cultivables d'Afrique a
forcément des répercussions négatives sur les droits des
communautés, lesquels sont violés voire ignorés. Cette
situation qui a pour conséquence de saper les fondements de la
sécurité et de la souveraineté alimentaires, est source
potentielle de tensions sociales. De plus, les techniques culturales
adoptées par ces industriels aux antipodes des pratiques agricoles
traditionnelles (riches et diversifiées), constituent une menace
réelle pour la biodiversité, dans la mesure où elles
encouragent la monoculture.
Dans l'exploration des solutions contre la prédation
des terres, peut-on considérer le droit, notamment les régimes
fonciers ruraux des pays africains, comme un moyen privilégié par
lequel ce phénomène peut être contenu ? Tout en nous
limitant au cas topique du code foncier ivoirien, nous tenterons de
répondre à cette interrogation en réfléchissant sur
l'adaptabilité du régime foncier au phénomène (I)
et la nécessité de renforcer les dispositifs en matière
foncière (II)
I- De l'adaptabilité du régime foncier
au phénomène de l'accaparement des terres
Le moins qu'on puisse dire, c'est que les régimes
fonciers des pays africains pris dans leur ensemble n'ont pas été
préparés pour faire face au phénomène de
l'accaparement des terres. La lecture du code foncier rural ivoirien donne
à constater deux traits caractéristiques fondamentaux : si
certaines dispositions sont pertinentes, il n'en demeure pas moins que le
droit foncier rural, de manière générale, reste
insuffisant pour contenir la prédation des terres en Côte
d'Ivoire.
A- Un dispositif, certes
pertinent...
Il peut paraître hasardeux et périlleux de se
prononcer sur un sujet aussi brûlant que celui du foncier rural, surtout
quand on sait qu'il a été un élément
détonateur de la crise du 18 septembre 2002 ; mais ce serait,
à notre sens, pratiquer la politique de l'autruche, que de se
dérober à cette tâche. Conscient de la délicatesse
du sujet, et sans toutefois vouloir aiguiser ou raviver de vieilles passions
qu'on a cru bon devoir enterrer pour préserver la paix et l'unité
nationales encore fragiles, il nous apparaît quand même important
de nous engager sur cette voie que l'on sait déjà bien glissante.
En Côte d'Ivoire, depuis l'avènement de la loi
n° 98-750 du 23 décembre 1998, le régime foncier rural
national présente un visage plus homogénéisé.
Abstraction faite des objections soulevées à son encontre2(*), le nouveau régime
foncier rural a eu entre autres pour avantages d'établir des
règles tangibles à la différence de l'ancien
système caractérisé par un véritable flou
juridique3(*).
Destinée à faire entrer le système foncier rural ivoirien
dans la modernité en soustrayant les occupations de terres de la
précarité, la loi de 1998 vise à assurer la
sécurité dans les transactions foncières.
Ce faisant, s'inscrivant dans cette logique, le
législateur a jugé nécessaire de régler une fois
pour toute une épineuse question qui n'a cessé de hanter l'esprit
des populations : celle de l'ouverture ou de la fermeture du droit de
propriété aux non-Ivoiriens. Pour qui suit l'évolution de
l'actualité en Côte d'Ivoire, il se rend bien compte que la
question a connu une certaine évolution dans le temps. Grosso-modo,
trois périodes charnières peuvent être
retracées : Avant l'entrée en vigueur de la loi de 1998,
avant les Accords de Marcoussis, et aujourd'hui.
Avant l'entrée en vigueur de la loi de 1998, et donc
sous l'ancien régime la question de la restriction ou de
l'élargissement du droit de propriété aux allogènes
n'a pas été abordée frontalement. Le régime
hérité de la colonisation avait entretenu un certain silence sur
la question que l'époque de feu le Président HOUPHOUET a entendu
briser en y apportant sa réponse, non sans engendrer des
problèmes inextricables. En effet, c'est autour d'un paradigme vague
sans contenu précis et sans assise juridique que certains
allogènes ont acquis leurs lopins de terres : « La terre
appartient à celui qui la met en valeur ». La terre pouvait
ainsi appartenir à n'importe qui, pour peu que le demandeur soit capable
de la mettre en valeur. Cette longue tradition qui a perduré jusqu'en
1998, pouvait se comprendre au regard de certaines pesanteurs sociologiques et
des options économiques. La Côte d'Ivoire, il est clair a
toujours eu la réputation d'être une terre d'accueil et de
convergence. La promotion du maintien des étrangers sur le sol ivoirien
répondait non seulement à cette philosophie mais aussi et surtout
se justifiait par une arrière-pensée bien trop souvent
occultée dans les débats : les étrangers
constituaient du reste une main-d'oeuvre bon marché qui devait
contribuer à la vitalité de l'économie nationale.
Très vite, cette vision du développement va
montrer ses limites que vont étaler les pressions démographiques.
Ces pressions démographiques vont à leur tour provoquer des
pressions foncières. Naturellement, compte tenu de la croissance rapide
de la population, les terres ivoiriennes vont s'avérer trop
insuffisantes pour les nationaux, a fortiori pour les
allogènes. Ainsi, la terre, deviendra en côte d'Ivoire, un terrain
de tensions entre d'une part autochtones et allochtones, et d'autre part entre
nationaux et étrangers.
Pour sortir de ce cercle vicieux et prévenir une
éventuelle déflagration de la situation, le législateur
ivoirien a cru bon d'adopter la loi de 1998 qui marque officiellement le
passage d'un système foncier reposant sur les droits coutumiers à
un système foncier dominé par les droits de
propriété modernes. Sous l'empire de l'ancien régime, la
propriétaire foncière était acquise au
bénéfice des allogènes par le truchement des droits
coutumiers. En clair, « les non-ivoiriens se sont installés
sur des parcelles de terre parce que des droits coutumiers leur ont
été cédés par des propriétaires
coutumiers »4(*).
Pouvait-il en être autrement quand on connaît la place de choix
qu'occupe la terre dans les sociétés traditionnelles et
qu'on mesure le degré d'emprise des chefs coutumiers sur ces
dernières5(*) ?
Qui plus est, la loi de 1998 reconnaît
expressément les titres d'occupation de propriété des
non-ivoiriens résultant des « droits coutumiers
cédés à des tiers »6(*). A ce niveau, de notre analyse,
il convient de marquer un arrêt pour lever quelque équivoque. Sous
l'ancien régime, au regard de l'article 2 du décret n° 71-74
du 16 février 1971, les droits coutumiers n'emportaient pas pleine
propriété, mais devaient être vus comme de simples droits
d'usage. Il en résulte une interdiction faite à tout
étranger exploitant une terre de la céder puisque « les
droits portant sur l'usage du sol, dits droits coutumiers, sont personnels
à ceux qui les exercent et ne peuvent être cédés
à quelque titre que ce soit ».
Le législateur de 1998 envisage les choses autrement,
lui qui fait entrer dans le domaine foncier rural « les droits
coutumiers conformes aux traditions, et les droits coutumiers
cédés à des tiers ». C'est donc dire que dans
l'entendement de ce dernier, des personnes autres que les propriétaires
coutumiers, notamment les étrangers peuvent accéder aux droits
coutumiers par la volonté desdits droits. La loi semble même
franchir un pas important dans la mesure où elle reconnaît
désormais les « droits de propriété de terres du
domaine foncier rural acquis antérieurement » à son
entrée en vigueur, non sans créer un véritable
« imbroglio » juridique. L'article 26 qui semble viser les
étrangers parle de « droits de
propriété ». Les étrangers étaient-ils
titulaires de droit de propriété ? Ne fallait-il pas parler
plutôt de titre de propriété ? Il eut
été plus juste de parler de titre de propriété
surtout que l'article sus mentionné dans son ancienne formulation ne
reconnaît pas la pleine propriété aux étrangers
ayant acquis des terres antérieurement à la loi. En effet, ces
droits sont « maintenus à titre personnel » et ne
sont transmissibles à leurs héritiers qu'à condition que
ceux-ci soient Ivoiriens. Or, on le sait, le droit de propriété
confère à son titulaire des prérogatives sans
limites : l'usus ou le droit d'utiliser la chose, le
fructus ou le droit de la faire fructifier, l'usufruit ou le
droit de jouir des fruits et enfin l'abusus ou le droit de disposer de
ladite chose. Il en résulte que le propriétaire d'une terre non
seulement dispose d'une liberté totale dans la gestion de son bien mais
aussi d'une liberté totale dans la transmission ou la cession de son
bien. L'article 26 est donc porteur de contradictions sous cette formulation
à moins de faire oeuvre innovante en créant une catégorie
singulière de droit de propriété limité au droit
d'usage. Or pareil artifice peut paraître juridiquement difficile
à admettre. De plus, on se demande bien par quelle alchimie ou par
quelle magie, de simples droits d'usage sécrétés par des
droits coutumiers et acquis au profit des étrangers ont pu se transmuer
en de véritables droits de propriété ? On voit
là que le passage de témoin entre l'ancien et le nouveau
systèmes fonciers ne s'est pas opéré dans la finesse.
Comme on pouvait s'y attendre, la crise ivoirienne de
septembre 2002 va modifier certaines données : l'article sus
mentionné dans sa nouvelle mouture a entendu effacer cette
incongruité. La pleine propriété est désormais
reconnue aux étrangers ayant acquis leurs « droits de
propriété » antérieurement à la loi, ces
derniers ayant la possibilité de les transmettre à leurs
héritiers, indépendamment de la condition de nationalité.
Par delà les évolutions observées, une
constante se dégage : la restriction ou la limitation du droit de
propriété foncière. Le législateur pour
régler définitivement cette question et en finir avec les
incertitudes et atermoiements du passé, a tranché, en
décidant que « seuls l'Etat, les collectivités
publiques et les personnes physiques ivoiriennes » sont admis
à devenir propriétaires des terres. Tout en se gardant de
s'immiscer dans certaines querelles, on peut affirmer en toute
honnêteté que cette option est réaliste parce qu'elle tient
compte des contingences anthropo-sociologiques et de la conjoncture
économique.
Au-delà des critiques qu'on peut formuler à son
encontre, la disposition est une véritable garantie. On peut le dire,
elle est gage de sécurité pour la sauvegarde du patrimoine
foncier national.
Nous l'annoncions dans le chapitre introductif de notre
réflexion, les terres africaines sont l'objet de convoitise de la part
de certains pays et de certaines multinationales. La Côte d'Ivoire n'est
pas épargné par le phénomène de prédation de
terres qui fait ravage dans certains pays du continent. L'idée
même de limiter la détention de la propriété
à l'Etat, aux collectivités publiques territoriales et aux
personnes physiques ivoiriennes constitue un frein efficace aux appétits
des accapareurs des terres toujours à la recherche de nouveaux Eldorados
ou paradis fonciers.
Il reste cependant que cette disposition bien que pertinente,
ne peut suffire à elle-seule pour décourager ces aventuriers.
B- ... Mais insuffisant
Le phénomène de l'accaparement des terres se
présente sous deux formes principales qu'il convient d'observer :
soit que le transfert des terres se fait sous forme de vente et d'achat, ce qui
est que de loin la forme la plus pernicieuse, soit qu'il se fait sous la forme
de location. Il est évident que dans les pays où les
régimes fonciers interdisent l'achat des terres par des étrangers
(pays, entreprise, ou particuliers), les potentiels acquéreurs voudront
toujours profiter des failles des codes fonciers pour mener à bien leurs
projets iniques et sordides. La location de terre s'offre comme un terreau
fertile. Le code foncier rural ivoirien ne remet pas en cause le bail
emphytéotique7(*)
applicable en Côte d'Ivoire par le truchement d'un arrêté du
31 janvier 1938. Le bail emphytéotique est un contrat de location de
longue durée par lequel l'Etat loue une terre au demandeur pour une
période allant de 18 à 99 ans. A bien y regarder, ce contrat de
location se rapproche quelque peu du droit de propriété comme en
témoignent les prérogatives qu'il confère à son
titulaire. En effet, dans un tel contrat, la faculté est laissée
au locataire d'hypothéquer la terre pour obtenir un crédit ;
mieux ou pire, c'est selon, la possibilité lui est donnée de
vendre son bail avec l'accord de l'Etat qui a la propriété.
Une telle solution peut favoriser à terme
l'érosion du capital foncier national et fait craindre une
dépossession des terres de l'Etat au profit des prédateurs. En
effet, la loi du 23 décembre 1998, à l'instar de la
quasi-totalité des réformes entreprises par les Etats africains,
laisse transparaître une évidence : elle
« accroît l'emprise foncière de l'Etat devenu le nouveau
maître de la terre »8(*). En pareille circonstance, il n'y aurait plus
qu'à espérer que les autorités étatiques ne bradent
pas les terres du terroir aux plus offrants...
En tout état de cause, il est impérieux de
renforcer notre système foncier rural, en vue de contribuer à
freiner le phénomène de l'accaparement des terres.
II- De la nécessité d'un renforcement du
dispositif foncier rural
Le succès de la lutte contre la pratique vampirique de
la prédation des terres passe nécessairement par le renforcement
du code foncier rural. Sans prétendre à une exclusivité et
à une exhaustivité des solutions, nous en proposons deux :
La « désétatisation » de la
propriété foncière et l'exclusion du bail
emphytéotique des transactions foncières.
A- La
« désétatisation » de la
propriété foncière au profit des
individus
Le système foncier rural ivoirien n'a pas
été élaboré pour lutter expressément contre
le phénomène de l'accaparement des terres. C'est qu'en Côte
d'Ivoire, le phénomène est moins apparent qu'ailleurs. Il n' ya
qu'à s'imprégner des différents contextes dans lesquels
ont émergé les codes fonciers successifs, pour se rendre compte
que le législateur n'avait pas inscrit cette question à l'ordre
de ses priorités. Cependant, il faudrait, dans une vision prospective,
tenir compte des mutations sociales à venir, qui draineront elles aussi
- il faut en être conscient- leur ordre de priorités. Un jour ou
l'autre, la crise cédera le pas à une période de
stabilité. Dans ce contexte, la terre qui a acquis une valeur marchande
sera un enjeu économique majeur, si ce n'est déjà le cas.
Nous l'avons dit, la marge extraordinaire
conférée à l'Etat dans la détention des
propriétés foncières favorise l'hypothèque du
patrimoine foncier national, dont devraient jouir prioritairement les
populations villageoises. Dès lors, le maintien ou la dilapidation du
capital foncier dépendra en partie des options politiques des
gouvernants en cette matière.
Cette tendance à
l' « étatisation » du foncier rural fait entrer
la gestion des terres du terroir dans l'incertitude. Il convient donc de
confiner la propriété de l'Etat, ce « monstre
froid », à un strict minimum. L'idée est d'une part, de
réduire le risque de voir le patrimoine foncier rural national tomber
dans une gestion « communiste » avec toutes les injustices
et tous les travers qu'elle comporterait ou qu'elle engendrerait. D'autre part,
les terres dans leur ensemble devraient revenir en priorité aux
individus qui sont les vrais prioritaires, lesquels en ont réellement
besoin.
B- L'exclusion du bail emphytéotique des
transactions foncières et l'alternative d'un contrat de location de
moyenne durée
La location des terres par le truchement du mécanisme
du bail emphytéotique rend le système foncier rural poreux face
à la menace de la prédation des terres. Si la loi de 1998 fait
interdiction aux non nationaux, aux multinationales et autres pays
étrangers d'être propriétaires terriens en Côte
d'Ivoire, elle ne les empêche pas pour autant d'occuper et d'exploiter
des terres pour une longue durée. Le bail emphytéotique comporte
le risque de spoliation des terres rurales au profit d'opérateurs
économiques de l'agro-businness. Dans l'hypothèse où ces
terres objet de transaction appartiennent à l'Etat, il est à
craindre que ces contrats ne se renouvellent indéfiniment pour devenir
des droits de propriété déguisés. Certes,
l'idée d'exclure le bail emphytéotique des transactions portant
sur la terre peut paraître radicale à bien d'égards, il
n'empêche cependant qu'elle s'offre comme une voie de sauvegarde du
patrimoine foncier. Il reste que cette option ne doit pas constituer un frein
à l'investissement extérieur dont on n'ignore pas le poids
considérable dans l'économie ivoirienne. Une solution
féconde conciliant les intérêts nationaux et
étrangers s'impose donc : par exemple permettre aux investisseurs
étrangers de louer des terres sur une période moyenne de 30 ans
maximum. Ceci contribuerait à une certaine rationalisation de la gestion
du « domaine » foncier en Côte d'Ivoire.
Conclusion
Sans exagérer, on peut affirmer que le
phénomène de l'accaparement des terres est l'un des plus grands
cancers de la matière foncière en Afrique. Cependant, les lois
peuvent constituer un remède efficace à ce mal si et seulement,
les populations dans leur ensemble et les pouvoirs publics comprennent les
enjeux du foncier et les nombreux défis à relever dans ce
domaine.
En fin de compte ne faudrait-il pas donner raison au
Père Denis MAUGENEST pour qui le problème foncier « se
prolonge dans le choix, toujours délicat, des législations
qu'adoptent les Etats pour assurer l'accès à la terre dans la
tranquillité et la paix civile »9(*) ?
* 1 _ ) Denis MAUGENEST, sj,
Regards sur... Le foncier rural en Côte d'Ivoire, Postface, Les
Editions du CERAP, Abidjan 2003.
* 2 _ ) Pour les critiques
formulées à l'encontre de la Loi, voir par exemple, KOBO Pierre
Claver, « La loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 sur le
domaine foncier rural : une lecture ambigüe », in
Regards sur... Le foncier rural en Côte d'Ivoire, Institut
Africain pour le Développement Economique et Social, NEI, 2003.
* 3 _ ) Pour aller plus loin sur
cette question voir, ZALO Léon Désiré,
« Présentation et explication de la loi n° 98-750 du 23
décembre 1998 relative au domaine foncier rural », idem.
* 4 _ ) Voir Théodore
DAGROU et Antoine DJESSAN, Les non-ivoiriens et le code foncier rural de la
Côte d'Ivoire, les Editions du CERAP, Abidjan, sept. 2008, p.28
* 5 _ ) Pour aller plus loin sur
cette question, voir LEGRE Okou Henri, « Le rôle de la
chefferie traditionnelle dans la gestion foncière en Côte
d'Ivoire », in Regard sur... Le code foncier rural en Côte
d'Ivoire, op.cit., pp.45 et s.
* 6 _ ) Cf. Art. 3 al. 2
* 7 _ ) Cf. Art. 15 de la loi
n° 98-750 du 23 décembre 1998
* 8 _ ) Pour aller plus loin,
voir KOBO Pierre Claver, op.cit., p.33
* 9 _ ) Voir, ibidem
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