Memoire Online - La Dynamique de la Politique du Logement Social à Montréal: Essai d'une analyse de enjeux sociaux de l'habitat

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LA DYNAMIQUE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL A MONTRÉAL:
ESSAI D'UNE ANALYSE DES ENJEUX SOCIAUX DE L'HABITAT.

PAR
JACQUES-RENÉ D. KUYENA
DÉPARTEMENT DE SCIENCE POLITIQUE
FACULTÉ DES ARTS ET DES SCIENCES

MÉMOIRE PRÉSENTÉ A LA FACULTÉ DES ÉTUDES SUPÉRIEURES
EN VUE DE L'OBTENTION DU GRADE DE
MAÎTRE ES SCIENCES (M.Sc.)
EN SCIENCE POLITIQUE

LA DYNAMIQUE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL A MONTRÉAL:
Essai d'une analyse des enjeux sociaux de l'habitat.

présenté par:
Jacques-René D. Kuyena
a été évalué par un jury composé des personnes suivantes:

La présente étude analyse la politique du logement social. Notre ambition consiste à saisir et à cerner la problématique du logement social dans la ville de Montréal, plus particulièrement dans la région du sud-ouest. Cette question du logement public est devenue cruciale à cause du nombre de requérants toujours croissant, conjugué à la paupérisation rampante, par suite du chômage.

Se trouvant dans une situation où l'on ne peut trouver de logement à loyer modique sur le marché privé, beaucoup de locataires et leurs symphatisants se sont organisés en associations de locataires, lesquelles se sont finalement transformées en comités- logement. Par ce biais, ces locataires souhaitent ainsi présenter leurs revendications auprès des autorités publiques. C'est au cours de cette étape que les groupes d'intérêt se constituent pour agréger ces revendications afin de les articuler auprès des instances compétentes. Le processus de l'émergence d'une demande pour une intervention publique s'établît, puisqu'il faut formuler une politique sociale afin de répondre aux besoins des citoyens revendicateurs. La mise en oeuvre de cette politique nous permettra par ailleurs d'en évaluer l'impact ou les effets.

La perspective théorique qui sous-tend notre travail se réfère au concept de communauté de politiques (policy community). Ce concept nous permet d'identifier les réseaux d'acteurs, ainsi que l'interaction qui s'engage entre eux en vue de produire et de mettre en oeuvre des politiques publiques. En fait, ces acteurs sont l'Etat et les groupes d'intérêt.

Quant à nos hypothèses de base, la première fait référence aux acteurs étatiques qui ne se laissent pas influencer par les groupes d'intérêt lors de la formulation de la politique du logement social. La deuxième postule que les groupes d'intérêt parviennent à influencer les acteurs étatiques au moment de la mise en oeuvre. Dans la communauté de la politique du logement social, les acteurs identifiés sont, notamment, les agences étatiques, et les acteurs non-gouvernementaux La première catégorie comprend la Société Canadienne d'habitation et de logement (SCHL), la Société d'habitation du Québec (SHQ), et l'Office municipal d'habitation de iviontréai La deuxième catégorie inciut ie Groupe de recherches techniques (G^-F:1T), et ies groupes d'intérêt dont ies ténors sont ie Front d'action populaire pour ie réaménagement urbain (FRAPRU)_: PC-^-;ir-iicornité jugement au quartier

A travers les tractations qui se déroulent autour des enjeux sociaux de l'habitat, le FRAPRU mobilise ses membres, y compris également POPIR et RILJProjet St Charles, et des sympathisants pour la cause du logement social, afin de faire pression sur les trois paliers gouvernementaux, soit le fédéral, le provincial, et le municipal.

En conclusion, la vérification de nos hypothèses a démontré que les acteurs non- gouvernementaux, plus particulièrement, les groupes d'intérêt, participent moins au processus de formulation, mais plus à ta mise en oeuvre de la politique du logement social. Néanmoins, il appert essentiel de savoir que les acteurs gouvernementaux jouent un rôle prépondérant dans ces réseaux d'acteurs, puisqu'ils contrôlent le centre de décision.

Introduction

2.Élaboration d'une problématique sur la politique du logement social 3.Un aperçu sur les acteurs formant la communauté de politique 4.Objectifs de la recherche

CHAPITRE PREMIER

1.1 Le concept de communauté de politiques (policy community) 1.1.1 Le sous-gouvernement

ÉCOLOGIE DU PROCESSUS DE PRODUCTION ET DE MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL 59

Introduction

1. La logique de démonstration de l'interaction entre l'Etat et les groupes d'intérêt suivant les hypothèses émises.

1.1 L'effet du rôle plus proéminent joué par des acteurs étatiques que les acteurs non-gouvernementaux dans le réseau dirigé par l'Etat lors de la formulation de la politique du logement social.

1.2 L'effet de l'influence des groupes d'intérêt sur les acteurs étatiques dans le

Tableaux en annexe: Liste des logements sociaux construits au sud-ouest de Montréal 98

POPIR: Projet d'organisation populaire d'information et de regroupement. PQ: Parti Québécois

Notre étude vise à analyser la dynamique de la politique du logement social dans la région sud-ouest de Montréal, en cherchant à mettre en évidence les enjeux sociaux de l'habitat A cet égard, nous proposerons une grille d'analyse structurée autour des politiques sociales et, notamment, de la politique sectorielle, qui régit le logement social.

La littérature scientifique que nous avons consultée se fonde sur l'écologie du processus de la production des politiques sectorielles. Cette littérature s'articule autour du concept de communauté de politiques (policy community), qui insiste sur le poids des structures politiques telles que les réseaux d'acteurs, au sein desquelles les agences étatiques et les groupes d'intérêt interagissent pour produire, ensemble, des politiques publiques. Nos hypothèses mettent l'accent sur le rôle que joue cette communauté de politiques dans la gouverne.

Nous tenons à remercier sincèrement et infiniment, d'abord, notre directeur de recherche, le Professeur Philippe Faucher, qui a bien voulu nous encadrer avec ses bons conseils. Son soutien évident et sa rigueur académique nous ont permis de présenter ce travail qui ne s'est pas fait sans difficultés. Il nous a, en effet, prouvé toutes les qualités d'un excellent pédagogue. Nous exprimons également notre gratitude envers les dirigeants de POPIR, Jacques Forget, Anne-Marie Rohel, Louis Cyr, et Jean-Pierre Wesley; et, sans oublier Mme Murielle Sauvé de RIUProjet St Charles, et M. Christian Roberge du Groupe de recherches techniques, Bâtir son quartier. Nous devons aussi inclure le FRAPRU qui nous a permis de consulter son centre de documentation et a répondu au téléphone à quelques unes de nos questions.

Par ailleurs, nous ne pouvons passer sous silence la documentation reçue de la Société; d'habitation du Québec (SHQ), à Montréal, grâce à la sollicitude de Mme Courtemanche, Mme Barbara Mass, et sans oublier l'apport précieux de Mme Nicole Bouchard. de la direction générale de la SHQ, à Québec. Nous saurions aussi gré à l'Office municipal d'habitation de Montréal de leur documentation Cependant, nous n'avons pas omis de mentionner notre ami et collègue. Chalmers Larose, pour son assistance dans la correction de ce travail Que toutes ces personnes et instances trouvent ici notre gratitude

En fin de compte, je tiens à exprimer ma symphatie et mon amour envers ma chère épouse, Denise Nzuzi Kuyena, et nos enfants, Aurelie, Patricia, Zaya, et Edi, dont la curiosité intellectuelle m'a convaincu de l'intérêt de leur expliquer le but de ce travail. Leur compréhension et patience m'ont encouragé à aller jusqu'au bout de ce Projet qui marquera l'année d'étude de Maîtrise en science politique.

INTRODUCTION

Le logement social est un enjeu majeur. Dans la plupart des pays développés, une politique visant la construction de logements sociaux est considérée comme étant un palliatif aux imperfections du marché privé et un moyen de redistribution du revenu (Rickettes, 1981:501). La Suède, la France, la Grande-Bretagne, et les Etats-Unis ont mis sur pied des programmes dont l'objectif est d'assurer l'accès à un logement décent, et à un prix modique, aux familles à faible revenu (Headey, 1978). Cependant, la carence de logements sociaux reste toujours un problème épineux. Selon Louis Wirth (1947), le problème du logement social relève de la responsabilité publique, du fait que cette dernière devrait répondre à certaines valeurs sociales. A cet effet, il ajoute que

"it is around the recognition of certain of these values that housing movements in various countries, in the Western world, including the United States. has gained its peculiar character through the emphasis upon public responsibility, it is due to the fact that, like other social movements of a reform or revolutionary nature; it has set itself the goal of achieving certain objectives toward which there either exists a public apathy or against which there operates the organized resistance of special interest groups." (Wirth, 1947: 142).

Le Canada n'a pas échappé à cette situation puisque les fonctionnaires fédéraux qui formulent les politiques publiques, ont toujours mis le problème de logements sociaux à leur agenda, même récemment en période de coupures budgétaires . En ce qui concerne le Québec, une commission était chargée en 1971 d'étudier ce problème en profondeur. La Commission Castonguay, mise sur pied par le gouvernement du Québec (Dennis et Fish, 1972: 2) avait rendu public les résultats de son enquête, en notifiant ce qui suit:

"Reconnaître l'accès à l'habitation comme un droit universel implique donc une inter vention directe de l'Etat dans toute industrie qui.encore aujourd'hui dépend presque- entièrement de l'entreprise privée De même que l'universalité d accès à l'éducation et aux soins a exige que l'Etat prenne la responsabilité de ces secteurs à la place

l'entreprise privée. de môme la reconnaissance de l'accès à l'habitation comme droit universel implique une intervention directe similaire dans les services d habitak,n

2. Élaboration d'une problématique sur la politique du logement social. Pendant la période d'après-guerre, le stock résidentiel au Canada et au Québec était géré par le secteur privé. Suite à l'urbanisation (1946 et 1981), bien des problèmes économiques et sociaux ont commencé à faire surface, certains dérivent du délabrement et de l'insalubrité du stock résidentiel. Le retour des vétérans en 1946, et l'exode rural avaient compliqué la situation (Miron, 1988: 239-241). De nombreux obstacles témoignaient de l'ampleur de cette décrépitude, notamment, les conditions sanitaires, les problèmes de congestion et de surpopulation, et l'installation de squatters; à cela, il faudra ajouter la pauvreté des locataires, et la réticence des propriétaires de logements à effectuer des travaux de réparation ou de rénovation (Bennett, 1994: 13-16).

Considérant la précarité de la situation, le gouvernement fédéral et les provinces se sont engagés en 1946 à intervenir financièrement dans la construction de logements sociaux. Ce processus se matérialisa par la prise en charge du dossier par la Société d'habitation du Québec (SHQ) et par la Société centrale d'hypothèques et de logement (SCHL). Quant aux municipalités, leur rôle devint aussi très actif et consista à prendre l'initiative de soumettre des projets de construction de logements sociaux, suite aux pressions exercées par les groupes d'intérêts. A Montréal, la gestion des logements tels que les H.L.M (habitation à loyer modique) incombait à l'Office municipal d'habitation de Montréal; tandis que la gestion des autres types de logement social, notamment les coopératives et les OSBL (organisme sans but lucratif), revint à la SHQ. Suite aux compressions budgétaires. le gouvernement fédéral alloue depuis 1993 de moins en moins de fonds pour financer la construction des nouveaux logements sociaux. sauf les fonds destinés à des réparations. Au niveau provincial, les montants octroyés sont aussi réduits. Tous les paliers du gouvernement sont en train de restructurer les programmes sociaux, compte tenu, bien entendu. du déficit des finances publiques

La politique du logement social s'inscrit dans le cadre des politiques sociales relevant de l'Etat-providence. Le Canada est parmi les pays nantis où l'ampleur et l'universalité des régimes de protection sociale tiennent la tête de proue. Les coupures budgétaires sont parfois dues à ce qu'il convient d'appeller la crise de l'Etat-providence. En effet, l'Etatprovidence a fait évoluer les dépenses publiques à un rythme démesuré bien qu'il ait contribué, malgré tout, à aplanir certaines inégalités sociales depuis plusieurs décennies. Selon Pierre RosanvatIon:

"il s'ensuit que l'Etat-providence est remis en cause, pris au piège entre la volonté conservatrice de revenir en arrière des uns et l'incapacité de penser des autres.' (1981.27-28)

La province de Québec, contrairement aux autres, dirige sa politique de logement social d'une façon distincte, du fait de l'existence de la Société d'habitation du Québec qui joue le rôle d'intermédiaire au regard des subventions fédérales. L'initiative de certains projets d'habitation revient également aux municipalités qui en assurent aussi le financement. Nonobstant le fait que le gouvernement fédéral n'accorde plus de fonds pour la construction de nouveaux logements sociaux, il continue quand même d'y exercer une mainmise à cause de la hiérarchie des centres de pouvoir. Le fédéral ne cesse, en effet, de manifester son influence sur le palier provincial. Cela revient à dire, en d'autres termes, que la structure fédération-province-municipalité reste toujours pertinente.

Les acteurs suivants participent à la formulation de la politique de logement social: il y a d'abord les gouvernements fédéral, provincial et municipal; ensuite, les élus. et les groupes d'intérêt. représentant la population cible, qui font pression sur tous les paliers de gouvernement et sans oublier le Groupe de recherche technique (GRT) dont le rôle sera expliqué dans le deuxième chapitre Le processus de formulation de la politique du logement concerne tous ces acteurs, qui disposent de lois et de réglementations, des ressources nécessaires, d'une autonomie relative par rapport au marché prive_: et exercent

une responsabilité. Les familles à faible revenu s'organisent souvent autour des groupes d'intérêts dont le leadership revient aux élites ou entrepreneurs politiques, pour plaider leur cause par le moyen de la mobilisation ou d'actions collectives. Les groupes de pression veulent protéger les intérêts de leurs membres, et obtenir des bénéfices via l'intervention de l'Etat. A ce propos, Bélanger et Lemieux (1996:237) écrivent:

`On entend par groupe de pression un ensemble de personnes organisées qui tentent d'influencer l'autorité étatique dans sa prise de décision. Comme pour toute organisation, il s'agit d'une action concertée, structurée. et soutenue en vue de la promotion d'intérêts spécifiques."

Il va de soi que certains membres de groupes, y compris leurs dirigeants, peuvent obtenir des bénéfices matériels, comme par exemple des logements sociaux pour eux-mêmes. Comme Oison (1980: 126-127) le note, 'les individus sont informés des coûts et bénéfices de l'action collective, et motivés par les bénéfices économiques potentiels."

L'ampleur du travail d'information et de défense quotidienne des droits des locataires revient aux organismes communautaires et groupes de pression. Nous abordons dans ce travail la communauté de la politique du logement social afin d'identifier les acteurs qui la composent, de comprendre leur rôle respectif, et, de saisir le rôle et les stratégies des réseaux.

La question principale qui gouverne notre raisonnement est la suivante: comment les groupes d'intérêts, représentant les familles cibles ou les bénéficiaires potentiels des logements sociaux, se sont-ils organisés pour faire pression sur le gouvernement en vue de procurer des bénéfices matériels à leurs membres? Une telle préoccupation conduit nécessairement à une interrogation sur le processus que les gouvernements ont adopte afin de décider de l'orientation de la politique du logement social. Cela nous permettra de comprendre comment la production d'une politique et sa mise en oeuvre s'effectuent, et d'apprécier à cette fin le rôle de la communauté de politiques

Notre étude vise à cerner la problématique du logement social dans la ville de Montréal. Le logement social, en effet, se définit comme un habitat construit par le biais du financement gouvernemental en vue de loger les familles à faible revenu, des personnes âgées, des personnes seules et des personnes handicapées. Il s'agit d'un:

"phénomène historiquement et géographiquement bien particulier une classe sociale est, en tant que telle. privée de la maitrise de son habitat et se trouve logée par une autre. . La notion de logement social comme les réalités qu'elle recouvre sont en ce sens liées à l'évolution des sociétés capitalistes occidentales," (Butler et Noisette, 1983: 6-7)

L'objectif poursuivi par cette étude est d'identifier les acteurs qui participent au processus de la formulation et de mise en oeuvre de la politique du logement social à Montréal. Plus particulièrement, elle pose la question de savoir comment l'action collective se mobilise pour influencer les interventions gouvernementales dans le financement de logements sociaux, en considérant la période allant de 1990 à 1995. Dans le cadre de ce travail, notre raisonnement adopte une démarche théorique néo-institutionnelle qui s'articule autour du concept de communauté de politiques (Pross, 1992: 118-130). Ce concept a le potentiel d'éclairer les rapports institutionnels qui relient les agences gouvernementales à des groupes d'intérêt dans le cadre de l'émergence d'une politique publique.

Cette recherche vise à appréhender la dynamique de la politique du logement social à Montréal, et plus particulièrement dans la région Sud-Ouest où se trouvent les quartiers de Saint Henri, Petite Bourgogne, Pointe Saint Charles, Côte Saint Paul, et Ville Emard. Nous nous pencherons plus particulièrement sur le rôle que jouent les groupes de pression tels que FRAPRU, POPIR, et RIL/Projet St Charles, dans la formulation et la mise en oeuvre de cette politique En politiques sociales. cette initiative tombe dans le champ de politiques sectorielles. En effet, ces politiques consistent dans l'offre des services collectifs au:' individus, indépendamment de la protection à l'égard des risques collectifs: le logement, l'éducation, et les loisirs Enfin. cette étude souhaite combler une lacune dans la recherche en matière de pol itique du logement social au Québec. du tait que nous aborgerom.,

différents thèmes relatifs aux mécanismes de régulation des enjeux sociaux de l'habitat, au sein de la communauté de politiques (policy communit y), étant donné que le pouvoir politique est de nature polymorphe.

Cette étude comprend trois chapitres. Le premier présente la revue de la littérature sur le concept de communauté de politiques, ainsi que l'orientation théorique générale. Ce chapitre introduit aussi nos prémisses de base, ainsi que la partie méthodologique, qui nous permettra de définir les variables, tout en expliquant nos sources de données, en plus des procédures d'échantillonage, de collecte des données, des entrevues effectuées, et de la méthode d'analyse. Le deuxième chapitre explicite le contexte du logement social au Québec, avec, respectivement, la définition, les caractéristiques, l'importance du logement social au Québec, les origines, et l'identification des acteurs étatiques et non- gouvernementaux. Un aperçu sera donné du profil socio-économique des quartiers pauvres de Montréal, et des besoins en logements sociaux. Quant au troisième chapitre, nous y élucidons la dynamique de la politique du logement social à Montréal. Nous aborderons l'écologie du processus de production de la politique du logement social et sa mise en oeuvre, et ferons une analyse du rôle des acteurs, puisqu'il faudra démontrer la logique de l'interaction entre l'Etat et les groupes d'intérêt suivant les hypothèses formulées. Dans ce même chapitre, nous vérifierons nos hypothèses au terme d'une analyse qualitative. L'étude de la région sud-ouest de Montréal demeure au centre de nos préoccupations. En guise de conclusion, nous formulerons des propositions qui, d'une part, peuvent favoriser l'efficacité et l'efficience d'une politique de logement social, et, d'autre part, sont susceptibles d'inciter d'autres chercheurs à approfondir ce thème, tout en comblant certaines lacunes que cette étude aurait mis à jour Les résultats de notre recherche démontreront si le rôle assumé par les groupes de pression dans la représentation des intérêts des locataires et requérants de logements sociaux dans notre

CHAPITRE. PREMIER

Introduction

Un consensus se dégage, selon lequel "toute politique publique doit être ancrée dans uno théorie du changement social," Selon Meny et Thoenig (1989: 140-141),

boute politique recouvre une théorie du changement social: théorie signifie qu'une relation de cause à effet est contenue dans les dispositions qui régissent et qui fondent l'action publique considérée. Cette causalité est normative. Elle se repère à travers les objectifs. les contenus et les instruments d'action que l'autorité gouvernementale se donne pour générer, à partir de réalisations. des effets ou des impacts sur le tissu social.'

La présente étude vise à cerner l'influence des groupes d'intérêt sur le processus de formulation et de mise en oeuvre de la politique en matière de logement social. Ce sont les concepts de communauté de politiques (policy community) et de réseaux de politiques qui seront utilisés afin de nous permettre d'établir le cadre théorique.

Le concept de communauté de politiques est défini par Pross (1992:119) comme étant "une partie du système politique qui, en vertu de ses responsabilités fonctionnelles et de ses intérêts particuliers, se donne une voix dominante dans la détermination des décisions gouvernementales au regard d'un domaine spécifique de l'activité publique " Au sein de cette communauté de politiques, on retrouve les agences gouvernementales, les groupes d'intérêt, les médias. les experts aussi bien que les sympathisants, qui ont tous intérêt dans une politique, et essayent de l'influencer. La plupart des communautés de politiques sont constituées de deux segments (Pross. 1992: 120): ii y a d'abord le sous-gouvernement, et le ''public attentif^."

critiques du pluralisme aux Etats-Unis (Haven-Smith et Van Horn, 1984: 627-42). Le sous- gouvernement est composé des bureaucrates des agences gouvernementales, des groupes d'intérêt institutionnalisés (Pross, 1993:120-1210). Ces acteurs sont, en effet, les fabricants de la politique publique, et ont, à leur disposition, les ressources et les incitatifs pour répondre aux exigences des tâches relevant du sous-gouvernement. Le travail de ce dernier consiste à maintenir le dialogue entre les autorités des agences et les représentants de groupes ou de compagnies, et à les inviter à commenter les propositions d'une politique. On peut aussi y inclure les représentants d'autres agences qui sont impliquées dans ce champ de politique.

1.1.2 Le public attentif inclut d'autres agences gouvernementales, les institutions privées, les autres groupes de pression, et des individus tels que les universitaires, les experts, et les journalistes. Tous ces gens sont affectés ou s'intéressent aux politiques, et essayent d'influencer les politiques publiques, mais ne participent pas régulièrement à la formulation des politiques (Pross, 1992: 121). Ne disposant pas du pouvoir du sous-gouvernement, qui consiste à formuler une politique publique, le public attentif joue cependant un rôle important dans l'émergence d'une politique. La fonction principale du public attentif est de maintenir un processus perpétuel de révision de la politique publique. Le schéma se trouvant à la fin de ce chapitre, illustre le modèle théorique de la communauté de la politique du logement social où tous les acteurs sont impliqués.

Les réseaux de politique décrivent les relations institutionnelles s'établissant entre des acteurs publics et des acteurs privés (Coleman et Skogstad, 1990: 26) Wright (1988 606) ajoute que le réseau reste le processus reliant les échanges de ressources entre les acteurs au sein d'une communauté de politique ou entre un nombre de communautés de politiques

Coleman et Skogstad (1990) ont proposé une typologie des réseaux: les réseaux pluralistes, les réseaux fermés, et les réseaux dirigés par l'Etat. Le premier type de réseaux se forme dans les secteurs où l'autorité gouvernementale est fragmentée, et les intérêts organisés se trouvent à un faible niveau de développement organisationnel (Coleman et Skogstad, 1990: 25; Lemieux, 1995: 50). Quelques uns de ces réseaux pluralistes peuvent aussi être de pression, d'autres d'obédience clientéliste étant arrimés aux agences quand les autorités sont incapables de se distinguer des groupes d'intérêt. Il y a également des réseaux arrimés à des partis politiques qu'on appelle, des réseaux parentela où les groupes d'intérêt gagnent une place dominante au sein d'un parti politique au gouvernement, du fait que les membres du parti occupent des positions bureaucratiques importantes (Coleman et Skogstad, 1995).

Le deuxième type de réseaux est, quant à lui, fermé, et se réfère aux deux sous-types dont le corporatisme et la concertation. Dans ces réseaux, la capacité de la prise de décision par l'Etat est concentrée et coordonnée à travers une seule agence.

Le troisième type de réseaux, est dirigé par l'Etat à travers les agences gouvernementales très intégrées, lesquelles font "face à des groupes d'intérêt dont le degré de développement organisationnel serait faible", selon Lemieux (1995: 50). Cela s'explique par le fait que ces groupes d'intérêt ne jouent ni un rôle important de plaidoyer, ni celui de participant dans le processus de la formulation d'une politique publique, étant donné que les autorités publiques dominent les rouages de l'émergence de cette dernière tout en imposant leurs solutions. Ces autorités publiques consultent quelque peu les groupes d'intérêt L'Etat jouit donc d'une grande capacité pour formuler une politique, coordonner les agences étatiques. et agir indépendamment des groupes d'intérêt. En étayant notre raisonnement, Lindquist (1992: 139) affirme que

"the governement controls a batiery Of powerfut policy instruments and is in a strong position coercf.? oub.-;1(le Interesis is flot that consilitation wiil nbt occur in thi'

YHvilc)t^.r.s. but rninisters arid ortICIaiS i^,r1(.)%dv outsulr3 grour cannot coo..;Irtictivolv

En vue de saisir les paramètres expliquant les concepts de communautés et de réseaux de politiques, il serait souhaitable d'appréhender la dynamique du processus de formulation d'une politique publique. Premièrement, les communautés de politiques sont des institutions en elles-mêmes, et s'intégrent graduellement en développant un ensemble de valeurs partagées, de normes, et de croyances, lesquels modèlent les réseaux de politiques qui émergent. (Coleman et Skogstad, 1990: 29) Deuxièmement, l pourrait y avoir différents types de réseaux dans une même communauté de politiques. Cela s'explique par le fait que plusieurs types de réseaux peuvent émerger du fait que des problèmes différents affecteront les intérêts des membres de la communauté de politiques. Ce qui pourrait, en retour, modeler la constellation des acteurs impliqués dans la résolution du problème (Coleman et Skogstad, 1990: 30). Troisièmement, la typologie de ces réseaux ne repose pas sur des critères bien définis, d'autant plus que

"les variations de ces critères définiraient de façon systématique, les différents types de ré-

D'où, il s'avère que certains réseaux de politiques sont susceptibles de changer au fil du temps (Coleman et Skogstad, 1990: 30).

Plusieurs auteurs, tels que March and Olsen (1986), conçoivent les institutions comme un processus de structuration de la réalité politique. L'approche néo-institutionnelle met l'accent sur les préférences et les valeurs des acteurs impliqués dans les communautés qui formulent les politiques (Coleman et Skogstad, 1990). Ils argumentent que l'Etat est une institution relativement autonome par rapport à la société. L'Etat encourage la présence des agences gouvernementales à travers lesquelles il manifeste cette autonomie relative par rapport aux alliances qui les relient à des groupes d'intérêt dans l'environnement externe Le néo-institutionnalisme s'intéresse aux deux catégories d'acteurs, c'est-à-dire aux agences gouvernementales et aux groupes d intérêt, mais surtout aux relations que

Il s'avère que l'approche néo-institutionnelle nous permet d'analyser, d'une part, la structure et la dynamique de la communauté de la politique du logement social, et, d'autre part, d'identifier les acteurs qui y sont associés. Toutefois, Atkinson et Coleman (1989) argumentent que nous ne devons pas généraliser les paramètres au sujet de l'organisation du gouvernement et des intérêts de groupes sociaux, dans tous les secteurs où les politiques publiques sont appliquées. Les mêmes auteurs pensent aussi qu'il va de soi qu'on identifie les configurations des acteurs qui interagissent de façon concurrentielle et coopérative au sein des divers réseaux. C'est l'organisation des acteurs du sous- gouvernement qui prime, au détriment de celle du public attentif. Le schéma ci-dessous illustre une taxinomie de configurations des réseaux de politiques.

Faible Pluralisme de Pression		Forte
	Dirigisme d'Etat

Source Basé sur le modèle de Evert A. Lindquist (1992), "Public managers and policy communities: learning to meet new challenges," in Canadian Public Administration,vol 35.2, p 125.

Ce schéma nous sert à saisir la portée de l'organisation gouvernementale aussi bien que l'organisation de groupes d'intérêt selon que l'autonomie de chaque partie est soit forte ou faible dépendamment du réseau dans lequel elle se trouve. Notre étude tient, de ce fait, à montrer comment la formulation et la mise en oeuvre de la politique du logement social s'opèrent dans ces réseaux où les relations institutionnelles s'établissent entre les agences gouvernementales et les groupes d'intérêt.

D'après le schéma que nous venons d'observer, les réseaux se différencient les uns des autres selon le niveau d'autonomie que possèdent les agences gouvernementales, ainsi que les groupes d'intérêt. En nous référant aux deux dimensions de base de réseaux de politiques telles que l'autonomie et la concentration du pouvoir (Lindquist, 1992), il apparaît évident que ces différentes configurations de réseaux montrent l'organisation des intérêts de la société, d'une part, et, l'organisation des acteurs étatiques, d'autre part. Ainsi, l'autonomie que détient chaque organisation pourrait être soit faible ou forte au sein de ces réseaux de politiques. Les réseaux pluralistes sont ceux où il y a un grand nombre d'acteurs, mais l'autonomie des acteurs étatiques est faible; tandis que l'autonomie de ces mêmes acteurs est forte dans le réseau dirigé par l'Etat. Quant aux acteurs non- gouvernementaux, leur position relationnelle est forte dans le réseau corporatiste aussi bien qu'au sein de celui de concertation. Cette autonomie apparaît aussi forte dans les réseaux pluralistes de type clientéliste et de type parentela, mais faible dans le réseau pluraliste de pression.

A titre indicatif, signalons que d'autres auteurs, tels que Howlett et Ramesh (1995:130 -131), ont identifié huit types de réseaux: le réseau bureaucratique. le réseau étatique de participation, le réseau pluraliste, le réseau clientéliste, le réseau capturé. le réseau triadique. le réseau corporatiste. et le réseau relié à une question particulière Toutefois. notre étude se limitera aux cinq réseaux dont nous avons précédemment parlé Du reste. la notion de reseaux de politiques t presque devenue le paradigme dominant pour

appréhender les relations existant entre l'Etat et les groupes d'intérêt ( Marsh et Rhodes, 1992).

Par rapport à notre étude, deux types des réseaux sont utiles afin de formuler nos hypothèses^. il s'agit, d'abord, du réseau dirigé par l'Etat, au niveau de la formulation de la politique du logement social; ensuite, c'est le réseau fermé, soit de concertation, qui s'établit au niveau de la mise en oeuvre de cette politique. Nous expliquerons empiriquement, dans le troisième chapitre comment ces concepts se rapportent à notre étude sur la base de nos hypothèses.

Ces réseaux se distinguent en réseaux de pression, de type clientéliste, et de type parentela. Nous les décortiquons dans les lignes qui suivent.

Au sein de ces types de réseaux, il existe une concurrence non seulement parmi les intérêts sociétaux, mais, aussi, dans le milieu des acteurs étatiques. En principe, on arrive difficilement à formuler et mettre en oeuvre une politique publique dans ces réseaux, du fait que les membres de la communauté de politiques modulent seulement la formulation d'une politique publique (Lindquist, 1992: 135). Lesdits réseaux sont caractérisés par ce qu'Atkinson et Coleman (1989) appellent, les systèmes d'associations faibles pour les groupes d'intérêt. Au niveau de leur relation avec l'Etat, ces derniers l'approchent, chacun à sa manière, afin de s'approprier du rôle de défenseur de la politique publique, alors que les agences gouvernementales restent autonomes. Comme l'indique de nouveau Lindquist (1992 136). le Canada présente à ce titre une réalité fédérale où plusieurs associations et groupes d'intérêt sont souvent organisés au niveau provincial et fédéral. D'où, les initiatives en faveur d'une politique publique émergent lorsque les firmes privées et les organisations sociétales forment des alliances fugaces avec les acteurs gouvernementaux

Ces réseaux sont arrimés aux agences comme nous l'avons expliqué préalablement, parce que les autorités publiques sont incapables de se différencier des groupes d'intérêt. En effet, ces derniers sont bien organisés, et se trouvent dans une position forte afin d'exercer une pression sur les acteurs étatiques qui peuvent, malheureusement, dépendre de ces groupes d'intérêt pour s'informer. et obtenir l'expertise sur plusieurs aspects d'une question importante. En échange, les acteurs étatiques pourraient alors offrir aux groupes d'intérêt, l'opportunité de participer au processus de la formulation d'une politique. Selon une étude réalisée par Atkinson et Coleman( 1985, 1989), le pluralisme clientéliste semble s'être développé au Canada dans le secteur pharmaceutique, aussi bien que celui des services financiers (Coleman, 1988), et du service de santé (Boase, 1982). Quand les fonctionnaires supérieurs se retrouvent dans un réseau clientéliste, cela implique leur flexibilité pour acquérir l'information et l'expertise dont ils ont besoin comme nous l'avons signalé plus haut.

Ces réseaux sont arrimés à des partis politiques, et ses membres font tout pour s'approprier une position bureaucratique importante. La croissance du pluralisme bureaucratique, conjuguée avec le déclin des partis politiques, aussi bien que de la réduction de réglementations par la législature au Canada, diminuent la probabilité de l'émergence de ce genre de réseaux au niveau national (Coleman et Skogstad, 1990).

Dans ces réseaux, il existe une concentration et une coordination de la capacité étatique de prise de décision au sein d'une seule agence. Les groupes d'intérêt organisés y jouent alors un rôle prépondérant qui pourrait se répercuter sur des systèmes d'association bien développés. lesquels cautionnent une relation virtuelle de monopole avec l'agence dominante Coleman et Skogstad (1990 ibici) ont identifié deux types différents de réseaux

fermés s'agit des réseaux corporatistes et ceux de concertation. Dans les réseaux

corporatistes, le pouvoir d'un système associatif est équilibré par un autre ensemble
puissant d'intérêts sociétaux tels que des syndicats et des groupes d'affaires. Ensuite, les

seaux de concertation quant à eux se référent à un scénario où une seule association représente un secteur, et participe avec une agence étatique correspondante à la formulation et la mise en oeuvre d'une politique,

Dans ce genre de réseaux, l'Etat, à travers ses agences autonomes, est bien organisé comparativement aux intérêts sociétaux. En effet, l'Etat détient une capacité considérable de formuler une politique, de coordonner ses bureaux, et d'agir indépendamment des intérêts externes. C'est quelque peu le contraire du réseau du pluralisme clientéliste. Les groupes d'intérêt ne jouent ni le rôle de défenseur, ni de participant dans le processus d'une politique. Par ailleurs, le défi des fonctionnaires supérieurs dans les réseaux dirigés par l'Etat est de coordonner l'expertise souvent éparpillée à travers le gouvernement et le reste du réseau de politiques. En vue de planifier l'initiative d'une politique, il faudra mettre sur pied une capacité organisationnelle suffisante afin de mobiliser l'expertise et l'information (Lindquist, 1992: 139-140).

Dans le contexte de cette étude, l'intermédiation des intérêts est la transmission des demandes entre les agences étatiques et les groupes d'intérêt. Les agences étatiques détendent les intérêts de l'Etat, tandis que les groupes d'intérêt articulent les intérêts de la population Selon le rôle que jouent les acteurs dans la communauté de politiques. le développement organisationnel des intérêts de groupes de pression se distingue dans le processus de production de la politique du logement social Nous évoquerons, d'abord, les deux concepts qui expliquent les rôles que jouent les acteurs non-étatiques dans la production de la politique du logement social II s agit en effet de la recommandation de

Nota bene: ce schéma est notre version de la communauté de la politique du logement social; nous l'avons calqué à partir de l'exemple donné par A.Paul Pross, Group Politics and Public Policy (2éme édition) Toronto OxfordUniversity Press. 1992, p 123

politique (policy advocacy) et de la participation à la politique (policy participation).

Le groupe principal de pression est le FRAPRU, et se trouve dans le segment du sous- gouvernement aussi bien que du public attentif, étant donné qu'il approche l'Etat (la SCHt_ et la SHO) en tant que lobhyiste En dehors du cercle de prise de décision, le FRAPRU essaye d'influencer la nature et le contenu de la politique du logement social. Son rôle de faire la recommandation de la politique du logement dépend de sa capacité de pouvoir acquérir la connaissance du processus de production de la politique en question; de mobiliser l'appui populaire autour des propositions de politiques à adopter; et de maintenir la cohésion interne des membres (Coleman et Skogstad, 1990: 20-22). Quant au rôle de faire la participation à la politique, cela exige du FRAPRU de développer ses capacités de négociateur, de formaliser ses structures internes, et de cultiver une identité distincte comme étant une véritable organisation (Coleman et Skogstad, ibid). Le développement de cette dernière implique au FRAPRU et aux autres groupes de pression de diriger et coordonner une gamme importante d'information et d'activités complexes afin de se positionner sur des questions relevant de la politique du logement social. Coleman (1985) suggère aussi que les groupes de pression, en tant qu'organisations, devraient rester autonomes vis-à-vis de leurs membres afin de transcender leurs intérêts à court terme.

Par ailleurs, les acteurs étatiques tels que la Société canadienne d'hypothèque, et la Société d'habitation du Québec, jouissent d'une certaine autonomie par rapport aux acteurs non-étatiques lors de la formulation des directives de la politique à adopter. En fait l'Etat, qu'il soit au niveau fédéral ou provincial fixe ses propres objectifs et essaye de trouver les voies et moyens pour répondre aux demandes provenant de la société (Atkinson et Coleman. 1989) En ce qui concerne les rapports institutionnels reliant les acteurs étatiques à des groupes de pression dans la communauté de politique du logement social il ya des réseaux qui s'établissent entre eux Nous privilégions, dans notre analyse deux r é Se a ;ix notamment CAIUI dirige pa! I Etat avec des agences gouvernementales très^,

intégrées, et celui de concertation, lequel est fermé. Comme nous l'avons expliqué précédemment, le réseau dirigé par l'Etat est bien organisé par rapport à des groupes d'intérêt dont le degré de développement serait faible. Nous avons privilégié ce réseau dirigé par l'Etat parce qu'au niveau de la formulation de la politique du logement social, les agences gouvernementales détiennent une autonomie et une capacité considérable de pouvoir projeter et coordonner une politique sans pour autant que les acteurs privés y participent. Tandis qu'au niveau de la mise en oeuvre de la politique du logement social, c'est le réseau de concertation qui a la préséance du fait que le FRAPRU, étant le représentant dans ce secteur, y participe avec les agences gouvernementales concernées.

Les sections que nous venons de couvrir sur la consolidation des concepts de communautés de politiques, et sur l'intermédiation des intérêts par les acteurs concernés, nous permettent d'orienter cette étude suivant l'approche néo-institutionnelle dans les chapitres empiriques. Nous nous préoccupons surtout des relations institutionnelles qui s'établissent entre les agences gouvernementales du système politique et les groupes d'intérêts dans l'environnement externe.

Cette étude est de nature qualitative. Pour ce faire, les techniques de recherche que nous avons adoptées consistent dans l'analyse documentaire, et du contenu (Krippendorff, 1980), ainsi que dans les entrevues auprès des responsables des groupes d'intérêts faisant l'objet de cette étude.

Les hypothèses que nous avons formulées préciseront une relation anticipée et plausible
entre les pressions des protagonistes du logement social et la capacité supposée du
gouvernement de soutenir la formulation d une politique du logement social Elles

Les groupes d'intérêt parviennent à Influencer les acteurs étatiques au moment de la mise en oeuvre.

Nos postulats ont été formulés sur la base des résultats des études antérieures concernant l'influence des groupes d'intérêt sur la production d'une politique publique par le gouvernement (Landry et Duchesmeau, 1987). L'action collective des groupes d'intérêt permet aux bénéficiaires et requérants des logements sociaux de plaider et défendre leur cause. Selon Dennis et Fish (1972: 203),

"In insul the necessarv confidence. group action is required. In the hast threc or four vears. a large 'nimber of tenants' associations have becn organized Io do for public housing tenants what unions did for lalmr long ago: to Ove tndividuals who would not act alcane the power, through collective action, to seek neccssarly reforrns.

Le gouvernement fédéral a avalisé cette proposition en affirmant qu'il faut accorder aux bénéficiaires des logements sociaux une part de responsabilité dans l'administration de ces projets d'habitat (Dennis et Fish, 1972). Car cela relève tout simplement d'une question de justice sociale. Le mémorandum de la Société canadienne d'hypothèque et d'habitation du 8 mai 1970 stipule que le gouvernement fédéral est préparé à accorder des subventions, suivant l'article 5 de la loi nationale d'habitation, en vue d'encourager la formation et le fonctionnement effectif des associations des locataires de logements sociaux. L'action collective directe des groupes de pression permet leur participation à la définition des orientations et des moyens consacrés au soutien du logement social, puisque cette prérogative est assurée et garantie par le gouvernement fédéral.

Sur hase de nos hypothèses: nous allons définir et opéiationnaliser les variables que nous

avons choisies afin d'élucider comment l'intermédiation de groupes d'intérêt peut influer sur la capacité du gouvernement. La formation des groupes d'intérêt est la première étape dans le processus de l'influence sur l'intervention gouvernementale. Ensuite, ces groupes déploient des efforts de lobbying afin que le gouvernement décide des dépenses allouées à la construction des logements sociaux.

Cette variable dépendante représente l'effort gouvernemental dans l'allocation des montants de dépenses au financement de logements sociaux. Pour expliquer les variations durant les années, il faudra tenir compte de plusieurs déterminants des dépenses publiques, dans chaque secteur, où il y a l'intervention de l'Etat (Bernier, 1994). Toutefois, c'est au niveau des indicateurs que nous pouvons appréhender l'importance de notre variable dépendante, du fait que nous délimitons notre étude au secteur du logement social dans une sous-région de Montréal,

Nous devons souligner le rôle prépondérant que jouent les groupes d'intérêt dans la mobilisation des personnes en vue de revendiquer les droits de la population à soit un logement social ou à un autre bien public. Les groupes d'intérêt s'engagent ainsi à sensibiliser les personnes concernées pour ensuite organiser des actions collectives dans le but de faire pression sur le gouvernement. Ces groupes jouent, de ce fait, le rôle d'intermédiaire entre l'Etat et la population.

Nous devons pertinemment savoir que plusieurs écueils apparaissent quand nous essayons d'expliquer la teneur de nos concepts. Selon André Biais (1990^.158-159). "traduire une réalité sous forme d'indicateurs. présente des difficultés dont il faut être conscient Les indicateurs que nous avons retenus pour chacune de nos deux variables sont les suivants

La capacité du gouvernement se mesure par 'accroissement ou la diminution des
dépenses publiques allouées au financement de logements sociaux Certains auteuis

(Crête, Imbeau, et Lachapelle, 1994) qui ont fait des études de nature quantitative sur l'évolution des dépenses publiques, suggèrent que les dépenses sociales soient mesurées en dépenses per capita et en dollars constants. Mais, quant à nous, cette étude ne considère que l'évolution des dépenses sociales consacrées au secteur du logement social. puisque c'est cette politique dont il est question.

Afin de mesurer l'intermédiation de groupes d'intérêt, nous reprenons certains indicateurs utilisés par Thomas L Gais et Jack L. Walker (1991: 103) dans une étude portant sur l'influence des groupes d'intérêt dans la politique américaine. Il s'agit notamment, du nombre des actions collectives organisées par_ti les groupes d'intérêt, des tactiques utilisées par les groupes d'intérêt, de l'effectif de groupes d'intérêt; et des sources de financement de ces groupes. Nous décortiquons chaque indicateur par ordre de préférence afin de les expliciter.

Le premier dénombre les actions collectives organisées par les groupes d'intérêt par rapport à la politique du logement social.

Le deuxième concerne les ressources organisationnelles dont disposent les groupes d'intérêt pour faire pression sur le gouvernement. Ce sont en effet des tactiques que lesdits groupes utilisent en vue d'atteindre leur but.

Le troisième indicateur cherche à voir l'effectif de membres dans les groupes d'intérêt sous étude, puisqu'il traduit l'efficacité de la mobilisation effectuée par ces groupes

L.e quatrième indicateur concerne les sources de financement de ces groupes d'intérêt. H est important de savoir que les groupes ayant de grands moyens financiers peuvent être viables. d'autant plus qu'ils sont capables d'organiser plusieurs actions collectives

Cette série d'indicateurs nous permettent de saisir la portée des enjeux sociaux qui joui

travers l'intermédiation de groupes d'intérêt au sein de la communauté de politique du logement social. En schématisant notre explication précédente, nous arrivons à présenter ce qui suit:

Intermédiation de groupes d'intérêt -- --Capacité d'initiative du gouvernement

Nous avons opté pour une recherche exploratoire, basée sur l'analyse documentaire, afin de pouvoir rendre compte de la réalité que nous avons observée. Selon différents auteurs(Deslauriers,1985; Singleton, Straits et Straits, 1993), la résurgence de la méthodologie qualitative est associée au contexte social et aux mutations qui ont marqué les sociétés occidentales: échec colossal des grands projets de planification et de développement social qui sont conduits par la modernisation de la société; musellement des initiatives populaires, crise de l'Etat-providence, et doutes devant l'assujettissement des sciences sociales aux sciences naturelles (Deslauriers, 1985). C'est donc dans ce contexte méthodologique que nous aborderons ce travail.

Nous avons privilégié la méthode des incidences critiques, qui a été développé par J C Fanagan(1954) A ce propos. ce dernier avance que

oi»«Tvat Ions ut int man brhavior In such rl wav as ro ta
·tlitate 'hoir potonuat u~rfuhlc'SS In solvtrig, pra tical prebleinf^,, a mi devcloping broad )4y(
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Cette méthode consiste en fait à poser aux gens que l'on interview, une question tout à fait large, afin d'interpréter leurs propos. Lorsque nous interviewons un intervenant d'un groupe d'intérêt, nous espérons obtenir beaucoup de détails. Chaque intervenant nous raconte les problèmes auxquels son groupe fait face dans l'intervention en faveur des familles à faible revenu en quête du logement social.

Le deuxième instrument de cueillette des données n'est que la conversation dirigée avec les dirigeants des groupes d'intérêt concernés. Et, cela s'est fait à l'aide d'une série de questions qui nous servent de guide d'entrevue. Le but de cette méthode vise à permettre une consistance dans la suite des questions posées. A cet effet, Gochros (1988: 274)

avance que "considerable latitude is gis-en to interviewers to explore ln their own way matters pertainIng to the research question being studled."

4.4 Caractéristiques des données et délimitation de la région sous étude

Nous avons contacté deux groupes d'intérêt, à savoir POPIR/Comité Logement et Projet St Charles/Comité Logement, afin d'obtenir des informations relatives à l'habitation sociale. Il existe aussi d'autres groupes, mais ils ne sont pas directement impliqués dans le domaine de logement social. Par ailleurs, nous avons également fait des démarches auprès du FRAPRU, mais nous nous sommes buté à un refus de leur part de rencontrer les dirigeants. Toutefois, ils nous ont permis de consulter leur centre de documentation. Cette situation ne nous a pas cependant empêché de conduire convenablement notre recherche, étant donné que FRAPRU n'est qu'un organisme qui regroupe tous les autres groupes de pression provenant des quartiers et régions différents du Québec.

Comme nous l'avons précisé au début. le territoire sous étude se limite à la ville de Montréal, mais plus précisément à la région Sud-Ouest Cette dernière comprend les quartiers de Saint Henri, Petite Bourgogne. Pointe Saint Charles, Côte Saint Paul, et Ville Fmard II va de soi que nous avons délimité notre analyse autour de cette région du fait de

sa caractéristique de laboratoire socio-économique. En plus, le phénomène de paupérisation continue visiblement à étendre ses répercusSions sociales. 'Au niveau chronologique, nous considérons la période allant de 1990 à 1995. En effet, plusieurs événements sont survenus au cours de ces années, notamment la construction de bien des logements sociaux.

Suivant la nature qualitative de notre recherche, nous avons simplement choisi d'interroger les leaders ou dirigeants des groupes de pression, du fait qu'ils sont les plus impliqués dans la cause commune, vouée à une bonne politique du logement social. En outre, de part leur degré de réflexion, ils peuvent expliquer comment se passe l'action collective dans le domaine du logement social. Pour ce faire, trois dirigeants ou collaborateurs ont été choisis au POPIR/Comité Logement dans le quartier Saint Henri, et deux autres dirigeants au Comité Logement du quartier Pointe Saint Charles. Nous les avons interrogés sur diverses questions relatives au dossier épineux du logement social. A l'aide d'un questionnaire bien préparé (voir Annexe 2), lesdits dirigeants ont pu y répondre en soulignant le fait que le but principal de leurs groupes de pression est de représenter des intérêts, mais aussi, et souvent, d'obtenir des prestations matérielles pour leurs membres, ainsi que les requérants des logements sociaux.

Étant une étude qualitative, nous adopterons une stratégie de type non-expérimental, puisque nous ne pouvons pas manipuler les conditions qui seront déduites de nos hypothèses, et. surtout, nous n'avons aucun contrôle sur la variable indépendante (Crête et imbeau, 1994^. 101) Toutefois, cette stratégie nous permettra de vérifier empiriquement les implications déduites de nos deux hypothèses, à travers une étude de cas. Cette dernière s'intéresse aussi au passé, et à l'histoire de la politique du logement social. L'étude de cas de la région sud ouest de Montréal nous permettra à cet effet. de colliger un grand nombre

Au niveau temporel, nous avons choisi la période allant de 1990 à 1995. Le critère de confirmation des hypothèses sera l'absence de relation fallacieuse, d'autant plus que nous éviterons de confirmer fermement la présence d'une relation de causalité entre nos deux variables. Selon Crête et Imbeau (1994: 109), "la présence de covariation et d'asymétrie temporelle ne suffit pas pour démontrer la causalité, car, en effet, il faut, en plus, s'assurer qu'il n'y a pas un troisième facteur qui est lié aux deux autres facteurs, et qui explique la covariation," D'où, il faudra préciser qu'il existe quatre critères de confirmation d'une hypothèse: la covariation ou la corrélation, l'asymétrie temporelle, l'absence de relation fallacieuse, et le mécanisme reliant la cause et l'effet (Crête et Imbeau, 1994: 106-113).

Nous venons de présenter notre cadre théorique au cours de ce premier chapitre. Il s'articule autour des concepts de communautés et de réseaux de politiques, En effet, on se rappelle que la communauté de politiques est constituée de deux segments tels que le sous-gouvernement et le public attentif. Le premier est composé des bureaucrates des agences gouvernementales, des groupes d'intérêt institutionnalisés, qui sont des fabricants d'une politique publique. Le deuxième inclut d'autres agences gouvernementales, les autres groupes de pression, les universitaires, les experts, et les journalistes. Par ailleurs, il faut signaler qu'il existe plusieurs réseaux de politiques au sein de la communauté de politiques dont les réseaux pluralistes, les réseaux fermés, et les réseaux dirigés par l'Etat. Ces réseaux décrivent les relations institutionnelles qui s'établissent entre les acteurs publics et des acteurs privés Au regard de notre étude, nous avons constaté qu'il y a plusieurs types de réseaux à considérer ou d'autres possibilités, mais nous en avons retenus deux Il s'agit. en effet, du réseau de concertation et celui dirigé par l'Etat. du fait que l'organisation des intérêts et celle du gouvernement jouissent d'une même position forte dans dans le réseau fermé de concertation; tandis que dans le réseau dirigé par l'Ftat,

la position de ce dernier est plus forte que celle de l'organisation des intérêts. Ces concepts nous ont permis d'édifier le cadre méthodologique afin de formuler les hypothèses, et d'opérationnaliser les variables dépendante et indépendante. La première hypothèse énonce le fait que l'organisation gouvernementale joue un rôle plus proéminent que l'organisation des intérêts lors de la formulation de la politique du logement social, au sein du réseau dirigé par l'Etat. La deuxième hypothèse affirme la même position forte dont jouissent les groupes d'intérêts parce qu'ils parviennent à influencer les acteurs étatiques lors de la mise en oeuvre de la politique du logement social, au sein du réseau de concertation. Ces deux hypothèses seront vérifiées afin de voir leur pertinence en regard de la réalité empirique dans le troisième chapitre.

Cependant, nous avons préféré inclure un deuxième chapitre où nous faisons l'historique du logement social au Québec, ainsi que le profil détaillé des acteurs étant impliqués dans la formulation et la mise en oeuvre de la politique du logement social. Comme nous l'avons évoqué préalablement, c'est au troisième chapitre que nous entamerons, enfin, l'exercice de mise en relation logique de nos variables afin de vérifier le degré de correspondance entre nos concepts et la situation empirique dans la région sud-ouest de Montréal, laquelle est notre étude de cas. En fait, cette dernière s'intéresse au passé, à l'histoire de la question sous étude.

CHAPITRE DEUXIÈME

Introduction

Le premier chapitre nous a servi de base pour mettre en relief le cadre conceptuel de notre étude. II est essentiel d'expliquer toutes les dimensions de la politique québécoise du logement social. Nous définirons le logement social dans un contexte québécois, en faisant ressortir ses caractéristiques ainsi que les problèmes qui lui sont propres. Puis, nous évoquerons les origines du logement social au Québec, et plus particulièrement à Montréal, dans sa région sud-ouest, laquelle constitue notre étude de cas. Nous parlerons des acteurs qui sont impliqués dans ta communauté de la politique du logement social, et expliquerons leur rôle respectif. Enfin, nous présenterons l'évolution de la politique du logement social, aussi bien que le profil socio-économique de ces quartiers du Sud-Ouest de Montréal, et sans pour autant oublier de faire référence aux besoins locaux en logements sociaux. Ce chapitre maintient un aspect descriptif.

1. Définition, Caractéristiques, et Importance du logement social au Québec 1.1. Définition

Le logement social au Québec comprend plusieurs types d'habitations tels que les Habitations à loyer modique (HLM), les coopératives d'habitation (Coop), et les organismes sans but lucratif (OSBL). Leur classement correspond au type de subvention qu'ils reçoivent des gouvernements fédéral, provincial, et municipal Ces logements sont destinés à des ménages à faibles revenus et éprouvant des difficultés à trouver un logement à un prix abordable (un loyer de 25 à 30 du revenu mensuel) sur le marché privé. Les personnes à faible revenu considèrent l'existence de ce type d'habitat comme un droit légitime, et ces individus s'organisent pour faire pression sur le gouvernement afin qu'il y ait une intervention étatique Cette action collective s'explique par le fait que le logement social est devenu un enjeu primordial pour les personnes concernées qui cherchent d'une part, à

satisfaire leur besoin personnel en matière d'accès à un espace privé, et d'autre part, à sauvegarder leur chance d'intégration et de socialisation collective. Louis Wirth (1947: 137-143), argumente ce qui suit:

"Upon further reflection, however, the sociologieal studv of housing would frira out to have a fairly delimitable seoir or at least, distinctive There are film', clearlv significatif sociological aspects of housing I propose to discuss brieflv:1) houssing as a social value, 2)liousing In relation to the community, 3)housing social

Quant à nous, c'est ce dernier aspect, soit l'habitat et la politique sociale, qui nous intéresse et qui fait l'objet de la présente étude.

Le logement social a ses traits particuliers, lesquels se référent au type de logement attribué aux récipiendaires lorsqu'ils auront été sélectionnés par les organismes en charge du dossier. Le logement social englobe les différents types d'habitations suivants: la coopérative, l'O.S.B.L (organisme sans but lucratif), et le H.L.M (habitation à loyer modéré). Ces caractéristiques propres à chaque type de logement social existent depuis la création de la Société d'habitation du Québec (SHQ), en 1967.

Aline coopérative d'habitation ou coop est un collectif dont les membres sont tous des locataires, bénéficiant ensemble, d'un logement social dans un même immeuble. Ils accomplissent des tâches de gestion dans les espaces communs et sont tous bénévoles. Les tâches accomplies ensemble dans ce type de logement sont les suivantes: collecter les loyers; payer les factures; entretenir et réparer les logements; choisir les nouveaux membres-locataires; et faire les rapports aux gouvernements. C'est officiellement en 1973 que le gouvernement fédéral a commencé à participer au financement des coopératives d'habitation par la mise sur pied du Programme des coopératives d'habitation en vertu de l'article 61 de la Loi Nationale sur l'Habitation. Le loyer à payer est proportionnel au revenu du locataire. Il existe un contrat membre, auquel le membre-locataire adhère moyennant la somme de $ 100 dollars, hormis le loyer. Cette pratique est en usage dans la plupart des Coops En général. l'usage permet de payer cette somme en plusieurs tranches durant l()'

premiers mois, en même temps que le loyer. Advenant qu'un locataire quitte la Coop, sa part sociale doit lui être restituée.

l.e programme du logement social revêt un caractère important dans la mesure où 1,1

té d'habitation du Québec (SHQ) intervient en vue d'améliorer les conditions de logements des citoyens québécois. La SHQ administre les programmes d'aide au logement social, d'amélioration de l'habitat et d'accès à la propriété. Elle s'associe à plusieurs organismes publics ou privés, en les mandatant, pour administrer ces programmes, afin que la clientèle puisse en bénéficier, à l'échelle locale ou régionale.

La SHQ organise des activités de communication pour faire connaître à la population les programmes qu'elle offre. Comme nous l'expliquerons, la plupart des programmes qu'administre la SHQ, découlent de l'Entente-cadre Canada-Québec sur l'habitation sociale conclue en mai 1986, qui visait à une meilleure coordination des interventions fédérales et québécoises dans le domaine d'habitation pour les clientèles à faible revenu. Le tableau 2.1 indique le nombre de ménages ayant bénéficié des interventions de la SHQ.

Nombre de ménages ayant bénéficié d'interventions de la SHQ dans le cadre

La Societe ci habitation du Québec met a fa disposition de fa population a taibfe revenu des
logements à foyer modique. En fait, les projets d'habitation a loyer modique se répartissent
principalement en trois programmes u y a d'abord fe programme de logement sans hut

lucratif public, lequel comprend les logements gérés par les OMH et d'autres organismes; ensuite, il existe le programme de logement sans but lucratif privé qui inclut les coopératives et organismes sans but lucratif; enfin, il y a le programme de supplément au loyer qui vise à combler la différence entre le loyer payé par le locataire selon son revenu et le loyer convenu avec le propriétaire.

Beaucoup de ménages ont bénéficié d'interventions de la SHQ dans le cadre des programmes d'aide au logement social. Par exemple, en 1990 le nombre de ménages bénéficiaires s'élèvait à 58937, mais il a augmenté à 63070 en 1993, et se poursuit régulièrement jusqu' au niveau de 64551 en 1995. li faudra noter qu'il a eu absence, depuis 1994, de nouvelles constructions de logements sociaux suite aux coupures budgétaires. Il est important de savoir que 195 000 foyers québécois consacrent plus de 50% de leurs revenus à leur loyer en 1993; d'où il faudrait au moins plusieurs logements sociaux pour satisfaire cette demande. Parmi les villes du Québec, c'est Montréal qui détient un grand nombre de ménages (128055) qui consacrent plus de 30% de leur revenu au logement. Près de 18 pour cent consacrent plus de 50% de leur revenu à payer le loyer. Par ailleurs, au niveau fédéral, c'est le Québec qui est l'une des provinces comptant le plus fort pourcentage de locataires qui doivent consacrer plus de 50 % de leur revenu au logement, selon le recensement 1991(catalogue 93-330).

Le logement social au Québec date de 1938, et trouve son origine dans les programmes subventionnés par le gouvernement fédéral et dont la responsabilité revenait à la S.C.H,L (Société Canadienne d'Hypothèques et de Logement), conformément à la Loi Nationale sur l'Habitation (L N H ). Nous parlerons d'abord de l'historique du logement social au Québec, ensuite, nous ferons référence au râle que joue la Société d'habitation du Québec, ainsi qu'à l'évolution de la politique du logement social au Québec: et, enfin, nous mettrons en relief la spécificité socio-économique des quartiers pauvres de Montréal

En 1919, la Commission Royale sur les Relations Industrielles (Conseil Canadien de Développement Social, 1978. 1-3) avait constaté des anomalies dans les conditions de vie des habitants canadiens. A une pénurie de logement évidente, venait s'ajouter des conditions exacerbées de pauvreté au sein de la population canadienne. Un comité consultatif, chargé de la reconstruction, concluait, qu'il fallait prendre des mesures adéquates pour pallier à cette situation désastreuse. Mais, rien n'a été fait. En 1935, le comité parlementaire spécial sur le logement, avait exigé que l'on considère l'élaboration et l'application d'une politique visant à assurer des logements convenables, comme une responsabilité sociale primordiale. En plus, ce comité concluait que les autorités publiques avaient le devoir de satisfaire les besoins en matière de logement à loyer modique; qu'il ne fallait donc pas laisser cette charge aux soins des entreprises privées. Les propriétaires terriens ou la petite bourgeoisie du Québec à l'époque, n'avaient toutefois pas ménagé leurs efforts pour contrecarrer cette démarche gouvernementale. La loi fédérale du logement, et la loi nationale sur l'habitation de 1938, furent promulguées à la suite du rapport accablant du comité parlementaire. Ce n'est qu'en 1949 que les programmes de construction de logements publics étaient réalisés. Les gouvernements fédéral, provincial, et municipal ont constamment conjugué leurs efforts en vue de créer un actif social qui profite véritablement aux occupants desdits logements.

La création, le 1er janvier 1946, de la Société Canadienne d'hypothèques et de logement (S.C.H.L.), un organisme fédéral, était, cependant, de mise. C'est par son entremise en effet, que les fonds alloués par le gouvernement fédéral devaient transiter en vue de servir les besoins en construction de logements publics, des gouvernements provinciaux (Conseil Canadien de Développement Social, 1978) Comme nous l'avons vu, le premier acteur impliqué était le gouvernement fédéral, par l'intermédiaire de la S.0 H L , ensuite est venu le gouvernement provincial, par le biais de la SHQ. Contrairement à sa politique du passé, qui lui permettait de subventionner le logement privé, la S.C.H.L. est entrée dans la sphère du financement de la construction du logement public. vers la fin des années soixante

Le gouvernement fédéral s'était directement engagé dans les problèmes canadiens de logement lorsqu'il avait alloué un prêt de $ 25 million de dollars aux provinces en 1919 (Miron, 1988: 239). Ces fonds étaient destinés au financement de nouveaux logements modestes aux quatre coins du pays. Un autre fonds fédéral de $ 10 millions de dollars visait à relancer l'industrie de la construction, ayant été durement touchée par la dépression économique. L'octroi de ces fonds se justifiait par le fait que la question nationale d'habitat était de première importance, vu son lien direct évident avec les paramètres de la santé et du bien-être des canadiens. Il fallait par ailleurs installer dignement les familles des soldats, de retour de guerre. Le gouvernement appréciait aussi à juste titre les possibilités d'emplois, que sa politique de construction pouvait générer dans cette période de reconstruction au lendemain de la seconde guerre mondiale (Miron, 1988). Ce n'est cependant qu'au cours de cette période que seront jetées les bases du logement social sous sa forme actuelle.

Toutefois, la reconnaissance explicite du problème du logement social par le gouvernement fédéral s'était manifestée par la promulgation de la Loi Nationale sur l'Habitation (L, N.H) de 1938 comme nous l'avons déjà expliqué. En 1954, le gouvernement adopta une nouvelle loi visant plus précisément à revitaliser les centre-villes pour ainsi démolir les taudis, et ensuite construire des ensembles résidentiels pour les populations délogées (Miron, 1988: 251).

Dans la communauté de la politique du logement social à Montréal, les acteurs principaux qui planifient et développent une politique cohérente en cette matière, sont les suivants. Au niveau fédéral. il y a le Ministère fédéral chargé de l'habitation et la Société Canadienne d'hypothèque et de logement (SCHL). au niveau provincial, ce sont le Ministère des affaires

municipales et la Société d'habitation du Québec (SHQ); au niveau municipal, c'est l'Office municipal d'habitation de Montréal (OMHM); et, enfin, au niveau focal ou du quartier, nous avons la présence du Groupe de ressources techniques (GRT), et le Front d'action populaire de réaménagement urbain (FRAPRU), en plus d'autres groupes de pression de taille moyenne tels que le Projet d'organisation populaire et de regroupement (POPIR), et le Regroupement information-logement. Il est à noter que le gouvernement fédéral encourage de telles organisations et les stimule par le financement qu'il leur apporte. Selon le gouvernement fédéral, ces groupes, représentant les associations des locataires, devraient participer à la gestion de politiques, et à la résolution des doléances (Mémorandum de la SCHL du 8 mai 1970). Nous identifierons ces acteurs en les subdivisant en deux catégories, soit les acteurs étatiques, soit les acteurs non-gouvernementaux, et en nous référant aussi bien aux concepts théoriques qu'aux hypothèses émises dans le premier chapitre.

Ces acteurs jouent un rôle important dans la communauté de la politique du logement social. Au regard du réseau dirigé par I'Etat, leur position relationnelle est plus forte que celle des groupes d'intérêt lors de la formulation de cette politique. Toutefois, lorsque ces acteurs se trouvent dans le réseau de concertation, leur position relationnelle est aussi forte que celle des acteurs non-gouvernementaux au cours de la mise en oeuvre de la politique du logement social. Les acteurs étatiques interagissent dans ces réseaux pour mener des tractations en vue de la production d'une politique publique. Il serait essentiel de les décrire respectivement.

En janvier 1946, le gouvernement fédéral se dote d'une instance responsable de l'habitation, conformément à la Loi nationale de l'habitation adoptée en 1938, en mettant sur pied la Société centrale d'hypothèques et de logement (SCHL). Cette dernière prit plus tard l'appellation de Société Canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL,

Supplément au 25e rapport annuel). L'organisme s'occupe de l'évaluation de la politique fédérale du logement, et assure la gestion des programmes de logements et d'infrastructures fédérales. La SCHL jouit d'une certaine autonomie de gestion et d'un processus décisionnel propre, tout en dépendant du ministère fédéral, chargé du logement Les administrateurs de cet organisme disposent d'une vue globale sur l'ensemble du territoire canadien.

Depuis sa création en 1946, la SCHL joue un rôle primordial dans l'aide à la construction de logements neufs. Elle peut financer une proportion de 75% (capital et déficit d'exploitation) du parc des logements publics, avec la participation conjointe de la province et des municipalités (Divay et Godbout, 1973: 42). Comme la province ne possédait pas d'organisme pouvant faciliter l'usage de fonds venant du fédéral, on a alors songé à mettre sur pied, la S.H.Q (la société d'habitation du Québec) dont nous parlons dans la prochaine section.

En observant le tableau 2.2, il ressort que c'est la région urbaine de Montréal qui a bénéficié de la construction d'un grand nombre de logements sociaux, comparativement à d'autres villes du Québec. De 1990 à 1995, le nombre de logements sociaux mis en chantier, a en effet connu une augmentation pour ensuite chuter, suite aux compressions budgétaires. Tandis que le nombre de logements achevés a augmenté.

La SHQ est née en juin 1967, cependant, la loi sur cette société est modifiée en 1987. Elle est placée sous l'autorité du Ministère des Affaires Municipales dont proviennent les fonds pour financer ses programmes. Elle agit, toutefois, en tant qu'organisme entièrement autonome, du fait qu'elle est aussi autorisée, en regard de la SCHL, à utiliser des mesures de financement autonomes en vue de réaliser les mêmes projets que sa consoeur La modification de la 1. oi sur la SHO en 1987 a élargi le mandat de celle-ci du fait que son râle

est depuis devenu plus prépondérant. Ses responsabilités comprennent les objets suivants(SHQ, rapport annuel, 1990):

-mettre le ministre responsable au courant des besoins des priorités et des objectifs de tous les secteurs de l'habitation au Québec;

-encourager le développement, ainsi que la concertation des initiatives publiques et privées en matière d'habitation;

-stimuler l'expansion et la mise en oeuvre des programmes de construction, d'acquisition, d'aménagement, de restauration, et d'administration d'habitations;

Comme nous l'avons observé, la SHQ poursuit son mandat en exécutant ou faisant exécuter des recherches, des études, des enquêtes ou des inventaires sur les besoins et les conditions d'habitation de la population. Elle en assume aussi la diffusion auprès de ses partenaires.

La Société d'habitation du Québec a mis sur pied un réseau de partenaires publics ou privés pour travailler en coopération dans l'administration de ses programmes. En effet, la SHQ peut aujourd'hui compter sur un réseau de quelque 650 offices municipaux d'habitation et d'environ 200 municipalités et municipalités régionales, de comtés mandataires. En plus, elle collabore avec une centaine de coopératives d'habitation, et environ 300 organismes sans but lucratif, en tant que propriétaires et gestionnaires de logements sociaux.

Quant à son champ d'intervention, la SHQ réalise les divers aspects de son mandat en fournissant des produits et des services à sa clientèle. Elle joue ainsi un rôle essentiel dans le domaine de l'aide au logement social. Cela s'explique par le fait que la SHQ met à la disposition des ménages à faible revenu. des logements à loyer modique dont elle subventionne l'exploitation en vertu des programmes à frais partagés avec la Sociètc

Canadienne d'hypothèques et de logement. Par ailleurs, en appliquant toujours la politique redistributive, la SHQ soutient financièrement ces ménages de façon à leur permettre de se loger à coût modique, dans des logements du marché locatif privé. Elle leur verse directement une allocation contribuant à alléger la part de leurs revenus consacrée au logement.

Au niveau du domaine de l'amélioration de l'habitat, les interventions de la SHQ comprennent à la fois l'aide à la rénovation de logements détériorés, et le soutien à l'adaptation des logements destinés à des personnes handicapées. Quelques-unes de ces interventions s'adressent aussi à des ménages à faible revenu. A la lumière de ces deux modes d'intervention, il ressort que l'aide allouée par la SHQ embrasse plusieurs formes, qui se traduisent par des coûts, et des effets divers, selon les clientèles ou les besoins particuliers, auxquels sont destinés les programmes d'aide; et, à moins qu'ils découlent soit d'une entente fédérale-provinciale, ou d'une élaboration par le gouvernement du Québec seulement. De plus, l'intervention de la Société s'effectue auprès d'autres catégories de ménages afin de leur permettre d'accéder à la propriété résidentielle, tout en encourageant l'activité des secteurs de la construction et de la rénovation résidentielle.

Concernant les moyens dont dispose la Société pour répondre aux besoins dans son champ d'action, elle compte, en fin décembre 1995, un effectif total de 441 postes, dont 424 permanents et 17 occasionnels. Le coût total des programmes de la Société s'établit à 519 millions de dollars pour l'année 1995, par rapport à 405 millions de dollars pour l'année 1990, soit une augmentation de 128 Pour l'année 1995, le gouvernement du Québec a contribué pour un montant de 279,1 millions de dollars, tandis que la contribution du gouvernement fédéral, par le truchement de son mandataire, la Société Canadienne d'hypothèques et de logement, s'est élevé à 239,9 millions de dollars, pour les programmes à frais partagés.

Enfin, la SHQ gère un budget de l'ordre d'un demi-milliard de dollars, lequel lui a facilité l'intervention auprès de plus de 236,000 ménages en 1995, par rapport à 176,769 ménages en 1990.

L'OMH de Montréal a vu le jour en 1969 lorsqu'on mettait en oeuvre un vaste programme de rénovation urbaine. C'est un organisme sans but lucratif, créé à la demande de la ville de Montréal, et selon les dispositions de la loi sur la Société d'habitation du Québec (SHQ). Comme nous l'avons expliqué au début, ce programme de rénovation visait, à cette époque, les immeubles délabrés ainsi que les appartements insalubres, dans les vieux quartiers ouvriers. Coïncidemment, le gouvernement fédéral avait déjà commencé à éliminer les taudis en construisant à la place des ensembles résidentiels pour les populations délogées. A titre d'exemple, la réalisation du projet des Habitations JeanneMance constitue une première incursion dans le domaine du logement social à Montréal, et, la gestion de ces logements relève de l'OMHM. D'autres ensembles résidentiels ont été réalisés dans les quartiers de Montréal où la crise du logement est particulièrement cruciale.

Cet organisme municipal est mandaté par la Ville de Montréal et le gouvernement du Québec pour répondre aux besoins des citoyens et citoyennes de Montréal en matière de logement social. L'engagement communautaire de l'Office s'est affirmé, à la fois comme une des lignes de force de l'intervention, et, aussi comme un palliatif nécessaire à l'appauvrissement de la population montréalaise. Il est à noter toutefois que, depuis le 1er janvier 1994, l'Office n'a plus d'enveloppe budgétaire à consacrer à la réalisation de nouveaux logements sociaux Cela est dû aux compressions budgétaires que tous les paliers du gouvernement effectuent.

Dans le processus de la gouverne, plusieurs acteurs sont impliqués dans le but d'influer sur la prise des décisions. Toutefois, l'acteur principal reste l'Etat dont les actions sont sujettes aux pressions faites par un ou des groupes d'intérêt. Ces derniers se définissent comme un ensemble d'individus qui se joignent en vue de s'aider mutuellement pour défendre leurs intérêts communs. En effet. les groupes d'intérêt représentent le centre de la vie collective, car ils fournissent des biens et des services à leurs membres, en plus de s'occuper des intérêts communs (Richardson, 1993).

Nous désignons ces groupes d'intérêt, dans le présent contexte, comme des acteurs non- gouvernementaux, dont l'un, le FRAPRU, fait partie du sous-gouvernement, tandis que d'autres relèvent du public attentif, dans le cadre de communauté de la politique du logement social. Cela est dû au fait que le FRAPRU représente tous les autres groupes de pression. Au niveau des alliances qui s'établissent avec les acteurs étatiques, le FRAPRU jouit d'une position relationnelle faible dans le réseau dirigé par l'Etat, parce que ce sont les acteurs étatiques qui le dominent au cours de la formulation de la politique du logement social. Mais, au regard du réseau de concertation, la position relationnelle des acteurs non- gouvernementaux devient aussi forte que celle des acteurs étatiques lors de la mise en oeuvre de cette politique. Ces acteurs non-gouvernementaux sont les suivants: le Groupe de ressources techniques (GRT), le Front d'action populaire en réaménagement urbain (FRAPRU), le POPIR/comité logement, et le Regroupement information-Projet St Charles/comité logement.

Le GRT est un organisme sans but lucratif, qui a été fondé en juin 1994 par suite d'une fusion de quatre autres groupes s'occupant de la réalisation des projets de construction des logements sociaux, mais plus particulièrement les coopératives et les OSBL Ces groupes étaient, notamment le Service d'aide à la rénovation de Pointe St Charles (SARP). le Service d'aménagement populaire (SAP) de St Henri. les Services d'habitation de

Hocheiaga-Maisonneuvc (SHHM), et la Société populaire d'habitation de Rosemont (SPHR). Ce sont les anciens étudiants en architecture de l'Université de Montréal qui, animés d'un militantisme communautaire, cherchaient à donner une implication sociale et politique à leur travail. Le GRT est un organisme autonome par rapport aux SHQ et OMHM dont nous venons de parler. Ses subventions proviennent principalement de la Société d'habitation du Québec, et du Ministère de l'éducation du Québec, du fait que le GRT dispense des cours de formation aux membres des coopératives concernant la gestion et l'éducation politique. Le GRT perçoit aussi des honoraires sur les projets de construction qu'il supervise, d'après les commentaires des dirigeants du RIL/Projet St Charles, suite à notre entrevue.

Le rôle primordial du GRT consiste à faire la promotion des logements sociaux, et, aussi, informer les requérants de ces logements sur les démarches à suivre, de connivence avec le Popir/comité logement à St Henri, et Projet St Charles/comité logement à Pointe St Charles. Par ailleurs, le GRT travaille conjointement avec le SHQ, la municipalité de Montréal, en vue de la réalisation des études de faisabilité, et le contrôle et la supervision des projets de construction des logements sociaux. Cela démontre un exemple palpable du réseau de concertation dans lequel les deux acteurs interagissent, tout en ayant une position relationnelle forte comme nous l'avons expliqué précédemment.

Cependant, il est à noter que le GRT est aussi membre du FRAPRU. Le GRT joue donc un rôle hybride, d'abord, au niveau de la formulation d'une demande d'action publique, ensuite au niveau de la mise en oeuvre des projets de construction des logements sociaux. D'autre part. il est au centre de conflits, entre les institutions gouvernementales et les groupes d'intérêts

3.2.2 Le Front d'action populaire en réaménagement urbain
.a mise sur pied du Front d'action populaire en réaménagement urbain (le FRAPRU) a été

une action concertée des groupes de citoyens touchés par un programme d'aménagement de quartier, à partir d'un colloque populaire sur le Programme d'amélioration de quartier (PAQ), lequel s'est tenu les 20, 21 et 22 octobre 1978. Cette concertation réunissait plus de 36 groupes populaires. C'est au terme de cette réunion que fut adoptée la résolution demandant l'organisation d'une structure permanente pouvant prolonger le colloque. Le FRAPRU fut ainsi créé et se mit immédiatement à la tâche pour matérialiser les objectifs des groupes membres.

Le FRAPRU est aujourd'hui un regroupement national de lutte pour le droit au logement. II regroupe en son sein 45 groupes actifs dans différentes régions du Québec. Il reste donc une organisation provinciale. La liste de ses membres est divisée en deux catégories dont l'une présente les groupes participants qui payent une cotisation annuelle; tandis que l'autre englobe les groupes associés qui ne payent aucune cotisation, mais accordent leur soutien indéfectible à la cause défendue par cette organisation. Le FRAPRU est dirigé par un coordonnateur, M. François Saillant, et secondé par deux animateurs, Robert Pilon et Pierre Gaudreau.

Le FRAPRU constate quotidiennement que le marché privé ne peut pas résoudre les problèmes du logement à coût modique. D'où, la place du logement social est au coeur de ses préoccupations, et de son travail (FRAPRU, 1993). Les objectifs et lignes directrices du FRAPRU sont résumés dans un cahier de revendications, qui spécifie le maintien de la population résidente, la préservation du stock de logement à loyer abordable, et les rénovations aux conditions des résidents.

Le FRAPRU considère que le logement n'est pas une marchandise comme les autres: du fait qu'il est avant tout un droit fondamental auquel tout le monde doit avoir accès, quels que soient son revenu, son sexe, son statut social, sa race, sa condition physique ou mentale. etc (FRAPRU, 1993) En plus. sa politique d habitation consiste à mettre en avant les

Alerte Centre-Sud, Montréal
Association des locataires de Thetford Mines
Comité de logement de l'Accents, Sherbrooke
Comité de logement social de Châteauguay
Comité des citoyens et citoyennes du quartier St-Sauveur, Québec
Comité Logemen'occupe, Hull
Comité Logement Bordeaux-Cartierville, Montréal
Comité Logement Rosemont, Montréal
Comité populaire Saint-Jean-Baptiste, Québec
Conseil communautaire de Notre-Dame-de-Grâce, Montréal
Fédération des locataires d'habitations à loyer modique du Québec
Info-Logement, Buckingham
Institut d'éducation populaire des Bois-Francs, Drummondville
Popir Comité-logement St-Henri-Petite-Bourgogne, Montréal
Regroupement Information-logement Pointe St-Charles, Montréal
Réseau d'aide aux personnes seules et itinérantes de Montréal

Association des locataires de l'OMH de Mont Saint-Hilaire
Association latino-américaine de Côte-des-Neiges, Montréal
Bureau consultation jeunesse, Montréal
Carrefour d'aide aux réfugiés, Montréal
Centre des femmes de la Basse-Ville, Québec
Cité des bâtisseurs, Baie-Comeau
Comité Logement Centre-Sud, Montréal
Comité Logement Saint-Louis, Montréal
Comité pour le développement du logement social, Sorel
Fédération des coopératives d'habitation de la Montérégie
Fédération des coopératives d'habitation de I'lle de Montréal
Fédération des OSBL en habitation de Montréal
Groupe d'aménagement du logement populaire, Joliette
Groupe alternative logement, Saint-Jean
Groupe de ressources techniques Beauce-Amiante
Groupe de ressources techniques de Laval
Habitations populaires de l'Est, Rimouski
Inter-loge Centre-Sud, Montréal
Justice et foi, Montréal

Multi-Caf de Côte-des-Neiges, Montréal
Opération populaire d'aménagement, Centre-Sud, Montréal
Programme d'aide au logement, Verdun
Projet Genèse, Côte-des-Neiges, Montréal
SOS-Logement Beauharnois

Il préconise aussi que le gouvernement québécois ait la pleine responsabilité en matière d'habitation. De ce fait, ledit gouvernement devrait se doter d'une véritable politique d'habitation et de programmes de logement social qui lui soient propres. D'autre part, le FRAPRU souhaite aussi que les municipalités soient mises à contribution afin qu'elles se dotent, pour ce faire, d'une politique d'habitation et d'instruments de développement du logement social et de protection du stock de logements.

Quant à son rôle dans le processus de production de la politique du logement social, le FRAPRU fait des recommandations (policy advocacy) auprès des acteurs étatiques pour qu'ils adoptent des politiques favorables aux requérants des logements sociaux. Le FRAPRU participe aussi à la mobilisation de la population pour revendiquer le droit à un logement à prix modique. Ce groupe d'intérêt organise souvent des rassemblements ou manifestations populaires afin d'attirer l'attention des médias, mais surtout celle des gouvernements fédéral, provincial, et municipal sur la nécessité impérieuse de construire d'autres logements sociaux, puisque 48.5% des ménages payent plus de 25% de leur revenu pour se loger, en 1991, d'après ie tableau 2.5.

La carence desdits logements n aurait toutefois pas son acuité actuelle sans les contraintes budgétaires auxquelles les autorités publiques doivent faire face. _e FRAPRU parvient. directement ou par l'entremise des élus ou autre lobby, à convaincre les autorités publiques de continuer à allouer des fonds pour la construction des logements sociaux

dépendemmeÎ l de la qualité de projets qui leur sont présentés. Enfin, ie FRAPRU reçoit ses subventions de plusieurs sources, notamment, du gouvernement provincial, et autres organismes religieux et privés

A. Projet d'organisation populaire et de regroupement (POPIR) Soucieux de la nécessité d'unifier les forces limitées, morcelées, mais réelles, d'un quartier, le Conseil du développement social (CDS), en concertation avec plusieurs comités de citoyens, a créé le POPIR le 22 décembre 1969.

Jusqu'en 1969, les activités concernant le développement communautaire et les actions de revendications n'étaient articulés que par des petits groupes ou comités de citoyens. Les problèmes liés à la santé, au logement, aux loisirs, et divers autres domaines, étaient au coeur de leurs préoccupations. Le Popir est venu coordonner tous ces efforts sous une même bannière en vue d'organiser une certaine mobilisation collective. Ce projet informe, éduque, et regroupe les forces du quartier. Cet organisme intervient dans les quartiers St Henri, Petite Bourgogne, Ville Emard, et Côte St Paul.

Concernant le logement social, le Popir a récolté beaucoup plus de succès avec les coopératives d'habitation qu'avec les HLM où il aura tenté une brève percée. En plus, cet organisme avait pris l'initiative, en 1983, de former, par quartier, un comité des locataires, victimes de hausses de loyer abusives et de rénovations sauvages. La lutte pour le logement social et contre le marché privé est au centre des préoccupations de Popir, puisqu'il a adhéré au FRAPRU en 1989 pour la simple raison de s'associer à un regroupement national pour mener des actions de pression et de mobilisation en faveur du logement social comme alternative au marché privé spéculatif. Cette adhésion visait aussi à saisir l'opportunité d'avoir un regroupement national fort qui s'appuierait sur les luttes des quartiers et des régions afin d'enraciner les revendications liées au logement social Ce

faisant, ces actions devaient contrecarrer les choix politiques et fiscaux d'Ottawa et de Québec.

Le Popir reçoit ses subventions des organismes étatiques aussi bien que de l'archevêché de Montréal.

ir Le Projet St Charles est né en 1983 suite à une réaction vigoureuse de la population à faible revenu de Pointe St Charles, face aux risques de la gentrification de leur quartier. En effet, ce phénomène a entraîné un fort mouvement de spéculation immobilière dans ce quartier. La mission du Projet St Charles consistait à intervenir auprès des gouvernements pour l'accélération de la production de logements sociaux. Cela pouvait, espérait-on, améliorer les conditions de logement et contrôler localement la question de l'habitat afin de garantir le maintien de la population dans son milieu (Document du Projet St Charles, 1991).

Le Projet St Charles participe à la mobilisation de la population pour les informer au sujet de la possibilité d'accès à un logement social. Ce groupe d'intérêt est aussi membre du FRAPRU, et participe également à la concertation avec les intervenants sociaux du quartier, et les pouvoirs municipaux afin de ralentir le phénomène de gentrification, c'est-à-dire l'appropriation du quartier par la classe moyenne, au détriment de la population pauvre.

Cet organisme collabore étroitement avec le Groupe de recherches techniques, qui se trouve également dans le même quartier. Pour le Projet St Charles, la demande auprès du gouvernement du Québec visant la réalisation d'un minimum de 150 nouvelles unités de logement social par année. constitue un défi à relever li veut que le gouvernement du Québec le reconnaisse comme étant un partenaire privilégié dans la lutte contre la pauvreté à Pointe St Charles,

Depuis le lancement en 1938 du programme des logements sociaux, il n'y en avait eu que peu de construits, puisque les gouvernements étaient quelque peu réticents à s'engager activement pour les subventionner, Mais, à partir de 1960 jusqu'en 1975, il y a eu la mise en chantier d'un grand nombre de logements sociaux, et la région Sud-Ouest de Montréal en avait bénéficié comme nous venons de l'expliquer ci-haut En se basant sur notre graphique 2 3. il s'avère que l'évolution de la politique du logement social a fort malheureusement connu une régression compte tenu des compressions dans les fonds alloués par les gouvernements tant fédéral que provincial. En effet, le nombre de logements sociaux réalisés au Québec a chuté de 3646 unités en 1990, à 0 en 1995. L'avenir des logements sociaux devient donc précaire et menacé, à cause de cette baisse. L'offre privée pourrait satisfaire la demande, étant donné l'existence d'un surplus de logements à Montréal; mais le prix du loyer n'est guère à la portée du budget familial de la population vivant dans la précarité. Cette tendance provient des préjugés que la société cultive à l'encontre de la politique du logement social. Les personnes revendiquant un logement social sont considérées comme marginales du fait de leur statut social, très caractérisé par l'état de paupérisation. Cette attitude fait fi de ce que Rosanvallon (1991: 21) appellerait l'Etat protecteur, car, en effet,

"c'est l'Etat qui fait exister l'individu comme sujet et donc avec des droits parce qu'il se donne pour objet de protéger ceux-ci; pas d'Etat protecteur sans Individu porteur de droits, pas d'individu réalisant ces droits sans Etat protecteur".

Au vu de la précarité actuelle, en matière de participation financière du fédéral, nous nous demandons comment la Société d'Habitation du Québec (S.H.Q) assumerait la responsabilité qui lui incombe, dans la réalisation des programmes de logements à loyer modique, étant donné que des réticences majeures proviendraient des centres de décision politique qui sont dotés des ressources administratives et financières colossales Il s'agit notamment de la Société Canadienne d'hypothèques et de logement, des ministères provinciaux, et fédéraux, et de la municipalité de la ville de Montréal Quant aux relations entre les organismes publics et les citoyens. elles s'établissent au moment de l'élaboration,