Memoire Online - MAEP gageure pour le développement de l'Afrique

2008

Depuis 2003, un nouveau cigle vient enrichir le vocabulaire de nombreux béninois et semant la confusion dans les esprits de ces béninois : le MAEP. Définit comme le mécanisme africain d'évaluation par les pairs ; aujourd'hui entre les pairs. Cet outil de contrôle assez singulier de l'Union Africaine (UA), a le même cigle que le MAEP : Ministère de l'Agriculture de l'Elevage et de la Pêche. Ces deux homonymes n'ont en réalité rien de commun. Ces derniers jours, le MAEP comme outil de l'UA opère sa résurgence et fait la urne de tous les média (nationaux et internationaux). Depuis le dernier sommet de l'UA à Addis-Abeba (Ethiopie) où le président de la république du bénin est allé présenter le rapport du MAEP sur la gouvernance au Bénin, ce terme a été galvaudé par les journalistes nationaux et internationaux. Au lendemain de ce sommet, la radio France internationale (RFI) a été une des premières radio internationale a annoncé les 1.000 milliard de FCFA que venait de gagner le Bénin par le biais du MAEP. Relayé par les médias africains et surtout béninois, le citoyen béninois désormais s'interroge sur cet instrument capable de faire bénéficier aux Etats des ressources colossales. C'est dans ces questionnements, que nous voudrions partager ici avec vous les analyses qui sont les nôtres sur le MAEP. Mais avant, il requiert de nous, sans sous évaluer vos connaissances, vous informer de ce qu'est le MAEP.

Le Mécanisme africain d'évaluation par les pairs, est un outil de mesure de la gouvernance. En d'autres termes il est : « un instrument auquel les Etats membres de l'Union Africaine ont volontairement adhéré comme mécanisme d'autoévaluation. » [UA, NEPAD, 2003]. Il affiche comme objectifs d'encourager l'adoption de politiques, normes et pratiques en vue de promouvoir la stabilité politique, une croissance économique élevée, un développement durable et une intégration économique sous-régionale et continentale accélérée grâce au partage d'expériences et au renforcement des meilleures pratiques et des acquis. Il affiche comme principe, la crédibilité des acteurs intervenants, leur liberté de toute influence politique, leurs compétences techniques. C'est dire donc que le MAEP entend travailler avec des hommes et femmes reconnus pour leur notoriété et leur attachement à la cause du développement du Continent, sans parti pris pour les idéologies politiques.

Le MAEP, intervient dans un contexte géopolitique, économique et social contrasté de l'Afrique. Il a été élaboré pour asseoir, non pas de nouvelles bases, mais d'assainir celles existantes et d'aplanir les divergences de politiques et de normes. Il apparaît à un moment où le Continent doit faire face à de nombreux défis : l'avancée technologique ; l'énergie ; la défense stratégique du territoire ; le logement décent ; les soins de santé primaire ; les revenus salariaux bas ; la démographie ; les pandémies ; les guerres ; etc.

Pour ne pas rester sur les berges du fleuve de l'histoire, ou pour ne pas se retrouver éjecter de celui-ci, il s'impose aux Etats africains de réagir et d'unir les forces, d'harmoniser les politiques et normes. Mais comment cela pourra se faire au regard des divergences de vision et des jeux d'acteurs autour du MAEP et du NEPAD ? Comment pareil idéal peut être approché, dans un contexte dominé par l'endettement exponentiel des Etats africains ? Comment enfin, l'initiative peut-elle porter quand seulement 28 Etats sont partis au mécanisme et 06 ont pu réussir le pari de l'évaluation jusqu'à ce jour ?

I. Les controverses autour d'un outil de développement

Après 1945, s'ouvre la période de la guerre froide. Les deux superpuissances (Etats-Unis et URSS) s'arment massivement et s'affrontent de manières indirectes, soucieuses de préserver et d'accroître leur zone d'influence. Chacune d'elles va agir à travers des stratégies bien ficelées pour contrecarrer l'influence de l'autre et les velléités d'alliance. Le soutien apporté par les deux super-puissances à leurs alliés respectifs ne tenait pas compte du type de régime en place, ni des

valeurs prônées aujourd'hui par le système démocratique (droits et libertés fondamentaux de la personne humaine), pourvu que ces régimes adhèrent à leur idéologie et respectent leurs objectifs. C'est ainsi que les Etats-Unis par le truchement de la Banque mondiale et du FMI, apportent son soutien à ses alliés stratégiques dans différentes régions du globe (Mobutu Sesse Seko au Zaïre de1 965 à1997). Le député français Yves Tavernier dans le rapport 2000 de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur les activités et le contrôle du FMI et de la Banque mondiale dira que leurs rôles étaient de fidéliser la clientèle du tiers monde en faveur du monde occidentale. Après la chute du mur de Berlin, le triomphe des USA dans cette guerre a servi de tremplin de l'euphorie démocratique constatée dans les années 1990 dans le camp de ses alliés. Ces derniers vont conditionner leurs aides à l'endroit des Etats Africains à travers l'adoption du régime démocratique comme seul model de gouvernement qui intègre la libéralisation politique et du marché. Désormais, les pays africains ne bénéficieront des aides qu'à l'adoption de la démocratie comme mode de gouvernement.

~ Contexte économique : Endettement de l'Afrique, les différents plans d'ajustement structurel et l'euphorie de la mondialisation

Au lendemain de la seconde guerre mondiale (GM), le plan Marshal conçu et mis en place par les Etats-Unis pour la reconstruction de l'Europe, a eu comme conséquence la prolifération de l'euro dollars en Europe. Et pour éviter l'assèchement de leur coffre fort en or par le principe de la convertibilité, les États- Unis ont encouragé (vers les années 1970) les banques occidentales à prêter leur surplus aux pays du sud à des taux bien alléchant pour ces derniers. C'était la première cause de l'endettement. Ensuite, le choc pétrolier de 1973 qui a apporté d'énormes revenus aux pays producteurs va amplifier l'endettement des Etats du sud. D'autres parts, la récession provoquée par la 2^ème GM dans les pays du nord, s'est généralisée après les chocs pétroliers (1973 - 1975) et a eu comme incidence la mévente des produits manufacturés du nord. Pour remédier à cette situation, les Etats du nord ont proposé des prêts au Etats du sud pour élever leur pouvoir d'achat dans le but d'écouler leurs produits. Enfin, la dernière cause de l'endettement de l'Afrique est les financements provenant des institutions financières internationales

(banque mondiale, FMI etc.) qui ont conçu un plan de développement pour les pays du sud :

Selon le rapport du PNUD sur le développement mondial¹ : « le poids de la dette étouffe les budgets publics de nombreux pays en développement, et, ce bien souvent pour rembourser le financement des projet improductifs entrepris longtemps auparavant par des régimes autoritaires. » c'est cette triste situation de la crise de la dette qui a amené l'Organisation de l'unité africaine (OUA) qui a vu le jour en Mai 1963 à Addis-Abeba, à concevoir un plan de sortir de crise en 1980, dénommé le plan de Lagos (PAL). Mais ce plan fut "torpillé" par les IFI qui en lui ont préféré les Programmes d'ajustement structurels [Millet ; 2005] (PAS²) avec des conséquences néfastes qui restent encore visibles sur le plan social. Selon Aminata Traoré : « l'ajustement structurel est au corps social ce que le virus du sida est au corps humain : il le fragilise par des réformes économiques inopportunes, à tel point que les défaillances qu'il aurait du être en mesure de gérer prennent des dimensions dramatiques, d'autant plus que les solutions prônées sont externes ».[Traoré A., 2002 ]

· Contexte social : les aléas climatiques (avancé du désert au sud du Sahara)

Le contexte géopolitique dominé par l'imposition du model démocratique et celui du surendettement se retrouvent aggravées par un contexte social désastreux caractérisé par : 1) la multiplicité des foyers de conflits armés due aux luttes fratricides renforcées par des réseaux mafieux occultes à la quête de la

² Le PAS comme thérapie de choc a pour but de prendre des mesures immédiates pour attirer les capitaux étrangers et trouver des ressources pour rembourser la dette : abandon des subventions aux produits et services de premières nécessité, réduction drastique des dépenses publics notamment les budgets sociaux, dévaluation de la monnaie locale, taux d'intérêts élevé, développement des exportations, ouverture totale des marchés et suppression des barrières douanières, libéralisation de l'économie, privatisation massive des entreprises publiques, etc.

déstabilisation des gouvernements politiques pour l'exploitation des ressources minières ; 2) l'aggravation de la pauvreté : 340 million vivent avec moins d'un dollars US, le taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans est de 140 pour 1000 ; plus de 42 pour 100 de la population totale de l'Afrique n'a pas accès à l'eau potable; extrême vulnérabilité de l'agriculture ; 2,5 million de morts de sida par an... C'est ce climat morose et sombre qui a vu naître le projet du nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD)

L'une des principales difficultés de toute négociation est de savoir de quoi l'on parle. Plus précisément, pour chaque partie, d'arriver à avoir le plus exactement possible quels sont les enjeux de l'autre. [Reynaud, 2004] Et dans le cadre du MAEP et du projet qui l'a institué c'est à dire le NEPAD, il va s'en dire que les règles sont fonctions des intérêts des différents acteurs en présence. Dans le processus de mise en oeuvre du NEPAD, c'est d'abord les Africains puis, les bailleurs. Pour un projet aux ambitions de développement du Contient, qui a surtout besoin de financements colossaux, l'appui des anciens créanciers connus sous la désignation de communauté internationale s'impose. En tout cas, de l'avis des initiateurs de la « Nouvelle initiative africaine », la réalisation des objectifs de développement ne saurait se faire autrement à savoir : l'annulation de la dette publique, l'ouverture aux investissements directs étrangers, la mobilisation des ressources et épargnes locales.

La principale règle dans le processus de développement est la gouvernance. Quelle soit économique, politique ou des entreprises, elle signifie : la création d'institutions politiques et juridiques sérieuses, fonctionnant bien, considérées par les citoyens comme étant légales, les rendant autonomes tout en leur permettant de prendre part aux prises de décisions affectant leurs vies

quotidiennes. La gouvernance se veut aussi un cadre de transparence dans la gestion des affaires de l'Etat, un système dans lequel la responsabilité sociale,

l'obligation de rendre compte, la discipline etc. confortent ou renforcent la confiance des investisseurs.

Les différents acteurs sont quasi acquis pour le principe de la gouvernance qui à leurs avis constitue la corrélation évidente entre croissance et bien-être. Si le développement s'entend comme amélioration constante du bien-être des populations et la croissance l'amélioration constante des revenus directs et indirects des industriels et des gouvernants, il n'y a plus alors de doute que la gouvernance ne puisse permettre l'investissement et la rétribution équitable des revenus aux populations en vue de leur bien-être.

Mais, dans le cadre du MAEP, on dénote une divergence de point de vue, d'appréciation de la gouvernance. Il faut le rappeler, les acteurs en présence ici sont : les bailleurs de fonds ou partenaires stratégiques, les Etats partis au mécanisme et les évaluateurs.

En remontant aux origines du NEPAD, avec ses ambitions d'ouverture aux marchés privés¹ devant créer les conditions d'offres offensives, on remarque que l'outil de gouvernance qu'est le MAEP était destiné à fournir aux bailleurs la garantie d'une bonne gestion des fonds qui seront injectés dans le développement. Le MAEP pour les bailleurs est donc un instrument pour avoir de la part des Africains eux-mêmes la photographie de l'Etat de la gouvernance selon des domaines stratégiques² (démocratie et gouvernance politique, gouvernance et gestion économique, gouvernance des entreprises, développement socioéconomique). Sur la base de cette photographie, ils pourront décider d'investir ou non. Il constitue aussi un cadre propice à l'influence néolibérale à travers l'imposition de la démocratie et des conditions à plus d'ouverture des marchés intérieurs aux produits extérieurs. Pour les gouvernants (Chefs d'Etats et de gouvernements) partis au mécanisme, le processus d'évaluation assurera la conformité aux

¹ Le NEPAD aux ambitions de développement, de décollage de l'Afrique avait puisé dans les rapports de la Banque Mondiale (rapport Berg et autres) l'option de mobilisation des fonds nécessaires à la réalisation des projets par le financement étranger, creusant dès lors sa propre tombe au regard des insuccès du Plan d'Actions de Lagos.

² Face aux vifs reproches du Bénin, il a été admis que les domaines stratégiques ne sont pas exhaustifs mais des aspects transversaux peuvent être tolérés et des ajouts opérés au choix par les pays partis au mécanisme.

normes internationales de gestion et de gouvernance en vue de garantir l'interception des investissements privés étrangers. Par contre pour les acteurs du processus d'évaluation (Commissions nationales de mise en oeuvre, le Panel des Eminentes personnalités, l'équipe d'évaluation) au-delà de la connotation d'auto flagellation que pouvait laisser transparaître le mécanisme d'autoévaluation, c'est également une occasion pour : 1) uniformiser les politiques, les standards propices à la stabilité politique, à la croissance économique, au développement durable ; 2) partager les expériences et renforcer les meilleures pratiques tout en identifiant les limites et les besoins ; 3) favoriser l'apprentissage et le renforcement des capacités de décision des Pairs à travers le dialogue et les arguments constructifs ; 4) faire l'exercice de l'abolition de l'indifférence installée par le principe de souveraineté et de non ingérence.

En un mot, dans sa forme actuelle, le mécanisme africain d'évaluation par les pairs constitue le socle, moteur essentiel pour le développement de l'Afrique et de la réalisation des objectifs du NEPAD dans sa forme revisitée et corrigée qui prendra en compte les aspirations profondes des populations à la base.

II. II. Le MAEP : outil de réalisation d'un projet controversé

Après l'initiative audacieuse mais sans lendemain du Programme d'Action de Lagos (PAL) de 1980, les Africains ont connu la « Nouvelle initiative africaine » qui deviendra la NEPAD. Un projet de développement de l'Afrique exposé à Lusaka (Zambie) en juillet 2001 qui devrait permettre de résoudre des défis urgents à savoir l'éradication de la pauvreté et la promotion du développement socioéconomique en particulier grâce à la démocratie et à la bonne gouvernance [UA, NEPAD, 2003]. Mais c'est sans compter avec les critiques objectives de la société civile africaine.

Le NEPAD (New Partnership for African Development) dans sa forme actuelle est la fusion de deux projets à savoir le Millenium African Renaissance Program (MAP) des présidents Thabo Mbéki, Olusegun Obasanjo et Bouteflika Abdelaziz et le Plan Oméga de Abdoulaye Wade. Le premier plan était un projet d'indépendance

vis-à-vis du Nord et respectant les valeurs culturelles africaines (chouchoutant les milieux panafricanistes), le second tourné vers la création d'un marché commun africain ouvertement libéral. [Millet, Toussaint, 2002]. Les critiques du document final rapportent que le projet de développement de l'Afrique dans sa version fusionnée ne fait pas de part favorable au x questions à savoir :

Le NEPAD s'est écarté des besoins réels de bien-être des Africains et s'est embourbé dans des considérations de rattrapage ou de fossé à combler entre Nord et Sud, offrir plus de chances aux Multinationales pour qu'elles créent en Afrique les conditions offensives, ... Il accorde plus d'importances aux infrastructures de communications (essentielles on le reconnaît) que les désagréments que les populations vont devoir subir par leur mise en place. Le NEPAD offre un cadre propice la globalisation et la focalisation sur la technologie que de chances pour un changement significatifs dans les rapports de forces entre l'Afrique et le Nord.

En tant qu'oeuvre des Chefs d'Etats ci-dessus cités, l'opinion civile africaine a du mal à y croire au regard de la déclaration de l'ancien Premier Ministre anglais Tony Blair qui affirmait en 2003 que : « C'est dans un esprit de solidarité internationale que le gouvernement travailliste de Grande-Bretagne a ouvert la voie à l'annulation de la dette du Tiers-monde, augmenté l'aide proportionnellement au PIB comme aucune nation ne l'a fait, et conçu le Nepad, nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique »[Millet, 2005]

· Le MAEP : outil d'auto flagellation ou de renforcement de capités ?

Dans un pareil climat de suspicion sur les origines réelles du NEPAD, le doute s'installe dans les esprits quant à l'outil de mesure de la gouvernance qu'est le MAEP.

Dans le cas spécifique de l'évaluation du Bénin en matière de gouvernance, les acteurs (parties prenantes) sont intervenus à plusieurs reprises sur l'utilité d'un processus d'autoévaluation de la gouvernance d'un pays.

Même s'il est vrai que le caractère d'autoévaluation en matière de gouvernance présente une façade d'auto flagellation, il n'en demeure pas moins vrai

qu'il permet aux parties prenantes (pouvoirs publics, secteurs privés, acteurs civils) de faire le point sur les pratiques de gestions couronnées de succès, les dysfonctionnements et entrevoir ensemble la mise en place de cadres ou de stratégies d'amélioration des ratés de gestion. En d'autres termes, dans sa philosophie de base, le MAEP offre un cadre de gouvernance concertée où les citoyens se retrouvent écoutés, consultés sur les questions globales de développement. Il constitue sans nul doute un outil de renforcement des capacités des parties prenantes à opérer en synergie.

III. III. L'avenir incertain du MAEP

Clamé et promu comme outil essentiel à l'atteinte des objectifs du NEPAD, le MAEP est guetté par de nombreux problèmes.

En tant qu'outil, le MAEP est prévu être financé dans sa phase active (évaluation et autoévaluation) par les contributions financières des Etats membres de l'union. Cela suscite une interrogation. Quand on sait que l'une des raisons du disfonctionnement de l'UA est la non régularité des contributions, il est curieux de se demander si ces contributions à problème suffiraient à la réalisation du MAEP ? L'inventaire des capacités financière de l'union infirme cette thèse. Plus encore, en prenant pour exemple l'exercice du Bénin, on s'aperçoit que la contribution qui a été difficile a obtenir est celle de l'Etat béninois démontrant quelque part que les apports internes des Etats partis sont souvent insuffisants et arrivent tardivement à être mobilisé pour assurer correctement la conduite de l'exercice.

Après la phase d'évaluation et la rédaction du programme d'actions un besoin s'impose celui du financement. Les documents sont formels là-dessus, ce financement viendra des partenaires au développement. Donc encore une fois, recours sera fait pour l'endettement, l'accompagnement financier, etc.

Un autre problème, c'est l'appropriation des résultats par les gouvernements des Etats partis au mécanisme. Si jusqu'aujourd'hui nous des feed-back positif de la part du Ghana, la situation de conflit au Kenya et réclame que la réflexion y soit portée.

Le Bénin a opéré un grand pas en procédant au lancement officiel du rapport et à cette occasion, il a invité le Ghana. Quel avenir sera toutefois donné au rapport quand l'opinion sait son exemplarité à faire de grandes études et à les disposer à l'intelligence et à la réflexion rongeuses des rats et cafards.

Le programme d'actions issu de l'évaluation trouvera-t-il- terrain favorable dans les programmes d'action de gouvernement ?

· Problèmes liés à l'harmonisation de la méthodologie de la conduite du processus et à la diffusion des expériences de go uve rn a n ce

Sur un tout autre registre, le MAEP est pisté par une autre difficulté liée cette fois-ci à sa méthodologie et à la diffusion des expériences. Tous les acteurs évaluateurs reconnaissent que l'opération du 12 février 2008¹ constitue une première. Le processus prévu pour durer 18 mois, a été exécuté en 26 mois. Une preuve déjà que le délai imparti n'est pas réaliste, et doit être revu par le Forum afin de permettre aux évaluateurs d'inscrire convenablement l'exercice dans une dynamique de participation des populations et de l'ensemble des parties prenantes. Un cadre de partage d'expérience doit être mis en place (comme l'ont convenu les membres des commissions ghanéenne et béninoise) lors de la visite d'échanges de la commission ghanéenne au Bénin en Février 2006. Ce cadre de partage et de convergence des méthodologies assurera la contextualisation des approches méthodologies en vue de garantir la réussite des exercices futurs, en limitant les obstacles de communication, de versement des cotes part des Etats, etc.

¹ Il s'agit du lancement officiel du rapport au Palais des Congrès de Cotonou par le Président Dr. YAYI Boni et Prof. Mme Marie-Angélique SAVANE

IV. Les défis de l'avenir

Avant de proposer une réponse à cette épineuse question, il me plait de rappeler ici une citation de Frantz FANON : « Ne payons pas de tribut à l'Europe en créant des Etats, des institutions et des sociétés qui s'en inspirent. » Nous devons cesser de mimer l'occident, car le mimétisme étouffe les initiatives intellectuelles et spirituelles. Nous n'avons pas l'intention de susciter chez vous un quelconque afro- pessimisme, pas du tout. Nous sommes jeunes et nous disposons assez de capacités pour anticiper sur un éventuel échec du MAEP. Dans ce sens comme approche de solution à ces différentes difficultés autour du MAEP, nous suggérons :

le secteur privé africain, quant à lui doit désormais saisir la perche que lui tend l'Etat pour mieux investir dans les projets de production, mieux épargner afin de renforcer le partenariat Public Privé, seul gage pour un développement endogène de l'Afrique. Car les pays africains doivent désormais compter sur leur secteur privé au lieu de demeurer dans un assistanat sempiternel ;

Enfin, la société civile doit se mobiliser, se prendre en charge et cesser de tendre les mains aux bailleurs avant d'accomplir leur devoir citoyen. Quelqu'un disait : « qui te tient par le ventre, te tient au respect. ». Elle peut s'inspirer des actions de la société civile des pays du nord qui s'inscrive dans une démarche de production pour tirer les ressources nécessaires à la réalisation de leur mission.

En dernier point, il urge pour les instances de l'Union de mettre en place pour l'outil d'évaluation, notamment dans le processus de l'évaluation périodique de la mise en oeuvre du programme d'actions, un cadre ou des mesures contraignantes ou coercitives. Ces dernières, si elles sont établies inciteront les Etats partis au processus à respecter plus encore leurs engagements dans la mise en oeuvre des recommandations issues des avis consultatifs des Pairs.

Conclusion

Quelle Afrique à l'heure de la mondialisation ? L'heure est aux perspectives. L'heure est à la création de nouvelles voies inédites qui intègrent l'identité négro africaine du continent dans toutes ses dimensions. L'Afrique doit rompre avec le conformisme et tout complexe qui annihilent tout élan vers le développement. Nous avons l'obligation de croire en l'Afrique et de compter sur les Africains. Le MAEP qui est le fruit des " Africains" doit intégrer les valeurs africaines. Déjà le principe de « non indifférence » qu'il prône est déjà un pas de géant. Mais nos critiques et réflexions doivent participer à le parfaire. C'est le seul moyen pour les Africains de surprendre agréablement l'humanité.

« De l'Afrique et des Africains, l'humanité s'attendra toujours à quelque chose de nouveau. »