Memoire Online - Le contentieux de la fonction publique internationale

Problématique : comment s'avère le contentieux, stricto sensu, de la fonction publique internationale ?

Partie 1 : Le contentieux de la fonction publique internationale : Un contentieux « sui generis »

Partie 2 : Une réforme fonctionnelle mais inachevée

Paragraphe 1 : Une vague d'amélioration du contentieux de la fonction publique internationale.

Introduction

« L'existence du droit administratif relève en quelque sorte du miracle », on peut transposer l'expression de P.Weil au niveau du droit international, ainsi l'existence du droit administratif international est plus miraculeuse car dans une organisation internationale l'existence d'une juridiction ne se heurte pas seulement à la méfiance d'une administration dont elle limite l'arbitraire, elle rencontre l'indifférence ou l'hostilité des Etats qui, se veulent souverains par-dessus tout, se considèrent comme les véritables décideurs au sein de l'organisation qui n'est qu'une association d'Etats établie par voie conventionnelle qui poursuit des objectifs communs au moyen d'organes permanents qui lui sont propres et possède une personnalité juridique distincte de celle des Etats membres.

Cette dernière, dans le cheminement de la réalisation des objectifs qui lui sont escomptés, peut commettre des fautes à l'égard notamment de son personnel, appelé « fonctionnaires publics internationaux » qui ont été définis, dans le dictionnaire de droit international public de Jean Salmon, comme étant des fonctionnaires chargés en vertu d'un accord entre Etats ou par une organisation internationale d'exercer pour leur compte et sous leur contrôle sur une base statutaire une activité d'intérêt international, d'une durée déterminée ou indéterminée.

Par conséquent, ces fautes commises, qui sont des actes réputés légales, peuvent faire l'objet des contestations de la part des fonctionnaires, ce qui peut donner lieu à un contentieux qui a été défini par la C.P.J.I dans l'affaire Mavrommatis comme une prétention par une partie et une contestation par l'autre partie. Ce contentieux, comme tout contentieux international peut être résolu soit par des moyens non juridictionnels soit par des moyens juridictionnels et c'est ainsi qu'on apprécie le sens large du contentieux.

Cependant, on va se concentrer lors du développement du présent exposé sur le contentieux au sens strict en matière de fonction publique internationale, c'est-à-dire le stade du procès en la matière car les moyens non juridictionnels sont, sinon sous-estimés, du moins d'une importance secondaire par rapport aux moyens juridictionnels.

Par conséquent, le contentieux au sens strict présente l'échec des modes non juridictionnels et par la suite le différend sera mis devant un organe juridictionnel institué au sein d'une organisation internationale ayant compétence pour statuer sur les différends relatifs aux rapports du travail entre celle-ci et les membres de son personnel.

En ce sens, en 1920 l'Assemblée de la S.D.N avait prévu la possibilité d'un recours au conseil, la première affaire ayant donné lieu à cette procédure devait en révéler les inconvénients : incompétence technique, lourdeur, politisation, caractère inéquitable d'un mécanisme par lequel l'organisation internationale était à la fois juge et partie. Telles furent les raisons qui conduisirent l'Assemblée Générale de créer à titre provisoire en 1927 et définitivement en 1931, le tribunal administratif de la S.D.N. Ce Tribunal était non seulement au service de la Société des Nations elle-même mais encore de l'Organisation internationale du Travail qui existait depuis 1919. La seconde juridiction administrative internationale créée après la deuxième guerre mondiale est le tribunal administratif de l'organisation international de travail qui a remplacé celle de la S.D.N.

Puis, en 24 novembre 1949 l'Assemblée Générale de l'Organisation des Nations Unies a créé un tribunal administratif des Nations Unies qui entra en fonction le 1^er janvier 1950.

Par la suite, maintes organisations ont créé leur tribunal administratif tel que la Banque Mondiale, l'Organisation des Etats Américains et autres.

La prolifération des tribunaux administratifs au sein des organisations universelles ou régionales a influencé, manifestement, le contentieux de la fonction publique internationale qui est en train de subir, tout comme le contentieux international en général, un éclatement de juridictions ce qui va produire des effets sur son organisation.

L'étude de ce type de contentieux, nous permet de cerner quelques problèmes théoriques qui touchent l'évolution du droit international tel que l'unification de celui-ci qui va se répercuter sur l'unification du contentieux de la fonction publique internationale qui demeure archaïque.

Il semble, cependant, aujourd'hui, que chacun reconnaît l'intérêt de l'existence d'organes de recours qui déchargent les organes administratifs de fonctions qu'ils ne sont guère aptes à remplir, limitent l'acuité et l'ampleur des conflits sociaux au sein de l'organisation internationale et contribuent ainsi à mettre l'huile dans les rouages. Pour cela, il ne suffit pas qu'ils existent, il faut encore qu'ils puissent être effectivement saisis par les intéressés.

L'interrogation sur laquelle portera notre attention sera, donc, la suivante : comment s'avère le contentieux, stricto sensu, de la fonction publique internationale ?

C'est à cette tâche que nous consacrerons nos développements en commençant par démontrer qu'il s'agit d'un contentieux « sui generis » - Partie 1- .

Cependant, un contentieux qui est en train de subir une réforme fonctionnelle même si elle est encore inachevée -Partie 2- .

Partie 1 : Le contentieux de la fonction publique international : un contentieux « sui generis »

Alain Pellet a dit que « de même que les vulcanologues s'éloignent des volcans éteints, les internationalistes se sont largement détournés de l'étude du contentieux de la fonction publique internationale », ce « refus » est dû à la complexité de ce type du contentieux, et quant à la forme -Paragraphe 1- et quant au fond-Paragraphe 2-.

Paragraphe 1 : Excentricité quant à la forme :

Les juridictions internationales sont régies par leurs engagements juridictionnels respectifs. Les tribunaux administratifs internationaux n'en différencient pas, cependant l'excentricité s'avère à ce titre dans le fait que les organisations internationales dépourvues d'un organe de recours peuvent accepter la compétence d'une juridiction administrative préexistante, pour statuer dans les affaires les opposant à leur personnel. Cette possibilité est prévue par le statut du T.A.N.U pour les institutions spécialisées de l'O.N.U. (art.14), celui du tribunal administratif de l'O.E.A. pour toute autre organisation intergouvernementale américaine (art.2, §4). C'est le cas notamment de l'article 21 du statut du tribunal administratif du F.M.I qui affirme qu'il est possible que ledit tribunal puisse être saisi par d'autres organisations à conditions qu'elles ont accepté, préalablement, sa compétence personal. On constatera, donc, que ces tribunaux sont des juridictions d'attribution. Il faut noter à cet égard que les tribunaux administratifs internationaux ont joué le rôle d'un arbitre. En effet, le T.A.S.D.N fut étendue sa compétence au personnel du greffe de la C.P.J.I en matière de pension, cette extension n'était pas statutaires et le tribunal avait une compétence de type arbitrale fondée sur l'accord de l'organisation en cause et sur l'accord individuel des membres du tribunal. De même, le tribunal administratif de l'O.I.T a exercé une compétence arbitrale, dans son jugement no 28 en date de 12 juillet 1957(Waghorn), où les parties avaient expressément accordé cette compétence.

Ce ci en ce qui concerne l'exercice des fonctions arbitrales même s'il s'agit des tribunaux qui exercent selon, leur statut respectif, des fonctions judiciaires.

Dans le même sens, les tribunaux administratifs ont élargie leur compétence même en dehors des dispositions statutaires en restant dans le cadre de l'exercice des fonctions judiciaires. En effet, le T.A.O.I.T. dans l'affaire Desgranges a considéré qu'il n'était « pas possible de laisser sans recours » des fonctionnaires soumis à des conditions d'emploi spéciales mais pour lesquels aucun mécanisme de protection juridictionnelle n'avait été prévu, un déni de la justice est généralement évité en cas de silence. De même, dans l'affaire Chadsey ledit tribunal avait parlé d'un droit à la garantie d'un recours contentieux. Le T.A.O.I.T. a, en revanche, décliné sa compétence dans des autres affaires comme celle de Darricades qui est un agent temporaire de l'U.N.E.S.C.O dont le contrat excluait expressément l'intervention de ce tribunal.

Il faut signaler qu'il ne suffit pas seulement que la juridiction soit compétente, rationae materiae, mais également il faut que le requérant a une qualité pour agir, rationae personal. En ce sens et avant de saisir l'organe de recours, le requérant doit respecter les procédures informelles, tel que le recours hiérarchique.

Après la phase informelle, le fonctionnaire peut se diriger vers une juridiction administrative ce qui signifie que si le requérant a saisi la juridiction sans que les voies de recours préalables aient été épuisées, sa requête serait irrecevable. D'un autre côté, le fonctionnaire doit déposer sa requête dans les délais légaux, qui sont divers selon chaque juridiction, et l'expiration de ces derniers entraîne l'irrecevabilité de la requête pour forclusion.

Ensuite, en ce qui concerne la qualité pour agir, la jurisprudence administrative a été abondante. À titre d'illustration le T.A.O.I.T. a eu l'occasion de confirmer cette formalité dans sa décision no 458, Gaba c. U.N.E.S.C.O.

On doit préciser que les organisations internationales ne peuvent être que défenderesses. À ce stade, chaque fonctionnaire peut saisir l'organe de recours désigné par son statut. Le fonctionnaire peut être en exercice ou un ancien fonctionnaire. De même, ont qualité pour agir les « ayants droit » qui sont les personnes qui ont succédé mortis causa aux droits du fonctionnaire.

Cependant, les juridictions administratives internationales avaient élargie le cercle des personnes habilitées pour agir ; en ce sens, dans l'affaire Kimpton le T.A.N.U estimait, en se fondant sur les travaux préparatoires de son statut, qu'un candidat a la qualité pour agir.

Mais, peut-on considérer que le secrétaire général d'une organisation internationale est un fonctionnaire et par conséquent, a la qualité pour agir ?

Au fil des années, un certain nombre d'affaires ont été portées devant le juge administratif international par des fonctionnaires de rang élevé, comme des directeurs généraux adjoints ou des sous-directeurs généraux, même devant le Tribunal de la Société des Nations (jugement 2). Toutefois, la situation d'un chef exécutif est bien plus complexe. Ses fonctions sont à la fois de nature politique et administrative, et son statut dépendra, au moins dans une certaine mesure, du traité ou de l'acte portant création de l'organisation elle-même. Dans une affaire (jugement 580), le T.A.O.I.T a hésité à se prononcer sur la question de savoir si le Directeur général de l'Organisation concernée était ou non un membre du personnel. Mais, la doctrine a affirmé que le droit de saisir le tribunal ne dépend pas du rang du fonctionnaire concerné; la saisine du Tribunal est possible seulement si l'intéressé est soumis aux dispositions du Règlement du personnel de l'organisation.

Ainsi, le requérant bénéficie de la qualité pour agir, il y a des conditions relatives à la décision contestée, qui peut être explicite ou implicite, pour que son recours soit recevable.

Tout d'abord, pour que la requête soit recevable, il faut qu'il y ait une décision définitive c'est-à-dire après l'épuisement de toutes les voies de recours préalables. Décision ne signifie pas un contrat et donc le fonctionnaire ne peut pas déposer une requête pour faire statuer les juges sur le contrat liant le fonctionnaire avec son administration. En effet, le tribunal administratif de l'O.I.T. en appuyant sur l'article 7 § 1 qui dispose que «Une requête n'est recevable que si la décision contestée est définitive, l'intéressé ayant épuisé tous moyens de recours mis à sa disposition par le Statut du personnel. », a rejeté une requête parce que la décision attaquée n'est pas définitive (Jugement no 2825).

Dans l'affaire Rhyner-Cuerel, le T.A.O.I.T a affirmé qu'il ne peut pas connaitre des requêtes formées contre des contrats.

Le tribunal a dit dans cette affaire « si la requérante entendait obtenir l'annulation ou la modification du contrat(...), elle devait s'adresser d'abord à ses contractants et provoquer des décisions de leur part. Seules ces décisions eussent pu, être attaquées devant le tribunal. »

Ensuite, la décision doit produire des effets qui touchent la situation du fonctionnaire, c'est-à-dire faisant grief, ainsi la confirmation d'une décision antérieure ou un simple renseignement ne peut pas faire l'objet d'un recours devant une juridiction.

On remarque à cet égard que cette condition n'a pas été mentionnée dans le statut du T.A.O.I.T ni celui du T.A.N.U, cependant, elle figure dans l'article 59 du statut du Conseil de l'Europe. Le T.A.O.I.T, à l'occasion de l'affaire Jurado, a confirmé cette condition, de même la C.J.C.E a défini cette condition, dans sa décision de 10 décembre 1969 no 32/68, dans ces termes « une décision faisant grief est un acte de nature à affecter directement une situation juridique. »

En outre, et en ce qui concerne le caractère individuel de la décision, on ne peut que relever la divergence entre les statuts des organisations internationales ce qui influence par conséquence la jurisprudence en matière du contentieux de la fonction publique internationale.

Le tribunal administratif des Nations Unies a clairement affirmé qu'il n'était pas compétent pour annuler erga omnes une décision réglementaire dans le jugement no 268, 8 mai 1981, Mendez, ce qui n'est pas le cas pour le T.A.O.I.T qui accepte d'annuler une décision qui a été prise sur la base d'un règlement général illégal.

Une requête juridictionnelle, pas plus qu'une réclamation devant un organe de recours, n'a pas d'effet suspensif. Bien que le contraire eût été envisagé au moment de la rédaction du statut du T.A.N.U. Ainsi, l'article 7 §4 du statut de T.A.O.I.T. stipule que « L'introduction d'une requête n'a pas pour effet de suspendre l'exécution de la décision contestée. »

On peut rattacher à cette disposition le refus opposé par le T.A.O.I.T. à un requérant qui lui demandait d'interdire la publication d'un document en attendant sa décision au fond quant à l'auteur de celui-ci dans sa décision no 57, Press c. OMS. De même dans le jugement no 1584, le T.A.O.I.T a affirmé que « le recours au tribunal n'a pas d'effet suspensif. » Cette règle semble, cependant, en partie contestée pat le Tribunal Administratif de la Banque Mondiale qui, par une ordonnance du 5 juin 1981 (aff. Suntharalingam c. B.I.R.D.), a indiqué que « en tant que tribunal international, il possède le pouvoir inhérent d'ordonner les mesures conservatoires destinées à préserver, pendente lite, les droits qui font l'objet de la cause. »

En effet, on remarque que les statuts des tribunaux administratifs internationaux habilitent les juges à prendre des mesures provisoires si, d'une part, la décision contestée pourrait générer des dommages irréparables et d'une autre part s'il parait au juge à première vue que la requête est bien fondée. À titre d'illustration, on peut avancer l'article 7 du statut du Tribunal de la fonction publique des communautés européennes qui fait un renvoi au titre 3 du statut de la cour de justice dont l'article 39 prévoit explicitement cette possibilité. On ne manque pas à signaler que les mesures provisoires font partie de la fonction juridictionnelle d'un tribunal et donc le refus de prendre des mesures provisoires sous prétexte d'incompétence constitue lui-même un excès de pouvoir dans la mesure où une juridiction est incompétente pour refuser, sans raison, l'exercice de son pouvoir. En somme, l'éclatement des juridictions administratives internationales, entre autres, a influencé le contentieux de la fonction publique internationale au niveau de la forme, mais est-il le cas au niveau du fond ?

Paragraphe 2 : Originalité quant au fond

Les juridictions compétentes en matière de fonction publique internationale ont pour seules compétences celles que leurs reconnaissent leur statut respectif : rationae personal (voir supra en ce qui concerne la qualité pour agir), materiae, temporis.

En ce qui concerne la compétence rationae temporis, on observe qu'elle est rattachée à l'entrée en vigueur immédiate de l'engagement juridictionnel sauf disposition contraire.

D'un autre côté, la compétence rationae materiae des juridictions administratives est presque la même. On peut avancer à titre d'illustration l'article 2 Statut du Tribunal administratif de l'Organisation internationale du Travail qui affirme que «1. Le Tribunal est compétent pour connaître des requêtes invoquant l'inobservation, soit quant au fond, soit quant à la forme, des stipulations du contrat d'engagement des fonctionnaires du Bureau international du Travail et des dispositions du Statut du personnel qui sont applicables à l'espèce.

2. Le Tribunal est compétent pour statuer sur tout différend concernant les indemnités prévues pour les cas d'invalidité et d'accident ou de maladie survenus à un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions, et pour fixer définitivement le montant de l'indemnité, s'il y a lieu.

3. Le Tribunal est compétent pour connaître des requêtes fondées sur l'inobservation du Règlement de la Caisse des pensions ou des règles en application de ce dernier, et formées par un fonctionnaire, le conjoint ou les enfants d'un fonctionnaire ou par toute catégorie de fonctionnaires à laquelle s'appliquent ledit Règlement ou lesdites règles.

4. Le Tribunal est compétent pour connaître des différends issus de contrats auxquels l'Organisation internationale du Travail est partie et qui lui attribuent compétence en cas de différend au sujet de leur exécution.

5. Le Tribunal connaît en outre des requêtes invoquant l'inobservation, soit quant au fond, soit quant à la forme, des stipulations du contrat d'engagement des fonctionnaires ou des dispositions du Statut du personnel des autres organisations internationales satisfaisant aux critères définis à l'annexe au présent Statut qui auront adressé au Directeur général une déclaration reconnaissant, conformément à leur Constitution ou à leurs règles administratives internes, la compétence du Tribunal à l'effet ci-dessus, de même que ses règles de procédure, et qui auront été agréées par le Conseil d'administration. »

En effet, il est vrai qu'il y a une divergence entre les statuts des tribunaux administratifs internationaux, cependant, on peut observer des branches communes comme la matière de retraire ou de la carrière.

À la lumière de la jurisprudence, on remarque qu'il y a un élargissement des compétences en matière du contentieux de la fonction publique internationale.

L'élargissement s'avère, de prime abord, comme un remède au problème du déni de la justice car il peut arriver que le droit interne de l'organisation ne régi pas la situation objet du litige devant le juge administratif. Dans ce cadre, le T.A.N.U a affirmé que même si le litige ne trouve pas de solution dans les dispositions statutaires ou dans les stipulations contractuelles, le juge ne peut pas s'abstenir pour dire le droit. Dans le jugement no 11 daté en 12 aout 1953, le tribunal a dit « attendu que c'est une norme fondamentale de toute technique juridique qu'aucun tribunal ne peut s'abstenir de juger sous prétexte de silence de la loi. »

Tout en étant soucieux de respecter leur caractère de juridiction d'attribution et de ne pas étendre leurs compétences au-delà des frontières fixées par leurs statuts, les tribunaux administratifs internationaux accueillent avec libéralité les recours émanant d'agents, qui à défaut d'autres juridictions, risqueraient d'être privés de voies de recours contre les décisions administratives des organisations.

Même s'il y a une requête sans objet, elle peut néanmoins être toujours recevable car « c'est au tribunal qu'il appartient de trancher la question de savoir s'il y a ou non controverse. » jugement no 2856 de 8 juillet 2009.

Le T.A.O.I.T a affirmé, à l'occasion de l'argument d'une organisation défenderesse selon lequel la décision contestée était une décision non pas administrative mais essentiellement politique, qu'une décision mettant fin à l'engagement d'un fonctionnaire international avant le terme de son mandat, est une décision administrative, même si elle est motivée par des considérations politiques.

Malgré qu'elles n'aient pas le pouvoir d'injonction, les juridictions n'ont cependant pas une conception restrictive de leur pouvoir de décision.

En effet, elles ne font pas une application rigide du principe de l'interdiction du pouvoir d'injonction et, en se bornant à utiliser le pouvoir d'annulation qui leur appartient, elles peuvent, en fait, aboutir à un résultat équivalent à une injonction tel que par exemple d'annuler une décision du non renouvellement d'un contrat à durée déterminée.

De même, le T.A.N.U. a refusé de supprimer lui-même un passage dans un rapport périodique mais il a accepté d'annuler la décision refusant d'opérer une telle suppression.

Les juridictions administratives internationales sont, également, compétentes pour interpréter leurs décisions dont la signification ou la portée se révèlent ambiguës, pour rectifier d'erreurs matérielles ou de calcul voire même d'inadvertances ou d'omissions à statuer sur certains points ou enfin pour réviser une sentence lorsqu'un fait nouveau « déterminant » ou « de nature à exercer une influence décisive » était, au moment de son prononcé, inconnu de l'organe de recours et de la partie demandant la révision.

Pour trancher le litige, le juge administratif international a un droit qu'il doit l'appliquer.

En effet, la juridiction est limitée par son statut qui l'oblige d'appliquer le droit interne de l'organisation internationale défenderesse.

Dans le sommet, c'est l'acte constitutif lui-même de l'organisation qui a été présenté par la C.I.J lors de son avis consultatif de 1954 comme une constitution de l'organisation. Ensuite, les statuts occupent une place primordiale puis les actes administratifs émanant de l'administration tels que les circulaires.

Il s'ensuit que le tribunal ainsi que l'organisation doivent respecter une hiérarchie qui ne cesse pas à être plus claire.

En ce sens, le T.A.N.U a affirmé que le secrétaire général ne peut agir que sur la base d'une disposition du statut, ce qui a donné lieu à la condamnation d'une décision de licenciement prononcée en l'absence d'un texte exprès. (Jugement no29 de 21 aout 1953)

Enfin, en absence de règles écrites ou pour l'interprétation de celles-ci, les tribunaux administratifs internationaux appliquent les principes généraux de droit.

Le Tribunal de la Fonction Publique de l'Union Européenne a dit dans son arrêt de 21 Octobre 2009 (F 74/08) que« Selon une jurisprudence constante, le principe général d'égalité de traitement impose que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente »

Ce ci en ce qui concerne le principe, cependant, il est incontournable de relever l'élargissement des sources de droit que les juridictions administratives n'arrêtent pas d'en recourir.

Dans un jugement très récent, le T.A.O.I.T. a eu recours au droit français pour qualifier des faits. Ainsi dans le jugement no 2860 en date de 8 Juillet 2009, le tribunal a annulé une décision émanant du secrétaire général, de l'organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (F.A.O.), qui a refusé de reconnaitre le partenaire de son fonctionnaire comme conjoint et donc il n'y a pas lieu d'accorder les allocations familiales.

Ce fonctionnaire est une ressortissante française qui a souscrit avec son partenaire de même sexe un pacte civil de solidarité (PACS) en vertu de la législation française. Le F.A.O a considéré, qu'aux termes du Statut et Règlement du personnel, le statut du conjoint ne saurait découler que d'un mariage et donc le partenaire dans le cadre d'un PACS ne peut pas être considéré comme conjoint.

Le tribunal a qualifié cette relation comme assimilable à un mariage en disant « il est nécessaire de déterminer, à la lumière de droit français, si le requérant et son partenaire devraient être considérés comme des conjoints au sens du Statut et Règlement du personnel de la F.A.O...donc, c'est à tort que le Directeur général a refusé de reconnaître le statut du requérant et son partenaire et sa décision doit être rejetée. »

L'excentricité du contentieux de la fonction publique internationale s'avère aussi dans les types du contentieux lui-même.

En règle générale, le recours contentieux devant les juridictions administratives internationales est régi par des principes uniformes en ce qui concerne aussi bien la procédure à suivre que les moyens susceptibles d'être invoqués, et la distinction fondamentale en droit administratif tunisien entre le recours pour excès de pouvoir et le recours de plein contentieux y est, sinon inconnu, du moins rare et relativement secondaire ; et il faut souligner qu'un même recours peut toujours, à l'initiative de l'organisation, donner lieu soit à une annulation soit à un paiement d'indemnité.

Dans le même cadre, on voit que le statut du T.A.O.I.T. est rédigé d'une manière différente par rapport à celui du T.A.N.U, tandis que le premier peut avoir des implications choquantes au niveau de son article 8, le deuxième a donné la possibilité d'annuler la décision et de provoquer une indemnisation dans la décision qui est obligatoire pour l'organisation défenderesse.

Alain Pellet, affirme l'aspect choquant de l'article 8 du statut de T.A.O.I.T. en disant que «l'administration peut acheter le droit de commettre une illicéité en échange du paiement d'une indemnité à sa victime. »

M.Bedjaoui a affirmé que l'expression du principe selon lequel « la raison d'Etat » prime les intérêts des individus dans les organisations internationales a influencé dans une large mesure ledit article, en effet, c'est un mal nécessaire de recourir à l'indemnisation dans les cas où il y a une inopportunité ou impossibilité d'annulation, car il arrive souvent, durant l'instance ou après le jugement, qu'aucun poste correspondant aux aptitudes du requérant existe et d'un autre côté l'intérêt du service peut rendre l'exécution de la décision inopportune. Ce type de contradiction, entre les différents statuts et les différentes juridictions, est très fréquent ce qui provoque une nécessité d'unifier le droit de la fonction publique internationale. En effet, il est manifestement claire qu'il y a un cheminement pour perfectionner au tant que possible le contentieux de la fonction publique internationale.

Partie 2 : Une réforme fonctionnelle mais inachevée :

Dans le but de promouvoir la justice administrative internationale, on observe qu'il y a une vague d'amélioration du contentieux de la fonction publique internationale -Paragraphe 1-, cependant, il reste vrai à dire qu'il est encore lacunaire -Paragraphe 2-.

Paragraphe 1 : Une vague d'amélioration du contentieux de la fonction publique internationale

Nous sommes, donc, maintenant devant un système certes complexe mais qui est en quête de perfectionnement. Les organisations internationales vont adopter des aménagements pour combler les lacunes.

En premier lieu, la réforme de la justice en matière du contentieux de la fonction publique internationale a commencé, manifestement, dans le cadre de la justice communautaire. En 2006 le tribunal de la fonction publique a été adjoint à la cour de justice des communautés européennes et au tribunal de première instance. Ce tribunal est la juridiction spécialisée dans le domaine du contentieux de la fonction publique de l'Union Européenne. Il est compétent pour connaître en première instance des litiges entres les Communautés et leurs agents. Il est également compétent pour trancher les litiges concernant certains personnels spécifiques, notamment les personnels d'EUROJUST, d'EUROPOL. Ces décisions peuvent faire l'objet, dans un délai de deux mois, d'un pourvoi limité aux questions de droit devant le tribunal de première instance.

On peut observer à cet égard qu'il y ait pour la première fois un double degré de juridiction.

Aux termes de cette vague, on ne peut qu'évoquer la réforme au sein de L'ONU. Le nouveau système de justice adopté par l'O.N.U, entré en vigueur récemment à savoir le 1^er Juillet 2009, constitue une réforme dans le cheminement de la réalisation d'une organisation internationale de droit. En ce sens, on voit très claire que les propositions de maints juristes ont vu le jour suite à la résolution de l'Assemblée Générale no 63/253.

Le changement primordial réside dans le fait de créer un Tribunal d'Appel des Nations Unies ce qui constitue un vrai mérite, dans la mesure où il s'agit d'une organisation universelle et non pas régionale, pour cette organisation qui veut, selon son secrétaire, être une organisation-model. Donc, le requérant peut saisir la cour d'appel si la décision du tribunal de 1ére instance ne lui plait pas. À la lumière de cette résolution le T.A.N.U cessera d'exister le 31 Décembre 2009. L'assemblée générale a élu lors de sa soixante-troisième session (76 et 77 séances plénières) cinq juges au tribunal du contentieux administratifs des Nations Unies, et sept juges au Tribunal d'appel des Nations Unies.

Ensuite, il est intéressant de constater qu'en janvier 2009 la compétence du Tribunal administratif de l'OIT était reconnue par pas moins de cinquante-huit organisations, dont douze institutions spécialisées des Nations Unies - y compris l'OIT - et quatre organisations rattachées au système des Nations Unies, ainsi que quarante-deux organisations non rattachées à ce système, ce qui permettait à quelque quarante-six mille fonctionnaires d'avoir accès au Tribunal.

A l'instar des tribunaux de tout système judiciaire national, le T.A.O.I.T n'est pas parfait. Mais il est juste de dire que l'OIT s'est en permanence efforcée de veiller à ce que la qualité et l'impartialité des juges du T.A.O.I.T soient maintenues au niveau le plus élevé possible. Le fait que, chaque année, de plus en plus d'organisations demandent à reconnaître la compétence du T.A.O.I.T, indépendamment du nombre sans cesse croissant des requêtes déposées par des fonctionnaires, témoigne en outre du respect qu'ont toutes les parties pour le T.A.O.I.T. Le fait aussi que ses jugements sont toujours, ou presque, exécutés montre que les organisations sont convaincues que cette juridiction administrative statue en toute équité et objectivité. Les fonctionnaires sont plus enclins que par le passé à saisir la justice; cette situation s'explique peut-être par le fait que certaines compagnies d'assurances prennent maintenant en charge les frais afférents à des litiges concernant des actes arbitraires ou abusifs commis par des organisations contre leurs fonctionnaires et aussi par le fait que ces derniers connaissent mieux leurs droits.

De même, dans le cadre de la procédure juridictionnelle devant le tribunal de la fonction publique européenne, cette dernière a publié des instructions dans le Journal Officiel de l'Union Européenne de 13.3.2008 dont on trouve sous le point E, intitulé« sur les demandes d'aides judiciaires », que les requérants qui se trouve dans l'incapacité d'avoir un avocat peuvent bénéficier de l'aide judiciaire. Cette disposition est une vraie garantie pour les fonctionnaires et constitue une réforme de première importance puisqu'il ne suffit pas certainement d'accorder un droit si les destinataires ne peuvent pas l'exercer.

Cette instruction vient d'expliquer l'article 95 alinéa 1 du Règlements de Procédure du Tribunal de la Fonction Publique de l'Union Européenne du 25 juillet 2007 qui stipule que « pour assurer un accès effectif à la justice, l'aide judiciaire est accordée pour les procédures devant le Tribunal dans le respect des règles qui suivent. »

En ce qui concerne l'effet du recours, on peut avancer l'article 7 §5 du statut du Tribunal d'Appel des Nations Unies qui est révolutionnaire, il prévoit que « L'appel est suspensif », en ce sens, on peut affirmer que cet article a consacré ce que la doctrine a demandé.

Cependant, la réforme de l'O.N.U a donné lieu à une bizarrerie qui rappelle très fort à ce que le droit de famille dispose, en ce qui concerne la médiation entre les époux qui veulent se divorcer, dans la mesure où le statut du tribunal du contentieux administratif des Nations Unies prévoit dans son article 10 §3 que « Le tribunal peut, en tout état de cause, proposer de renvoyer toute affaire à la médiation( ...) il suspend l'instance pour une période qui l'indique... ».

En outre, on voit de plus en plus que les tribunaux administratifs internationaux et les organes de recours compétents en matière de la fonction publique internationale s'occupent de la publication de leurs jugements et ce avec des revues ou dans leur site, ce qui va participer au triomphe de la jurisprudence en la matière et faire rapprocher les juridictions.

Quant au droit applicable, l'article 4 du Statut du Tribunal administratif de la Banque des Règlements Internationaux stipule que « Le Tribunal administratif applique les normes réglementaires établies par la Banque et les conventions intervenues entre la Banque et ses fonctionnaires en s'assurant, s'il y a lieu, de leur conformité avec les principes généraux du droit.

A défaut de règle applicable, il statue en faisant référence aux principes généraux du droit de la fonction publique internationale et, dans le doute, aux principes généraux du droit suisse, étant entendu que ni les jugements rendus par les autres tribunaux administratifs de la fonction publique internationale, ni ceux des juridictions nationales n'ont force obligatoire pour le Tribunal. »

Il s'ensuit de cet article que l'élargissement des sources qui a été en amont un oeuvre jurisprudentiel est fini par être consacré par les textes juridiques.

Donc, il est manifestement très claire que la fonction publique internationale est en train de subir une profonde amélioration dans le but de perfectionner au tant que possible le système juridictionnelle dans sa globalité car les fonctionnaires internationaux constituent l'élément primordial dans la machine internationale qui vise à réaliser l'intérêt général qui est toujours le même à savoir la paix et la sécurité internationales, le développement économique, l'assistance humanitaire et d'une manière générale la satisfaction des besoins impératifs de l'être humain dans son universalité.

Selon Catherine Comtet-Simpson, Greffière du Tribunal administratif de l'Organisation internationale du travail, l'instauration des tribunaux d'appel pour chaque famille d'organisation est nécessaire pour l'unification de la jurisprudence et pour arriver, éventuellement, à développer un droit de la fonction publique internationale.

Enfin, il y a lieu de noter que les organisations internationales ont une tendance à créer des organes de médiation et particulièrement l'Ombudsman.

Ainsi, les Ombudsmen sont proliférés au sein de l'O.N.U, de l'Union Européenne...etc

Cette tendance va se répercuter incontestablement sur le contentieux, lato sensu, de la fonction publique internationale car ces médiateurs et Ombudsmen vont diminuer le nombre des affaires et surtout grâce à leur rôle, ils peuvent donner des observations aux juges pour trancher les litiges d'une façon plus proche à la réalité. Cette dernière, c'est-à-dire la réalité, révèle que le contentieux da la fonction publique internationale est encore lacunaire.

Paragraphe 2 : Un contentieux encore lacunaire

Le droit pour toute personne à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal indépendant et impartial qui décidera de ses droits et obligations est proclamé par l'article 10 de la Déclaration universelle des Droits de l'homme de 1948 et réaffirmé avec force par le Pacte internationale relatif aux droits civils et politiques ainsi que des autres instruments internationaux.

Ces instruments même s'ils ne sont pas obligatoires pour les organisations internationales mais, désormais, ils ont une valeur morale incontestable et on trouve cette idée bien affirmée dans la décision No 44 de la commission de recours de l'Organisation de Coopération et de Développement Economique à l'occasion de l'affaire Epinay Saint Luc où ladite commission a dit qu'il sera très choquant qu'un droit essentiel de l'homme reconnu partout ne trouve pas application dans les relations entre les organisations internationales et leurs fonctionnaires surtout que celle-ci « doivent donner l'exemple d'un respect scrupuleux des principes essentiels de droit. »

Dans le même ordre d'idée, la CIJ a disposé lors de son avis consultatif du 13 Juillet 1954 que « si l'ONU laissait ses propres fonctionnaires sans protection judiciaire ou arbitrale pour le règlement des différends qui pourraient surgir entre elle et eux, ce ne serait guère compatible avec les fins explicites de la charte qui sont de favoriser la liberté et la justice pour les êtres humains. »

Ce qui est vrai pour les Nations Unies vaut également pour les autres organisations internationales.

Ensuite, ni gratuite, ni très rapide, la justice administrative internationale, un peu décevante au plan de procédures, est ensuite, surtout critiquable dans la mesure où elle offre aux justiciables une protection contre ses propres abus éventuels très inférieure à celle que garantit l'organisation juridictionnelle nationale. En ce sens, on peut avancer l'idée que dans un monde de nations civilisées et avec la mondialisation des normes nationales, la reconnaissance d'un droit en faveur d'une personne implique sa protection juridictionnelle et l'on voit mal pourquoi les syndicats et associations du personnel, dont l'utilité sociale est généralement admise aujourd'hui, demeurent, au sein des organisations internationales considérées comme, selon l'expression de Alain Pellet, des incapables au sens juridique du mot.

Les associations professionnelles ne bénéficient pas de droit d'ester en justice ce qui signifie que leur rôle se limite dans la phase informelle du litige cependant dans la phase formelle ces entités peuvent intervenir mais seulement pour donner ses observations.

En outre la création d'une juridiction suprême qui aura pour fonction le contrôle des jugements émanant de l'ensemble des tribunaux administratifs va transformer les organisations internationales en des organisations internationales « de droit » à l'image de l'Etat de droit. En revanche, on observe une prolifération des organes de recours compétents en la matière, en ce sens Suzanne Basdevant, dans son ouvrage intitulé « Les Tribunaux Administratifs Internationaux », a donné des inconvénients de cet éparpillement de juridictions tel que : Coûts de fonctionnement élevé, frein à l'unification des règles applicables à la fonction publique internationale, divergences des jugements ce qui va influencer négativement le développement du droit international.

Pour arriver à construire l'édifice du droit du contentieux de la fonction publique, il est indispensable de rapprocher les jurisprudences. Cependant, il faut critiquer le rôle négatif joué par la Cour International de la Justice à l'occasion de ses avis consultatifs sur des demandes de réformation des jugements numéro 158, 273 et 333. La cour n'a pas trouvé aucune controverse puisqu'elle a affirmé que le T.A.N.U n'a pas manqué d'exercer sa juridiction et qu'il n'a pas commis d'erreur de droit. Dans ses trois avis la C.I.J a posé un principe selon lequel le rôle de la cour, dans une instance de réformation, n'est pas de « refaire le procès ni d'essayer de substituer son opinion sur le fond à celle du tribunal ». Cette position est critiquable dans la mesure où l'assemblée générale des Nations Unies a confié à la cour le pouvoir de réformer les jugements du T.A.N.U. En ce sens, on peut se demander si la cour n'a pas confus entre les avis qui constituent des simples consultations (non obligatoires pour les Etats) en vertu du statut et les avis qui ont pu devenir des décisions par l'effet d'autres textes et c'est le cas de la procédure de recours contre les jugements du T.A.O.I.T qui aboutit à un avis selon le statut de la C.I.J qui est une décision obligatoire pour le T.A.O.I.T selon l'article 12 § 2 de son statut.

À la lumière de l'avis consultatif de la C.I.J en date de 27 mai 1987, on remarque que le juge Roberto Ago dans son opinion individuelle a dit, à bon droit, que « on ne saurait donc dire que le système actuel garantissent pleinement à la fois les exigences de l'intérêt suprême de l'Organisation et les positions juridiques légitimes des fonctionnaires. »

En tout état de cause, on peut souhaiter la transformation de la CIJ en une juridiction suprême comme se fut le cas du conseil d'Etat français qui est né un conseiller.

Alain Pellet a évoqué une lacune d'ordre financière. À cet égard, il a signalé que la dépendance financière constitue un obstacle majeur car pour que la juridiction soit vraiment indépendante, son autonomie financière est indispensable. En effet, on remarque que les statuts de différents organes juridictionnels affirment l'affiliation financière de ces derniers à leur organisation de rattachement, c'es le cas par exemple de l'article 26 du Statut de la Cour Africaine de Justice et Des Droits de l'Homme qui dispose dans son alinéa 2 qui dispose que « Le budget de la Cour est pris en charge par l'Union Africaine. »

De même l'article 4 paragraphe 3 du statut du tribunal administratif du F.M.I. stipule «The expenses of the Tribunal shall be borne by the Fund.»

Il y'a lieu, enfin, d'affirmer que dans certains domaines, les organes de recours considèrent qu'ils manquent des compétences techniques nécessaires pour se prononcer en toute connaissance de cause(en matière médicale, T.A.N.U. 218 Trenczaki).

Conclusion

Le contentieux de la fonction publique constitue un domaine « réservé » aux juridictions administratives internationales et échappe par conséquent des tribunaux nationaux. Cette considération est d'une importance primordiale dans la mesure où elle est la base des tentatives de l'amélioration de ce type « sui generis » de contentieux.

En effet, la résolution de l'Assemblée générale 63/253 a oeuvré en faveur de l'amélioration du fonctionnement de la juridiction administrative dans la perspective de la mondialisation du double degré de juridiction en tant que garantie pour les fonctionnaires internationaux mais il est encore trop tôt pour dresser un premier bilan sur l'efficacité de la réforme.

Les assemblées générales, la jurisprudence administrative internationale ainsi que la doctrine doivent intéresser mieux sur ce domaine du contentieux international, en ce sens une généralisation d'un double degré de juridiction est indispensable car les organes de recours sont composés d'hommes faillibles et parce qu'ils ont à se prononcer sur des différends qui ont souvent un caractère sociale complexe nul ne peut affirmer qu'ils rendent des décisions irréprochables.

Dans une approche de systématisation, on peut copier l'organisation juridictionnelle des Etats. En effet, on peut procéder à une catégorisation des organisations selon le domaine d'intervention (sociale, économique, militaire...) et créer un tribunal administratif pour chaque catégorie, puis dans un deuxième temps, on procédera à la création d'un tribunal d'appel avec des chambres spécialisées en matière par exemple de recrutement, carrière, régime disciplinaire des fonctionnaires...etc et on aboutira, enfin, à l'instauration d'une cour de cassation dont la compétence est de contrôler le respect du droit, l'excès de pouvoir par la cour d'appel...etc

En somme, on peut insister sur le fait que la phase informelle est primordial pour diminuer l'intensité des recours devant les juridictions ce qui a été observé dans les rapports de la C.F.P.I.

L'institution des procédures informelles de conciliation pallie les inconvénients du contentieux de la fonction publique internationale dans la mesure où elle présente des avantages dans la perspective d'une gestion administrative plus rigoureuse et plus efficace en évitant les facteurs de sclérose administrative paralysante et surtout en désamorçant les revendications avant leur cristallisation.

Annexe A : La procédure devant le Tribunal de la fonction publique.

Annexe B : Listes des organisations internationales reconnaissant la compétence du Tribunal Administratif de l'Organisation Internationale de Travail et du Tribunal Administratif des Nations Unies.

Annexe A

La procédure devant le Tribunal de la fonction publique
Phase écrite		Dans toutes les phases de la procédure, le Tribunal peut tenter de rechercher un règlement à l'amiable du litige entre les parties.
Requête Signification de la requête au défendeur par le greffe Communication du recours au Journal officiel de l'Union européenne (série C) (Publication officielle de l'objet et des conclusions de la requête, disponible dans toutes les langues environ six semaines à partir du jour où le Tribunal a été saisi)* [Intervention] Mémoire en défense [exception d'irrecevabilité] [Réplique et duplique] Le juge rapporteur prépare le rapport préalable Réunion de chambre [Mesures d'instruction]	[Demande d'aide judiciaire] [Mesures provisoires] Attribution de l'affaire à une chambre et désignation du juge rapporteur
Phase orale
Audience Rapport préparatoire d'audience (Document établi par le juge rapporteur contenant les éléments essentiels de l'affaire et indiquant, le cas échéant, les points sur lesquels les parties doivent concentrer leurs plaidoiries)**
Délibéré des juges
Arrêt* ou ordonnance* (en cas d'ordonnance la phase orale n'a jamais lieu)

* Ces documents sont disponibles sur Internet: website de la Cour (www.curia.europa.eu), base EUR-Lex (à partir du site www.europa.eu).

** Ces documents sont disponibles dans un présentoir près de la salle d'audience ainsi qu'au service de la presse et de l'information de la Cour de justice, sur demande. Les autres documents ne sont pas publics.

ANNEXE B

1-Liste des organisations internationales reconnaissant la compétence du Tribunal administratif de l'Organisation internationale du Travail (TAOIT)

· Organisation mondiale du Travail (OIT), y compris le Centre international de formation (CIF/OIT)

· Organisation mondiale de la santé (OMS), y compris l'Organisation panaméricaine de la santé (OPS)

· Organisation internationale pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO)

· Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne (Eurocontrol)

· Centre africain de formation et de recherche administratives pour le développement (CAFRAD)

· Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires (OTIF)

· Fédération internationale des Société de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge

· Commission préparatoire de l'Organisation du traité d'interdiction complète des essais nucléaires

· Organisation européenne et méditerranéenne pour la protection des plantes (OEPP)

2-Liste des organisations reconnaissant la compétence du Tribunal administratif des Nations Unies (TANU)

Alain Pellet, Les voies de recours ouvertes aux fonctionnaires internationaux, A.Pedone, 1982.

Mohamed Bedjaoui, Le syndicalisme des fonctionnaires internationaux, A.F.D.I, 1957, pp.435-448.