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VWIVERSITE DE G0514./4
BP : 204 GOMA
FACULTE DES SCIENCES ECONOMIQUES ET DE
GESTION
PROBLEMATIQUE DE L'E XECUTION DU BUDGET
DE
L'ASSEMBLEE PROVINCIALE DU NORD-KIVU DE
2007-2009
Par : Patrick KAMBALE VANGI
Wemoire presente et d~~endu en vue de l~obtention du
Diplome de Licence en Sciences de Gestion
Option : Gestion Einanciere
Directeur : Prof. GAKURU SEMACUMU
Co-Directeur : Paul SENZIRA NAHAYO
Chef de Travaux
Année Académique 2009 -
2010
i
tP~orAPgeE
« Autant l~experience est indispensable pour
comprendre
le budget, autant la connaissance de cette
matière est
irremplacable par la routine
».
De XIBVIE 1M-F.
Patrick XA1MBALE (A9 r'
II
DEDICACE
A mes parents MBWA 7(~LE Char~es et 7(AVVO Adrianne
et a toutes mes
connaissances a Goma et en dehors de Ca vi~~e.
A Ca
grande fami~~e VALIMVLI.
le d~die ce travai~ :
Tatrick 7(AMBALE VA9VgI
III
UMERCIEMENTS
IC apparaft opportun, avant d'entamer tout
deveCoppement sur cette ceuvre scientue, d'adresser nos sinceres remerciements
7 tous Ces intewenants qui, dune maniere ou d'une autre, ont contribui 7 Ca
reussite de ce modeste travaiC
Auparavant, nous remercions rEterne` Maitre des temps
et des circonstances qui nous a permis d'en arriver au bout.
Nous adressons nos remerciements de facon
particuaere 7 C5-fonora6& KATISAVEM MBAKE WWong dont Ce sens de
responsabiate parentale nous a prete mains fortes au cours de nos
etudes.
Nbs remerciements s'adressent au Trofesseur gA7CVKI)
SEWACIM1) pour Ca direction de ce memoire.
Nous remercions vivement Ce Ccr Taut-
SENZIWA WANATO pour avoir consenti de co-diriger ce memoire.
Nous tenons 7 remercier toutes Ces autorites
academiques de PUN-I-GM
Nous portons egaCement nos remerciements 7 tous
Ces compagnons de awe en general-, et en particuaer aux nommes
KANTAYITA .%1V9VETO, %WTI-SA ISEMISINGI et
MAgYYTAKY:
Nous serions ingrat de finir cette aste sans pour
autant remercier tous Ces Deputes, cadres et agents de rAssembae Trovincia du
Nord Kivu qui ont pu coltaborer au cours de nos recherches.
Que tous trouvent ici ('expression de notre profonde
gratitude.
IV
sIgEcEs cEcrJ4cBqcE1IJ4crIo~s
1. Art : Article
2. BDE : Bon des Dépenses
3. BDEGL : Banque de Développement des Etats des Grands
Lacs
4. CCR : Caisse de Crédit pour la Reconstruction
5. CEI : Commission Electorale Indépendante
6. Const. : Constitution
7. CT : Chef des Travaux
8. E.P. : Etat de Paie
9. ECOFIN : Economie Financière
10. FC : Francs Congolais
11. PAJ : Politique, Administrative et Judiciaire
12. Prof. : Professeur
13. PV : Procès Verbal
14. R.I : Règlement Intérieur
15. RDC : République Démocratique du Congo
16. UNIGOM : Université de Goma
17. % : Pourcentage
V
)3 P1OPOS
L'étude sur l'exécution du budget de
l'Assemblée Provinciale est d'un intérêt certain. Il n'est
pratiquement pas d'année où le budget ne soit pas
prétexté pour justifier l'alternative des outrances qu'offre
l'absence de cet outil de gestion. Son intérêt tient sans doute,
au fait qu'il est le noeud de toute activité de l'Etat.
Néanmoins si sa conception et son exécution sont
particulièrement difficiles à assurer, elles sont aussi
particulièrement nécessaires à réaliser. Les
responsables en ont généralement conscience.
A première vue, nous pouvons dire que le budget est
l'ensemble des revenus et des dépenses.
Comparativement au budget privé, il présente des
différences importantes tant du point de vue des objectifs que des
moyens, des techniques et des méthodes.
S'il faut s'en tenir aux objectifs, le budget privé a
pour but la recherche d'un profit maximum, alors que celui de l'Etat vise,
avant tout, la satisfaction de l'intérêt général
pour le bien être social.
En considération des moyens, l'Etat se trouve dans
l'obligation de mobiliser beaucoup plus des moyens que les privés pour
bien assurer son intervention ou sa mission.
Quant aux méthodes et techniques, il est admis que les
notions déterminantes pour le budget privé notamment les notions
de coûts, de rentabilité et de rendement, ne sont pas toujours
prédominantes pour l'Etat dans la mesure où
l'intérêt général commande de ne pas les respecter
ou de ne les respecter seules1.
1 KIBUEY M-F, Le budget de l'Etat, règles
et techniques de gestion, Kinshasa, 1987, p.9
VI
Le problème budgétaire se pose toujours et pour
toutes les collectivités publiques qui existent au sein de l'Etat. Dans
un pays où le fonctionnement de certaines Institutions est tributaire de
l'exécution du budget de l'Etat central, il s'observe des
problèmes qu'on peut qualifier de non contrôlables par ces
Institutions. Il convient par ailleurs de souligner qu'il est nécessaire
de s'imprégner quelques règles de bonne gestion ou celles qui
suivent ses orientations dérogatoires pour gérer dans
l'efficacité et l'efficience au-delà des problèmes non
contrôlables.
L'analyse du budget de l'Etat ou d'une Institution au sein de
l'Etat est donc délicate mais nécessaire en raison de sa place
pour la réalisation des devoirs publics.
Eu égard de ce qui vient d'être énoncé
ci-haut, il sied de relever l'importance du budget de l'Etat dans le cadre
précis de l'Assemblée Provinciale.
Les experts ne se sont pas trompés sur le
caractère dépensier du budget de l'Organe
délibérant et sur ses performances quant à
l'accomplissement des activités parlementaires, comme l'observerait avec
pertinence et finesse beaucoup d'autres poseurs des diagnostics.
A partir de sa mission, entre autres légiférer
par voie d'édit, contrôler le Gouvernement provincial ainsi que
les services publics provinciaux et locaux, ... il apparaît bien
clairement qu'il faut des moyens conséquents afin de permettre la bonne
gouvernance et/ou asseoir les pratiques démocratiques.
La finalité de ce travail est de vouloir palper du
doigt les problèmes liés à l'exécution du budget.
Il s'efforce de démontrer qu'il existe des grandes règles et des
principes définis qui soutiennent l'exécution du budget de
l'Assemblée Provinciale et même son élaboration.
O. INTRODUCTION O.1.ETAT DE LA
QUESTION
Ce travail n'est pas le seul qui se soit penché au
budget de l'Etat. En plus, osonsnous croire qu'il n'en est pas le dernier.
Plusieurs de nos prédécesseurs s'y sont déjà
intéressés. A titre illustratif, nous pouvons citer les travaux
ci-après : dont
- Le Travail de Fin de Cycle de BAVUKURE NDIANABO,
intitulé : « Le budget de la
Province du Nord-Kivu : analyse du contenu et perspective de 1998
à 2002 ».
- Le Mémoire de KUZINGE NDAGIJIMANA portant le titre de
la « Problématique de
l'exécution budgétaire de la Province du Nord Kivu
».
- Le Mémoire de BALUME KATENDE, titré : «
Politique Budgétaire et effets d'entrainement dans le
développement socio-économique en RDC
Le premier s'est focalisé sur le niveau des
dépenses qui attireraient l'attention des autorités du Nord Kivu
dans l'élaboration du budget de la Province ; de principaux postes
budgétaires qui offrent d'importantes ressources et de principales
dépenses et recettes retenues au budget du Nord Kivu qui stimulent le
développement économique de la Province.
Le deuxième a analysé les problèmes
relatifs à la mobilisation des recettes et à la
réalisation des dépenses, ainsi qu'au mécanisme
d'ajustement de l'équilibre budgétaire de toute la Province du
Nord Kivu endéans une période où les Assemblées
n'avaient pas encore existé.
Le troisième travail traitera sur la manière
avec laquelle les ressources de l'Etat sont allouées entre les
dépenses fonctionnelles et d'investissements ou d'équipement de
la RDC et les effets de cette allocation au sein de différents secteurs
de la vie sociale, entre autres l'éducation, la santé,
l'agriculture et les infrastructures.
L'objet de cette étude se démarque des autres
par le fait qu'il veut justement présenter le budget de
l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu, une des Institutions nouvellement
créées par les processus démocratiques. Ce présent
travail est plus précisément axé sur les problèmes
d'exécution de son budget.
O.2. PROBLEMATIQUE
Pour adopter une démarche de gestion rationnelle afin
d'assurer efficacement ses activités d'intérêt public,
toute collectivité ou entité administrative, toute Institution de
l'Etat a l'obligation d'établir chaque année un budget. Ce
dernier est l'acte par lequel l'Organe délibérant de l'Etat
prévoit et autorise les recettes et dépenses pour une
périodicité annuelle. A cet effet, il suffit pour chaque
Entité ou Institution administrative d'évaluer directement le
coût des services ou activités publiques qui dépendent de
lui, compte tenu de leur extension possible, en terme des dépenses et/ou
des ressources y afférentes.
C'est ainsi que le budget, comme outil de gestion, permet
à l'Institution qui l'a établi d'avoir une vue d'ensemble sur la
provenance de ses ressources et sur la façon dont elle doit
procéder pour leur allocation.
Cependant, il faut souligner que l'environnement
général dans lequel évolue la République
Démocratique du Congo tant sur le plan politique qu'économique
n'est pas encore stable. En effet, dans un contexte où toutes les
artères financières ne sont pas bien contrôlées,
où l'Administration n'est pas non plus bien assise et surtout où
le processus démocratique n'est pas achevé (parlons ici de la
décentralisation effective), il s'observe une crise au niveau national
qui affecte les Provinces.
L'Assemblée Provinciale du Nord Kivu, faisant partie du
système, ne se trouve pas en marge de cet état de choses
désastreux. Il sied de souligner que cette jeune Assemblée est
une institution dépensière, c'est-à-dire qu'elle ne
produit pas directement des recettes ; son fonctionnement est tributaire des
dotations.
Par ailleurs, bien que l'on constate l'existence d'un
système budgétaire bien conçu et clairement défini,
son exécution comporte un certain nombre des problèmes, notamment
ceux liés au taux de change flexible, à la modicité des
dotations, etc. Il est donc concevable d'asseoir un certain nombre de questions
relatives à l'exécution du budget au sein de cette Institution
politique, résumées en quatre :
> Quel est le rythme de perception des dotations
allouées à l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu pour son
fonctionnement ?
> Quelle relation y a-t-il entre les dotations et les
dépenses de fonctionnement de l'Assemblée Provinciale du Nord
Kivu ?
> Peut-on affirmer qu'il s'observe l'équilibre
budgétaire au sein de cette Institution politique ?
> Quel peut être en moyenne le niveau de dotation face
aux dépenses
contraignantes de l'Organe légiférant de la
Province du Nord-Kivu ?
O.3. HYPOTHÈSE
Dans le cadre de la présente étude, les
hypothèses ci-après ont été avancées pour
permettre une bonne analyse des questions ci-dessus.
La République Démocratique du Congo se trouve
dans un contexte socioéconomique, politique et administratif qui ne lui
permettrait pas d'assurer la régularité des rétrocessions
budgétaires. Cela étant, il s'observerait des difficultés
énormes quant à honorer différents engagements pris au
niveau de cette Institution pour son fonctionnement.
Les différentes dépenses budgétaires ne
seraient pas d'abord toutes couvertes. Cependant pouvons-nous croire que
cesdites dépenses s'élèveraient supérieures aux
dotations réelles. C'est dans cet état des choses qu'il est
possible d'admettre le fait que même les dépenses dites
contraignantes seraient mal absorbées par les dotations. Il
s'observerait enfin un déséquilibre budgétaire
général.
O.4. CHOIX ET INTERET DU SUJET
Le choix de ce sujet est dicté par le souci de vouloir
soulever quelques problèmes majeurs auxquels se heurte le Parlement
provincial du Nord-Kivu dans l'accomplissement des activités
parlementaires conditionnées par l'exécution de son budget.
Il va sans dire qu'une telle analyse, permet aux cadres
politiques et administratifs, aux étudiants et spécialistes des
finances publiques d'élargir dans le cas où ils le souhaitent
leurs connaissances des mécanismes et articulations d'exécutions
budgétaires.
Cet intérêt scientifique se double d'un
intérêt pratique. Il apporte, en effet, les informations pratiques
afin de bien décider ou de bien appréhender la situation
économico-financière de l'Assemblée Provinciale du
Nord-Kivu.
O.5. DELIMITATION DU SUJET
Pour bien saisir un travail scientifique, il est requis une
délimitation dans le temps et dans l'espace. Ce travail se limite
à la Province du Nord-Kivu qui constitue la sphère d'intervention
de l'Assemblée Provinciale.
Temporellement, cette recherche s'étend sur une
période allant de 2007 à 2009.
O.6. MÉTHODES ET TECHNIQUES
APPROPRIÉES
Aux fins de collecter, analyser et interpréter les
données, il est exigé au chercheur de recourir à l'usage
des méthodes et techniques appropriées.
Les observations contenues dans ce travail, tirées de
la problématique d'exécution du budget au sein de
l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu pourront aussi être
généralisées à toutes les Assemblées
Provinciales présentant des caractéristiques similaires.
D'où la méthode déductive a été d'usage dans
ce travail.
La technique documentaire nous a permis de procéder
à l'exploitation des différentes données issues des
documents et rapports contenant d'une part les instructions relatives à
l'élaboration du budget de l'Etat et d'autre part les
éléments liés à son exécution. Le programme
Excel a été un atout dans la trace des graphiques, la
détermination des écarts et le calcul des paramètres
statistiques et taux d'exécution budgétaires.
La technique d'interview a permis d'avoir des données
relatives aux différents autres problèmes liés à
l'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale.
0.7. SUBDIVISION DU TRAVAIL
Ce travail portant sur la problématique
d'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu est
subdivisé en trois chapitres. A part l'introduction et la conclusion, le
premier chapitre présente les généralités sur le
budget de l'Etat. Ceci permettra de bien stimuler la matière du budget.
Le deuxième sera consacré à la présentation de
l'Institution d'étude. Le troisième, enfin, portera sur les
dotations et dépenses de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu.
0.8. DIFFICULTES RENCONTREES
Pour élaborer ce travail portant sur la
problématique de l'exécution du budget de l'Assemblée
Provinciale du Nord Kivu, nous nous sommes heurté à bien des
difficultés :
> L'accessibilité à un certain nombre des
données aussi cruciales pouvant permettre une analyse beaucoup plus
approfondie a été handicapée par la réticence de
certains services ;
> Le problème de la documentation nécessaire n'a
pas été en reste.
Néanmoins, les quelques données et documents
trouvés ont permis d'aborder ce modeste travail dont la conclusion est
fiable.
Chapitre Premier :
GÉNÉRALITÉS
SUR LE BUDGET DE L'ETAT
Il est question, dans le présent chapitre, de passer en
revue différentes notions relatives au budget de l'Etat. Il sera
abordé, à cet effet, cinq sections qui seront beaucoup plus
détaillées afin d'élucider la matière du budget.
I.1. DEFINITION DU BUDGET
Etant donné ses incidences sur le plan politique,
administratif, économique, social, culturel et scientifique, plusieurs
propositions sont formulées par les auteurs pour expliquer le concept du
budget de l'Etat. En R D Congo, par la note circulaire
n°003/CAB/MIN/BUDGET/2008 du 12/06/2008, le budget est entendu comme une
loi qui prévoit et autorise les recettes et dépenses annuelles de
l'Etat2. Il est l'expression chiffrée du programme d'actions
du Gouvernement et l'instrument de gestion par excellence.
Selon Grand LAROUSSE, Le budget est l'ensemble des comptes qui
décrivent pour une année civile, toutes les ressources et toutes
les charges de l'Etat, des autres collectivités publiques et des
établissements publics3.
D'après M. BASLE, le budget de l'Etat est compris selon
trois approches, à savoir l'approche juridique, l'approche
économique et financière et l'approche plus politique4
:
? Dans l'approche juridique, le budget de l'Etat est une loi
de finances, c'est-à-dire « un acte par lequel sont prévues
et autorisées par le Parlement les recettes et les dépenses
annuelles de l'Etat ».
? Dans l'approche économique et financière, la
loi de finances traduit les objectifs économiques et financiers du
Gouvernement. C'est l'un des instruments de la politique économique
nationale.
2 Ministère du Budget, Les instructions
relatives à l'élaboration du budget de l'Etat pour l'exercice
2009, Kinshasa, 2008, p.1
3 Grand LAROUSSE en 5 Volume, Ed. Paris, 1987, p.
455
4 BASLÉ M., Le budget de l'Etat, Ed.
La Découverte, Paris, 1993 p.3
? Dans l'approche politique, les Parlementaires et les
Gouvernements doivent opérer des choix collectifs et ceux-ci
interviennent sous la contrainte de réélection par les «
électeurs-votants-contribuables-usagers » dans les
sociétés démocratiques.
Depuis ses évolutions récentes, le budget de
l'Etat reste marqué par quelques traits révélateurs de son
importance. Tout essai de définition du budget doit donc tenir compte de
plusieurs éléments 5:
> Il y a d'abord l'aspect formel, celui du rassemblement
des données chiffrées et de leur présentation en vue de
leur appréciation, de leur utilisation et de leur contrôle ;
> Il y a ensuite l'idée de programmation d'action,
ce qui présume des choix clairs. La lecture du budget permet, en effet,
de déceler les intensions, les orientations et des formes même
d'action ;
> Il y a enfin la notion de prévision. Le budget
détermine à l'avance ce que pourront être les ressources et
surtout le niveau des dépenses, leur nature et leurs limites.
Ainsi perçu, le budget de l'Etat est un dispositif
légal annuel constitué d'un budget général et des
budgets annexes qui reprend les ressources attendues, d'une part, et les
dépenses, d'autre part, déterminant les attitudes politiques et
la dynamique de l'action étatique pour l'intérêt
général. Il est donc un programme d'actions de l'Etat, des autres
collectivités publiques et des institutions étatiques dans lequel
toutes les recettes et toutes les dépenses à exécuter sont
prévues et autorisées sans restriction. On peut relever une
différenciation qu'il y a entre le budget général et le
budget annexe.
Le budget général est apparenté à
un schéma financier de l'Etat présentant, d'une part, l'ensemble
des ressources dont disposent l'Etat et, d'autre part, l'utilisation que l'Etat
donne à ces diverses ressources. Il est l'ensemble des recettes et des
dépenses des services administratifs de l'Etat.
5 KIBUEY M-F, Op. Cit, p14-15
Les budgets annexes sont signifiés par des services
spécifiques de l'Etat tendant essentiellement à produire des
biens ou à rendre des services donnant lieux au paiement d'un prix,
comme une Imprimerie Provinciale, production et vente des documents
parlementaires, ... alors que la règle habituelle est plutôt la
gratuité. Ce sont des budgets des organismes auxiliaires de l'Etat et
des entreprises publiques à caractère administratif, social ou
culturel, scientifique et technique dont l'équilibre est assuré
soit par un versement au budget général en cas d'excédent,
soit par une subvention en cas de déficit6. Il y a, de cela,
certains services qui peuvent être isolés afin de mieux suivre
leur fonctionnement. Ces services, étant la propriété de
l'Etat, produisent un budget différent de celui de l'Etat, mais qui est
approuvé par l'Organe délibérant avant d'être
exécuté.
Le budget de l'Etat peut interpréter deux sections,
notamment la section d'un budget ordinaire ou section de fonctionnement et d'un
budget extraordinaire ou section d'investissement. Le budget ordinaire ou de
fonctionnement comprend toutes les ressources et dépenses ordinaires ;
par ailleurs celui d'investissement, jadis dénommé budget
extraordinaire, prévoit d'un côté les recettes ayant une
origine dans l'emprunt ou provenant du bonus du budget ordinaire et de l'autre,
toutes les dépenses qui, en principe, ont pour effet d'augmenter la
valeur du patrimoine.
I.2. LES PRINCIPES BUDGETAIRES
Les règles qui sont au nombre de cinq, tournent autour
soit de la périodicité budgétaire (annualité), soit
de l'équilibre entre les ressources et les dépenses
(équilibre budgétaire), soit des simples mesures de bonne gestion
(universalité et spécialité), soit des affectations
comptables des ressources (unité).
Bien d'autres principes peuvent être
évoqués, comme celui de l'antériorité qui stipule
que l'autorisation du budget doit être préalable ; le principe de
la non affectation des recettes et de l'unicité de caisse qui, d'une
manière ou d'une autre, sont compris dans les règles
précitées.
6 Loi financière, n°83-003 du 23/02/1983,
article 5 p.3
Beaucoup de ces règles ont subi des retouches qui sont
intervenues au cours de
temps.
I.2.1 L'annualité budgétaire
Ce principe budgétaire conservé depuis bien
longtemps a une portée très étendue. Il signifie que le
budget est établi chaque année, pour un an. L'année
budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31
décembre de la même année. En R. D. Congo, la
journée du 31 décembre se poursuit jusqu'au 28 février de
l'année suivante, en ce qui concerne les paiements, les mandatements et
les recettes de l'exercice. C'est la journée supplémentaire. La
vie financière de l'Etat se développe donc par tranches
annuelles.
Ce principe revêt cependant trois aspects importants :
· Le budget doit être présenté par le
Pouvoir Exécutif et voté ou adopté par l'Assemblée
ou le Pouvoir législatif avant l'ouverture de l'année
budgétaire ;
· L'état prévisionnel doit concerner toutes
les dépenses et toutes les recettes de l'Etat pour l'année a
priori et exclusivement pour elle.
· Le budget doit intégralement être
exécuté par l'Exécutif dans l'année même pour
laquelle il est prévu.
Le principe d'annualité a comme alternative la gestion
ou l'exercice. En fait, si l'on rattache à un budget donné toutes
les réalisations relatives à des droits simplement nés, on
dit que le budget est exécuté par exercice. Dans le cas
contraire, il est évoqué l'exécution par gestion lorsqu'on
retient les recettes et dépenses respectivement encaissées et
payées au cours de l'année en question.
Cependant, ce principe connaît depuis un certain temps
quelques aménagements. Aujourd'hui, l'annualité
correspond seulement à un rythme de base dans l'élaboration du
budget. Les possibilités de rectifier ces prévisions initiales
sont nombreuses et presque institutionnelles.
Ce principe d'annualité est limité par
l'organisation presque systématique des procédures
législatives et réglementaires dérogatoires. Il s'agit
notamment des reports des crédits, des transferts et virements des
crédits, d'un côté, et la prise en ligne des comptes des
aménagements et modifications intervenues en cours d'exercice,
lesquelles sont régularisées postérieurement par le
Pouvoir Législatif.
Plus encore, l'utilisation des crédits provisoires au
début de l'année, découlant du retard éventuel de
vote du budget, affecte quelque peu cette règle.
« La règle d'annualité est
particulièrement gênante pour les dépenses en capital ou
dépenses d'investissement pour lesquelles le financement est
réparti sur plusieurs années. En effet, les dépenses en
capital bénéficient d'un mécanisme particulier de pluri
annualité »7. Les aspects pluri-annuels du plan sont,
depuis un certain nombre d'années, admis. De ce fait, on n'autorise plus
les dépenses pour un an, mais en partie pour une période plus
longue. Ce genre de crédits sont prévus dans le cadre du budget
d'investissement.
I.2.2 L'équilibre budgétaire
Le principe d'équilibre repose sur un certain nombre de
règles :
> La règle de la hiérarchie qui impose de
distinguer les dépenses obligatoires et des dépenses facultatives
;
> La règle de la priorité aux recettes qui
impose de fixer les recettes avant de déterminer les dépenses
;
> La règle de la sincérité de
l'équilibre où l'équilibre ne doit pas être obtenu
de façon fictive (mauvaise foi) en augmentant par exemple de
façon exagérée les recettes sans tenir compte de la
capacité réelle de recouvrement dans le but de couvrir certaines
dépenses.
Le principe d'équilibre budgétaire, un principe
cher aux classiques, a profondément été
aménagé à tel point que plusieurs auteurs ne le
considèrent plus aujourd'hui. Toutefois quelques unes de ses
règles sont pertinentes pour assurer une certaine conformité.
I.2.2.1. La notion d'équilibre
1) L'équilibre budgétaire, un signe de
bonne gestion
Le respect du principe d'équilibre budgétaire a
longtemps dominé les finances publiques. Pourtant, même au
XIXème siècle, l'équilibre a rarement été
respecté. Aujourd'hui, son maintien n'est plus une priorité
absolue, même si tous les gouvernements s'efforcent d'y parvenir. Par
ailleurs, si l'on y réfléchit bien, un budget est toujours en
équilibre sinon cela signifierait que certaines dépenses ne
seront pas payées, ce qui entamerait la confiance de l'Etat
vis-à-vis de ses créanciers.
Lorsque le budget est en déficit, cela veut signifier
que le recours à d'autres ressources que les ressources ordinaires pour
financer le déficit est nécessaire. En d'autres termes, cela
signifie qu'il faudra recourir notamment à l'emprunt parce que les
ressources fiscales ne suffisent pas. Le problème du déficit ne
s'analyse pas comme une absence de financement, mais comme un problème
de modalité de financement.
2) Les justifications de l'équilibre
budgétaire
Les raisons de recherche de l'équilibre sont diverses,
on en retiendra deux. La première est politique : le terme
déficit est également mal perçu par l'opinion publique.
Pour beaucoup, un budget en déséquilibre est signe de mauvaise
gestion. C'est loin d'être une vérité. Le budget peut
être un outil de relance, c'est-à-dire l'économie d'un pays
peut être relancée à partir du déficit
budgétaire. Même les particuliers ont recours à l'emprunt.
Cela dit, les gouvernements successifs doivent toujours se soucier de
ménager l'opinion publique.
La seconde raison est financière. Le recours à
l'emprunt coûte cher puisque qu'il faut payer des intérêts,
ce qui n'est pas le cas pour l'impôt. Par ailleurs, un taux
élevé d'endettement est facteur de hausse des taux
d'intérêt. Une ponction trop importante sur les ressources
disponibles, renchérit le coût du crédit. Plus les
ressources sont rares, plus elles sont chères.
Le recours à l'emprunt conduit à reporter sur
les générations futures le poids du déficit. Il est en
revanche tout à fait justifié pour les dépenses
d'investissement qui serviront à plusieurs générations. Il
permet d'étaler dans le temps le financement des investissements
conçus pour le long terme.
Le problème de l'équilibre budgétaire ne
se pose cependant pas dans les mêmes termes selon qu'il s'agit du budget
de l'Etat ou du budget d'un autre organisme public. L'équilibre entre
les dépenses et les recettes s'impose pour les collectivités
territoriales et les établissements publics. Leurs budgets doivent
être présentés et votés en équilibre, c'est
à dire ils doivent être équilibrés en recettes et en
dépenses, aussi bien pour la section de fonctionnement que pour la
section d'investissement. Il s'agit là d'une obligation juridique. Pour
l'Etat, l'équilibre n'est pas une nécessité juridique
quand bien même la tendance actuelle est à la présentation
d'un budget en équilibre.
I.2.2.2. Différents types
d'équilibre
1) L'équilibre prévisionnel
L'équilibre prévisionnel (ou solde de
prévision) correspond à l'équilibre ou au déficit
présenté dans la loi de finances. Ce n'est qu'une
prévision et elle n'est d'ailleurs pas toujours proche de la
réalité. Il existe une tendance à la sous estimation soit
pour faciliter le vote du budget, soit en raison d'une imprécision dans
l'évaluation.
2) L'équilibre d'exécution
L'équilibre d'exécution(ou solde
d'exécution) est l'équilibre qui apparaît à la
clôture de l'exercice. C'est l'équilibre d'exécution qui
est plus important et non l'équilibre prévisionnel en fonction de
la réalité évaluée.
3) L'équilibre réel et l'équilibre
comptable
Pour pouvoir porter un jugement sur son budget et en
particulier sur son équilibre, il est nécessaire de s'assurer que
les budgets que l'on compare ont le même contenu. En effet, les pouvoirs
publics sont souvent tentés de masquer la réalité des
déficits par manipulation comptable. La pratique la plus courante et la
plus inquiétante est la débudgétisation.
La débudgétisation consiste non pas à
supprimer réellement une dépense mais à en modifier le
mode de financement. Cette dépense, au lieu d'être inscrite au
budget général, est prise en charge par d'autres organismes.
Cette débudgétisation est particulièrement gênante
lorsqu'elle ne se fait au profit d'un désengagement de l'Etat mais tout
simplement d'une manipulation comptable.
I.2.2.3. Les finances modernes et l'équilibre
économique
On revient une fois de plus à la différence de
base entre les finances classiques et les finances modernes. Les financiers
classiques considéraient les problèmes de finances
isolément, et l'équilibre financier était un sacro-saint ;
alors que les modernistes remplacent les finances au milieu de la vie
économique et sociale de la nation. Au lieu de s'attaquer par
conséquent à l'équilibre comptable entre les
dépenses et les recettes du budget, c'est à l'équilibre
général de la vie économique et sociale que s'attachent
les modernistes. Cette conception est consacrée par la loi
financière qui reprend la formule suivante : la loi financière
définit « un équilibre économique et financier
», c'est pour dire que l'équilibre économique a
priorité sur l'équilibre comptable.
Il est admis aujourd'hui que l'équilibre financier est
un élément de l'équilibre économique : les deux se
complètent. Mais, exceptionnellement, il peut en être autrement :
il arrive parfois un déséquilibre financier temporaire soit un
moyen d'assurer l'équilibre économique. Telle est la base de la
théorie du « déficit systématique », dont la
portée ne doit pas être exagérée.
I.2.2.4. Notion sur le déficit
systématique
Sous l'influence des théories économiques,
notamment celles de Keynes, le principe de l'équilibre budgétaire
est précarisé. Selon la théorie keynésienne, il est
possible, lors des périodes de dépression économique, de
laisser s'aggraver le déficit budgétaire afin de relancer
l'activité économique. Les investissements réalisés
à ce moment induisant de nouvelles richesses, les recettes fiscales de
l'Etat pourront s'accroître et l'équilibre budgétaire
retrouvé. Cette théorie n'est valable que si la politique du
déficit budgétaire est provisoire, faute de quoi l'endettement
deviendrait excessif et avec lui, l'inflation galopante. Le déficit
budgétaire est conçu comme un moyen d'assurer une expansion de
l'économie en période de chômage et d'atteindre le «
plein emploi ». Il sert ainsi à relancer une économie en
stagnation.
I.2.3 L'universalité budgétaire
Ce principe dispose que pour chaque année
budgétaire, l'ensemble des recettes et
l'ensemble des dépenses doivent être inscrites au
budget, c'est-à-dire leur montant intégral doit figurer au
budget. C'est la règle du produit brut. Les omissions, les
dissimulations et contradictions sont prohibées.
Il est interdit de procéder à la compensation entre
les recettes et les dépenses de façon à ne figurer au
budget que le solde.
Il découle du principe de l'universalité
budgétaire, une autre règle de la non affectation des
recettes qui interdit de :
1. subordonner certaines dépenses à la
réalisation de certaines recettes correspondantes ;
2. affecter certaines recettes déterminées
à la couverture de certaines dépenses spécifiques (sauf
cas particulier des financements extérieurs affectés).
Toutes les recettes sont à considérer comme une
masse unique et doivent couvrir, sans distinction de provenance ou d'origine,
toutes les dépenses de l'Etat.
L'effet comptable de la règle de non affectation des
recettes est la règle de l'unicité de caisse qui
prône l'institutionnalisation d'une caisse commune de l'Etat.
Le comptable public est tenu de n'avoir qu'une seule caisse dans
laquelle sont réunis tous les fonds appartenant aux différents
services.
Aujourd'hui ce principe a perdu sa valeur politique de
l'époque pour ne conserver qu'une valeur technique et économique.
De ce fait, la non contraction des recettes est maintenue à la fois par
les exigences techniques de l'efficacité et, peut être, de la
planification financière ainsi que par les nécessités du
contrôle technique et politique.
I.2.4 L'unité budgétaire
Sur le plan juridique, l'unité budgétaire
précise que le budget doit contenir toutes les prévisions de
dépenses ainsi que toutes les prévisions de recettes de l'Etat ;
et sur le plan matériel que toutes ces prévisions de
dépenses et prévisions de recettes doivent, en principe du moins,
figurer dans un document unique.
Il permet de constater facilement l'équilibre du budget
en comparant la somme des dépenses et la somme des ressources se
retrouvant dans un même document. En plus, il permet d'apprécier
l'ampleur de déficit ou d'excédent budgétaire prévu
et approuvé par le Parlement. Il permet encore de connaître le
volume du budget et de comparer de façon rationnelle l'utilité
relative des dépenses par rapport aux besoins.
De même pour ce principe, il est remarqué un
certain dépassement depuis fort longtemps. Quelques exceptions au
principe peuvent être évoquées à titre
d'illustration. Généralement, le choix tripartite du budget,
à savoir le budget général, le budget annexe et le budget
pour ordre constitue déjà une. Il est aussi distingué le
budget ordinaire de celui extraordinaire qui, en principe, doivent être
adoptés séparément.
En plus, la multiplicité des documents budgétaires
autres que les précités limite l'acception de document unique.
Présentement, le principe de l'unicité ne
revêt plus qu'une valeur résiduelle. Le budget de l'Etat concerne
seulement des activités financières que celui-ci n'effectue pas
par le biais de gestion autonome8.
I.2.5 La spécialité
budgétaire
Tout crédit ouvert à une imputation
déterminée ne peut être employé que pour la nature
de dépense correspondante et ne peut être
dépassé.
Ce principe oblige au respect de la présentation du
budget par chapitres et par article et sa division par sections (fonctionnement
et investissement). Il signifie que l'autorisation des dépenses du
budget n'est pas de façon globale. Elle se trouve
détaillée par services ou par catégorie de
dépenses. La règle de spécialité a l'avantage de
contrer certaines tendances déviationnistes des gestionnaires du budget.
Elle veut que les dépenses autorisées par la loi de finance ne
puissent pas être utilisées par les gestionnaires de
crédit, pour n'importe quel objet.
Cependant les assouplissements de cette règle se
révèlent à nos jours. La tendance est même de
renforcer ces dérogations. Il est le plus souvent remarqué que la
pratique de transferts, de virements des crédits est utilisée
dans l'exécution du budget. Ce qui retourne ce que renferme la
règle de la spécialité.
I.3. DEPENSES ET RECETTES PUBLIQUES
Les dépenses publiques sont l'ensemble des
dépenses réalisées par les administrations publiques. Leur
financement est assuré par les recettes publiques (impôts, taxes,
et cotisations sociales) et par le déficit public.
La dépense publique concerne le fonctionnement, les
investissements et les redistributions. La loi budgétaire ou les
décisions budgétaires en R D C comportent deux sortes de
crédits : les crédits pour les dépenses courantes et les
crédits pour les dépenses en capital.
8 KIBUEY M-F, Op. Cit., p.25
La liberté de choisir les dépenses est un
élément du pouvoir financier. Les dépenses publiques sont
les dépenses réalisées par les institutions publiques en
vue de la satisfaction de l'intérêt général pour
répondre à la demande sociale, c'est à dire les besoins
exprimés pour le développement harmonieux de l'Etat.
L'analyse des dépenses nécessite :
> Une approche plus précise qui permet
d'apprécier les conséquences
économiques, sociales ou
politiques que peuvent avoir ces dépenses ;
> De s'interroger sur la masse que représentent les
dépenses en question.
Pour apprécier les effets des dépenses, on a
choisi de classer les dépenses suivant différentes approches aux
fins d'analyser les conséquences qu'elles peuvent avoir sur le plan
économique, social ou politique.
I.3.1. Théorie notionnelle des dépenses
publiques
I.3.1.1. Classification des dépenses 1.
Classification économique On distingue les dépenses en
fonction de leur rôle économique :
- Dépenses de fonctionnement ; - Dépenses
d'investissement ;
- dépenses de transfert ;
a) Dépenses de fonctionnement
Elles permettent d'assurer l'exploitation courante des services
publics :
- Dépenses de personnel
- Dépenses de petit matériel (fonctionnement
courant de l'administration)
Les dépenses dites de fonctionnement ont un poids
important puisqu'elles représentent un pourcentage significatif des
dépenses de l'Etat, ce qui est souvent critiqué. Mais
l'évidence c'est que cesdites dépenses ont une conséquence
positive du fait que l'Etat, dans le cadre de celles liées au personnel,
verse des salaires représentant un pouvoir d'achat pour les
salariés consommateurs et épargnants. Il en résulte un
effet d'entrainement pour la bonne marche de l'économie.
b) Dépenses d'investissement (ou dépenses
en capitaux)
Les dépenses en capitaux augmentent le patrimoine et
créent donc une richesse nouvelle.
Elles peuvent aussi favoriser l'activité
économique générale (les collectivités ou les
institutions publiques passent des marchés avec des entreprises
privées)
L'Etat effectue des dépenses d'investissement dans le
domaine des : - dépenses civiles (infrastructures, social)
- dépenses militaires (exigences de la défense
pour la sécurité)
Les dépenses d'investissement de l'Etat sont
réalisées soit directement par l'Etat (dépenses directes)
soit indirectement. Dans ce second cas, l'Etat participe aux financements des
dépenses d'investissement par le biais de subventions (dépenses
indirectes).
c) Dépenses de transfert
Elles correspondent au rôle de redistribution que l'Etat
doit jouer au titre de la solidarité nationale. Le but poursuivi dans la
réalisation des dépenses s'expose tant sur le plan social
qu'économique.
Les transferts peuvent concerner soit l'investissement, soit le
fonctionnement et peuvent être à destination :
> Des particuliers ;
> Des entreprises (même si aujourd'hui l'Union
européenne contrôle les aides dans le cadre du principe de libre
concurrence) ;
> Des institutions publiques (qui ont elles-mêmes des
dépenses de transfert au niveau local).
Les dépenses de transfert et intervention de l'Etat ne
représentent grand chose dans le budget de l'Etat au niveau de
l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu et ne sont presque pas
exécutée faute du niveau faible des dotations.
Cette classification économique permet
d'apprécier l'impact que doivent avoir ces dépenses sur
l'activité économique générale.
2. Classifications politiques
a) Classification fonctionnelle
Elle consiste à regrouper les dépenses sur la
base des secteurs d'intervention de l'action publique. La classification
fonctionnelle est une des modernités des finances publiques où
les deniers publics ne sont plus seulement envisagés comme un moyen de
s'acquitter des dépenses nécessaires au bon fonctionnement de
l'administration, mais comme un dispositif de la réalisation de la
politique du Gouvernement.
Les dépenses sont ici regroupées suivant les
grandes fonctions de l'Etat. Elle repose sur l'identification d'un certain
nombre de fonctions assumées par l'Etat : Pouvoir public et
administration générale, éducation et culture social,
logement et urbanisme, industrie et services, santé et emploi,
défense extérieure, transport et communication, etc.
b) Classification administrative et
politique
Chaque ministre gère les crédits de son
ministère. Les dépenses sont donc classées d'après
les autorités qui en ont la disposition. Cette méthode ne peut
être valablement d'application au niveau de l'Assemblée
Provinciale du Nord-Kivu. Elle présente en effet un inconvénient
:
> L'organisation est contingente. On ne peut pas analyser
l'évolution des budgets
dans le temps d'autant plus qu'il y a
création, fusion, disparition,...des services.
Sous l'angle politique, on retrouve les dépenses
neutres qui n'interagissent pas directement le milieu économico-social,
et les dépenses actives qui investissent ce milieu, c'est-à-dire
tend à transformer.
Les dépenses neutres relèvent des finances
publiques classiques où l'Etat s'interdit toute intervention dans la vie
économique. Les dépenses sont donc limitées au paiement
des fonctionnaires et des services administratifs.
Par ailleurs, dans la conception moderne des finances
publiques, il est généralement admis que l'Etat a l'obligation
d'intervenir dans l'économie, le social et la politique. Les
dépenses ne doivent plus se révéler neutres, mais doivent
devenir actives. Pour en arriver là, il existe un certain nombre
d'objectifs poursuivis ou à poursuivre.
3. Classification en fonction des objectifs
En France, la loi organique sur les lois de finances est
fondée sur le principe d'une budgétisation non plus par nature de
dépenses, mais orientée vers les résultats à partir
d'objectifs9. Le programme regroupe les crédits
destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble
cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel
sont associés des objectifs précis, définis en fonction de
finalités d'intérêt général, ainsi que des
résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation.
a. Les objectifs politiques
Les dépenses actives peuvent directement poursuivre un
objectif politique, c'est le cas de « fonds spéciaux » dits
« fonds secrets ». Le recours aux fonds spéciaux est une
pratique courante dans la plupart des pays. Ces fonds permettent aux
gouvernements, confrontés à des problèmes urgents, d'agir
rapidement. Ainsi, le Parlement vote le montant des fonds secrets sans en
connaître la destination.
9 CARL C., Economie politique de la LOLF, La
Documentation française, Paris 2007, p. 15
Ces crédits mis à la disposition de
l'utilisateur sont employés suivant la nécessité sans
contrôle du Parlement. Tel est le cas pour certaines opérations
relevant de la sécurité nationale et de la défense du
territoire. Exemple Recherche de renseignement.
Les dépenses actives peuvent indirectement poursuivre
un objectif politique. C'est le cas par exemple d'une aide à une
entreprise en difficulté ou d'incitation à l'implantation d'une
entreprise nouvelle sur le territoire d'une Province.
Pour les Assemblées, en principe chaque Parlement jouit
d'une autonomie financière qui se traduit par l'application du budget du
Parlement des dispositions de la loi financière notamment. A titre
indicatif, la Constitution prévoit en son article 100, alinéa 3
que « chaque Chambre jouit d'une autonomie administrative et
financière et dispose d'une dotation propre » et les articles 117
à 121 du Règlement Intérieur de l'Assemblée
Nationale prévoit que cette dernière vote son budget, en assure
l'exécution et le contrôle grâce à une commission de
comptabilité et de contrôle. Les crédits nécessaires
à chaque Assemblée sont préparés par les questeurs
de chaque Chambre, puis arrêtés par la plénière. Les
crédits sont automatiquement et globalement inscrits dans la loi de
finances.
b. Les objectifs sociaux
On peut classer les dépenses publiques actives
poursuivant des objectifs sociaux, les dépenses d'assistance, les
allocations sociales diverses, les dépenses de santé publique et
plus généralement toutes celles qui tendent à
améliorer le niveau de vie de la population et remédier aux
irrégularités sociales.
c. Les objectifs économiques
La dépense publique est devenue un des
éléments de la direction de l'économie. Elle est plus
appréciée, en raison de la souplesse de son action. Ainsi,
à côté de procédés d'intervention autoritaire
(prix imposés, taxations, rationnements) ou de procédés de
gestion directe (nationalisation du secteur économique), il est possible
d'utiliser l'intervention financière ou, à côté de
l'action fiscale, et à côté de l'action par le
crédit, l'action par la dépense publique joue un rôle de
premier plan (subventions, etc.).
d. Les objectifs divers
Les dépenses actives peuvent viser des buts divers qui
ne se ramènent pas aux objectifs politiques, économiques ou aux
objectifs sociaux envisagés séparément. A titre d'exemple,
nous pouvons citer les dépenses de coopération internationale.
Ainsi, la dépense active est susceptible de viser les objectifs
variés, mais elle peut prendre aussi des formes multiples.
I.3.2. Recettes publiques
L'exécution du budget des recettes passe par deux phases,
à savoir la phase administrative et la phase comptable.
I.4. LES OPERATIONS D'EXECUTION DES
DEPENSES
Il convient avant tout de préciser que la
classification des dépenses adoptée par le budget du Congo est
simple. Il peut généralement être remarqué les
dépenses obligatoires et les dépenses facultatives. Les
premières peuvent être subdivisées en deux groupes : les
dépenses proprement dites obligatoires et les dépenses
assimilées aux dépenses obligatoires. Sont qualifiées des
dépenses proprement dites obligatoires, celles qui concernent :
- les marchés conclus ;
- les conventions en vigueur signées par l'Etat ; - les
baux et loyers à payer ;
- les abonnements, fournitures d'eau et
d'électricité ; - les rémunérations ;
- les fonds secrets.
Les dépenses assimilées aux dépenses
obligatoires sont notamment les crédits de paiement de la tranche
annuelle d'une autorisation d'engagement sur le budget d'investissement, les
restitutions des consignations diverses. Le rythme de consommation des
crédits ne se répercute pas sur l'engagement d'une
dépense
obligatoire. Pour que l'engagement soit effectué il
faut au préalable l'existence des crédits suffisants. Cependant,
la rémunération comporte un caractère particulier. En ce
sens qu'elle est une dépense obligatoire par nature mais non
conditionnée, dans sa liquidation, par l'existence de crédits
suffisants.
Les deuxièmes sont constituées des autres
dépenses non énumérées précédemment.
Il en est ainsi de :
- fournitures diverses ;
- créances sur les services rendus à l'Etat ; -
matériels ;
- voyages, dépenses centralisées.
En principe, chacune de ces catégories de dépenses
adopte une démarche d'exécution qui varie suivant sa
spécificité.
D'une manière plus détaillée, il existe
cinq opérations chronologiques. Les quatre autres premières sont
des opérations administratives, tandis que la cinquième est une
opération comptable. Une telle distinction rigoureuse en phase est
justifiée par plusieurs raisons fondamentales : financière,
juridique et administrative.
Financièrement, cette distinction permet de suivre le
développement de l'opération de dépenses dans les
services. La raison juridique a son soubassement dans le fait que cette
dévolution amène à préciser l'instant où
peut s'élaborer les divers rapports de droit entre le débiteur et
l'Etat. Administrativement cela découle de ce qu'on est conduit à
séparer clairement les fonctions des Agents de l'Etat et à
permettre le contrôle des responsabilités ainsi que celui de la
régularité des opérations budgétaires.
La pratique actuelle dans l'exécution de la
dépense publique distingue quatre phases dont les trois premières
sont administratives et la quatrième, comptable. La constatation du
service fait, relevant à quatre les opérations administratives,
se trouve confondue avec la liquidation.
Cela étant, il est bon de survoler chacune des
opérations administratives et comptables.
I.4.1. Les opérations administratives du
budget
Comme articulé auparavant, les opérations
administratives sont au nombre de trois. Il s'agit de l'engagement des
dépenses, de la liquidation de la somme due et de l'ordonnancement. Le
schéma ci-après en donne la configuration.
Schéma N°1 : Phases des opérations
d'exécution des dépenses
Engagement Liquidation Ordonnancement Paiement
Phase comptable
Phase administrative
Exécutée par les gestionnaires des crédits
et ordonnateurs habiletés à prendre des décisions
Assurée par les comptables publics dotés d'un
pouvoir exécutif
I.4.1.1. L'engagement des dépenses
L'engagement est « un acte par lequel un organisme public
crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle il
résulte une charge »10. C'est donc un fait
générateur de la dépense. Il doit être
effectué dans la limite des crédits budgétaires et soumis
au visa du contrôleur financier placé auprès des services
du Budget.
10 BIGAUT C., Finances Publiques, Droit
budgétaire, Ed. Marketing, Paris, 1995, p. 165
Dans la pratique administrative, il y a deux sortes d'engagement
:
- l'engagement juridique qui correspond à la
création de l'obligation qui
engage juridiquement l'Etat et se traduit par une charge
budgétaire
- L'engagement comptable qui est la traduction comptable
d'engagement
juridique. C'est l'évaluation de l'obligation
constatée et son imputation
sur un chapitre déterminé.
Pour bon nombre de cas, l'engagement n'est pas la
genèse d'une opération de dépenses mais plutôt le
terminus d'une série de décisions prises antérieurement et
pour lesquelles il n'est finalement que la mesure d'application.
Il se réalise, en pratique, par l'établissement
et le visa d'une fiche d'engagement de dépenses. Cette fiche ou support
est appelé « B.D.E.». Il est fourni, dans ce document, toutes
les informations exigées par la situation de la créance.
Le visa du contrôleur financier permet d'apprécier
la régularité de la proposition d'engagement (exactitudes du
champ d'imputation, existence des crédits disponibles).
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