L'organisation de la conférence islamique et les droits de l'homme

Chapitre II : La protection ineffective des droits de l'Homme

L'OCI s'est arrêtée au premier stade ; les réticences des Etats membres sclérosent toute évolution dynamique en phase avec les exigences du temps. Un embryon de surveillance du respect des droits de l'Homme ne suffit malheureusement pas à parler d'un système de protection en bonne et due forme. Cette lacune institutionnelle (section 1) se double d'un manque d'investissement de l'OCI sur la question des droits de l'Homme au niveau international (section 2).

Section 1 : Les faiblesses institutionnelles

La réforme récente de la Charte de l'OCI a été l'occasion pour elle de réfléchir à la mise en place d'un système de « protection » des droits de l'Homme (§ 1). Mais cette légère « secousse » ne doit pas faire oublier que le véritable principe qui forme l'armature de l'organisation, c'est avant tout le principe de non-ingérence (§ 2).

§ 1 : L'émergence de mécanismes de protection ?

La promotion des droits de l'Homme sans leur protection effective n'a aucun sens (A). Ce simple bon sens a poussé l'OCI à renouveler son approche mais celle-ci manque d'ambition (B).

A) L'importance de la justiciabilité des droits garantis

La Déclaration du Caire de 1991 s'adressait aux Etats membres ; elle n'était pas destinée à être invoquée par les habitants de ces Etats. Le préambule de la Déclaration précise, ainsi, qu'elle « constitue des directives générales aux Etats membres en matière de droits de l'homme ». En revanche, elle reconnaît que le but est de « contribuer aux efforts de l'humanité visant à garantir les droits de l'homme, à le protéger de l'exploitation et de la persécution, à affirmer sa liberté et son droit à une vie digne (...) » et pose clairement que « leur protection est un acte d'adoration ». L'OCI a donc délégué la protection des droits de l'Homme aux Etats, se fiant aux systèmes internes de protection^90(*). Or, les principales conventions régionales ont prévu des mécanismes de protection régionaux. Pour qu'il y ait système régional, il faut au préalable une intégration régionale car « les éléments supranationaux [comme le droit de recours individuel et le caractère obligatoire des arrêts] ne résisteraient pas longtemps dans un ensemble organique qui serait purement intergouvernemental »^91(*). Il en existe plusieurs types : des comités chargés d'étudier des rapports étatiques (Charte arabe), des comités chargés d'étudier des rapports étatiques mais également des communications individuelles ou étatiques (le Comité des droits de l'Homme^92(*)) ou des organes judiciaires, les cours de droits de l'Homme qui rendent des décisions revêtues de l'autorité de la chose jugée (Charte africaine, Convention inter-américaine et Convention européenne). Nous prendrons l'exemple de la Ligue des Etats arabes et de l'Union africaine, deux organisations dont les membres sont pour la plupart également membres de l'OCI.

L'article 45 de la Charte arabe des droits de l'Homme de 2004 institue un « Comité arabe des droits de l'homme » composé de sept membres élus pour quatre ans au scrutin secret par les Etats parties à la Charte et « ayant une grande expérience et compétence dans le domaine d'activité du Comité ». Ils exercent à titre personnel, en toute indépendance et impartialité. Ils sont rééligibles une fois mais il est « tenu compte du principe de l'alternance ». Les membres du Comité peuvent déclarer, à l'unanimité, qu'un membre a cessé « de remplir ses fonctions pour toute cause autre qu'une absence de caractère temporaire » ; le Secrétaire général de la Ligue déclare alors son siège vacant. Le Comité élit son Président, fixe la périodicité de ses réunions et établit son statut et son règlement intérieur. L'article 47 prend soin de demander aux Etats de s'engager « à assurer aux membres du Comité les immunités nécessaires pour les protéger contre toute forme d'entrave, de pression morale ou matérielle ou de poursuites judiciaires du fait des positions qu'ils prennent ou des déclarations qu'ils font dans l'exercice de leurs fonctions en tant que membres du Comité ». Concernant la mission de ce Comité, l'article 48 demande aux Etats de présenter un rapport tous les trois ans sur le respect des droits et libertés garantis par la Charte mais ce rapport est adressé au Secrétaire général qui le transmet ensuite au Comité. L'article 48 poursuit : « c) Le Comité étudie en séance publique les rapports (...), en présence et avec la participation au débat du représentant de l'État concerné; d) Le Comité examine le rapport, fait des observations et formule les recommandations requises conformément aux objectifs de la Charte; e) Le Comité présente un rapport annuel contenant ses observations et ses recommandations au Conseil de la Ligue par l'intermédiaire du Secrétaire général; f) Les rapports, les observations finales et les recommandations du Comité sont des documents publics auxquels le Comité assure une large diffusion ». 

La Charte africaine des droits de l'homme et des peuples, adoptée le 27 juin 1981 et entrée en vigueur le 21 octobre 1986, prévoit la création d'une commission africaine des droits de l'homme et des peuples, composée de onze membres hautement qualifiés, élus pour un mandat de six ans renouvelable au scrutin secret par la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement et qui siègent à titre individuel. La Commission élit son Président et établit son règlement intérieur. L'article 45 précise ses compétences : la promotion des droits de l'homme (par le biais d'études, de colloques, de recommandations, de formulation de modèles de textes législatifs, etc.), leur protection et l'interprétation de la Charte. Elle peut recourir « à toute méthode d'investigation appropriée » (art. 46), elle peut se prononcer sur les communications étatiques dirigées contre un autre Etat par le biais d'un rapport (art. 52) ainsi que sur des communications individuelles (art. 56) mais lorsqu'elle constate des violations graves ou massives des droits de l'homme et des peuples, elle doit, pour approfondir ses recherches, demander l'autorisation de la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement. En outre, les décisions prises restent confidentielles jusqu'à ce que la Conférence en décide autrement. La Commission reçoit également les rapports étatiques tous les deux ans (art. 62). Enfin, les articles 60 et 61 stipulent que la Commission s'inspire du droit international des droits de l'homme et des peuples (« notamment » la Charte des Nations Unies, la Déclaration universelle des droits de l'homme, des instruments internationaux)^93(*) et prend en compte les autres conventions internationales générales ou spéciales, les pratiques africaines, « les coutumes généralement acceptées comme étant le droit, les principes généraux de droit reconnus par les nations africaines ainsi que la jurisprudence et la doctrine ».

A côté de cette Commission qui « s'est progressivement dotée d'une compétence « juridictionnelle » au gré des affaires dont elle a été saisie »^94(*), un protocole signé le 9 juin 1988 et entré en vigueur le 25 janvier 2004, a établi une Cour africaine des droits de l'homme et des peuples, composée de onze juges, élus pour un mandat de six ans renouvelable. Elle « complète les fonctions de protection » conférées à la Commission (art. 2). Ne peuvent saisir la Cour que « la Commission, l'Etat partie qui a saisi la Commission, l'Etat partie contre lequel une plainte a été introduite, l'Etat partie dont le ressortissant est victime d'une violation des droits de l'homme, les organisations intergouvernementales africaines » (art. 5-1) mais la Cour « peut permettre aux individus ainsi qu'aux organisations non gouvernementales (ONG) dotées du statut d'observateur auprès de la Commission d'introduire des requêtes directement devant elle, conformément à l'article 34(6) de ce Protocole » (art. 5-3) c'est-à-dire lorsque l'Etat a fait une déclaration d'acceptation de la compétence de la Cour^95(*). La Cour applique « les dispositions de la Charte ainsi que tout autre instrument pertinent relatif aux droits de l'homme et ratifié par l'Etat concerné » (art. 7).

L'expérience de certaines organisations^96(*) montre donc que la promotion finit par être soutenue par un mécanisme de promotion. L'OCI en est, pour l'instant, à la création d'un organe de surveillance.

B) Les évolutions récentes vers une surveillance du respect des droits de l'Homme

A l'issue de la troisième session extraordinaire de la Conférence au Sommet en 2005, le communiqué final a appelé à « étudier la possibilité de créer un organe indépendant permanent en vue de renforcer les droits de l'homme dans les Etats membres et d'examiner la possibilité d'adopter une convention des droits de l'homme en Islam, conformément aux dispositions de la Déclaration du Caire sur les droits de l'homme en Islam ». C'est à l'occasion de la révision de la Charte que ce souhait va se concrétiser. La Charte révisée de 2008 consacre son chapitre X à la « commission permanente indépendante des droits humains ». Celle-ci « favorise les droits civiques, politiques, sociaux et économiques consacrés par les conventions et déclarations de l'Organisation, ainsi que par les autres instruments universellement reconnus, en conformité avec les valeurs islamiques »^97(*). Il s'agit donc de favoriser et non de protéger ; en outre, elle favorise des droits reconnus également par les instruments internationaux mais conformément aux valeurs islamiques. Et l'article ne dit rien sur l'organisation et le fonctionnement de cette commission. Dans la résolution 3/36-LEG de 2009, la Conférence se dit « consciente de la nécessité de doter l'OCI d'un mécanisme pour la promotion et la protection des droits de l'homme au sein des Etats membres » et remercie les efforts du groupe intergouvernemental d'experts sur la création de cette commission mais rien de concret n'émerge. A la réunion de consultation entre l'OCI et le Haut Commissariat des Nations Unies pour les droits de l'homme qui s'est déroulée le 25 janvier 2010, le Secrétaire général de l'OCI, Ekmeleddin Ihsanoðlu, a rappelé que cette commission doit « être considérée comme un événement marquant et un développement des plus positifs dans les quatre décennies d'histoire de l'OCI » car sa création « introduira un changement de paradigme au sein de l'OCI dans la voie universelle des droits de l'homme »^98(*). Lors de la deuxième réunion du groupe intergouvernemental d'experts chargé de la création de la commission permanente, le 15 février 2010, le Secrétaire général a appelé à parachever l'examen du statut de la commission et a indiqué que le projet devrait être présenté à la 37è Conférence des ministres des affaires étrangères en mai 2010. On apprend à cette occasion que « la plupart des articles qui concernent la nature, les principes, le nombre des experts, les fonctions et réunions, le mécanisme d'adoption des recommandations et la création d'un secrétariat pour aider au fonctionnement de l'organe, sont déjà adoptés »^99(*). Or, la réunion des ministres des affaires étrangères qui s'est tenue du 18 au 20 mai 2010 à Douchanbe au Tadjikistan, n'a pas permis d'avancer sur ce dossier. Le rapport de la réunion a simplement indiqué que « le Conseil a revu le projet de résolution sur la création d'une commission indépendante permanente des droits de l'homme et, prenant en compte le paragraphe 13 du rapport de la réunion des Hauts fonctionnaires préparatoire à la 37 è CMAE, a décidé de reporter l'adoption du projet de résolution sur ladite commission (...) »^100(*). Nous ignorons donc à ce jour, les règles les plus élémentaires relatives à la composition et au fonctionnement qui régissent cette Commission.

Le Sommet de Dakar de 2008 a appelé à la rédaction du « covenant islamique sur les droits de l'Homme » et du « covenant sur les droits de la femme en Islam ». Cette volonté d'élaborer une convention sur les droits de l'Homme peut injecter une conception renouvelée des organes de protection. On peut penser que pour mettre sur pied une protection des droits de l'Homme, il faut d'abord achever l'échafaudage normatif car on ne peut protéger que ce qui a été préalablement et juridiquement défini. Or, en matière de droits de l'Homme en général, l'OCI ne dispose que d'une simple déclaration, pas d'une convention. L'adoption d'un texte obligatoire conduirait naturellement à prévoir le respect des droits ainsi garantis^101(*).

Enfin, on apprend du communiqué du Sommet de Dakar de 2008, que « la Conférence a accueilli favorablement la proposition de créer un poste de haut commissaire de l'OCI pour les droits de l'Homme^102(*) et a instruit au secrétaire général de préparer le projet des termes de référence relatifs à ce poste ainsi que ses implications financières et à les présenter à la prochaine session de la Conférence islamique des ministres des affaires étrangères ». Mais aucune résolution ultérieure n'a fait référence à ce projet.

En réalité, les Etats arabes en particulier ont une tradition de réserve vis-à-vis de ces comités ; par exemple, le premier protocole additionnel au PIDCP n'a été ratifié que par l'Algérie, Djibouti, la Libye et la Somalie^103(*). Il reste qu'un tel repli demeure incompréhensible dans le cadre régional puisque « dans un système régional, les points de vue entre les Etats sont plus rapprochés, ce qui pourrait éluder les problèmes qui se constatent aujourd'hui au plan universel et qui découlent des inquiétudes de certains Etats face au militantisme actif d'un organe dont le contrôle de l'activité leur échappe plus facilement que dans un cadre régional restreint »^104(*). L'approche « cachottière » l'a finalement emporté dans le cadre de l'OCI dont l'obsession première reste la non-ingérence dans les affaires intérieures des Etats membres.

* ⁹⁰ Il existe, depuis 1994 au sein de l'OCI, un groupe d'experts gouvernementaux chargé d'assurer le suivi de la Déclaration du Caire mais nous n'avons pas pu nous procurer ses rapports. Mashood BADERIN relève que «the establishment of such a regional enforcement organ is not unkown under Islamic law. Classical books on Islamic jurisprudence document the existence of an institution called Wilâyah al-Mazâlim from the very early periods of the Islamic State. This was a sort of complaints or grievances tribunal with inter-provincial jurisdiction throughout the Islamic Empire to redress any alleged violation of individual rights by State officials», op. cit., p. 229.

* ⁹¹ Karel VASAK, « Vers la création de commissions régionales des droits de l'Homme », op. cit., p. 468.

* ⁹² Voir pour plus de détails, Frédéric SUDRE, op. cit., n° 355 à 374, pp. 706-727.

* ⁹³ « Cette perméabilité semble commencer à être exploitée par la commission qui, en s'inspirant des systèmes européens et inter-américains de garantie des droits de l'Homme, affine le champ des valeurs prônées par la charte en mettant en exergue les valeurs de liberté, de démocratie, d'Etat de droit et d'épanouissement total de la personne humaine », Chahrazed BEN HAMIDA et Khaled MEJRI, « L'Union africaine : d'une association d'Etats à une communauté de valeurs ? », Les droits de l'Homme. Une nouvelle cohérence pour le droit international ?, Rafâa BEN ACHOUR et Slim LAGHMANI (dir.), op. cit., pp. 229-248 : p. 235.

* ⁹⁴ Roger Magloire Koussetogue KOUDE, op. cit., pp. 555-559.

* ⁹⁵ Les cours européenne et inter-américaine ont, elles, une compétence obligatoire.

* ⁹⁶ Voir pour l'exemple de l'ancienne Commission des droits de l'Homme, Claudio ZANGHI, « De la Commission au Conseil des droits de l'Homme des Nations-Unies, une réforme réalisée », Les droits de l'Homme. Une nouvelle cohérence pour le droit international ?, Rafâa BEN ACHOUR et Slim LAGHMANI (dir.), op. cit., pp. 149-181.

* ⁹⁷ Etrangement, les droits culturels ne sont pas mentionnés ; en outre, la traduction française parle de « droits civiques » alors que la version arabe fait référence à « al-huqûq al-madâniyya » et la version anglaise à « civil rights ». M. Midani relève également que le terme employé dans la version arabe est « chartes » alors que les versions anglaise et française parlent d' « instruments ». Or, l'instrument est une catégorie plus large qui peut contenir des « textes avec force obligatoire et d'autres dépourvus de force obligatoire. Dès lors, l'utilisation du mot « instrument » est généralement plus signifiante » : Mohamed Amin AL-MIDANI, « Le Sommet islamique de Dakar et les droits humains », 21 mars 2008, http://oumma.com/Le-Sommet-islamique-de-Dakar-et

* ⁹⁸ Bulletin d'information de l'OCI, n° 5, 15 mars 2010 : www.oic-oci.org/newsletter.asp

* ⁹⁹ En revanche, les déclarations relatives à l'esprit de cette commission font craindre une « guerre des conceptions » ; le Secrétaire général a déclaré, en effet, que « le monde islamique a plus que jamais besoin de se mettre au diapason du courant mondial dans le domaine des droits de l'homme en créant un organe indépendant qui s'en occupe pour une meilleure sensibilisation et pour mieux prendre en charge ces droits et les questions y afférentes à l'intérieur du monde islamique, au lieu de laisser la porte ouverte aux autres organisations internationales et étrangères pour intervenir dans ces questions en l'absence d'un organe islamique qui s'en occupe. Il a exprimé son espoir que la création de cet organe renforcera la crédibilité de l'OCI et améliorera son image à travers le monde en vue de lui permettre de bénéficier d'une plus grande confiance et d'un soutien pour faire face aux grands défis auxquels le monde islamique se trouve confronté dans ce domaine, et en vue de disposer d'un instrument dissuasif qui lui permettra de défendre les positions des Etats membres dans ce domaine face aux accusations des autres ». Les passages en italique sont soulignés par nous. Bulletin d'information n° 7, 17 février 2010.

* ¹⁰⁰ OIC/CFM-37/2010/REP, point 11.

* ¹⁰¹ Quoique le Covenant des droits de l'enfant en Islam ne prévoit dans son article 24 qu'une commission islamique des droits de l'enfant, composée de représentants de tous les Etats parties et qui est chargée d'examiner tous les deux ans les progrès réalisés.

* ¹⁰² Voir pour le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme, Hamid GAHAM, « L'évolution des structures du Haut-Commissariat des Nations-Unies aux droits de l'homme depuis 10 ans », Les Nations-Unies et les droits de l'Homme. Enjeux et défis d'une réforme, Emmanuel DECAUX (dir.), Paris, Pedone, 2006, pp. 53-61.

* ¹⁰³ Consultation le 6 juillet 2010 : http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-5&chapter=4&lang=en

* ¹⁰⁴ Nidhal MEKKI et Sarra MAAOUIA, op. cit., p. 228.