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INTRODUCTION GENERALE
Après l'euphorie des vingt
premières années d'indépendance, l'infaillibilité
de l'Etat sera remise en cause, rendant nécessaire de penser à
d'autres modalités d'aménagement de l'Etat. Aussi, pour reprendre
le Pr. Jacques CHEVALLIER, L'Etat en tant que forme politique
institutionnalisée, est en effet un produit historique de
l'évolution des sociétés ; et comme toute
institution, il est caractérisé par une dynamique permanente
d'évolution résultant de l'action des forces de
changement1(*). C'est
dans cette dynamique d'évolution que quelques années plus tard,
le Cameron en partenariat avec les institutions de Brettons Wood va
s'engager à accentuer le processus de décentralisation
commencé bien avant l'indépendance mais, encore lacunaire2(*). A cet effet, il a
formulé des stratégies et politiques visant à relever
les défis posés par le nouvel environnement socio-politico et
économique. Il en a résulté l'adoption des politiques
d'ajustement structurel (P.A.S)3(*) ; lesquelles mettaient en exergue les politiques
de décentralisation, piliers importants des réformes
institutionnelles plus larges.
La décentralisation est ainsi devenue
nécessaire en matière de restructuration et de modernisation de
l'administration publique4(*). A ces influences des institutions financières
internationales, il faut ajouter que l'accentuation de la
décentralisation est aussi le résultat de l'ouverture
démocratique qui coïncide au Cameroun avec le réveil des
mouvements de contestation de l'ordre unitaire de l'Etat5(*) dans les années 1990.
C'est de ces revendications que se dégage
l'enjeu de la décentralisation territoriale au Cameroun, laquelle ne se
limite pas à résoudre uniquement un problème de politique
de développement, mais aussi et surtout une crise politique ;
d'où cette nécessité pour le Cameroun d'assurer la
participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Cette
participation a d'entrée pris la forme d'une constitutionnalisation du
principe de la libre administration des collectivités territoriales
décentralisées par des conseils élus6(*). Au-delà de cette base
constitutionnelle, se trouve également consacré le principe de
l'unité et de l'indivisibilité de la République7(*) qui implique le contrôle
de l'Etat sur les collectivités territoriales
décentralisées.
I) CONSIDERATIONS
GENERALES SUR LA DECENTRALISTION
ET SON COROLAIRE LE CONTROLE DE
L'ETAT
L'on s'attardera tout d'abord sur les
considérations relatives à la décentralisation (A) et
ensuite sur celles relatives au contrôle de l'Etat (B).
A) La
décentralisation
La maîtrise de la substance de cette notion
passe par sa définition, ses objectifs, sa
typologie (1) d'une part et d'autre part son historique au
Cameroun (2).
1) Définition, objectifs
et différents types de décentralisation
A la suite de la définition (a), nous ferons
état des objectifs (b), puis des différents types de
décentralisation (c).
a) Définition
La décentralisation peut se
définir comme un « système d'administration
consistant à
permettre à une collectivité territoriale
(décentralisation territoriale) ou à un service
(décentralisation technique) de s'administrer eux-mêmes sous le
contrôle de l'Etat, en les dotant de personnalité juridique,
d'autorités propres et de ressources »8(*). Cette définition permet
ainsi de mettre en exergue la distinction qu'il y a lieu de faire entre la
décentralisation territoriale qui s'intéresse aux
collectivités territoriales décentralisées uniquement et
celles qui s'applique aux établissements publics - plus largement les
institutions spécialisées - à savoir la
décentralisation technique ou par service9(*). Ainsi, « décentraliser
c'est non seulement rapprocher le pouvoir, c'est-à-dire les lieux de
prise de décision politique des citoyens, mais c'est aussi permettre
à ces derniers et aux collectivités territoriales
décentralisées d'être maître et acteurs de leur
devenir »10(*).
b) Différents types
de décentralisation
Les différents types de
décentralisation sont les suivants :
- La décentralisation territoriale qui est
une technique d'organisation administrative suivant laquelle certaines
compétences sont transférées de l'Etat vers les
collectivités infra étatiques géographiquement
limitées qui bénéficient d'une autonomie organique et
fonctionnelle sous le contrôle de l'Etat. Dans ce cadre les
décisions prises non pas un agent de l'Etat mais au nom de la
collectivité territoriale par un organe élu qui émane
d'elle.
- La décentralisation fonctionnelle (ou
technique) ou par service qui répond à des exigences techniques
et de bon gestion et consiste à reconnaître la personnalité
morale de droit public à un établissement public pour la gestion
autonome d'une activité spécifique déterminée par
l'Etat à l'exemple de l'Université.
c) Les objectifs de la décentralisation
territoriale11(*)
La décentralisation poursuit
plusieurs objectifs à la fois politique, économique et social.
L'objectif politique12(*) est celui de préserver
l'unité et de ménager la diversité. Il s'agit d'une voie
nouvelle entre l'étatisme jacobin susceptible d'étouffer les
particularismes régionaux et un fédéralisme que les
autorités centrales répugnent car contraire à toute
exigence d'unité et présentant des risques de partition ou de
sécession à plus ou moins long terme notamment entre anglophones
et francophones.
L'autre objectif de la décentralisation est
économique. Elle répond à un souci de l'optimisation du
développement économique en ce que la proximité du pouvoir
ou l'autorité à portée du citoyen serait source
d'efficacité.
Le troisième objectif de la
décentralisation est social : rapprocher les administrés du
pouvoir et gérer la collectivité au mieux des
intérêts de ses membres en trouvant au moment opportun des
solutions adaptées aux besoins exprimés ou latents de la
population compte tenu des moyens disponibles. Ainsi, la
décentralisation, de par sa politique participative, permet ainsi de
pallier les critiques qui ont été faites à la
déconcentration ; car dans cette dernière, les
décisions sont toujours prises au nom de l'Etat par un de ses agents Il
y a seulement substitution d'un agent local (par exemple le préfet) au
chef de la hiérarchie (normalement le ministre)13(*). C'est pour cela qu'Odilon
BARROT affirme que « c'est le même marteau qui frappe, mais
on en a raccourci la manche »14(*).
2) Historique de la
décentralisation au Cameroun15(*)
La loi communale de 1974 institue une seule
entité décentralisée, la commune16(*), laquelle peut se
définir, pour reprendre le Pr. Roger Gabriel NLEP comme une «
collectivité humaine solidaire de ses problèmes, de son
histoire, de ses intérêts conformes dans une portion
définie du territoire national »17(*). L'historique de la
décentralisation territoriale au Cameroun passe par un aperçu de
l'approche dualiste de la décentralisation au Cameroun de 1916 à
l'indépendance (a), puis à ce qu'il en a été de
l'indépendance à 1974.
a) Une approche
mitigée de la pratique décentralisatrice au Cameroun
de 1916 à
l'indépendance
Le contexte mitigé vient de ce que le
Cameroun sous administration française est confronté à une
décentralisation lente et contrôlée, tandis que le Cameroun
sous administration anglaise connaît une approche participative.
En effet, la décentralisation naît
au Cameroun à la suite de l'accord franco-britannique sur le partage de
la colonie allemande du Cameroun, signé en mars 1916. Il en
découle que la partie du territoire camerounais placée sous
administration britannique est administrée suivant le principe de
l'indirect rule, tel que pratiqué dans la colonie britannique
du Nigeria18(*).
Cette politique dont l'objectif est d'accorder aux populations locales une
relative autonomie19(*)est
introduite dans les deux parties du Cameroun sous mandat britannique (Northen
cameroon et le southen cameroon) par la Native Court Ordinance (NCO)
de 1914 et la Native Autority Ordinance (NAO) de 1916.
A l'inverse des britanniques, l'administration
coloniale française se méfie quelque peu des populations
indigènes et ne fait pas confiance à leurs dirigeants. Ainsi,
l'administration coloniale mettra sur pied un système administratif
marqué par la centralisation. Le mouvement de communalisation ne sera
amorcé qu'à partir de 1941 avec la mise sur pied des communes
mixtes20(*); et
s'achèvera par la création des communes de plein exercice (CPE)
et des communes de moyen exercice (CME)21(*).
b) Une approche
mitigée emprunte d'évolution
Après le maintien du paysage institutionnel
camerounais jusqu'en 1974, surviendra la réforme communale de 1974;
laquelle harmonise les législations internes et institue un type de
collectivité locale pour tout le pays : La commune22(*). Si le principe
électoral est généralisé pour le choix des organes
délibérants, le gouvernement entend garder une haute main mise
sur la désignation des organes exécutifs locaux23(*). C'est dans cette optique que
sera adopté le décret n°77/91 du 25 mars 1977 qui
détermine les pouvoirs de tutelle sur les communes. Mais en fait
d'harmonisation, le législateur a simplement étendu l'esprit de
communalisation d'héritage français, au demeurant aggravé
de ses avatars à la partie anglophone du pays.
Cette réforme sera accentuée par la
loi n°87/015 du 15 juillet 1987 qui crée les communautés
urbaines.
c) La
décentralisation depuis 1996
En 1996, survient la
réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996, corollaire de
l'élan démocratique que connaît le Cameroun avec le
réveil et la reconnaissance de la société civile qui se
matérialise par le passage du régime politique camerounais d'un
présidentialisme autocratique à un présidentialisme
démocratique en passant par un présidentialisme
déconcentré24(*). Cette réforme opère un saut qualitatif
en octroyant un statut constitutionnel aux collectivités territoriales
par la constitutionnalisation du principe de libre administration des
collectivités décentralisées par les conseils
élus25(*). Cette
ouverture décentralisatrice se prolongera par les lois du 22 juillet
2004 sur la décentralisation26(*).
La réforme décentralisatrice
opérée se justifie à plus d'un titre. Sur le plan
démocratique, l'on relève la nécessité de faire
participer le plus grand nombre dans la gestion des affaires locales; c'est
ainsi que le Pr. Georges VEDEL dira que la décentralisation
« a une valeur démocratique puisqu'elle se ramène
à faire gérer le maximum d'affaires par les
intéressés eux-mêmes ou par leurs
représentants »27(*). A sa suite, le Pr. CHAPUS affirme que
« l'on peut comprendre que l'adhésion à la
démocratie n'ait pu s'accompagner que de la décentralisation - en
dépit des inconvénients qui sont les siens et qui
l'infériorisent à la déconcentration à deux point
de vue: Elle coûte beaucoup plus chère, elle complique
l'organisation administrative »28(*).
L'autre aspect majeur de cette réforme se
trouve dans l'impact qu'ont les citoyens dans le processus de prise de
décision et sur l'orientation, économique et sociale que prendra
la gestion de la collectivité.
La prise en compte de cette nécessité
décentralisatrice s'est davantage matérialisée par la
création d'une seconde chambre au parlement camerounais - le
Sénat - qui représente les collectivités territoriales
décentralisées.
3) Economie de la notion de
collectivité territoriale décentralisée
Définir cette notion de
collectivité territoriale décentralisée nécessite
que soit au préalable levée toute ambiguïté entre les
notions de collectivité territoriale et de collectivité locale.
L'Etat, collectivité territoriale n'est évidemment pas
qualifiable de collectivité locale. Mais, abstraction faite de l'Etat,
les collectivités territoriales sont très exactement les
collectivités locales29(*). Aussi, ferons-nous usage dans le cadre de ce travail
de l'une et l'autre expression.
Ainsi, l'on peut définir les
collectivités territoriales comme « des entités de
droit public correspondant à des groupements humains
géographiquement localisées sur une portion
déterminée du territoire national, auquel l'Etat a
conféré la personnalité juridique et le pouvoir de
s'administrer par des autorités élus »30(*). Au sens de l'article 55 al.1
de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996, les collectivités
territoriales décentralisées de la République sont
limitativement énumérées : ce sont les régions
et les communes.
S'agissant de la collectivité communale, la
nouvelle réglementation distingue trois variétés de
collectivité communale : la commune ordinaire, la commune
d'arrondissement et la communauté urbaine. La commune ordinaire est la
collectivité territoriale décentralisée de base au
Cameroun. La commune d'arrondissement est l'appellation donnée aux
communes de grandes ou moyennes agglomérations urbaines qui constituent
une communauté urbaine. La communauté urbaine quant à elle
est un groupement d'au moins deux communes d'arrondissement d'une
agglomération présentant certaines particularités
géopolitiques, socio-politiques, sociologiques ou économiques.
Elle est une personne morale de droit public jouissant de la
personnalité juridique et de l'autonomie financière31(*).
S'agissant de la région, elle est une
collectivité territoriale décentralisée constituée
de plusieurs départements. Son assise territoriale est celle des
provinces actuelles32(*).
L'on peut observer à partir de cet
aperçu que la décentralisation se caractérise par trois
conditions: L'existence des affaires locales, des autorités
indépendantes du pouvoir central et une gestion autonome33(*). A ces conditions, il faut
ajouter une quatrième : le contrôle de l'Etat sur les
collectivités territoriales, contrepartie nécessaire de la libre
administration des collectivités locales dont le but est la
préservation de l'ordre unitaire de l'Etat.
B) La notion de contrôle de
l'Etat
Il est d'emblée
nécessaire de préciser que le contrôle qui porte sur
l'activité administrative est le seul qui corresponde à une
notion spécifique de contrôle. Par contre, l'action de
« contrôle » exercée sur les
administrés qui ne participent pas d'une manière quelconque
à la gestion administrative, se rattache aux missions de
l'administration et non à son contrôle.
Ethymologiquement, le contrôle serait le
contre-rôle, la liste nominative qui permettrait de
vérifier une première série de noms portés sur un
état et de procéder éventuellement à un
contre-appel34(*). Cette
idée de vérification est essentielle à la notion de
contrôle. C'est dans ce sens que le Pr. EISENMANN la définit comme
étant « l'opération qui consiste à
vérifier si des objets concrets sont conformes ou ne sont pas conformes
au schéma idéal, d'un objet correct, tel que le dessine une norme
de contrôle - autrement dit à confronter les objets aux
schémas auxquels ils doivent être conforme .pour établir
si, effectivement, ils le sont ou non. Un contrôle c'est essentiellement
une vérification de conformité de la
conformité »35(*).
Ainsi, contrôler c'est non seulement
vérifier la régularité juridique, la
légitimité ou l'opportunité des actes, mais aussi assurer
le fonctionnement économique et cohérent de la machine
administrative et de ses diverses parties, surveiller la réalisation
effective des programmes, évaluer les résultats, voire les
coûts et rendements36(*).
A partir de cette notion de contrôle, celui
exercé par l'Etat sur les collectivités territoriales
décentralisées c'est le contrôle de tutelle. Ce
contrôle se rattache à la décentralisation qui, s'oppose
à la déconcentration. En effet, décentralisation et
déconcentration sont les deux maîtres mots en matière
d'organisation administrative .Exception faite des autorités
situées à la tête d l'Etat (Président de la
République, Premier ministre, Ministres...), toute autorité
administrative est soit déconcentrée, soit
décentralisée.
Alors que l'autorité
déconcentrée est sous la dépendance d'un supérieur
hiérarchique aux instructions duquel elle doit obéissance, qui
détient de plein droit le pouvoir d'annuler ses décisions, tel
n'est pas le cas pour une autorité décentralisée qui
dispose d'un pouvoir de décision autonome qu'elle exerce sous la
surveillance d'un représentant de l'Etat: l'autorité de
tutelle37(*).
La tutelle administrative peut ainsi se
définir comme le contrôle que l'Etat exerce tant sur les organes
que les actes locaux. Ce contrôle est étroitement limité
par les textes. C'est donc un contrôle dit lâche par opposition au
contrôle hiérarchique, qui s'exerce d'office, même en
l'absence d'un texte l'instituant.
Se limiter à dire ce qu'est le
contrôle de l'Etat sur les collectivités locales ne suffit pas;
encore faut-il s'accorder sur sa nature, ses buts et ses principales
orientations. Ce qui justifie l'accent mis sur l'objet de recherche et la
problématique qui en découle.
II) OBJET DE RECHERCHE ET
PROBLEMATIQUE
Faire état de l'objet de
notre étude (A) est une phase préalable avant de s'attarder sur
ce qu'il en est de notre problématique (B).
A) Objet de recherche.
A titre de rappel, le contrôle qui porte sur
l'activité administrative ou para administrative est le seul qui
corresponde à la notion spécifique de contrôle. Ainsi,
l'objet de notre étude sera non pas le contrôle de
l'administration locale, mais le contrôle sur l'administration locale. Au
sujet de ce droit de regard reconnu à l'Etat dans la gestion des
affaires locales, se dégage notre thématique relative à la
problématique du contrôle de l'Etat sur les collectivités
territoriales décentralisées au regard de la loi
constitutionnelle du 18 janvier 1996.
C'est à travers cette thématique que
nous apprécierons le seuil, l'étendue de l'autonomie des
collectivités locales. Ce d'autant plus qu'avec les lois de 2004 sur la
décentralisation, l'on assiste à une restriction de la tutelle au
profit du contrôle juridictionnel. De même, sera
appréciée la compatibilité existentielle entre le principe
de l'unité et de l'indivisibilité de la République et
celui de la libre administration des collectivités territoriales
décentralisées ; d'où la nécessité
d'une problématique.
B) Problématique
L'année 1996 donne naissance à une
ère nouvelle avec la constitutionnalisation de la
décentralisation, la création des collectivités
territoriales, doublée de ce corollaire indispensable contrôle de
l'Etat sur ces collectivités territoriales
décentralisées38(*).
De la commune consécration constitutionnelle
du principe de l'unité et de l'indivisibilité de la
République et de celui la libre administration des collectivités
décentralisées, se dégage une question essentielle, celle
de savoir qu'elle est la place du contrôle de l'Etat dans la libre
administration des collectivités des locales ? Autrement dit, le
contrôle de l'Etat constitue-t-il un gage à l'effectivité
de la libre administration des collectivités locales ou à
l'indivisibilité de la république? Dans l'affirmative, ne
comporte-t-il pas pour autant des entraves à cette libre
administration ? Si tel est le cas, qu'est ce qui justifierait son
maintien et, quelles en sont éventuellement les réformes
nécessaires ?
Cette problématique est davantage
auréolée par son actualité et l'intérêt qui
en résulte.
III) ACTUALITE ET INTERET DU SUJET.
L'exploration du contrôle de
l'Etat sur les collectivités territoriales décentralisées
aujourd'hui va au-delà d'un effet de mode. D'où, son
actualité (A) et son intérêt.
A) Actualité du
sujet
L'actualité de ce sujet est
marquée par l'adoption des lois du 22 juillet 2004 sur la
décentralisation. De fait, ces lois viennent éclaircir la
situation des collectivités locales. En effet, la loi n°74/23 du 5
décembre 1974 portant organisation communale et le décret
d'application du 25 mars 1977 relatif aux pouvoirs de tutelle n'étaient
plus compatibles avec l'évolution de la société
camerounaise et les exigences de la libre administration.
Les nouvelles lois du 22 juillet 2004 viennent
alléger la tutelle et consacrer le contrôle, a
posteriori. Ce qui ouvre en même temps la voie à
l'émergence d'un véritable contrôle juridictionnel en
matière de décentralisation au Cameroun. Cette actualité
est davantage marquée par la rénovation des modalités et
finalités du contrôle de l'Etat sur les collectivités
territoriales décentralisées. Ce qui justifie tout
l'intérêt de ce sujet.
B) Intérêt du sujet
L'intérêt de cette étude peut
être perçu à la foi sur les plans politiques, juridiques et
socio-économiques.
Sur le plan politique, l'intérêt de ce
sujet résulte d'une nécessité démocratique du
niveau local jusqu'au sommet. La consécration d'une seconde chambre le
Sénat, en est le complément nécessaire. Cet
intérêt sur le plan politique a été
démontré par des auteurs tels Alexis de TOCQUEVILLE et Maurice
HAURIOU qui mettaient en exergue l'incontestable lien entre la
démocratie locale et la décentralisation territoriale39(*). En effet, la
décentralisation est un moyen de « fragmenter et de
disperser les pouvoirs, de créer des opportunités pour
l'émergence des groupes politiques de l'opposition, de créer de
nombreux terrains d'apprentissage de la pratique
démocratique »40(*).
Mais au-delà de cet aspect lié
à la théorie démocratique, il y a lieu de relever son
particularisme quant à la pratique de la décentralisation
territoriale au Cameroun; avec la création des communautés
urbaines à la tête de certaines agglomérations41(*). Ce particularisme tient au
fait que les communautés urbaines sont des personnes morales de droit
public comprenant au moins deux communes et à la tête desquelles
se trouve un délégué du gouvernement nommé par le
pouvoir exécutif42(*).
C'est du caractère sui generis des
communautés urbaines, étant donné qu'à leur
tête se trouvent des autorités nommées par le pouvoir
central, que se dégage la complexité à apprécier la
libre administration des communes. Ce particularisme participe-t-il de la
logique clientéliste de l'Etat43(*) ? Où participe-t-il de la méfiance
de l'exécutif en place à l'égard d'une
décentralisation politique44(*) qui serait favorable dans certains cas aux partis
politiques d'opposition45(*)?
Sur le plan juridique, la décentralisation
ne saurait se faire dans l'anarchie; d'où la nécessité que
la pratique décentralisatrice et le contrôle que l'Etat exerce sur
les collectivités soient saisis par le droit. Cet intérêt
tient aussi à l'évolution de la législation en droit
camerounais de la décentralisation d'une part et d'autre part à
l'appréciation des modalités et finalités du
contrôle au regard de cette législation.
Sur le plan social, la gestion de l'Etat est
l'illustration des tensions permanentes entre le centre et la
périphérie; tensions matérialisées par les
velléités sécessionnistes - telles celles de la
Southern Cameroon National Congress - locales46(*). C'est en effet du
désir tant d'une meilleure information des habitants, que d'une gestion
associative et participative que se dégage l'intérêt social
de ce thème. Lequel permettra aux responsables locaux de mieux
être informés quant aux différentes modalités de
contrôle que peut et doit exercer l'Etat sur les différentes
collectivités locales; mais aussi sur l'étendue de ce
contrôle.
L'appréhension des contours de cette
thématique passe par l'usage d'une méthodologie
appropriée.
IV) METHODOLOGIE
Comme le souligne le Pr. Maurice
KAMTO, « le problème de la méthode est au coeur de
toute oeuvre scientifique »47(*), « tant il est vrai que la
méthode éclaire les hypothèses et détermine les
conclusions »48(*).
La méthode peut être définie
comme « la démarche ordonnée que doit suivre
l'esprit pour arriver à son but »49(*). Elle est ainsi
constituée par l'ensemble des opérations intellectuelles, par
lesquelles une discipline cherche à déterminer la
vérité qu'elle poursuit, la démontre, la
vérifie.50(*)
Dans le cadre de ce travail, nous avons
procédé par une démarche à plusieurs niveaux: nous
avons d'abord consulté tous les textes en rapport avec notre objet de
recherche, la jurisprudence, ensuite nous les avons analysé et
interprété dans la mesure du possible. Par la suite, nous avons
collecté le support documentaire y relatif (ouvrages
généraux et spéciaux, articles de doctrine). Nous les
avons analysés au regard de la pratique de la décentralisation.
Enfin, nous avons eu de nombreux entretiens avec des responsables
administratifs, tant au niveau des administrations centrales que des
unités déconcentrées. Il en a été ainsi avec
le chef de la cellule des études et de la réglementation du
MINATD, le conseiller technique n°1 du MINDUH, le chef adjoint du service
provincial des communes pour le littoral.
Nous pouvons à quelques exceptions
prés dire que la rédaction de ce mémoire s'est faite par
l'usage de la méthode exégétique. Elle s'entend comme
l'interprétation et l'explication des règles de droit, tout
particulièrement de celles contenues dans les lois51(*). Toutefois, cette
interprétation a été confrontée à la
pratique de la décentralisation au Cameroun. De cette méthode il
s'en est dégagé la nécessité d'étudier le
contrôle de l'Etat en tant que corollaire de la libre administration des
collectivités territoriales décentralisées d'une part
(première partie) et d'autre part d'entrevoir le devenir de cette libre
administration (deuxième partie) compte tenu des limites et des enjeux
de la tutelle de l'Etat sur lesdites collectivités.
PREMIERE PARTIE :
LE CONTROLE DE L'ETAT : COROLLAIRE DE
LA
LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES
TERRITORIALES DECENTRALISEES
L'étude spécifique de la notion de
contrôle nous permet de prendre conscience du fait que contrôler,
ce n'est pas seulement vérifier la régularité, la
légitimité ou l'opportunité des actes, mais c'est aussi
assurer le fonctionnement harmonieux, économique et cohérent de
la machine administrative et de ses diverses parties, surveiller la
réalisation effective des programmes, évaluer les
résultats, voire les coûts et rendements52(*). Ainsi, l'on peut arguer que
le contrôle de l'Etat sur les collectivités locales est un gage de
la libre administration de ces dernières. Démontrer cette
thèse nécessite que l'on s'attarde sur la réalité
de la libre administration des collectivités locales (chapitre 1) d'une
part et d'autre part sur la rénovation des modalités et
finalités du contrôle de l'Etat lesdites collectivités
(chapitre 2).
CHAPITRE I:
LA REALITE DE LA LIBRE ADMINISTRATION DES
COLLECTIVITES
TERRITORIALES DECENTRALISEES DANS LE CADRE DU
CONTROLE
DE L'ETAT
S'administrer librement est le plus souvent
assimilé à « gérer
librement » plutôt qu'à « libre
gouvernement » qui implique l'existence d'une certaine
souveraineté53(*).
C'est ce qui justifie la commune constitutionnalisation de la libre
administration des collectivités locales et du contrôle de
l'Etat54(*), car quelque
soit le désir d'assurer une meilleure participation des populations dans
le processus de prise de décisions, cette consécration
constitutionnelle exprime la nécessité d'un droit de regard de
l'Etat sur les actes et les décisions des autorités locales;
voire sur les organes locaux. Ainsi, l'institution de ce contrôle par la
constitution répond à plusieurs préoccupations dont le but
essentiel est la garantie de la libre administration des collectivités
territoriales (section 2). Mais avant d'en venir à cette garantie, qu'en
est-il des conditions de cette libre administration (section 1) ?
Section 1 : Les conditions de la libre
administration des collectivités
territoriales
décentralisées
La décentralisation
appliquée aux collectivités locales se reconnaît aux
conditions suivantes : l'existence des affaires locales (paragraphe 1), la
gestion par des autorités locales indépendantes du pouvoir
central (paragraphe 2) et une gestion autonome; conséquence de la
personnalité juridique reconnue aux collectivités locales
(paragraphe 3).
Paragraphe 1 : l'existence des
affaires locales.
La décentralisation
territoriale implique une distinction parmi la masse des besoins auxquels
l'administration doit pourvoir, entre ceux qui intéressent l'ensemble de
la population de ceux qui demeurent particuliers à une
collectivité55(*).
C'est ainsi que le Pr. RIVERO précisait déjà dés
1971 que « la reconnaissance d'une catégorie des affaires
locales distincte des affaires nationales, est la donnée première
de toute décentralisation »56(*). Mais qu'est ce que les
affaires locales (A) ? Quel est le domaine réservé aux
collectivités locales camerounaises, quelles sont les difficultés
qu'il présente ? (B)
A) Les
« affaires locales » : une notion insaisissable
L'ambiguïté qui
caractérise cette notion d'affaires locales est fondée sur le
fait qu'il n'existe pas d'affaires locales (ou nationales) par nature mais,
seulement de façon contingente en fonction de la constitution ou des
lois57(*). L'on peut
déduire la difficulté qu'il y a à définir
clairement le concept d'affaires locales au Cameroun ; à la foi sur
le plan juridique et politique.
Sur le plan juridique, elle est imprécise,
car sans dire ce qu'il en est. La constitution camerounaise dispose en son
article 55 al.2 que les collectivités territoriales
décentralisées jouissent de l'autonomie administrative
financière pour la gestion des intérêts régionaux et
locaux. La loi d'orientation de la décentralisation reprend mutatis
mutandis cette disposition constitutionnelle en son article 4 al.1 sans y
apporter plus de précisions. L'alinéa 4 de cet article 4 dispose
que « les régions et les communes règlent par
délibération les affaires de leurs
compétences » sans pour autant y apporter d'avantages de
précision. L'on pourrait se demander à quoi renvoie l'expression
« affaires de leurs compétences » ?
Sur le plan politique, cette notion d'affaires
locales est ambiguë parce que l'intérêt locales, qui sous
tend la notion d'affaires locales, pourrait se définir comme une
tranche localisée de l'intérêt
général58(*). Mais une telle notion ne présente aucune
consistance, car à supposer que l'on puisse admettre l'existence
univoque d'un intérêt général,
l'intérêt local ne peut en être qu'une tranche
localisée. Et, si les affaires locales reposent sur la
prédétermination des besoins locaux, ceux-ci produits par
l'idéologie dominant, c'est donc le pouvoir central qui détermine
le contenu de ces affaires locales. C'est la raison pour laquelle à
l'issue du colloque organisé par le Pr. SFEZ en mai 1975, de nombreuses
communications ont démontré l'inexistence objective de
« l'objet local ».
Retenons simplement que certains
intérêts sont communs à toutes les parties de la nation,
tels que les formations des lois générales et les rapports du
peuple avec les étrangers ; d'autres intérêts sont
spéciaux à certaines parties de la nation, tel par exemple que
les entreprises communales59(*). Mais, « si tout ce qui touche
à une population locale devait être décidé
localement, à terme, c'est la remise en cause de tout [le]
système politique, c'est la mort de l'Etat tel que nous le concevons et
donc de l'intérêt général »60(*)
B) Le domaine de compétence des
collectivités territoriales
décentralisées
La loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 dispose
en son article 55 al.2 que « les conseils des
collectivités territoriales décentralisées ont pour
mission de promouvoir le développement économique, social,
sanitaire, éducatif, culturel et sportif de ces
collectivités ».
Sur ce, au sens de l'article 3 al.1 de la loi
n°2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
communes, la commune a une mission générale de
développement local et d'amélioration du cadre et des conditions
de vie de ses habitants. Dans son titre II relatif aux compétences
transférées aux communes, la loi communale de 2004 est plus
explicite et porte d'abord sur le développement économique,
ensuite sur le développement sanitaire et social et, enfin sur le plan
éducatif, sportif et culturel.
S'agissant des compétences
transférées aux régions, elles sont quasi identiques aux
compétences dévolues aux communes61(*).
Dans ce transfert de compétences, il y a
lieu de remarquer et de déplorer la quasi identité entre ces
compétences transférées ; d'où la confusion et
l'imprécision entretenue,car la loi ne détermine le champ de
compétences réservées à telle ou telle
collectivité territoriale ou à l'Etat. L'on s'attendait
à une plus grande clarification de ces lois spécifiques ;
mais il n'en a rien été. En effet, l'article 15 de la loi
d'orientation de la décentralisation, dans la lancée de l'article
55 al.2 de loi constitutionnelle dispose simplement en son alinéa 1 que
« l'Etat transfère aux collectivités territoriales,
dans les conditions fixées par la loi, des compétences dans les
matières nécessaires à leur développement
économique, social, sanitaire, éducatif, culturel et
sportif » ; et dans l'alinéa 2 que «les
compétences transférées aux collectivités aux
collectivités territoriales par l'Etat ne sont pas exclusives. Elles
sont exercées de manière concurrente par l'Etat
[...] ».
L'on est donc en droit de se demander quel est dans
cet amas le domaine de l'Etat, de la région ou de la commune ? La
résultante de cet enchevêtrement de compétences peut
être des conflits de compétences permanents.
L'on espère que le contrôle de l'Etat
permettra de pallier les risques d'enchevêtrement de compétences.
De même que primera le principe de subsidiarité dans l'exercice de
ces compétences ; ce principe postulant la vocation pour les
collectivités territoriales à prendre des décisions pour
l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mise en
oeuvre à leur échelon62(*).
Au-delà de l'aspect lié à la
compétence, la réalisation de la décentralisation suppose
que ces activités propres soient prises en compte par des
autorités locales indépendantes du pouvoir central.
Paragraphe 2 :
Des autorités locales indépendantes du pouvoir
central .
Cette indépendance des
autorités locales ne renvoie qu'à l'autonomie organique.
Elle est constitutionnalisée
dans la libre administration des collectivités par des conseils
élus63(*). Ainsi,
Faire état de cette indépendance nécessite que soit
d'abord définies les notions de libre administration (A), avant d'en
venir à ce qu'elle soit assurée par des conseils élus
(B).
A) La libre administration des
collectivités territoriales
Le terme « administrer
librement » ou « libre
administration » quoique constitutionnellement consacré,
ne désigne selon le Pr. Michel TROPER, du point de vue constitutionnel,
aucun concept et reste « un terme vague et vide de sens dont la
fonction est de transposer au niveau administratif l'idéologie politique
de la démocratie représentative »64(*)
Tout compte fait, la libre administration qui
renvoie à la nature politique des collectivités
territoriales65(*).peut
souvent être assimiler à « gérer
librement ». Ce qui signifie que les collectivités
territoriales gèrent en toute liberté et autonomie. La libre
administration doit ainsi être distinguée des notions de
« libre gouvernement » qui implique l'existence
d'une certaine souveraineté et, de « libre
réglementation » dans la mesure pou le pouvoir
réglementaire national qui assure l'exécution des lois ne
disparaît pas au profit du pouvoir réglementaire local66(*).
Cette libre administration est
davantage garantie par la présence d'un conseil élu.
B) La libre
administration des collectivités territoriales par des conseils
élus.
Pour qu'il y ait décentralisation, il faut
que les affaires locales soient prises en charge par des autorités
indépendantes du pouvoir central, c'est-à-dire des organes locaux
qui puissent exercer leurs responsabilités sans craindre à tout
moment qu'il soit mis fin à leurs fonctions temporairement ou
définitivement, à la discrétion du pouvoir
central67(*). C'est ce qui justifie que les
autorités décentralisées soient élues, car comme le
relève le Pr. Maurice HAURIOU, « tant qu'une
autorité locale est nommée par le pouvoir central, alors
même qu'elle aurait des attributions propres et pourrait jouir d'une
certaine autonomie, il y a centralisation...Cela peut constituer de la
déconcentration, mais ce n'est pas de la
décentralisation »68(*).
L'on peut ainsi constater que le seul fait que la
libre administration a été constitutionnalisée et que les
organes locaux ont cessé d'être nommés pour être
élus a suffit à renforcer la décentralisation de ces
collectivités -et particulièrement des communes.
Toutefois, si l'indépendance à
l'égard du pouvoir central doit nécessairement prendre la forme
du procédé électif, c'est peut être un gage de
démocratie en matière de décentralisation. Mais il ne
constitue pas pour autant une garantie de l'indépendance de ces
autorités. En effet, un organe est essentiellement dépendant d'un
autre s'il lui est soumis tant pour sa nomination que pour sa
révocation, si sa vie et sa survie résultent de la volonté
de l'autre69(*). Ainsi, il
y aurait véritablement décentralisation si l'autorité
locale ne dépend pas du pouvoir central tant pour son investiture que
pour sa désinvestiture70(*). Or, les textes prévoient des cas de
dissolution des conseils tant municipaux71(*) que régionaux72(*), de cessation de fonctions, tant pour un conseiller
municipal73(*) que pour un
conseiller régional74(*) ; de même que des cas de révocation
tant des magistrats municipaux75(*)que du président du conseil
régional76(*).
L'on peut en conclure qu'au Cameroun il y a certes
décentralisation, mais il s'agit d'une décentralisation
imparfaite77(*). De cet
aperçu sur l'autonomie organique des collectivités territoriales,
quid de l'autonomie fonctionnelle.
Paragraphe 3 : Une gestion autonome
Indépendants du pouvoir central pour ce qui
concerne leur existence, les organes locaux doivent bénéficier
d'une réelle autonomie dans l'exercice de leurs fonctions (B) Cette
indépendance fonctionnelle n'est que la conséquence de la
personnalité juridique reconnue aux collectivités territoriales
décentralisées (A)
A) La personnalité juridique reconnue aux
collectivités territoriales
décentralisées
La personnalité juridique
s'entend d'un ensemble de droit et d'obligations d'une part et d'autre part de
la faculté de celui qui les possède de les faire valoir dans le
commerce juridique pour la défense de ses intérêts78(*).
La personne morale quant à elle est un
groupement de personnes ou de biens ayant la personnalité juridique et
par conséquent, titulaire de droit et d'obligations79(*).Or les collectivités
territoriales étant des personnes morales, elles peuvent accomplir tous
les actes résultants de cette existence propre, disposer d'un patrimoine
et engager leurs responsabilités. C'est de cette
interpénétration entre personnalité juridique et
personnalité morale que la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996
dispose en son article 55 alinéa 2 que « les
collectivités territoriales décentralisées sont des
personnes morales de droit public [...] » ; sinon à
quoi servirait-il de consacrer la libre administration des collectivités
locales c'est-à-dire qu'elles aient des compétences et des
ressources propres, si elles ne disposaient pas de la faculté de prendre
les décisions qui les engagent et d'agir en justice afin de
défendre leurs intérêts.
Ainsi, même si la loi constitutionnelle ne
fait mention de la personnalité juridique, l'on en déduit avec M.
Bernard-Raymond GUIMDO que la collectivité territoriale
décentralisée est nécessairement une personne
juridique80(*).
L'autonomie fonctionnelle reconnue aux collectivités locales, n'est en
effet que la conséquence de cette personnalité juridique.
B) L'autonomie fonctionnelle des
collectivités territoriales
décentralisées
« Il y a décentralisation
rappelle le Pr. EISENMANN, si et lorsque les autorités administratives
locales ont le pouvoir de prendre des décisions, poser des normes de
leur seule volonté et librement »81(*). Certes, les
collectivités territoriales camerounaises jouissent d'une autonomie
administrative et financière82(*). Mais, dans le cadre d'un Etat unitaire, cette
liberté n'est jamais totale, même lorsque les organes locaux
bénéficient d'une compétence discrétionnaire. Elle
s'inscrit nécessairement, comme pour toute autorité
administrative, dans le respect du principe de la légalité Dans
cette lancée, le conseil constitutionnel français, a dans une
décision du 25 février 1982 explicitement rappelé que
« le principe de légalité exige à la fois le
respect des attributions du législateur et celui des règles
supérieurs de droit par lesquelles la constitution adoptée par le
peuple [...] a proclamé l'indivisibilité de la République,
affirmé l'intégrité du territoire et fixé
l'organisation des pouvoirs publics. De même, le fait que les
collectivités disposent d'une autonomie administrative, sous entend
qu'elles doivent avoir une administration et un personnel propre pour
gérer les intérêts locaux »83(*).
L'octroi aux collectivités de la
personnalité juridique entraîne l'autonomie financière,
sans laquelle, fautes de ressources propres et de toute possibilité
d'action, il n'est pas question qu'elles puissent gérer leurs
affaires84(*). L'autonomie
financière s'analyse par la capacité des collectivités
territoriales à générer des ressources nécessaires
au financement de leur politique de développement. Cette autonomie
s'accommode de transferts financiers de l'Etat (dotations de
décentralisation, subventions, fonds de concours divers)85(*).
Bien que les collectivités locales
bénéficient de dotations de la part de l'Etat, l'autonomie doit
se manifester par l'exercice d'une compétence fiscale et d'un pouvoir
budgétaire au niveau local. Ce qui implique l'existence d'un impôt
local et d'un pouvoir de décision fiscal local86(*) dont la conséquence est
que les prélèvements ne soient pas opérés par
l'Etat sur les ressources fiscales locales. L'efficacité de cette
autonomie est subordonnée à la détention de moyens propres
de financement suffisant. D'où, la nécessité d'une
réforme fiscale adéquate.
Section 2 : L a garantie de la libre
administration des collectivités
territoriales
décentralisées par le contrôle de l'Etat
L'importance du contrôle de
l'Etat dans la décentralisation est fondée non seulement sur
l'encadrement de la liberté d'action des collectivités
territoriales par ce contrôle (paragraphe1) mais, aussi sur l'expression
de la libre administration dans le cadre de ce contrôle (paragraphe
2).
Paragraphe 1 : L'encadrement de la
liberté d'action des collectivités
territoriales décentralisées par le contrôle de
l'Etat
Pour que la libre administration
des collectivités territoriales ne se fasse pas dans l'anarchie, le
contrôle de l'Etat est organisé - même si le nouveau
décret organisant les pouvoirs de tutelle reste attendu - (A), ce qui
justifie sa nécessité (B).
A) L'organisation du
contrôle de l'Etat
L'organisation de la tutelle se ramène
à faire état des principes conceptuels caractéristiques de
la tutelle sur les collectivités territoriales
décentralisées. Le principe de base est celui suivant lequel
« la tutelle ne se présume pas »
exprimé par la formule « pas de tutelle sans texte ;
ni au-delà des textes »87(*).
En effet, la tutelle doit toujours être
expressément prévue et définie par les lois
particulières, car si le supérieur hiérarchique dispose de
plein droit des pouvoirs que l'on sait, l'autorité de tutelle ne
détient que les pouvoirs dont elle a été
expressément investie par les lois et règlements88(*). Cette limitation exclut le
pouvoir de systématisation du pouvoir de donner des ordres au motif que
la tutelle met en rapport deux personnes morales distinctes : Celle de
l'Etat et celle des collectivités territoriales
décentralisées89(*).
C'est pour cela que l'article 55 alinéa 3 de
la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 dispose clairement que
« l'Etat assure la tutelle sur les collectivités
territoriales décentralisées dans `'les conditions fixées
par la loi'' » ; ce qui proscrit ipso facto, une
tutelle sans texte ou au-delà des textes. De même sont
précisées les autorités habilitées à exercer
la tutelle sur les collectivités territoriales
décentralisées. Il s'agit en effet du gouverneur qui est le
délégué de l'Etat dans la région et du
préfet qui assure la tutelle sur les communes90(*).
L'encadrement de la tutelle vise à la
limiter, l'orienter, dans l'optique de garantir une véritable
décentralisation. Ce qui justifie sa nécessité dans la
gestion locale.
B) La nécessité du contrôle
de l'Etat dans la gestion locale
Cette nécessité a pour fondement
l'article 55 alinéa 4 de la loi constitutionnelle du
18 janvier 1996 ; lequel dispose que
« l'Etat veille au développement harmonieux de toutes les
collectivités territoriales décentralisées sur la base de
la solidarité nationale, des potentialités régionales et
de l'équilibre interrégional ».Cette disposition
est renforcée par les articles 58 de la loi constitutionnelle et 67 de
la loi d'orientation de la décentralisation. Ces articles portent sur la
préservation des intérêts nationaux, le contrôle
administratif, le respect des lois et règlements et le maintien de
l'ordre public.
Le contrôle a en effet pour objectif de
garantir la cohésion nationale et de promouvoir la solidarité
entre les différentes collectivités91(*). S'il fallait laisser à
chaque collectivité d'être son principal promoteur d'un type
d'organisation, de développement, il y a de fortes chances que la
fracture sociale, les relans sécessionnistes en seraient les
conséquences. La nécessité de contrôler est
justifiée par la disparité des ressources qui sont
inégalement reparties ; inégalités qui
nécessitent l'intervention de l'Etat pour assurer l'équilibre, le
développement harmonieux de l'ensemble des collectivités.
D'où, la mise en place d'un mécanisme de
péréquation, garant d'une harmonie sociale et qui amoindrirait
les risques de fracture sociétale.
L'organisation de la tutelle vise aussi à
garantir l'autonomie locale. Cette garantie est assurée non seulement
par l'organisation de la tutelle mais, aussi par l'interdiction de toute
tutelle d'une collectivité locale sur une autre.
Au-delà de ce sus évoqué, le
contrôle de l'Etat pallie aussi, les conséquences les plus graves
d'une mauvaise gestion des collectivités
décentralisées92(*), vise aussi à garantir la protection des
droits des administrés, tout comme il permet d'éviter la
procédure contentieuse qui est longue, coûteuse et de
surcroît imparfaitement maîtrisée des citoyens.
C'est donc de cet encadrement qu'assure la tutelle
pour garantir l'effectivité de la libre administration des
collectivités territoriales décentralisées que se
manifeste leur libre expression.
Paragraphe 2 : L'expression de la
libre administration des collectivités
territoriales décentralisées dans le cadre du contrôle de
l'Etat
L'expression de la libre administration
des collectivités locales dans le cadre du contrôle de l'Etat est
avérée par le respect des conditions d'accomplissement de la
décentralisation (A) d'une part et d'autre part par l'extension du
contrôle a posteriori et l'accroissement et la
célérité de l'intervention du juge (B).
A) L'effectivité des conditions
d'accomplissement de la décentralisation
L'utilisation de
l'expression `'conditions d'accomplissement de la
décentralisation'' au lieu de celle de `'conditions de la
décentralisation'', vient de ce que contrairement à la
déconcentration, la décentralisation peut fort bien, tout en
étant instituée par les textes, n'avoir guère
d'effectivité94(*).
Rappelons que ces conditions se résument en
l'existence d'affaires locales, des autorités indépendantes du
pouvoir central et une gestion autonome. Ce qui se ramène à deux
principes majeurs : Le principe de spécialité et celui
d'autonomie. Ces conditions ont été consacrées
constitutionnellement95(*)
et réglementées par les différents textes
législatifs en vigueur96(*), même si le décret réglementant
les pouvoirs de tutelle reste attendu.
Ce qui nous amène à relativiser ces
conditions, car étant encore de manière transitoire sous l'empire
de la loi communale de 1974 et son décret de 1977 sur les pouvoirs de
tutelle. Ce d'autant plus qu'avec l'emprise qu'a encore le pouvoir
exécutif sur les actes et les organes locaux, cette libre administration
est encore susceptible de degré. Ceci, malgré l'extension du
contrôle a posteriori.
B) L'extension du contrôle a posteriori
L'utilisation de l'expression
« extension » ici, nous permet de cerner
l'évolution qu'a connue la tutelle sur les actes pour ne s'assimiler
aujourd'hui qu'à un simple contrôle de légalité.
Elle peut être appréciée au travers de l'étendue
qu'avait la tutelle sur les actes sous l'empire de la loi communale de 1974 et
son décret de 1977. Ces textes faisaient de l'approbation la
règle cardinale pour l'entrée en vigueur de tout acte
local97(*). C'est dans ce
sens que l'article 10 du décret n°71/91portant sur les pouvoirs de
tutelle sur les communes disposait que « dans les quinze jours
qui suivent la session du conseil, le délégué du
gouvernement, le maire ou l'administrateur municipal adresse au préfet
sous pli recommandé avec accusé de réception, les
délibérations prises par le conseil, aux fins
d'approbation ». Cette disposition sans aucune précision
quant à la nature de la délibération, était
interprétée lato sensu et faisait des
collectivités territoriales de véritables majeurs incapables.
Aujourd'hui par contre, avec la loi d'orientation
de la décentralisation, l'on assiste effectivement à la
consécration de l'extension du contrôle a posteriori au
détriment de celui à priori. Ceci se justifie par l'entrée
en vigueur immédiate des actes liés au fonctionnement quotidien
des collectivités territoriales sous réserve de leur remise en
cause ultérieure par le représentant de l'Etat98(*).
L'effectivité de l'extension du
contrôle a posteriori est d'autant plus
avérée que le champ d'application du pouvoir d'approbation est
réduit aux seuls actes les plus importants de la collectivité. Il
s'agit au sens de l'article 70 de la loi d'orientation de la
décentralisation des actes pris dans les domaines suivants :
- Les budgets initiaux, annexes, les comptes hors budget et
les autorisations spéciales de dépense ;
- Les emprunts et garanties d'emprunts ;
- les affaires domaniales ;
- les garanties et prises de participation ;
- les conventions relatives à l'exécution ou au
contrôle des marchés publics, sous réserve des seuils de
compétence prévues par la réglementation en
vigueur ;
- les délégations de service public au
delà du mandat en cours du conseil municipal ;
- le recrutement de certains personnels, suivant les
modalités fixées par voie réglementaire. Il en est de
même des plans régionaux d'aménagement soumis
préalablement à leur adoption au visa du représentant de
l'Etat.
Toutefois, même pour ces actes soumis
obligatoirement à approbation tel que le budget, l'institution d'une
chambre des comptes auprès de la cour suprême99(*) tend à amenuiser
davantage les pouvoirs du représentant de l'Etat.
L'institution du déféré
traduit le fait que le représentant de l'Etat dans la
collectivité ne jouit plus du pouvoir d'annulation comme sous
l'égide de loi communale de 1974. En effet, il se contente de
transférer l'acte querellé au juge qui est seul habilité
désormais à pouvoir l'annuler, exception faite des actes
manifestement illégaux100(*). C'est cette institution du
déféré qui accentue encore l'extension du contrôle a
posteriori.
Ce rôle reconnu au juge met ainsi en exergue
l'accroissement et la célérité de son intervention.
C) L'accroissement et la
célérité de l'intervention du juge administratif
L'accroissement de l'interventionnisme du juge
tient compte de l'opportunité offerte au représentant de
déférer l'acte devant le juge administratif101(*), il est de même
maintenu à l'égard de toute personne physique ou morale
justifiant d'un intérêt pour agir, la possibilité de
contester devant le juge administratif compétent102(*), un acte visé aux
articles 68, 69 et 70 de loi d'orientation de la
décentralisation103(*).
La perspective sus évoquée met en
exergue le traditionnel recours pour excès de pouvoir. Mais
compte tenu de la procédure administrative souvent compliquée, il
serait intéressant pour le législateur camerounais de donner
à l'administré le pouvoir de saisir le représentant de
l'Etat dans la collectivité lorsqu'il estime qu'un acte ne le satisfait
pas ou est susceptible de porter atteinte à une liberté
publique comme le fait son homologue français.
Cette possibilité permet de faire la
distinction entre le déféré
spontané et le déféré
provoqué.104(*). Lorsqu'il est exercé directement par le
préfet, le déféré est dit spontané.
Lorsque par contre il est saisi d'une demande, mise en oeuvre par les
administrés, le déféré est dit
provoqué
S'agissant de la
célérité dans l'intervention du juge, elle est
effective, contrairement aux pouvoirs de l'autorité de tutelle sous
l'empire du décret de 1977 qui jouissait d'un large pouvoir
discrétionnaire105(*). Avec la loi d'orientation de la
décentralisation, l'on assiste véritablement à une
réglementation des délais quant à l'intervention du juge.
Ces délais reflètent l'accent mis sur la
célérité. C'est dans ce sens que la juridiction
administrative saisie par le représentant de l'Etat dans un délai
de 2 mois - contre tout acte local - est tenue de rendre sa décision
dans un délai maximal d'un mois106(*).
De même, l'on relève la
précision qu'apporte l'alinéa 2 de l'article 72 de la loi
d'orientation de la décentralisation qui, fixe à quarante cinq
heures (45h) le délai maximum pour donner sa décision si l'acte
attaqué est de nature à compromettre l'exercice d'une
liberté publique ou individuelle.
CONCLUSION DU CHAPITRE
De la commune consécration
de la libre administration des collectivités territoriales
décentralisées et de la tutelle de l'Etat sur ces
collectivités, se dégage la nécessité
d'apprécier la nature de ce rapport. Démontrer la
nécessité de ce contrôle dans la gestion locale se justifie
par le but du contrôle, lequel est de garantir la libre administration
des collectivités locales.
C'est fort de cela que vérifier la
matérialité de cet objectif a suscité un aperçu sur
la réalité de la libre administration des collectivités
locales ; ceci au travers des conditions de la libre administration de ces
collectivités d'une part et d'autre part de l'effectivité de la
libre administration de ces collectivités dans le cadre de ce
contrôle de l'Etat.
Mais, faire état de cette
compatibilité, suffit-elle en elle même pour apprécier la
foi décentralisatrice actuelle du législateur camerounais ?
Cette foi décentralisatrice sera mise en exergue au travers de la
rénovation des modalités et finalités du contrôle de
l'Etat sur les collectivités territoriales décentralisées.
CHAPITRE II :
LA RENOVATION DES MODALITES ET FINALITES DU CONTROLE DE
L'ETAT SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
DECENTRALISEES
« Force est de constater
[soulignait M. CHIRAC à Rennes en 1998] que l'Etat a constamment
cherché et souvent avec succès, à reprendre d'une main ce
qu'il avait donné de l'autre »,107(*) ce qui a souvent
justifié une tutelle rigide. Mais, l'on peut
néanmoins relevé une certaine avancée dans l'environnement
juridique en matière de libre administration locale. Cette
avancée est perçue de par les modalités (section 1) et
finalités (section 2) actuelles du contrôle de l'Etat sur les
collectivités locales.
Section 1 : Les modalités
actuelles du contrôle de l'Etat sur les collectivités
territoriales
décentralisées
La rénovation des
modalités du contrôle de l'Etat sur les collectivités
territoriales camerounaises tient compte de l'évolution amorcée
par le nouveau dispositif. Cette évolution se caractérise par la
restriction du champ de la tutelle et l'allègement de ses
procédés. Nous cernerons cette évolution de manière
comparative entre ce qui se faisait sous l'empire de la loi communale de 1974
et, ce qui se fait actuellement sous l'égide des lois du 22 juillet 2004
sur la décentralisation108(*).
Hier, le contrôle de l'Etat était
exclusivement confié à l'autorité de tutelle109(*)qui jouissait d'un
véritable pouvoir d'approbation, d'annulation absolue de tous les actes
locaux110(*), de
même que d'un véritable pouvoir d'instruction en matière
locale111(*).
Ainsi, s'appesantir sur l'évolution de ce
registre de contrôle, nécessite que l'on s'attarde sur le
contrôle administratif de l'Etat (paragraphe 1) d'une part et d'autre
part sur le contrôle budgétaire et financier (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Le contrôle
administratif de l'Etat
Le contrôle administratif de
l'Etat sur les collectivités locales s'exerce suivant deux options.
L'une privilégiant l'administration en mettant en exergue un
contrôle par le biais d'un organe administratif (A) et l'autre dans
laquelle l'organe administratif n'est qu'une courroie de transmission (B).
A) Les organes administratifs
de contrôle et l'étendue de leurs pouvoirs.
La constitution reprise par la loi d'orientation de
la décentralisation dispose que « l'Etat assure la tutelle
sur les collectivités territoriales décentralisées
[...] » d'une part et d'autre part, « dans [les
collectivités locales], un délégué nommé par
le Président de la République représente
l'Etat »112(*). Au sens de la loi d'orientation, le gouverneur est
le délégué de l'Etat dans la région et, à ce
titre il a la charge des intérêts nationaux, du contrôle
administratif, du respect des lois et règlements et du maintien de
l'ordre public. A l'instar de ce dernier, le préfet assure la tutelle
sur les communes113(*).
Nous apprécierons l'étendue de contrôle au travers de son
intervention tant sur les organes (1) que sur les actes (2) locaux.
1) Le contrôle sur
les organes
Il est d'emblée
nécessaire de rappeler que les collectivités territoriales
décentralisées camerounaises comprennent les communes et les
régions114(*), et
que les organes locaux comprennent tant les organes délibérants -
conseil municipal pour les communes et régional pour les régions
- que les exécutifs locaux - maires et adjoints pour les communes et
président du conseil régional pour les régions. Ainsi,
nous verrons le contrôle sur les organes délibérants (a)
avant d'en venir à celui les organes exécutifs (b)
a) Le contrôle sur
les organes délibérants.
L'autorité administrative dispose à
l'égard des organes locaux d'une gamme de sanctions modulées
selon la gravité de la faute dont se rendraient coupables les organes
délibérants.
S'agissant du pouvoir de sanctions sur le conseil
municipal, sous l'empire de la loi communale du 5 décembre 1974, le
conseil municipal pouvait être dissout par décret. En cas
d'urgence, il pouvait être suspendu par acte motivé de
l'autorité de tutelle pour une durée n'excédent pas deux
mois (2 mois)115(*).
Tout conseiller ayant manqué à trois sessions pouvait
également être déclaré démissionnaire
d'office. La même sanction pouvait être appliquée à
tout le conseil sur rapport du préfet pour une durée
n'excédent pas deux mois. Le préfet avait de même
qualité pour adresser un avertissement ou infligé un blâme
au président du conseil municipal. A cet effet, M. Martin FINKEM affirma
qu'il ne s'agissait plus de tutelle, mais d'un véritable pouvoir
hiérarchique exercé par le préfet sur les organes
locaux116(*).
Au regard du dispositif législatif actuel,
le contrôle sur le conseil municipal, se traduit toujours par des
pouvoirs de suspension exercés par le ministre de l'administration
territoriale et de la décentralisation117(*) et de dissolution exercés par le
Président d la République118(*). Mais contrairement à la
réglementation antérieure, la suspension et la dissolution sont
soumises à conditions. Au sens de l'article 46, elle ne peut intervenir
qu'en cas d'accomplissement d'actes contraires à la constitution,
d'atteinte à la sécurité de l'Etat ou à l'ordre
public, de mise en péril de l'intégrité du territoire
national, d'impossibilité durable de fonctionner normalement.
Cette réglementation permet au juge garant
de la liberté de pouvoir contrôler l'exercice de cette tutelle. La
suspension du conseil municipal peut aussi intervenir en temps de guerre pour
des motifs d'ordre public ou d'intérêt général, ceci
jusqu'à la cessation des hostilités119(*).Mais ce
procédé est une entrave à la démocratie locale, car
le Président de la République dispose d'autres moyens bien plus
puissants pour juguler ce genre de crise que la suspension du conseil. Il
s'agit de l'Etat d'urgence ou de l'Etat d'exception120(*).
La dissolution du conseil est soumise aux
mêmes conditions que la suspension, auxquelles il faut ajouter les cas de
persistance ou d'impossibilité de rétablir la situation qui
prévalait antérieurement à l'expiration du délai de
deux mois.
La cessation d'activité quant à elle
n'intervient que lorsqu'un conseiller a manqué à trois sessions
successives sans raisons valables121(*) ou qu'il a refusé sans excuses valables de
remplir les fonctions qui lui sont dévolues par la loi et les
règlements122(*).
Il est de ce fait déclaré démissionnaire par le ministre
de l'administration territoriale et de la décentralisation.
De cette réglementation du pouvoir de
sanction de l'autorité de tutelle, l'on en déduit une certaine
juridicisation du contrôle qui, l'emporte progressivement sur des
questions personnelles ou d'opportunité. Mais, il reste à
déplorer le fait qu'en cas de dissolution d'un conseil municipal ou de
démission de tous ses membres, que le conseil soit remplacé par
une délégation nommée par le ministre chargé des
collectivités territoriales123(*). Surtout qu'il ne sera procédé
à la réélection du conseil que dans un délai de six
(6) mois à compter de la date de dissolution124(*). Ce qui est une entorse
à la décentralisation. D'où la nécessité de
diminuer ce délai.
S'agissant de la sanction éventuelle sur le
conseil régional, celui-ci peut être suspendu ou dissout par le
Président de la République dans les mêmes conditions que le
conseil municipal125(*).En cas d'intelligence avec l'ennemi, en temps de
guerre, tout conseiller régional peut être suspendu par
décret du Président de la République pour des motifs
d'ordre public ou d'intérêt général126(*). Cette suspension court
jusqu'à la cessation des hostilités. Pendant cette
période, le (ou les) conseiller (s) suspendu (s) ne peut (peuvent)
numériquement être remplacé (s), excepté si la
mesure vise à réduire de moitié le nombre des membres du
conseil.
A la différence du conseil municipal, ces
sanctions ne peuvent être prises que par décret du
Président de la République sur proposition du ministre
chargé des collectivités territoriales et, après avis du
conseil constitutionnel127(*). La question qui demeure réside au niveau de
la nature juridique de l'avis en question. S'agit-il d'un avis simple ou d'un
avis conforme ? Seule la pratique y apportera une réponse.
A l'instar du conseil municipal, tout membre du
conseil régional qui aura manqué à trois sessions
successives sans motifs légitimes ou en cas de refus de remplir ses
fonctions sans raisons valables peut être déclaré
démissionnaire par le ministre chargé des collectivités
territoriales.
Tout comme le conseil municipal, en cas de
dissolution du conseil régional, le Président de la
République crée une délégation spéciale sur
proposition du ministre chargé des collectivités territoriales,
qui se substitue au conseil durant six (6) mois jusqu'à la
réélection d'un nouveau conseil régional128(*).
b) Le contrôle sur les
exécutifs locaux
Le contrôle sur les exécutifs locaux
porte sur le maire et sur l'exécutif régional, constitué
du président du conseil régional et du bureau régional.
La loi n°2004-18 du 22 juillet 2004, fixant
les règles applicables aux communes a repris mutatis mutandis la
sanction appliquée sous l'égide la loi communale de
1974129(*). Ainsi,
l'exécutif communal peut être suspendu en cas de violation de la
loi et des règlements en vigueur ou pour faute lourde pour une
période n'excédent pas trois (3) mois. Au delà de cette
période, ils peuvent soient être réhabilités soit
révoqués.. La révocation est prononcée par le
Président de la République130(*). C'est notamment le cas du maire de
Njombé-Penja qui a été suspendu depuis février et
emprisonné à Nkongsamba.
De même en cas d'atteinte à la fortune
publique, d'infraction, peut suivre une sanction pénale assortie de
déchéance. En cas de carence avérée ou de faute
lourde dans l'exercice de leurs fonctions, le maire et ses adjoints peuvent
être révoqués par décret du Président de la
République.
Le maire peut également, après avoir
été entendu, être destitué par
délibération du conseil municipal, dans le cadre d'une session
extraordinaire, convoquée par le représentant de l'Etat à
son initiative ou à celle de la majorité des 2/3 des membres du
conseil. Cette délibération emporte d'office suspension du maire
et de ses adjoints dès son adoption. Elle est rendue exécutoire
par arrêté du ministre chargé des collectivités
territoriales131(*).
Mais préalablement à toutes ces
sanctions, un maire qui pour une cause postérieure à son
élection ne remplit plus les conditions requises pour être maire
ou qui se trouve dans un cas d'incompatibilité prévue à
l'article 55, doit cesser immédiatement ses fonctions. Lorsqu'il refuse
de démissionner, le ministre chargé des collectivités
territoriales prononce sa suspension par arrête pour une durée
qu'il fixe. Il est mis fin à ces fonctions par décret du
Président de la République.132(*)
Toutefois, l'innovation de ces lois vient de la
graduation dans la sanction, de la procédure de sanction ainsi que de
l'autorité de tutelle jouissant du pouvoir de sanction. La sanction va
de la suspension à la révocation en passant par la cessation
d'activité. Au niveau de la procédure, la sanction doit
être motivé, de même qu'elle ne peut intervenir
qu'après explication écrite du mis en cause sur les faits qui lui
sont reprochés ou qu'il ait été entendu devant le conseil
municipal133(*).
S'agissant des autorités habilitées
à prendre des sanctions, tandis que la suspension relève de la
compétence du ministre chargé des collectivités
territoriales, la révocation ne peut être prise que par le
Président de la République. L'on relève aussi que les lois
du 22 juillet 2004 sont plus soucieuses de la protection des droits ; ceci
par le respect des droits de la défense et de
l'éventualité d'un recours pour excès de pouvoir134(*).
En ce qui concerne le contrôle sur
l'exécutif régional, l'on se contentera ici d'une description et
d'une analyse prospective de la situation, étant donné que la
région est de création récente. Les sanctions dont
l'exécutif régional peut faire l'objet vont de la suspension
à la dissolution en passant par l'éventualité d'une
cessation d'activité. Ainsi, au sens de l'article 72 de loi n°
2004-19 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
régions, le président et le bureau régional peuvent
être suspendus par décret du Président de la
République, dans les cas identiques à ceux du conseil
régional135(*).
La cessation de fonctions intervient au sens de
l'article 74 de la loi sur les régions lorsque, le Président de
la République, pour une cause extérieure à son
élection, ne remplit plus les conditions requises pour être
président ou qui se trouve dans un cas
d'incompatibilité136(*) prévues par la loi. Le ministre chargé
des collectivités territoriales lui enjoint de se démettre
aussitôt desdites fonctions, sans attendre l'installation de son
successeur. Lorsque le président du conseil régional refuse de
démissionner, le ministre chargé des collectivités
territoriales lui notifie la cessation immédiate de ses fonctions et
propose au Président de la République la constatation de la
déchéance. Cette cessation des fonctions s'étend des
inéligibilités aux incompatibilités137(*).
2) Le contrôle
sur les actes
Le contrôle administratif de
l'Etat sur les actes locaux est celui effectué par le
représentant de l'Etat sur les décisions des organes locaux.
Antérieurement, tous les actes locaux
étaient soumis au pouvoir d'approbation du représentant de
l'Etat138(*) et, il
conditionnait l'entrée en vigueur de ces actes. Aujourd'hui par contre,
les actes pris par les organes locaux sont exécutoires de plein droit
quinze (15) jours après leur transmission au représentant de
l'Etat et après leur publication ou leur notification aux
intéressés139(*). Ainsi, les décisions réglementaires
et individuelles prises par les exécutifs locaux dans le cadre de leurs
pouvoirs de police, les actes de gestion quotidienne sont exécutoires de
plein droit dès leur publication ou leur notification.
De cette innovation, une distinction s'oppose entre
les actes soumis à transmission et exécutoires de plein droit et
ceux nécessitant une approbation préalable. L'on en déduit
une gamme variée de sanctions sur les actes locaux. Cette gamme oscille
entre le pouvoir d'approbation (a), le pouvoir d'annulation (b) et celui de
substitution (c).
a) Le pouvoir
d'approbation
Il intéresse les
décisions prises par les autorités locales, mais dont le
caractère exécutoire est subordonné à leur
approbation préalable, qui rétroagit à la date de leur
approbation140(*).
Le décret du 25 mars 1977 relatif aux
pouvoirs de tutelle soumettait à l'approbation préalable sans
réserve tous les actes, arrêtés,
délibérations des divers organes locaux au pouvoir d'approbation.
Seule l'approbation conférait le caractère exécutoire
à un acte local141(*). Le maire, le délégué du
gouvernement ou l'administrateur municipal disposait à cet effet de
quinze (15) jours après le conseil pour adresser au préfet les
délibérations pour approbation ; lequel les soumettait
à son tour au gouverneur ou au ministre de l'administration territoriale
selon le cas. Mais le fait le plus marquant en matière d'approbation
était celui suivant lequel, l'annulation par le juge du refus
d'approbation ne valait pas approbation142(*). Le pouvoir de tutelle s'apparentait ainsi à
un véritable droit de veto ; c'est-à-dire un
droit de blocage accordé à l'autorité de tutelle.
Aujourd'hui, bien que le pouvoir d'approbation
reste de mise, il est désormais restreint aux seuls actes les plus
importants de la collectivité locale. Le législateur maintien
ainsi l'approbation préalable du représentant de l'Etat sur les
actes suivants :
- Les budgets annexes ; les comptes hors budget et les
autorisations spéciales de dépense ;
- Emprunts et garanties d'emprunts ;
- Les affaires domaniales ;
- Les garanties et prises de participation ;
- Les convocations relatives à l'exécution ou
contrôle des marchés publics ;
- Les délégations du service public
au-delà du mandat en cours du conseil municipal :
- Le recrutement de certains personnels ;
- Les plans régionaux et communaux de
développement et les plans régionaux d'aménagement du
territoire143(*).
Les délibérations prises et
décisions prises dans tous ces différents domaines doivent
être approuvées dans un délai maximal de trente (30) jours
à compter de la date de leur transmission au représentant de
l'Etat. Passé ce délai, l'approbation est
considérée comme ayant été tacitement
accordée.
L'une des restrictions non des moindres au pouvoir
d'approbation est le fait que l'annulation de la décision de refus
d'approbation par le juge administratif saisi par le Président du
conseil régional ou le maire équivaut à une approbation,
dès notification de la décision à la collectivité
territoriale144(*) .
b) Le pouvoir d'annulation
Suivant les articles 13 et 14 du
décret de 1977, le ministre de l'administration territoriale pouvait
annuler les actes locaux soit d'office, soit sur rapport du préfet, soit
sur la demande d'un contribuable de la commune ou de toute personne
intéressée145(*). Ainsi, l'on distinguait sous l'empire de la loi
communale de 1974, l'annulation d'office qui intervenait lorsque l'acte
administratif local violait les lois et règlements de la
République ou lorsque l'acte en cause avait été pris par
un conseil en dehors d'une session régulière d'une part et
d'autre part l'annulation relative qui frappait l'acte administratif local, qui
bien que respectant toutes les conditions de légitimité avait
été pris dans un contexte qui rendait sa
crédibilité suspecte.
Aujourd'hui par contre, excepté les cas des
actes locaux manifestement illégaux, l'autorité de tutelle n'est
plus habilitée à annuler les actes locaux. Elle ne dispose
désormais que de la faculté de déférer cet acte
devant le juge administratif compétent pour appréciation de la
légalité146(*). Ce qui fait désormais de l'autorité
de tutelle, une simple courroie de transmission. L'on en déduit une
garantie notable pour la libre administration locale, ceci avec la disparition
du contrôle d'opportunité et le raffermissement du contrôle
a posteriori au détriment du contrôle a
priori.
c) Le pouvoir de
substitution d'action
La substitution est une mesure
exceptionnellement grave, car elle autorise l'autorité de tutelle
à agir au nom et pour le compte de la collectivité, laissant sur
la « touche » l'autorité légitime.
Ce qui pousse M. Martin FINKEM à présenter ce pouvoir comme
« l'étape suprême de l'exercice de la
tutelle »147(*). Pour le Pr. CHAPUS, « c'est un
pouvoir remarquable en ce qu'il permet à l'autorité de tutelle de
s'ingérer de façon particulièrement marquée dans
les affaires de l'institution décentralisée et en même
temps de faire beaucoup plus que ce qui est permis au pouvoir
hiérarchique »148(*).
En guise de rappel, la loi communale de 1974 ne
consacrait ce pouvoir qu'en matière financière. Au sens de
l'article 136 de cette loi, l'autorité qui approuvait le budget d'une
commune - le gouverneur - pouvait supprimer ou réduire les
dépenses pour cause d'irrégularité ou
d'inopportunité, mais ne pouvait ni les augmenter ni en inscrire de
nouvelles d'autant qu'elles n'étaient obligatoires. Le gouverneur
pouvait se substituer à l'exécutif pour reconduire par
douzièmes provisoires sur la base des recettes et des dépenses de
l'exercice précédent, un budget communal qui n'avait pas
été approuvé dans les délais. Pour les autres
actes, ce pouvoir était exclusivement réservé au
préfet.
Avec les lois du 22 juillet 2004 sur la
décentralisation, le pouvoir de substitution porte désormais non
seulement sur le budget, mais aussi sur la nécessité de respecter
les lois et règlements de la République. Ainsi, lorsque le maire,
le délégué du gouvernement ou le président du
conseil régional refuse ou s'abstient de poser les actes qui lui sont
prescrits par la législation et la réglementation en vigueur, le
ministre chargé des collectivités territoriales, saisi par le
représentant de l'Etat peut y faire procéder d'office. Cette
substitution ne pourrait intervenir que lorsque cette mesure présente un
intérêt intercommunal ou interrégional149(*).
Ce pouvoir est davantage original en ce que la
mesure décidée par l'autorité de tutelle qui s'est
substituée est susceptible d'être considérée comme
prise au nom de l'institution locale et comme engageant, si elle est
préjudiciable à des tiers, la responsabilité de cette
dernière.
Toutefois, ce pouvoir de substitution qui vise
à garantir la continuité et l'harmonie du service public local,
est néanmoins regrettable, car il porte atteinte à l'idée
même de décentralisation.
3) La procédure de
mise en oeuvre du contrôle
La procédure de contrôle est
fondée sur le principe de la transmission des actes au
représentant de l'Etat (a), laquelle transmission est soumise au respect
du formalisme et des délais liés à la transmission (b).
a) Les
conditions de la transmission
Le caractère
exécutoire des actes des autorités locales nécessite la
transmission au représentant de l'Etat, comme condition pour
l'entrée en vigueur de ces actes. Cette transmission est assortie d'un
accusé de réception, dont la preuve peut être
apportée par tout moyen150(*).
S'agissant des décisions
réglementaires et individuelles prises par le président du
conseil régional dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs de police,
les actes de gestion quotidienne sont exécutoires de plein droit
dès qu'il est procédé à leur publication ou
notification aux intéressés. Ces décisions font l'objet de
transmission au représentant de l'Etat151(*).
Mais à ces actes exécutoires de plein
droit dès transmission, il faut ajouter que d'autres actes locaux ne
peuvent être exécutoires qu'après approbation
préalable de l'autorité de tutelle152(*).
b) Formes et délais de la
transmission
En matière de forme, aucune
référence textuelle actuelle ou ancienne n'est précise
quant à la forme que doit avoir l'acte administratif. Le principe en la
matière étant l'absence de formalisme153(*).Ainsi, les
décisions des autorités de tutelle peuvent être incluses
aussi bien dans une simple lettre ou télex, ou une circulaire que dans
un arrêté en bonne et due forme, c'est-à-dire comportant
après visas des textes en vertu desquels ils sont pris, un dispositif
reparti en articles.
Concernant les délais, les actes locaux sont
exécutoires de plein droit quinze (15) jours après la
délivrance de l'accusé de réception et après leur
publication ou leur notification aux intéressés ; bien que
ces délais puissent être réduits par le représentant
de l'Etat et, qu'il peut demander une seconde lecture de l'acte
concerné. La demande correspondante revêt un caractère
suspensif, aussi bien pour l'exécution de l'acte que pour la computation
des délais applicables en cas de procédure contentieuse,
conformément à la législation en vigueur154(*).
B) Le pouvoir de saisine
Certes, l'autorité locale pouvait sous la
loi communale de 1974 saisir la juridiction administrative lorsqu'elle estimait
qu'un acte de l'autorité de tutelle lui causait grief. Mais, avec les
lois du 22 juillet 2004 sur la décentralisation, l'on assiste à
la naissance d'un véritable contrôle juridictionnel, car le
représentant de l'Etat ne jouit plus de la faculté d'annuler
d'office les actes locaux, cette compétence revenant à la
juridiction administrative. Ce contrôle est ainsi
matérialisé par l'institution d'un
déféré155(*) pouvant émaner du préfet ou du
gouverneur selon le cas. Ainsi, une étude sur la notion de
déféré nécessite que l'on s'attarde sur sa nature
juridique et son domaine (1) d'une part et d'autre part sur son moment
d'intervention et les cas de déféré assortis de demande de
sursis à exécution (2).
1) La nature juridique du
déféré et le domaine du
déféré
Apprécions tout d'abord la
nature du déféré (a) avant d'en venir à son domaine
(b).
a) La nature juridique du
déféré
La loi d'orientation de la
décentralisation ne s'attarde pas sur la nature du
déféré. Elle se contente de disposer en son article 71
alinéa 1 que « le représentant de l'Etat
défère à la juridiction administrative compétente
les actes prévus aux articles 68 et 69 qu'il estime entachés
d'illégalité... ». Or, faire montre de sa nature
voudrait que l'on puisse effectivement dire de quel type de recours
s'agit-il ?
En effet, la notion de déféré
est l'objet de moult controverses doctrinales quant à sa nature. Pour
certains autres, le déféré devait être
distingué des autres recours pour excès de pouvoir : le
préfet pouvant seul le mettre en oeuvre. La procédure de sursis
à exécution qui s'y attache est spécifique, il peut viser
les contrôles et marchés des collectivités territoriales,
ce qui n'est pas le cas du recours pour excès de pouvoir, sauf à
l'encontre des actes détachables proprement dits156(*). Pour d'autres auteurs
à l'instar du Pr. CHAPUS, si le déféré est
spécifiquement organisé par la loi, il est de même nature
que le recours pour excès de pouvoir de droit commun : son objet
est en effet d'obtenir du tribunal administratif l'annulation, en raison de
leur illégalité, des actes contre lesquels il est
dirigé.157(*) ; D'où pour lui, le
déféré est un recours spécial en annulation
pour excès de pouvoir pour cause d'illégalité158(*).
La jurisprudence française a elle aussi
consacrée la thèse de l'assimilation du
déféré au recours pour excès de pouvoir159(*) qu'il s'agisse des
règles relatives aux délais (deux mois computés
pareillement) ou à leur intervention en cas de recours gracieux, de
l'obligation d'être motivé pour être recevable, de la
possibilité pour le préfet de se désister en cours
d'instance ou en cas de leur irrecevabilité sans condition de
délai pour les actes « inexistants ».
En guise de rappel, l'on distingue deux types de
déféré : le déféré
spontané qui est l'apanage du préfet et le
déféré provoqué qui est la conséquence de
l'action des administrés. Toutefois, quoique la loi d'orientation de la
décentralisation dispose en son article 74 que « toute
personne justifiant d'un intérêt pour agir, peut contester devant
le juge administratif compétent, un acte visé aux articles 68 et
69 [...] », elle ne précise pas clairement en son article
76 que toute peut aussi saisir l'autorité de tutelle à cette
fin.
b) Le domaine du
déféré : Les actes déférables
Au sens des articles 69 et 71 de
la loi d'orientation de la décentralisation, les actes
déférables sont d'une part les actes dont la loi impose leur
transmission après adoption au représentant de l'Etat
c'est-à-dire des décisions réglementaires ou individuelles
prises par le président du conseil régional ou le maire dans le
cadre de l'exercice de leurs pouvoir de police, les actes de gestion
quotidienne et d'autre part les actes soumis à approbation
préalable du représentant de l'Etat. Les uns sont des actes
unilatéraux - tels les budgets initiaux, annexes, les comptes hors
budget, les délégations de service publique au delà du
mandat en cours du conseil - et les autres sont des contrats - telles les
conventions de coopération internationales, les conventions relatives
à l'exécution ou au contrôle des marchés
publiques160(*).
De ces actes déférables, il est
à relever d'abord que ce sont uniquement ceux accomplis au nom des
collectivités locales, ayant un caractère administratif ;
c'est-à-dire que le droit exclut les actes accomplis par le maire en
tant que agent de l'Etat161(*) d'une part et d'autre part les actes de droit
privé - contrats de droit privé à l'égard desquels
la juridiction administrative est incompétente.
Ensuite, aux contrats directement conclus par ces
collectivités, sont assimilés opportunément (par la
jurisprudence) les contrats (administratifs) passés au nom et pour le
compte des collectivités, par les institutions privées, telles
les sociétés d'économie mixte locales.
Enfin, s'agissant des actes unilatéraux, le
principe que seul sont déférables ceux qui pourraient faire
l'objet d'un recours ordinaire pour excès de pouvoir,
conformément au principe d'assimilation ; c'est-à-dire que
sont seuls déférables les actes ayant un caractère
décisoire (et non pas à titre d'exemple les circulaires
interprétatives)162(*).
2) Le moment du
déféré et les déférés assortis de
sursis à exécution
Le déféré
doit être exercé dans le respect des délais (a) et dans
certains cas, être assortis de sursis à exécution (b).
a) Le moment du
déféré
Le déféré ne
pouvant intervenir qu'après la transmission de l'acte au
représentant de l'Etat, lorsqu'il reçoit l'acte, il en
apprécie la légalité externe (c'est-à-dire les cas
d'incompétence, de vice de procédure et de forme) et
interne (c'est-à-dire des illégalités en raison du
contenu de l'acte et des illégalités en raison du but de l'acte)
au sens où elle est définie par la jurisprudence
administrative163(*).A
la suite de cet examen, il peut :
- S'il estime l'acte légal, lorsque l'autorité
locale en cause lui en fait la demande, informer celle-ci de sa décision
de ne pas saisir la juridiction administrative, mais cette décision ne
le lie pas et il peut revenir sur elle s'il y a des éléments
nouveaux ;
- S'il croit y découvrir l'illégalité,
l'article 71 de loi d'orientation de la décentralisation prévoit
que le représentant de l'Etat porte à la connaissance du
président du conseil régional ou du maire par tout moyen laissant
trace écrite des illégalités relevées. A cet effet,
il défère à la juridiction administrative dans un
délai maximal de deux mois (2) suivant la transmission de l'acte
entachée d'illégalités164(*).
b) Les déférés assortis de
demande de sursis à exécution
Le déféré peut être assorti
d'une demande de sursis à exécution selon une procédure
allégée par rapport à celle du droit commun dans la mesure
où une seule condition - celle de soulever un « moyen
sérieux » et de nature à justifier l'annulation
requise - est remplie165(*).
Lorsque l'acte déféré au tribunal
est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou
individuelle, la procédure est accélérée : La
juridiction administrative ou un de ses membres délégué
à cet effet, prononce le sursis dans un délai maximal de quarante
huit (48) heures166(*).
Au vu de ce qui en est du contrôle administratif de
l'Etat sur les collectivités locales, quid du contrôle
budgétaire et financier ?
Paragraphe 2 : L'émergence d'un
contrôle budgétaire et financier
Les collectivités
territoriales décentralisées vivent en majeure partie des
subventions étatiques167(*). Ce qui justifie le contrôle budgétaire
et financier que l'Etat exerce sur ces dernières.
Jadis exercé par les préfets, les
agents locaux du trésor, ce contrôle est désormais
confié à la chambre des comptes auprès de la Cour
suprême168(*).
Avec l'émergence de ce contrôle budgétaire et financier,
l'on assiste à la manifestation d'une effectivité progressive
dans la libre administration des collectivités locales dans le cadre du
contrôle de l'Etat ; car malgré le maintien de l'approbation
pour l'établissement du budget, l'on assiste à une
juridictionnalisation du contrôle budgétaire. Ce d'autant plus que
ce contrôle est a priori, d'où plus garant de
l'initiative locale.
L'essentiel de l'analyse de ce contrôle
portera non seulement sur les mécanismes de contrôle
budgétaire d'une part (A) et d'autre part sur le contrôle
budgétaire proprement dit (B). L'on s'inspirera de la loi communale de
1974, de son décret de 1977169(*) et de ce qui se fait dans le contexte
français.
A) Les mécanismes de contrôle
budgétaire
Le budget des collectivités peut être
défini comme l'acte par lequel sont prévues et autorisées
par le collège délibérant de ces personnes juridiques, les
recettes et les dépenses de celles-ci pour l'année à
venir170(*). Il se
dégage de cette définition que le budget local est un acte de
prévision et d'autorisation, ce qui implique le vote (1) et justifie
l'approbation dont il fait l'objet (2). De même, le budget a un
caractère annuel et doit être équilibré en recettes
et dépenses.
1) Le vote du budget
Le conseil local est souverain en
ce qui concerne le vote du budget. Il a de ce fait, le pouvoir d'accepter, de
modifier ou de rejeter en partie ou en totalité les propositions du
maire. Le conseil est lui-même tenu au respect des prescriptions
légales.
S'agissant des délais pour le vote du
budget, le 15 mars était considéré comme date-butoire. Si
le conseil ne se réunissait pas dans ces délais pour voter le
budget, le préfet pouvait l'établir d'office et le soumettre
à l'approbation du gouverneur. De plus, le projet de budget devait lui
être communiqué au moins quinze (15) jours avant la réunion
du conseil. Le préfet disposait de sept (7) jours pour formuler ses
observations. Il pouvait à cet effet inviter le maire ou le
délégué du gouvernement à lui fournir des
éclaircissements ou à apporter des aménagements sur le
projet de budget171(*).
2) L'approbation du budget
Faire état de l'approbation du budget
voudrait que l'on cerne ce qu'il en était du circuit d'approbation avant
d'en venir à la nature du contrôle effectué.
En effet, dans les quinze (15) jours qui suivaient
la session du conseil, le maire devait adresser au préfet, sous pli
recommandé avec accusé de réception le budget voté.
Le préfet devait le transférer à son tour au gouverneur
pour approbation. Dans les communes pourvues d'un contrôleur financier,
celui-ci visait les délibérations portant sur le vote du budget
communal. L'approbation du budget devait intervenir au plus tard le 15 juin,
après son étude par le service provincial des communes et visa
préalable des services financiers provinciaux compétents. Le
budget communal devenait exécutoire au plus tard le 1er
juillet. Un exemplaire du budget était transmis au ministre
chargé des finances.
En ce qui concerne la nature des contrôles
effectués, ils portent tant sur le fond que la forme. Sur le plan
formel, l'autorité de tutelle doit s'assurer que la forme du document
budgétaire est conforme aux lois et règlements en la
matière. Sur le fond, les contrôles portent sur la
régularité des inscriptions budgétaires. Il s'agit de
s'assurer que le budget a été voté en équilibre
réel. Compétence était reconnue au préfet de le
redresser après consultation du maire ou du délégué
du gouvernement et d'en informer le conseil la session suivante. D'autre part,
l'autorité de tutelle pouvait supprimer ou réduire les
dépenses pour cause d'irrégularité ou
d'opportunité ; mais il ne pouvait les augmenter. Toutefois, il
pouvait inscrire des dépenses obligatoires au budget.
B) La portée du
contrôle budgétaire local
.
La loi du 29 décembre 2006172(*) constitue en matière
de contrôle budgétaire des collectivités locales, le point
d'aboutissement d`une évolution amorcée en 2003 avec la
création d'une chambre des comptes auprès de la Cour
suprême et, poursuivie en 2004 avec l'adoption des lois du 22 juillet
2004 sur la décentralisation ; lesquelles consacrent dans
l'ensemble une priorité au contrôle par l'organe juridictionnel
des comptes locaux.
Cette portée sera appréhendée
dans le cadre du budget non voté à la date limite et du budget
non voté en équilibre réel d'une part (1) et d'autre part
en matière de compte administratif non présenté en
équilibre et des dépenses obligatoires non inscrites au budget
(2)
1) Le contrôle budgétaire et
financier dans le cadre du budget non voté à
la date limite et du budget non voté
en équilibre réel
Nous ferons tout d'abord cas du contrôle
budgétaire et financier dans le cadre du budget non voté à
la date limite (a) ensuite de celui relatif au budget non voté en
équilibre réel (b).
a) Le budget non voté à la date
limite
Sous l'empire de loi communale de 1974, le budget
de la commune devait être voté au plus tard le 15 mars ;
d'où la session budgétaire du conseil municipale tenait chaque
année dans la première quinzaine du mois de mars173(*). Ainsi, si à la date
limite - celle qui sera fixée - le budget n'est pas voté,
l'autorité de tutelle à laquelle le budget doit être soumis
devra saisir la chambre des comptes près la Cour suprême. Ce qui
suspendra les pouvoirs de l'assemblée délibérante jusqu'au
règlement d'office du budget par l'autorité de tutelle sur
approbation de la chambre des comptes ; quoiqu'il pourra s'en passé
par décision motivée174(*).
b) Le budget non voté en équilibre
réel
En guise de rappelle, sous l'empire de la loi
communale de 1974, lorsque le budget communal n'était pas voté en
équilibre, il revenait au préfet de le redresser après
consultation du maire ou du délégué du gouvernement et,
d'en informer le conseil municipal la session suivante.
Dans la lignée des lois de 2004 sur la
décentralisation, plus favorables à la libre administration,
l'autorité de tutelle devra dans les quinze jours (15) suivant la
transmission du budget, saisir la chambre des comptes qui constatera ou non le
déséquilibre. Et, le cas échéant d'en formuler les
propositions motivées pour son établissement. L'assemblée
délibérante ainsi épinglée devra disposer d'un
délai pour rééquilibrer le budget. A défaut, le
budget devra être réglé et rendu exécutoire par
l'autorité de tutelle.
2) Le contrôle
budgétaire en matière de compte administratif non
présenté
en équilibre et des dépenses
obligatoires non inscrites au budget
L'étude du contrôle
budgétaire à ce niveau se fera tant à l'égard du
compte administratif non présenté en équilibre (a)
qu'à l'égard des dépenses obligatoires non inscrites au
budget (b)
a) Le compte
administratif non, présenté en équilibre
Contrairement au budget qui se
présente comme un catalogue de prévisions, le compte
administratif retrace les recettes et les dépenses réellement
effectuées pendant l'exercice budgétaire175(*).
Dans le compte administratif, les dépenses
et les recettes sont classées suivant la même nomenclature que le
budget. Le compte administratif retrace aussi bien les opérations au
niveau de l'exécutif local que celles au niveau du receveur municipal
à la fin de la période complémentaire (soit au 30
septembre, suivant l'ancienne législation).
Le compte administratif fait aussi
apparaître : en recettes, les recettes à recouvrer et les
créances jugées définitives, irrécouvrables ;
en dépenses, les restes à payer et les dépenses
engagées mais, non liquidées176(*)
Comme le compte administratif doit se
présenter comme le budget en équilibre, se dégage la
nécessité de son contrôle. Ainsi, si l'autorité
dépasse un seuil qui reste à fixer par les textes,
l'autorité de tutelle devra saisir la chambre des comptes qui
précisera dans un délai - qui reste à définir - les
mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre et
vérifie leur établissement dans le budget primitif de l'exercice
suivant, qui lui est transmis d'office. Si tel n'est pas le cas, elle devra
adresser de nouvelles propositions à l'autorité de tutelle qui
règlera et rendra exécutoire, le budget de la
collectivité177(*).
b) Dépenses
obligatoires non inscrites au budget
En principe, sont considérées comme
dépenses obligatoires : les dépenses pour l'acquittement des
dettes exigibles178(*)
et celles pour lesquelles la loi l'a expressément
décidé.
Au sens de l'article 69 du décret du 25 mars
1977 déterminant les pouvoirs de tutelle sur les communes, au cas
où le délégué du gouvernement, le maire ou
l'administrateur municipal s'abstient d'ordonnancer une dépense
régulièrement autorisée et pour lesquelles existent des
crédits disponibles, le préfet le mettait en demeure de
procéder au mandatement de la somme due dans un délai de quinze
(15) jours. Passé ce délai, il ordonnait l'ordonnancement par
arrêté motivé qui tenait lieu de mandat.
Sur la base des lois actuelles sur la
décentralisation, il serait judicieux que si une collectivité
refuse d'inscrire une telle dépense à son budget, au lieu que
l'autorité de tutelle le fasse d'autorité comme jadis, dans
l'optique de garantir la libre administration des collectivités,
l'autorité de tutelle devra saisir la chambre des comptes qui se
prononcera dans un certain délai sur le caractère obligatoire ou
non de la dépense. Si la dépense est estimée non
obligatoire, l'autorité de tutelle ne pourra l'inscrire
d'office179(*). Dans le
cas contraire, elle pourra le faire d'office sur instruction de la chambre des
comptes. S'il arrivait que l'autorité de tutelle refuse de le faire par
décision motivée, pouvant engagée la responsabilité
de l'administration pour faute lourde, la chambre des comptes devra mettre en
demeure la collectivité d'inscrire la dépense
obligatoire180(*).
3) Le contrôle
juridictionnel des comptes et le contrôle de gestion.
Avoir une idée de la quintessence de chacun
de ces contrôles nécessite que l'on s'accorde sur le
contrôle de gestion (b) après avoir analysé à quoi
renvoie le contrôle juridictionnel (a).
a) Le contrôle
juridictionnel des comptes
Il y a contrôle
juridictionnel des comptes locaux pour prendre l'exemple français,
lorsque la chambre des comptes juge les comptes des comptables publics locaux,
sous le contrôle en appel de la cour des comptes et en cassation du
conseil d'Etat181(*).
C'est dans ce sens que la chambre des comptes de la cour suprême juge les
comptes ou les documents en tenant lieu des comptables publics patents ou de
fait des collectivités territoriales décentralisées et de
leurs établissements publics182(*). Ainsi, après vérification sur place
et sur pièce, elle rend un jugement provisoire qui peut faire l'objet
d'un recours en appel ou en cassation devant l'assemblée
plénière de la Cours suprême183(*).
b) Le contrôle de
gestion
A l`issue du contrôle juridictionnel des
comptes locaux, un jugement est rendu. Il peut être soit un jugement de
quitus, c'est-à-dire de régularité, soit un
jugement de débet, c'est-à-dire
d'irrégularité184(*). C'est en cela que la section de contrôle et
de jugement des comptes des comptables publics des collectivités
territoriales décentralisées et de leurs établissements
publics au sein de la chambre des comptes de la Cour suprême fait un
contrôle de gestion qui conduit à faire des observations a
posteriori sur la gestion des ordonnateurs locaux et à faire
d'utiles audits sur le bon emploi des fonds publics.
De ce fait, la chambre des comptes produit
annuellement au Président de la République, au Président
de l'Assemblée national et au Président du Sénat, un
rapport exposant le résultat général de ses travaux et les
observation qu'elle estime devoir formuler en vue de la réforme et de
l'amélioration de la tenue des comptes et de la discipline des
comptables publics185(*).
L'on peut déduire de l'analyse de ces
rénovations sur les modalités du contrôle de l'Etat sur
les collectivités locales que l'on tend de manière
véritable vers une réelle libre administration des
collectivités locales. D'où la nécessité
d'apprécier au regard de cette évolution si les finalités
de ces contrôles ne sont pas en reste.
Section 2 : Les finalités du
contrôle de l'Etat sur les collectivités
territoriales
décentralisées
Afin d'avoir une véritable lisibilité
quant à l'orientation actuelle du contrôle de l'Etat sur les
collectivités territoriales, l'on s'appesantira sur les buts de ce
contrôle qui sont : la régularité juridique
(paragraphe 1), le bon fonctionnement des collectivités locales
(paragraphe 2) et enfin, la garantie de la légalité et la
protection des droits des administrés (paragraphe 3).
Paragraphe 1 : La
régularité juridique
Nous apprécierons cette
régularité tout d'abord au travers de l'économie de la
notion (A) et ensuite à travers ses manifestations (B).
A) l'économie de la notion de
régularité juridique
Il y a régularité juridique en
matière administrative chaque fois qu'il y a action de contrôle
sur l'administration. Cette action de contrôle impose à
l'autorité qui en a la charge de s'assurer de la cohérence des
actes pris par les organes à elle soumis. Ainsi, dans le cadre du
contrôle sur l'administration locale, cette action impose à
l'autorité de tutelle de s'assurer de la cohérence, voire de la
conformité des actes pris par les organes locaux tant
délibérants qu'exécutifs d'une part et d'autre part de
leur régularité en la forme au regard des circonstances.
C'est fort de cela qu'au contrôle de
régularité, se rattachent en pratique le contrôle de
légalité au sens large et les contrôles
financiers186(*).
B) Les manifestations de la
régularité juridique dans l'action de contrôle Sur
l'administration locale
Assurer la
régularité juridique est une préoccupation qui concerne
grosso modo l'harmonie interne. Elle se manifeste tant sur le plan
général que sur le plan particulier à tel ou tel service
ou groupe de services. Elle se traduit par l'emploi de moyens très
variables, notamment selon que le contrôle a pour objet l'action
administrative ou la gestion financière, les uns mis en oeuvre par les
autorités hiérarchiques ou de tutelle, les autres par les
contrôleurs spéciaux ou des corps permanents de contrôle
interne ou externe, aux attributions plus ou moins étendues.
Ainsi, la régularité juridique de
l'action locale voudrait pour l'autorité de tutelle qu'elle s'assure que
les pièces prises par les organes des collectivités
décentralisées émanent de l'organe compétent ;
qu'elles présentent un caractère exécutoire établi
par l'acte lui-même ou par une attestation signée de
l'ordonnateur. Sur cette base, pour reconnaître que l'acte est
régulier, il suffit pour l'autorité de tutelle de vérifier
qu'il a été pris conformément aux textes légaux et
réglementaires et autorisés par ces derniers.
Cette analyse de la régularité
juridique des actes locaux permet de mettre en exergue un contrôle
tourné beaucoup plus vers la légalité que vers des
questions d'opportunité. La satisfaction serait encore plus grande si le
contrôle sur le bon fonctionnement local va dans le même sens.
Paragraphe 2 : Le bon fonctionnement
des collectivités locales
Le contrôle qu'exerce la
tutelle sur l'administration locale n'est pas une ingérence mais un
droit, car l'un de ses buts est le bon fonctionnement local (B). Lequel bon
fonctionnement ne peut être perçu qu'à la suite d'une
présentation des organes d'assistance et du contrôle de ce bon
fonctionnement (A).
A) Les organes de suivi de la
décentralisation territoriale et les mécanismes
de contrôle du bon fonctionnement de
l'action locale
Les organes de suivi sont un des
éléments (1) qui permettent d'apprécier les
mécanismes de contrôle du bon fonctionnement local (2).
1) Les organes de suivi de la
décentralisation territoriale
Ces organes sont de plusieurs
ordres. C'est notamment le cas de la Direction des collectivités
territoriales décentralisées (DCTD), du service provincial des
communes, du Fonds d'Equipement et d'Intervention intercommunal (F.E.I.C.O.M),
du conseil national de la décentralisation (CND) et du comité
interministériel des services locaux.
La DCTD, moteur de l'action communale et principal
interlocuteur des communes est chargée :
- de l'élaboration de la législation et de la
réglementation concernant les collectivités territoriales
décentralisées ;
- du suivi de l'application de la législation et de la
réglementation en matière de contrôle de la
légalité des actes ;
- du suivi des interventions communales et régionales
en matière économique et sociale ;
- de la défense des intérêts locaux
auprès des instances décisionnelles au niveau central ;
- du suivi de la politique de décentralisation
territoriale ;
- du suivi des activités des établissements de
formation spécialisées.
Pour réaliser cette lourde mission, la direction a
été organisée en conséquence et
comprend la cellule des études, la cellule de
développement et de la coopération décentralisée et
la direction de l'assistance aux collectivités locales, laquelle
comprend :
- Le service de l'assistance administrative ;
- Le service de l'assistance économique ;
- Le service de l'assistance technique ;
- Le service de la formation.
Le service provincial des communes187(*) comprend :
- Le bureau de l'assistance administrative qui est
chargé du contrôle de l'administration communale et du
fonctionnement des conseils municipaux, des problèmes de gestion du
personnel communal, du contrôle des actes réglementaires de
magistrats municipaux, de l'établissement des statistiques et
conservation des documents ;
- Le bureau de l'assistance technique, économique et
financière qui est chargé de la gestion des crédits
affectés au service provincial, la vérification des budget des
communes et autres établissements communaux, le contrôle des
délibérations et des arrêtés ou décisions
ayant une incidence financière, l'instruction des demandes d'emprunts ou
des subventions des communes, les vérifications des dossiers soumis au
financement du F.E.I.C.O.M.
Quant au F.E.I.C.O.M188(*), il est conçu comme
un établissement public administratif189(*) dont les objectifs principaux sont les
suivants :
- la promotion de l'entraide entre les communes notamment par
des avances de trésorerie ;
- le financement des travaux d'investissement communaux et
intercommunaux ;
- La couverture des frais relatifs à la formation du
personnel communal et du personnel d'Etat civil.
S'agissant du conseil national de la
décentralisation190(*), il est chargé du suivi et de
l'évaluation de la mise en oeuvre de la
décentralisation191(*).
Enfin, le comité interministériel des
services locaux192(*)
est un organe de consultation interministériel placé sous
l'autorité du ministre chargé de la décentralisation. Il a
pour mission d'assurer la préparation et le suivi des transferts de
compétences et des ressources aux collectivités territoriales
décentralisées arrêtés par les autorités
compétentes193(*).
C'est de cette panoplie d'organes de suivi de la
décentralisation que peuvent être cernés les
mécanismes de contrôle du bon fonctionnement de l'action
locale.
2) Les mécanismes
de contrôle du bon fonctionnement de l'action locale
L'étendue des fonctions assignées au
contrôle vise à attester le bon ou le mauvais fonctionnement de
l'administration locale. Le principe veut que l'administration locale se fixe
certains objectifs à atteindre, selon les procédés
déterminés et avec des moyens qui sont à sa disposition.
Le contrôle ayant pour but de vérifier que les missions
s'effectuent correctement ; le système de référence
devra comprendre des échelles se rapportant à ces divers
éléments.
En ce qui concerne les objectifs, l'on peut fixer
certains critères. Les objectifs prévus ont-ils été
atteints, ou globalement, quelle proportion des objectifs a été
atteinte ? On aura alors une échelle d'efficacité et le
contrôle correspondant.
S'agissant des procédés
utilisés, ceux-ci peuvent être analysés au regard d'un
certain nombre d'exigences qui constituent autant d'échelle de
contrôle. L'administration locale doit en général se
conformer à certaines règles, observer certaines dispositions,
impératives ou prohibitives, qui lui sont imposées par les
différents organes de suivi de la décentralisation territoriale.
La mesure du respect de ces normes était faite dans le cadre du
contrôle de régularité.
L'on déduit de ces mécanismes que le
contrôle vise à garantir l'efficacité de l'action locale.
C'est dans ce sens que M. Jacques ROUSSEAU souligne que « le
contrôle n'apparaît principalement que comme la
vérification de l'observation de certaines règles juridiques. Il
a à la fois pour objet :
- de créer une tension créatrice et en tant
que tel de garder certains de ses aspects coercitifs mais, en insistant
davantage sur le rendement et l'efficacité que sur le respect des
aspects réglementaires ;
- d'aider les services [locaux] à découvrir
leurs problèmes d'organisation et à dégager les solutions
qui conviennent en mettant à leur disposion l'expérience d'autres
services ou des techniques nouvelles »194(*)
B) La garantie du bon fonctionnement des
collectivités territoriales
par le contrôle de
l'Etat
L'action de contrôle constitue une garantie du
bon fonctionnement local en ce sens qu'il permet de déceler et corriger
toute erreur dans le fonctionnement local d'une part et d'autre part de
maintenir en éveil l'attention des autorités locales195(*)et de déterminer les
causes de manquement. Il n'est de ce fait pas rare qu'en analysant une erreur,
on parvienne à trouver des défauts très
généraux d'organisation.
Bien qu'ils revêtent souvent un
caractère négatif et expressif, les contrôles ont un aspect
« stimulatif » important. Ainsi, se rendre comte
de ce qu'est le contrôle, permet de comprendre immédiatement
l'importance que peut jouer cette forme d'intervention dans l'entreprise
administrative locale. Elle est un moyen par lequel on peut s'assurer que la
machine fonctionne de manière adéquate et que les organes des
collectivités locales font correctement ce qui leur est imparti.
Dans le cadre d'une bonne maîtrise de leurs
compétences, de l'étendue de la libre administration locale, le
contrôle qu'exercerait l'autorité de tutelle donnerait la
satisfaction de constater que tout s'est bien passé comme il
était inévitable que cela se passât. Il est donc impossible
d'imaginer l'absence de cette supervision, car les déviations sont
toujours à redouter et, à la longue il pourrait y avoir une
dissociation très accentuée entre la mesure prise et le
système de référence196(*).
Au regard de cet aspect stimulatif du
contrôle en matière de bon fonctionnement local, l'on se doit
d'apprécier son apport quant à la garantie de la
légalité et de la protection des droits des
administrés.
Paragraphe 3 : La garantie de la
légalité et la protection des droits des administrés
La protection des droits des administrés est
une nécessité absolue dans l'action de contrôle de l'Etat
(B) ; ce qui justifie d'emblée l'existence de la garantie de la
légalité des actes locaux (A).
A) La garantie de la légalité.
La garantie de la légalité en tant
que finalité du contrôle de l'Etat sur les collectivités
locales est justifiée par plusieurs éléments (2), lesquels
permettent de s'attarder sur les implications de la garantie (1).
1) Les implications de la
garantie de la légalité
Suivant la théorie de la pyramide des normes
développée par le Pr. Hans KELSEN197(*), l'on en vient avec le Pr.
CHAPUS à mettre en exergue le rapport de compatibilité. Il
exprime un lien lâche entre l'action de l'administration et la norme
juridique suprême. Ce rapport implique simplement que l'administration
doit s'inspirer de ce qu'a voulu exprimer la règle de droit198(*). Ce rapport peut parfois se
ramener à celui de conformité pour lequel il est imparti à
l'administration le devoir de faire en sorte qu'il y ait une quasi similitude
entre son action et l'esprit de la norme juridique qui s'impose à
elle199(*). Ainsi,
l'administration locale dans son agir doit conformer son action aux
différentes normes étatiques qui lui sont supérieures, car
les collectivités locales ne sont pas indépendantes. A cet effet,
elles ne disposent pas d'un véritable pouvoir normatif200(*).
Dans l'optique de garantir cette
légalité, est instituée une cour suprême -
matérialisant le pouvoir judiciaire - dont la chambre administrative
comporte une section compétente en matière de contentieux de
l'annulation des questions diverses201(*). En plus de cette cour suprême est
institué un conseil constitutionnel qui statue souverainement sur la
constitutionnalité des lois, des traités et des accords
internationaux202(*) et
devant lequel le président du conseil régional, jouit d'un
locus standi, lorsque les intérêts de la
région sont en cause203(*).
2) Les justifications du
contrôle de légalité sur l'action locale
Sur le plan strictement juridique, la garantie peut
se justifier en tant qu'une des finalités du contrôle de l'Etat
sur les collectivités locales à plus d'un titre. Tirant son
fondement de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996, qui en son article
58, institue un délégué nommé par le
Président de la République dans la région et à la
charge duquel se trouve : le contrôle administratif, le respect des
lois et règlements de la République. Cet article est repris
mutatis mutandis par l'article 67 de la loi d'orientation de la
décentralisation. Ce qui permet d'étendre cette charge à
la commune, compte tenu de la tutelle qu'exerce le préfet sur les
communes. L'on peut en déduire que garantir la légalité
reviendrait à assurer le respect des lois et règlements de la
République par les autorités locales dans l'exercice de leurs
fonctions d'une part et d'autre part à réaliser l'harmonie et
l'uniformité juridico-institutionnelle de l'Etat dans toutes les parties
de son territoire ; ceci conformément au principe de l'unité
et de l'indivisibilité de la République.
Ce principe de l'unité et de
l'indivisibilité de la République se caractérise par
l'unité politique - matérialisée par l'unité du
pouvoir d'Etat et l'unité du peuple - d'une part et d'autre part
l'unité du territoire204(*).
Ainsi, sans le contrôle de l'Etat, la libre
administration présenterait le risque d'accentuer les particularismes
locaux au dépend des constances nationales ; et au pire des cas,
une telle évolution conduirait à la rupture d'avec les grands
principes républicains à l'instar de l'égalité de
tous devant la loi et les charges publiques.
B) La protection des droits des
administrés
Le contrôle qu'exerce l'Etat sur les actes et
les organes locaux porte au-delà de la régularité
juridique, de la garantie de la légalité, la marque de la
protection des droits des administrés. Ce contrôle vise en effet
le développement harmonieux de toutes les collectivités locales,
la préservation des deniers publics locaux. Ce qui permet au
contribuable de jouir du fruit de ses sacrifices.
Le contrôle vise de même à
préserver ses droits en ce sens que malgré le taux
élevé de scolarisation, les populations restent encore peu
initiées quant à la chose juridique, à
l'intérêt général et au fonctionnement local. Ce qui
permet de garantir les droits des administrés en puissance. Ce d'autant
plus qu'avec la naissance du déféré qui peut être
spontané ou provoqué205(*), l'on pourra éviter l'introduction des
recours contentieux inutiles ou prématurés contre des actes
administratifs locaux..
CONCLUSION DU CHAPITRE
Au regard de la rénovation
des modalités et finalités du contrôle de l'Etat sur les
collectivités locales, compte tenu de l'amoindrissement des pouvoirs de
l'autorité locale sur les actes locaux et du raffermissement du
contrôle juridictionnel et de l'émergence d'un véritable
contrôle budgétaire et financier dévolu au juge des
comptes, l'on peut affirmer que la libre administration des
collectivités locales connaît actuellement un essor
perceptible.
Toutefois, il n'en demeure pas moins que beaucoup
reste encore à faire ; et qu'au delà de l'aspect textuel, il
reste que cela soit transcrit de manière concrète dans la
pratique. L'on peut déjà relever l'absence de nombreux textes qui
restent encore attendus. C'est le cas des décrets d'application des lois
du 22 juillet 2004 sur la décentralisation. Ce qui tend à ternir
cette évolution et à souligner l'application partielle de grands
nombre de nos textes206(*).
CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE
L'appréhension de la réalité
de la libre administration des collectivités territoriales
décentralisées au travers des conditions de la
décentralisation, de la rénovation des modalités et
finalités du contrôle de l'Etat, a permis de relever
l'évolution qu'a connu le statut des collectivités territoriales
décentralisées d'une part et d'autre part de l'amenuisement des
pouvoirs de tutelle sur les collectivités locales.
Mais, malgré cette analyse, peut on affirmer
qu'au pragmatisme timoré a succédé une volonté de
rupture ? L'adoption de nouveaux textes en matière de
décentralisation, la création de nouveaux organes d'assistance
ont-ils réellement contribué à changer les comportements
et les mentalités ? Le Cameroun a-t-il réellement
changé de religion en adoptant avec une ferveur nouvelle la foi
décentralisatrice après s'être, pendant près d'un
demi siècle adonné avec passion à la
vénération centralisatrice ?
Ces questions, non des moindres lèvent un
pan de voile sur les faiblesses actuelles de cette libre administration des
collectivités territoriales décentralisées. Ces limites
à la libre administration des collectivités locales permettent de
faire état du difficile devenir de cette libre administration.
DEUXIEME PARTIE :
LE DIFFICILE DEVENIR DE LA LIBRE ADMINISTRATION DES
COLLCTIVITES LOCALES AU REGARD DU POIDS DU CONTROLE DE L'ETAT
L'on se doit de revenir sur la question de savoir
si le Cameroun a vraiment changé de religion en adoptant avec une
ferveur nouvelle la foi décentralisatrice207(*), après s'être
pendant des années adonné avec passion à la
vénération centralisatrice ?
Certes l'on relève la consécration
constitutionnelle de la décentralisation territoriale au
Cameroun208(*), de
même qu'un rapprochement notable entre les conditions d'application de la
décentralisation et l'aspect conceptuel de la libre administration des
collectivités locales.
Mais au-delà de ce postulat reluisant de
l'évolution des collectivités territoriales
décentralisées au Cameroun, le contrôle qu'exerce l'Etat
sur ces collectivités ne souffre-t-il pas toujours d'entraves qui
justifient ce difficile devenir de la libre administration locale au
Cameroun ?
L'appréciation des faiblesses de cette libre
administration passe d'abord par la mise en lumière de ses limites
(chapitre 1), ensuite par les enjeux de ce contrôle de l'Etat sur les
collectivités territoriales décentralisées (chapitre 2).
CHAPITRE I :
LA LIMITATION DE LA LIBRE ADMINISTRATION
DES
COLLECTIVITES TERRITORIALES DECENTRALISEES
La libre administration constitutionnellement
consacrée trouve les germes de sa propre limitation dans la
constitution. Certes dispose-t-elle que les collectivités territoriales
décentralisées sont des personnes morales de droit public,
jouissant de l'autonomie administrative et financière et s'administrant
par des conseils élus209(*). Mais, dans le même temps, c'est cette
même constitution qui affirme que l'Etat assure la tutelle sur les
collectivités territoriales décentralisées mais aussi
qu'un délégué nommé par le Président de la
République représente l'Etat, qu'il a la charge des
intérêts nationaux, du contrôle administratif, du respect
des lois et règlements, du maintien de l'ordre public210(*).
Cette limitation constitutionnelle de la
décentralisation territoriale au Cameroun dénote des
prérogatives constitutionnelles des organes étatiques en
matière de décentralisation (section 1) d'une part et d'autre
part la résistance d'un contrôle de tutelle fort (section 2).
Section 1 : Les prérogatives
constitutionnelles des organes de l'Etat en matière
de
décentralisation territoriale
La décentralisation territoriale trouve le
fondement de sa limitation tant sur le plan organique que sur le plan
matériel211(*).
Toutefois, l'on ne s'attardera que sur la limitation matérielle qui met
effectivement en exergue le poids de la tutelle comme limite à cette
libre administration, car la limitation sur le plan organique porte sur le
rejet de la forme fédérale de l'Etat et le refus de
« l'Etat régional ». Cette limitation
matérielle est relative aux prérogatives constitutionnelles des
organes centraux de l'Etat (paragraphe 1) d'une part et d'autre part à
celles des représentants de l'Etat dans les collectivités
territoriales décentralisées (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Les
prérogatives constitutionnelles des organes centraux de
l'Etat
Ces prérogatives sont pour les unes
attribuées au Parlement (A) et pour les autres au Président de la
République (B).
A) Les prérogatives constitutionnelles
attribuées au Parlement
Constitutionnellement, c'est au parlement que
revient la charge d'organiser, d'aménager, de réglementer le
fonctionnement de l'Etat et celui des collectivités territoriales
décentralisées212(*). Apprécier l'éventualité des
entraves à la libre administration des collectivités
territoriales décentralisées (2) par les prérogatives
parlementaires nécessite que l'on fasse déjà état
de ces prérogatives (1).
1) Les dispositions constitutionnelles relatives
aux prérogatives du
Parlement et leur étendue
Au sens de l'article 26 de loi
constitutionnelle du 18 janvier 1996 sont du domaine de la loi :
« l'organisation, le fonctionnement, la détermination des
compétences et des ressources des collectivités territoriales
décentralisées ainsi que le régime des assemblées
régionales et locales ».
La constitution prévoit également en
son article 55 alinéa 3 que les collectivités territoriales
décentralisées « s'administrent librement par des
conseils élus dans les conditions fixées par les
lois », tandis que l'alinéa 3 du même article
dispose que « l'Etat assure la tutelle sur les
collectivités territoriales décentralisées dans les
conditions fixées par les lois ». C'est encore la loi qui
au sens de la constitution détermine « l'organisation, le
fonctionnement et le régime financier des collectivités
territoriales décentralisées » ainsi que
« le régime des communes et le partage des compétences
entre l'Etat et les régions »213(*).
Les collectivités territoriales
décentralisées s'administrent par des conseils élus ;
c'est une fois de plus la loi qui détermine le régime des
inéligibilités, des incompatibilités et des
indemnités des conseillers régionaux214(*). Elle détermine aussi
les conditions de suspension du conseil régional, de dissolution dudit
conseil (article 59), de même que les éventualités de
suspension et de destitution du président et du bureau du conseil
régional (article 60). A cela, il faut ajouter que c'est la loi qui fixe
les modalités d'application des articles 59 et 60 relatifs à la
discipline des organes régionaux.
De même, tout autre type de
collectivité territoriale décentralisée peut être
créée par loi à condition de respecter les
spécifités de certaines régions dans leur organisation et
leur fonctionnement (article 62)
2)
L'éventualité des entraves à la libre
administration des collectivités
territoriales
décentralisées
Les différents chefs de compétences
législatives sont nombreux bien qu'ils connaissent des limites, car
comme le souligne le Pr. VEDEL, « l'attribution d'une
compétence au législateur par la constitution n'est pas un
blanc-seing et ne comporte aucune attestation de méconnaître des
droits et libertés individuels ou collectifs de valeur
constitutionnelle. Admettre que la définition des compétences
respectives de l'Etat et des collectivités territoriales est à la
disposition totale du législateur reviendrait à priver de tout
contenu le principe de libre administration »215(*).
Cette thèse forte remarquable est
défendable, surtout dans les Etats démocratiquement et
juridiquement avancés à l'instar de la France ou, le juge
constitutionnel a par une décision rendu en 1990, indiqué que le
principe de libre administration des collectivités territoriales limite
réellement les pouvoirs du législateur et qu'il serait prêt
à en assurer le respect dans le cas d'un retour offensif de la
centralisation216(*).
Au-delà de son caractère
séduisant, cette thèse peut fort bien être battue en
brèche. Malgré la souveraineté du Parlement, l'on se doit
de relever l'instrumentalisation dont il peut faire l'objet. Ainsi, au regard
de la nature actuelle du régime camerounais qui est un
« présidentialisme démocratique »
selon les termes et la démonstration de M. Jérôme Francis
WANDJI K.217(*), l'on
relève un bicéphalisme de l'exécutif et une
hiérarchisation des pouvoirs fondée sur l'élection du
Président de la République au suffrage universel et la
disposition d'une majorité parlementaire appartenant au bord politique
présidentiel. Ce qui fait du Premier Ministre un faire valoir
chargé de mettre en forme normative les options
présidentielles218(*)
La conséquence déplorable c'est
qu'avec l'existence du « fait majoritaire » et du
fait « unanimitaire » qu'il entraîne, le
Parlement et a fortiori la loi qui se veulent
« souverains », ne sont plus que le reflet de la
volonté du pouvoir exécutif. Ce qui explique la
possibilité d'une restriction des pouvoirs de tutelle en matière
de libre administration des collectivités locales.
La question qui nous sera ipso facto
posée est celle de savoir qu'elle est la place du conseil
constitutionnel ? Certes le Cameroun dans sa lancée vers
l'édification d'un Etat de droit219(*) s'est doté d'un Conseil
constitutionnel220(*).
Mais est-ce que l'existence du Conseil constitutionnel au Cameroun suffit-elle
à garantir l'Etat de droit, voire de la libre administration des
collectivités territoriales décentralisées ? L'on
peut répondre par la négative malgré l'évolution
qu'a connue la justice constitutionnelle au Cameroun221(*) ; car cette
dernière reste encore embryonnaire. Non seulement son effectivité
est encore relative mais, le Conseil constitutionnel est encore soumis à
l'emprise du pouvoir exécutif par le mécanisme de la nomination
des magistrats. Surtout que « le caractère
désormais renouvelable du mandat de ses membres222(*) vient politiser à
l'extrême le Conseil constitutionnel et dénote une recherche
délibérée d'une déférence proche de la
soumission de l'institution et de la personne nommée à
l'autorité de nomination »223(*). A cela il faut
préciser que le Cameroun a fait le choix pour un contrôle de
constitutionnalité par voix d'action réservé à un
nombre limité de personnes. Ce qui pourra avoir pour effet qu'une loi
mettant en mal la libre administration des collectivités, même
inconstitutionnelle, puisse entrer en vigueur.
Cette démonstration de l'emprise du pouvoir
exécutif sur la justice constitutionnelle au Cameroun trouve son
fondement à propos du règlement d'assemblée dont l'examen
du texte avait conduit le Conseil constitutionnel à annuler pour
violation d'une règle de fond la procédure de validation du
mandat des députés pour motif de sa contrariété
à la constitution. Mais cctte décision n'avait pas
empêché le Président de la République de promulguer
la loi portant règlement intérieur et déclarée
inconstitutionnelle224(*). Il est vrai que pour certains auteurs, la
décision n'était qu'un avis et non un jugement.
Ainsi, comme le souligne M. Claude MOMO reprenant
à son compte la thèse du Pr. Raphaël ROMI,
« sous l'effet de cette décision, c'est le chef de l'Etat
qui est dans les faits le juge suprême de la constitutionnalité.
Le respect de la Constitution dépend plus de son bon vouloir que de
celui des juges, si courageux soient-ils. La soumission du pouvoir
exécutif à la loi fondamentale n'est pas encore
réalisée. L'absolutisme présidentiel est à son
paroxysme [...]. On assiste au primat de l'ordonnancement politique sur
l'ordonnancement juridique. Le rejet d'un projet de loi peut être
promulgué ... pour des motifs purement politiques.
L'interprétation de la constitution reste en dernière analyse de
la compétence du Président de la
République»225(*)
B) Les prérogatives
constitutionnelles attribuées au Président de la
République
Faire montre de ces
prérogatives (2) nécessite que l'on s'attarde d'emblée sur
le pouvoir disciplinaire du Président de la République (1).
1) Le pouvoir disciplinaire du
Président de la République
En matière disciplinaire, le
Président de la République peut dissoudre ou suspendre -
après avis du Conseil constitutionnel - le conseil régional
lorsque celui-ci accomplit des actes contraires à la Constitution, porte
atteinte à la sécurité de l'Etat ou à l'ordre
public où met en péril l'intégrité du
territoire226(*).
L'ensemble de ces sanctions peut au sens de l'article 60 alinéa 1 de la
loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 être appliqué au
président et au bureau du conseil régional pour les mêmes
causes.
Outre les cas de suspension, ou de dissolution, le
conseil régional tout comme le président et le bureau du conseil
peut faire l'objet d'une substitution pour les mêmes raisons sus
mentionnées sur décision du Président de la
République après avis du conseil constitutionnel227(*).
2) Les autres
prérogatives du Président de la
République
Le Président de la
République, détenteur du pouvoir réglementaire228(*) peut en tant que de besoin
modifier la dénomination et la délimitation géographique
des régions existantes229(*). Ainsi, il peut par ordonnance déterminer le
régime des élections aux assemblées régionales et
locales, fixer les règles d'organisation et de fonctionnement des
collectivités territoriales décentralisées et,
déterminer les compétences et les ressources de celles-ci.
En sus, compte tenu de la nature
présidentialiste démocratique du régime camerounais, l'on
se doit de rappeler que le Président de la République dispose
d'énormes possibilités pour mettre en mal la libre administration
des collectivités ; du fait d'une répartition inégale
des compétences au détriment du pouvoir législatif,
renforcé par son élection au suffrage universel et
l'éventualité de la disposition d'une majorité
parlementaire élue sur des options présidentielles,
c'est-à-dire de l'existence d'une majorité appartenant au
bord politique présidentiel230(*).
L'éventualité de cette limitation est
possible, parce que, le Président de la République dispose de
l'initiative des lois, et que par ailleurs, le gouvernement a la maîtrise
de l'ordre du jour du Parlement et celui-ci ne peut disposer d'un texte sur la
décentralisation qui n'ait pour origine le Président de la
République ou son orientation tout au moins.231(*).
De cet ensemble de prérogatives dont dispose
le Président de la République sur les collectivités
décentralisées, l'on en déduit que ses
démembrements que sont ses représentants dans les
collectivités locales en jouissent autant.
Paragraphe 2 : Les
prérogatives constitutionnelles du représentant de
l'Etat dans
les collectivités locales
Rappelons que le gouverneur et le préfet
sont les représentants de l'Etat dans les collectivités locales.
En effet, le gouverneur est le délégué de l'Etat dans la
région tandis que le préfet est le représentant de l'Etat
dans les communes232(*).
Ainsi, nous ferons état de leurs misions (A) et des pouvoir qui leurs
sont attribués (B).
A) Les missions du
représentant de l'Etat
Ces missions dénotent des obligations du
représentant de l'Etat (1), desquelles l'on en déduira les
implications qui en découlent (2)
1) Les obligations du
représentant de l'Etat
Suivant l'article 58 de la
Constitution, un délégué nommé par le
Président de la République représente l'Etat. A ce titre,
il a la charge des intérêts nationaux, du contrôle
administratif, du respect des lois et règlements et du maintien de
l'ordre public ; il supervise et coordonne sous l'autorité du
gouvernement, les services des administrations civiles de l'Etat dans la
région. De même, il assure la tutelle sur cette dernière.
Or, au sens de l'article 67 de loi d'orientation de la décentralisation,
le gouverneur est le délégué de l'Etat dans la
région et le préfet assure la tutelle sur les communes. Donc,
c'est à eux qu'incombent ces charges.
2) Les implications de ces
missions
Ces implications découlent des missions
assignées au délégué de l'Etat dans la
collectivité locale. Ainsi :
- la charge des intérêts nationaux implique la
préservation desdits intérêts, par conséquent, si
l'Etat est en cause, c'est son délégué dans la
collectivité qui doit intervenir ;
- le respect des lois et règlements englobe toute la
légalité administrative. Ainsi, tout acte contraire à un
règlement pris, sera contraire à la loi. Le respect des lois et
règlements implique en premier lieu que lorsqu'il s'avère
nécessaire de prendre des mesures réglementaires ou individuelles
pour assurer le respect de la législation dans le territoire d'une
collectivité locale, ces mesures soient prises par le
délégué de l'Etat. Ce respect implique en second lieu que
le délégué de l'Etat veille à ce que dans sa
circonscription, les lois et règlements soient exécutés
aussi bien par les services de la collectivité que ceux de
l'Etat ;
- le maintien de l'ordre quant à lui implique la
préservation de la sécurité, de la tranquillité et
de la salubrité publique dans la collectivité locale par le
représentant de l'Etat :
- La supervision et la coordination des administrations
civiles de l'Etat consistent pour le délégué de l'Etat
à s'assurer de la bonne marche de celles-ci, par des discussions sur le
terrain, la tenue des réunions de coordinations, l'édiction des
instructions et des directives à l'intention de ses collaborateurs pour
assurer la bonne marche de ses services. Elles consistent enfin pour le
délégué de l'Etat à résoudre des conflits de
compétences qui peuvent survenir entre les responsables de même
service ou de services différents.
La réalisation de ces missions exige des
pouvoirs équivalents à la charge du représentant de
l'Etat.
B) Les pouvoirs
attribués au représentant de l'Etat.
Les prérogatives dont jouit le
représentant de l'Etat dans la collectivité tiennent compte de la
nature de la charge qui lui incombe.
Ayant la charge du contrôle administratif, il
jouit d'un droit de regard sur les actes des agents de l'Etat dans les
collectivités locales. A ce titre, il jouit d'un pouvoir d'approbation,
de suspension, d'annulation de leurs actes et d'une substitution
d'action233(*).
Le représentant de l'Etat dans la
collectivité locale ayant aussi la charge du contrôle de tutelle,
il se doit de s'assurer de la légalité, voire de
l'opportunité des actes des organes locaux. Ainsi, « il
doit pouvoir [...] s'opposer à des actes qui, sans être contraires
à des textes formels mettent en péril les intérêts
nationaux »234(*). Le contrôle de tutelle permet aussi de
pouvoir s'opposer aux comportements contraires à la loi et d'exercer, au
besoin un pouvoir disciplinaire sur les organes locaux235(*). Lequel pouvoir est toujours
à déplorer, car reflétant le pouvoir hiérarchique.
C'est en sens que M. FINKEM soulignait déjà que
« les pouvoirs de tutelle sur le fonctionnement des communes sont
d'une ampleur qui annihile presque toute possibilité d'initiative
locale »236(*).
Outre ces limites dues aux prérogatives du
représentant de l'Etat, il faut préciser que : les
collectivités territoriales n'ayant pas la compétence de leur
compétence, leur compétence rationae materiae reste
inévitablement limitée. Elles n'ont de ce fait que celles qui
leurs sont reconnues par l'Etat, des moyens d'action, des ressources et des
compétences que ceux que l'Etat leur concède. D'ailleurs l'Etat
est chargé par la Constitution de veiller au développement
harmonieux de toutes les collectivités locales sur la base de la
solidarité nationale, des potentialités régionales et de
l'équilibre interrégional237(*).
Au-delà de ces limites, les entraves
à la libre administration des collectivités locales trouvent leur
fondement dans la survivance d'un contrôle de tutelle fort.
Section 2 : La survivance d'un
contrôle de tutelle de l'Etat
Il est d'emblée
nécessaire de préciser que dans le cadre de ce
développement, nous ferons beaucoup plus allusion à l'expression
tutelle, contrairement à la première partie de ce travail
où l'on a fait référence de manière
générale à l'expression contrôle de l'Etat. Ce choix
est justifié par le fait que l'utilisation de l'expression
contrôle de l'Etat ou contrôle administratif, voire de tutelle a
une signification trop générale qu'il faudrait constamment
préciser238(*).
Ce d'autant plus que l'expression tutelle matérialise effectivement
l'emprise que peut avoir l'Etat sur les collectivités territoriales
décentralisées.
Cette survivance du contrôle de tutelle est
démontrée par le maintien d'une tutelle organique de l'Etat
(paragraphe 1), la résistance d'une tutelle fonctionnelle (paragraphe 2)
et la subsistance d'une tutelle financière (paragraphe 3)
Paragraphe 1 : Le maintien d'une
tutelle organique
La tutelle organique ou tutelle sur les personnes
est celle que l'Etat exerce non seulement sur l'exécutif municipal et
régional mais, aussi sur leurs conseils. En effet, comme le souligne le
Pr. Réné CHAPUS, cette tutelle n'est « rien d'autre
que le pouvoir disciplinaire exercé sur les unités
décentralisées ». Lequel pouvoir ne correspond
plus à une tutelle mais au pouvoir disciplinaire exercé sur les
fonctionnaires en général239(*).
Démontrer ce quasi statu quo passe
par l'appréciation du caractère quasi autoritaire et
étroit de la tutelle que l'Etat exerce sur l'exécutif communal et
régional d'une part (A) et d'autre part sur les conseils, municipal et
régional (B).
A) Une tutelle quasi
autoritaire de l'Etat sur l'exécutif communal et régional
Ce caractère quasi
autoritaire se justifie par le pouvoir qu'exerce l'Etat à l'égard
des exécutifs communal (1) et régional (2).
1) Le contrôle sur les magistrats municipaux
Au regard de la loi communale de 1974,
l'étendue des pouvoirs de l'autorité de tutelle relevait moins de
la tutelle que du pouvoir hiérarchique mis en mouvement dans le cadre
disciplinaire240(*).
Cette thèse pourrait se justifier par le dédoublement des
magistrats municipaux241(*) et de ce fait, ils sont soumis de jure ou
de facto au régime disciplinaire des agents de l'Etat, et donc
aux sanctions y relatives : avertissement, blâmes, révocation
(mais en tant qu'agent de l'Etat).
En effet, comme sous l'empire de la loi communale
de 1974, les magistrats municipaux peuvent toujours faire l'objet de
suspension, de révocation ou de destitution242(*) ; excepté qu'il
y a une prise en compte des droits de la défense et d'une certaine
garantie de procédure et de légalité.
Mais il n'en démeure pas moins que le
représentant de l'Etat de connivence avec le conseil municipal peut
déposer un exécutif municipal. En effet à la demande du
représentant de l'Etat, un conseil municipal peut être
convoqué ; au cours de cette séance, l'exécutif
municipal peut être sanctionné à travers un vote de
défiance, c'est-à-dire un vote au cours duquel le conseil
municipal lui retire sa confiance243(*).
Cette démonstration est davantage
justifiée par le caractère flou et imprécis des termes tel
que « carence avérée » ou
« faute lourde » que l'autorité de tutelle
peut utiliser pour faire évincer un maire ou un adjoint en situation de
mésintelligence avec ladite autorité. De même, ce pouvoir
donné au Président de la République d'apprécier le
caractère avéré ou lourd d'une carence selon son
« ultime conviction » se présente comme un
danger à l'égard de l'autonomie des communes.
En dehors de cette manifestation de la puissance
tutrice de l'Etat en période normale, il est à relever qu'en
temps de guerre, le maire et les conseillers municipaux pris individuellement
peuvent être, pour des motifs d'ordre public, d'intérêt
général, suspendus par décret du Président de
la République jusqu'à la cessation des
hostilités244(*).
Pourtant, seule l'autorité de tutelle a qualité pour
apprécier l'opportunité de la suspension, mais en plus, il existe
d'autres mécanismes constitutionnels pour juguler ce genre de situation.
C'est le cas de l'Etat d'urgence ou d'exception245(*).
Cette puissance se manifeste aussi par la
nomination du délégué du gouvernement et de ses adjoints
par décret du Président de la République.246(*). En effet, de même, le
Président de la République est seul compétent pour les
révoquer suivant la même procédure. Le
délégué du gouvernement bénéficie en
réalité d'un statut ambigu.
« Délégué » par le
gouvernement et en premier lieu par son chef, il doit lui rendre compte de
chacun de ses actes, quand il ne reçoit pas simplement de sa part telle
ou telle instruction. Il est soumis à tout instant au pouvoir
hiérarchique du gouvernement247(*).
A l'issue de cette analyse, l'on relève
« la nature disciplinaire du pouvoir de sanction dont disposait
les différentes autorités de tutelle à l'égard des
autorités locales »248(*). Quid du contrôle exercé sur
l'exécutif régional ?
2) Une tutelle excessive de l'Etat sur
l'exécutif régional
A l'instar de la tutelle sur
l'exécutif municipal, l'exécutif régional peut faire
l'objet de suspension, de révocation ou de substitution. L'on se serait
attendu à un contrôle plus lâche de l'exécutif
régional, compte tenu de sa position ambivalente justifiée par
son incidence politique majeure. Cette incidence politique est
manifestée par l'organisation de la représentation des
collectivités territoriales et particulièrement de la
région par le Sénat249(*).
Certes, outre les cas de suspension, la destitution
de l'exécutif régional est soumise à l'avis du Conseil
constitutionnel. Mais, aucune précision n'est faite quant à la
nature de cet avis, de même qu'a son caractère motivé ou
non.
Ainsi, malgré toute la protection
constitutionnellement réservée à la collectivité
régionale au Cameroun - la région est protégée dans
trois (3) cas : le premier concerne les conflits de compétences qui
opposeraient l'Etat et les régions, soit ces dernières entre
elles et, dont il revient au Conseil constitutionnel de statuer souverainement
pour départager (art. 47 al. 1, loi constitutionnelle du 18 janvier
1996). Le deuxième concerne l'atteinte aux intérêts de la
région ou, la constitution en son article 47 al. 2 reconnaît un
locus satndi aux présidents des exécutifs
régionaux devant le conseil constitutionnel. Le troisième
concerne les lois, les traités et accords internationaux qui
menaceraient les intérêts de la région et, dont le Conseil
constitutionnel sous l'action du président du conseil régional
peut en connaître (art. 47 al. 3, loi constitutionnelle du 18 janvier
1996)250(*). La
région ainsi créée brille par sa précarité
même dirigée par un conseil élu. « Comment
devrait-il en être autrement quand on sait que l'Etat a conçu les
régions non comme des pouvoirs locaux pouvant entrer en contradiction
avec lui, mais essentiellement comme des administrations destinées
à mieux servir les intérêts nationaux sur le plan
local »251(*).
En tout état de cause, l'avenir de
l'exécutif régional comme celui de l'exécutif communal
dépend encore de l'Etat. Les pouvoirs exorbitants de suspension, de
substitution et de révocation que détiennent les autorités
de tutelle par ce qu'aux frontières essentiellement imprécises
sont pour le moins inquiétant et incitent à se demander si l'on
est encore bien dans le cadre de la décentralisation252(*). Sur ce, l'on est en droit
de s'interroger sur l'état du contrôle exercé sur les
organes délibérants.
B) Une tutelle étroite
sur les conseils, municipal et régional
L'exercice de cette tutelle sera
apprécié tout d'abord en ce qui concerne le conseil municipal
(1), ensuite en ce qui concerne le conseil régional (2).
1) Une tutelle encore
neutralisante de l'Etat sur le conseil municipal
Sous la loi de 1974, le conseil municipal pouvait
faire l'objet de suspension et de dissolution253(*). La législation actuelle sur les communes,
quoique plus précise sur les modalités de suspension, de
dissolution et de destitution du conseil municipal254(*), ne s'est pas
éloignée des canons traditionnels, car elle maintien ces
pouvoirs.
A cet effet, l'article 23 de la loi communale de
1974, faisait déjà état de la nécessité de
motiver l'acte de suspension tandis qu'il n'en était rien pour l'acte de
dissolution. Les articles 46 et 47 de loi communale de 2004, hormis les cas de
suspension et de dissolution révèlent les mêmes lacunes
quant à l'obligation de motiver l'acte de dissolution.
De même, rappelons qu'à l'instar de la
substitution de l'exécutif communal, le Président de la
République dispose de mécanismes constitutionnels pour juguler
les situations de crise aussi graves soient-elles ; que la suspension
voire la substitution du conseil municipal par une délégation
spéciale255(*).
De manière générale, l'on
constate que la tutelle en vigueur ici est à l'image de la tutelle sur
l'exécutif communal, une tutelle excessive, car bien que dotée
d'un mandat de cinq (5) ans, le conseil municipal, organe
délibérant de la commune peut faire l'objet d'une suspension,
d'une dissolution, d'une cessation de fonction ou d'une substitution. C'est
donc « à l'instar de la tutelle sur l'exécutif
communal, une tutelle puisant ses règles dans le pouvoir
hiérarchique et dans le pouvoir disciplinaire »256(*).
2) Une tutelle
quasi-paralysante de l'Etat sur le conseil régional
A l'instar du conseil municipal, le conseil
régional peut faire l'objet de suspension, de dissolution, de cessation
de fonction ou de substitution257(*). Au regard de cette gamme de sanctions qui peuvent
frapper le conseil régional, l'on peut dire à quelques exceptions
près que s'agissant de leurs organes délibérants, la
région et la commune ont un destin commun. S'il ne s'agissait que de
leur commune destinée au niveau de leurs sanctions et de
l'amélioration quant à leurs modalités d'intervention l'on
en serait ravi. Mais l'on déplore toujours le fait que les lacunes
relatives au contrôle sur le conseil municipal reviennent une fois de
plus. Ce qui a pour conséquence de mettre à l'ordre du jour ce
caractère quasi paralysant de la tutelle sur la région, encore
naissante.
En effet, au sens de l'article 48 de la loi fixant
les règles applicables aux régions, le conseil régional
peut être suspendu par décret du Président de la
République, sur proposition du ministre chargé des
collectivités territoriales en cas :
- d'accomplissement d'actes contraires à la
constitution ;
- d'atteinte à la sécurité de l'Etat ou
à l'ordre public ;
- de mise en péril de l'intégrité du
territoire national ;
- d'impossibilité durable de fonctionner
normalement.
Le même article prévoit en son
alinéa 3 que la suspension peut être précédée
d'une mise en demeure adressée au conseil concerné par le
ministre chargé des collectivités territoriales.
A la lecture attentive de cette disposition, l'on
cherche en vain l'obligation faite à l'autorité de tutelle de
motiver son acte de suspension. Pire encore, la mise en demeure n'est pas une
obligation pour l'autorité de tutelle, mais une
éventualité258(*). L'on se doit logiquement de se poser la question de
savoir si les droits de la défense sont en régression ? Le
constat ici est que le Président de la République dans son acte
de suspension n'est tenu d'aucune justification à faire valoir.
Cette motivation semble aussi absente dans l'acte
de dissolution que prend le chef de l'Etat. En effet, l'article 49 de la loi
fixant les règles applicables aux régions dispose que
« le Président de la République peut par
décret après avis du Conseil constitutionnel dissoudre un conseil
régional [...] ». A la lecture de ces dispositions, on
constate ipso facto que l'autorité de tutelle n'est tenue
d'aucune obligation de motivation, même s'il est astreint de demander
l'avis du Conseil constitutionnel. Malheureusement, la loi ne fait aucune
précision quant à la nature de l'avis. Est-ce un avis simple,
obligatoire, conforme ? De même, aucune précision n'est faite
quant à l'obligation pour le Conseil constitutionnel de motiver son
avis. Surtout que « le silence de la loi ne s'aurait ne pas
s'interpréter comme un quitus du législateur à l'action
disciplinaire et répressive du pouvoir de tutelle dans la mesure
où [le législateur prévoit dans certains cas de
manière explicite l'obligation de motiver] »259(*).
Cette position est d'autant plus défendable
que le Président de la République jouit de la latitude de
créer par décret une délégation spéciale
dont le président et le vice-président sont nommés par
lui, sur proposition du ministre chargé des collectivités
territoriales. Il est vrai que les pouvoirs de la délégation
spéciale sont réduits à l'expédition des affaires
courantes, aux mesures conservatoires et à la recherche de solutions aux
affaires dont l'urgence est avérée. Mais il n'en demeure pas
moins que sa durée d'exercice est longue, car il est prévu des
élections dans un délai maximal de six mois260(*). Logiquement, une
collectivité se doit d'être gérée par un conseil
élu. Ce qui devrait avoir pour conséquence la réduction de
cette durée de six (6) mois à beaucoup moins, soit deux (2) mois
par exemple.
De cette emprise de la tutelle, l'on en
déduit une méfiance à l'égard de la région.
La délégation spéciale pouvant s'appréhender comme
une institution utilisée par l'autorité de tutelle pour mieux
véhiculer sa politique en cas de dissolution du conseil, de
démission de tous ses membres ou de décision de justice portant
annulation des élections régionales261(*). De cette résurgence
de la suprématie de la tutelle dans la gestion de la vacance, il en
résulte que l'autorité de tutelle au Cameroun détient donc
d'énormes pouvoirs qui lui permettent d'avoir une forte maîtrise
sur le conseil régional et de décider de son avenir. En effet,
c'est sur ce, que l'on se doit de faire état du caractère quasi
paralysant de la tutelle sur le conseil régional.
Enfin, l'on peut dire que la tutelle sur les
personnes par rapport à l'ancien droit reste de mise. En effet, elle
n'est que la traduction du pouvoir disciplinaire qu'exerce l'Etat sur
l'exécutif communal et régional, ainsi que sur leurs organes
délibérants. Surtout que ce pouvoir oscille entre la
maîtrise du processus de recrutement des autorités communales et
régionales262(*),
les nominations de certains personnels et autorités municipales et
régionales263(*)
reconnus par le législateur et au droit de sanction.
A cet égard, le risque reste grand sur le
plan pratique du fait de la lourdeur de la tutelle, car la tutelle sur les
personnes conçue dans le cadre de pallier les carences des
autorités locales, risque par l'effet contraire de devenir la source
majeure de ces carences264(*).
Cette appréciation rigoureuse de la tutelle
organique se démarque de la tutelle fonctionnelle qui a connu quelques
innovations malgré la résistance de certains aspects.
Paragraphe 2 : La résistance
d'une tutelle matérielle forte et d'une tutelle
technique
pesante
Il est vrai que l'état du
droit265(*) camerounais
de la décentralisation a été considérablement
modifié par les lois de 2004 sur la décentralisation. Mais il ne
faut pas croire qu'à une tutelle pesante à succédé
ipso facto une tutelle légère. Ainsi, si le
contrôle de l'Etat a été allégé, il subsiste
néanmoins la résistance d'une tutelle forte sur le plan
matériel (A) et une tutelle technique encore pesante (B).
A) La résistance d'une
tutelle matérielle forte
La tutelle matérielle ou tutelle sur les
actes peut se définir « comme tout le groupe de
règlements où l'autorité centrale reçoit seulement
l'un ou plusieurs des pouvoirs suivants :
- autoriser ou refuser les organes locaux à prendre
des décisions ;
- ou refuser d'approuver les décisions qu'ils ont
pris :
- les annuler ;
- les suspendre ou enfin ;
- se substituer aux autorités locales pour prendre
la décision `'à leur place'' lorsqu'elles n'en ont pris
aucune »266(*) ou de manière restrictive comme
« un ensemble de règles relatives à la force
exécutive des décisions des agents
décentralisés »267(*).
L'analyse de cette résistance d'une tutelle
matérielle forte passe par une appréciation de l'étendue
des pouvoirs d'annulation, d'approbation et d'orientation de l'autorité
de tutelle (1) d'une part et d'autre part du caractère gênant du
pouvoir de substitution d'action (2)
1) L'étendue des pouvoirs d'annulation,
d'approbation, d'orientation
des autorités de tutelle sur les
actes des autorités locales
S'appesantir sur l'étendue
de ces pouvoirs nécessite que l'on s'attarde sur les rapports
contrôle de légalité et pouvoir d'annulation (a) d'une part
et d'autre part contrôle d'opportunité et pouvoir d'approbation
(b)
a) Contrôle de
légalité et pouvoir d'annulation
La tutelle de légalité a pour
finalité d'assurer le contrôle de la légalité de
toute décision de l'autorité locale, et de vérifier si les
directives et instructions de l'autorité de tutelle ont
été scrupuleusement respectées268(*). A cet effet,
l'autorité de tutelle dispose dans les hypothèses et conditions
déterminées par la loi du pouvoir d'annulation des actes locaux
manifestement illégaux269(*).
Si en France, l'autorité de tutelle est
complètement dessaisie de ce pouvoir, au Cameroun, il apparaît
encore comme une réalité vivante pour certains actes pris par
l'autorité décentralisée.
Certes le pouvoir d'annulation de l'autorité
de tutelle a été considérablement amoindri, surtout que
l'autorité locale jouit de l'opportunité de saisir le juge
administratif aux fins de remettre en cause l'annulation qu'auraient subi ses
actes dits manifestement illégaux. Mais dans l'optique de la libre
administration des collectivités locales, le législateur aurait
dû à l'instar de son homologue français transférer
toutes les prérogatives en matière d'annulation d'actes
administratifs locaux au juge administratif. Il est mieux garant de la
liberté locale, de même qu'il peut pallier le contrôle
d'opportunité redouté par l'administration locale.
b) Contrôle
d'opportunité et pouvoir d'approbation
Certes le contrôle d'opportunité n'est
nullement mentionné dans les lois du 22 juillet 2004 sur la
décentralisation. Mais il subsiste de par l'analyse du rapport entre
contrôle d'opportunité et pouvoir d'approbation. Ce pouvoir
d'approbation a été amoindri quoiqu'il reste pleinement valable
pour les actes les plus importants de la collectivité locale270(*). Ainsi, que ce soit en
matière budgétaire, d'emprunts et garantie d'emprunts, le
recrutement de certains personnels, l'acte de l'autorité de tutelle est
nécessaire. Par ces pouvoirs d'approbation, l'autorité de tutelle
dispose d'un « véritable droit de
veto »271(*).
Le caractère préventif de la tutelle
d'opportunité tient au fait qu'elle empêche que les
autorités locales ne prennent des décisions importantes pour leur
incidence politique, administrative et financière. D'où, seule la
tutelle est à même d'apprécier si les circonstances
sociales, économiques ou financières la prise d'une
délibération ou d'un arrêté municipal ou
régional272(*).
L'on peut en déduire une nette
maîtrise des actes de la collectivité locale par la tutelle.
Quoique la décision de refus d'approbation puisse faire l'objet d'un
recours devant le juge administratif pour excès de pouvoir, le champ des
actes soumis à une tutelle a priori reste large. En plus, le
processus et les formalités d'entrée en vigueur de ces actes sont
encore lourds. Quand bien même l'acte échapperait à
l'approbation préalable de l'autorité de tutelle, il peut
toujours être déféré par la tutelle au juge
administratif pour annulation chaque fois que les intérêts de
l'Etat sont menacés, même s'il le fait sous le couvert d'actes
illégaux273(*).
Ceci, sans compter qu'au sens de l'article 68 alinéa 4 de la loi
d'orientation de la décentralisation, il jouit de
l'éventualité d'une demande de seconde lecture. Laquelle demande
a un caractère suspensif non seulement pour l'exécution, mais
aussi pour la computation des délais. S'il en est ainsi du pouvoir
d'approbation, qu'en est-il du pouvoir de substitution d'action ?
2) Un pouvoir de substitution
d'action gênant
La tutelle par substitution d'action, conçue
à titre exceptionnel en raison de la menace qu'elle fait peser sur
l'idée même de décentralisation, permet à
l'autorité de tutelle d'intervenir dans le domaine de compétence
des collectivités locales en prenant en leurs lieu et place des
décisions qui engagent la collectivité locale274(*)
Prévue de manière restrictive par le
législateur275(*), la substitution d'action administrative se
matérialise par l'agissement de l'autorité de tutelle
« en lieu et place » et « pour le
compte » de l'autorité décentralisée, est
une mesure exceptionnellement grave. C'est pour cela que M. FINKEM la
présente comme « l'étape suprême de
l'exercice de la tutelle »276(*) et, pour le Pr. CHAPUS, « c'est un
pouvoir remarquable parce qu'il permet à l'autorité de tutelle de
s'ingérer de façon particulièrement marquée dans
les affaires de l'institution décentralisée, et en même
temps de faire beaucoup plus que ce qui est permis au supérieur
hiérarchique »277(*).
Au regard du risque que fait peser ce pouvoir de
substitution d'action sur l'autorité locale, il serait
préférable qu'il ne soit que la dernière des alternatives.
De même, Il serait souhaitable que le législateur reconnaisse
compétence au juge pour adresser des injonctions à
l'autorité locale de s'exécuter ; que ce soit pour la prise
d'un acte d'intérêt local ou de l'exécution d'une
décision.
L'avantage de cette procédure
souhaitée est d'éviter que les collectivités locales
soient perçues comme des « mineurs » ou des
« majeurs incapables »278(*). Ainsi, même s'il doit
intervenir, il est nécessaire qu'il soit soumis à certaines
conditions. Il est souhaitable que :
- l'autorité de tutelle soit obligée de prendre
l'acte ou de l'exécuter mais, refuse d'obtempérer ou est dans
l'incapacité de le faire ;
- la substitution soit prévue dans les textes à
telle enseigne que l'autorité de tutelle ne puisse se substituer
à l'autorité municipale ou régionale sans une mise en
demeure préalable restée sans suite279(*).
A l'issue de l'appréciation de ces rapports,
quid de l'autonomie financière et de la tutelle
technique ?
B) Une autonomie financière limitée
et une tutelle technique contraignante
Cet autre pan de la mise en mal de la libre
administration des collectivités locales est matérialisé
par la limitation de l'autonomie financière des collectivités
décentralisées (1) d'une part et d'autre part, par le
caractère contingent et présent de la tutelle technique (2).
1) Une autonomie
financière limitée
Brièvement formulée,
l'autonomie financière apparaît comme une technique juridique
permettant à une personne publique de posséder des biens
financiers et de les gérer dans l'intérêt de la
collectivité qu'elle représente280(*). Mais, s'il est vrai qu'une telle autonomie est
attribuée aux collectivités décentralisées, il est
aussi vrai que celle-ci ne s'exerce pas sans accroc.
Contrairement à la perception commune, le
contrôle de légalité et d'opportunité
s'intéresse aussi aux mouvements financiers. Et, c'est beaucoup plus en
matière financière que la tutelle peut se substituer aux
autorités communales et régionales ; c'est-à-dire
agir en leurs lieu et place, en vue de réaliser une tache ou de corriger
un inconvénient. C'est ainsi que le principe en matière
budgétaire est que : le budget relève des mêmes formes
de contrôle que les autres actes des collectivités locales, sous
réserve de certaines prérogatives de substitution
conservées par l'autorité de tutelle qui agit en liaison avec la
chambre des comptes281(*).
En effet, ce pouvoir de substitution en
matière budgétaire est limité aux cas suivants :
- règlement du budget lorsque celui n'est pas
voté à temps par l'assemblée délibérante,
qu'il est exécuté en déficit :
- inscription d'office au budget local d'une dépense
obligatoire dans le cas où l'assemblée n'a pas
déférée à une mise en demeure adresser par
l'autorité de tutelle.
Dans chacun de ces cas, l'autorité de
tutelle doit au préalable saisir - logiquement - la chambre des comptes
et ne peut s'écarter des propositions faites par celles-ci que par
décision motivée282(*).Outre ces restrictions à la libre
administration du fait du pouvoir de substitution en matière
financière, cette libre administration subit aussi des
infléchissements au travers des ressources financières
insuffisantes (a) et de la gestion indirecte des ressources locales par l'Etat
du fait des mécanicismes de dotation et de transfert (b).
a) Les ressources
financières insuffisantes
L'indépendance financière des
communes porte l'estampille de la philosophie antidécentralisatrice
initiée par le législateur de 1974. En effet, les finances
publiques locales se caractérisent par un accroissement des charges
auxquelles doivent faire face des communes aux ressources financières
insuffisantes283(*).
Cette analyse faite sous l'empire de la loi
communale de 1974 pourrait paraître dépassée et
pourtant ! La démonstration de la continuité de cette
faiblesse passe par le principe de l'équilibre qui régit les
finances publiques.
Ce principe de l'équilibre s'impose dans la
gestion publique locale par l'exigence faite aux collectivités par la
loi d'adopter un budget en équilibre des recettes et des
dépenses. Or les transferts de compétence ont pour
conséquence un accroissement des charges nécessitées par
leur exercice. Les charges se traduisent au plan budgétaire par un
surcroît de dépenses. Ce surcroît doit être
compensé par des nouvelles ressources ou par des nouvelles sources de
recettes.
Le principe de l'équilibre veut donc
établir une correspondance entre les nouvelles compétences
locales et les moyens dont disposent les collectivités locales pour les
exercer. Ce principe est traduit dans les dispositions législatives qui
exigent que tout transfert de compétences soit accompagné d'un
transfert concomitant de ressources et de moyens pour les exercer.
L'article 24 al. 2 de la loi d'orientation de la
décentralisation dispose à cet effet que « toute
charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales
décentralisées en raison de la modification par l'Etat, par voie
réglementaire, des règles relatives à l'exercice des
compétences transférées doit être compensée
par versement approprié à la dotation générale de
la décentralisation prévue par l'article 23 ou par d'autres
ressources fiscales suivant des modalités définies par la
loi ». L'alinéa 3 du même article précise
que « [...] dans les cas où l'insuffisance des ressources
financières des collectivités territoriales risque de
compromettre la réalisation des missions de service public, l'Etat peut
intervenir par l'octroie des dotations spéciales aux
collectivités concernées ».
Le principe d'équilibre part d'un
postulat : avant décentralisation, l'Etat exerçait certaines
compétences sinon toutes les compétences. Ces compétences
étaient exercées grâce à des moyens financiers,
techniques, matériels... Avec la décentralisation, ces
compétences ne devraient être transférées aux
collectivités locales qu'accompagnées de moyens
antérieurement utilisés par l'Etat pour les exercer.
Cependant, Dans le cas spécifique de
l'Afrique - et particulièrement du Cameroun - ce postulat souffre de
deux réserves au moins :
- Il n'est pas certain que l'Etat avant
décentralisation exerçait toutes les compétences.
L'observation montre plutôt le contraire. La longue crise des
années de service public, notamment des services publics de base
l'atteste284(*). Il est
donc illusoire dans ce contexte de prétendre au nom du principe de
l'équilibre que ces compétences entraînent un transfert de
ressources dont l'Etat dit qu'il ne dispose pas285(*) ;
- Le principe de l'équilibre ne doit pas ignorer la
dynamique de développement qui fait naître des besoins nouveaux.
Lesquels besoins correspondent à des compétences nouvelles qui
sont des ressources que l'Etat et les collectivités locales doivent
formuler
Afin de pallier ces deux réserves, la
logique voudrait que la compensation de nouvelles charges locales soit
recherchée dans l'inventivité locale en matière de
création des ressources par l'Etat. Le seul hiatus, c'est le revers des
mécanismes de dotations et de transferts.
b) Les revers des
mécanismes de dotation et de transfert
Il est évident que le transfert de
compétences à des implications financières
certaines286(*). Mais
les modalités de dotation et de transfert de ressources
présentent des inconvénients287(*) :
Les mécanismes de dotation présente
plusieurs inconvénients :
- Le premier est lié au mécanisme
d'indexation ; en général, l'indexation intègre
l'inflation et une partie de la croissance en volume de la richesse nationale.
Or, le coup de la fonction transférée évolue souvent
suivant les règles qui créent souvent un différentiel
entre le coût réel et le montant de la dotation
transférée ;
- Le second problème est que l'Etat transfère
souvent une compétence dotée de moyens financiers ne
correspondant pas à un niveau normal de qualité du service
public.
S'agissant de transfert de fiscalité, il est
à relever que le mécanisme de transfert par l'Etat
d'impôts, au profit des collectivités locales peut prendre deux
formes288(*) :
- La première est que l'Etat partage un impôt
d'Etat, c'est-à-dire qu'il transfert tout ou partie du produit d'un
impôt tout en maîtrisant son assiette et son taux défini par
le Parlement. Mais de cette forme se dégage deux réserves :
Certes le Parlement est incontestablement compétent en matière
d'impôt289(*).
Mais, avec la prééminence de l'exécutif dans le
système présidentialiste qui est celui du Cameroun290(*), Cela fait de la loi, la
volonté non du peuple mais, du chef de l'Etat. Outre ces incidences
politiques, si l'on passe en revue les grands impôts d'Etat, l'on
constate rapidement que leur transfert avec un pouvoir local de fixation des
taux est impossible pour la plupart d'entre eux. C'est le cas de la TVA, ou la
multiplicité de taux locaux serait contraire au droit communautaire,
tant en matière de droit de la concurrence que d'harmonisation des taux.
De plus, le caractère localisable de l'assiette entre les
différentes collectivités locales est difficile, voire
impossible ;
- La seconde solution consiste à transférer un
impôt en laissant aux organes délibérants des
assemblées le droit d'en fixer le taux. Les conséquences seront
quasiment les mêmes que celles relatives aux impôts d'Etat.
Au regard de cette analyse en matière de
transfert de fiscalité et surtout quant à l'impossibilité
pour la collectivité décentralisée de fixer le taux de
l'assiette, l'on peut conclure à une libre administration plus formelle
que concrète. Cette analyse s'appuie sur l'interprétation faite
par le Conseil constitutionnel français du principe de la libre
administration des collectivités territoriales. Pour ce conseil en
effet, ce principe revient à fixer le plancher pour la part des
ressources propres dans l'ensemble des ressources de chaque catégorie de
collectivité territoriale en dessous duquel, le législateur ne
peut descendre. Or, comme c'est peu probable, peut-on donc parler d'autonomie
financière291(*) ?
C'est dans ce sens que dans le cadre
français, l'un des objectifs recherchés par la révision
institutionnelle de 2003 était de déterminer les moyens d'une
autonomie financière la plus large possible ; car la libre
administration postule en effet une liberté de déterminer ses
ressources et par conséquent de disposer d'une véritable
autonomie fiscale fut-elle conditionnée par la loi292(*).
A l'assistanat de l'Etat, doublé d'une
tutelle technique pesante l'on en déduit la gestion indirecte des
ressources locales par l'Etat.
2) Une tutelle technique
pesante
Le pouvoir de sanction est assorti d'un devoir
d'assistance à la charge des autorités de l'Etat. C'est dans ce
sens que les services déconcentrés des ministères sont
tenus de leur apporter leur assistance. Dans la même lancée, avait
été crée la direction des collectivités
territoriales décentralisées (D.C.T.D.), le service provincial
des communes293(*), le
centre de formation pour l'administration municipale294(*) et le fonds spécial
d'équipement et d'intervention inter communal295(*) (F.E.I.C.O.M.).
C'est dans le même sens que la loi
d'orientation de la décentralisation a prévu des organes de suivi
de la décentralisation. C'est notamment le cas du conseil national de la
décentralisation qui est chargé du suivi et de
l'évaluation de la mise en oeuvre de la
décentralisation296(*) et du comité interministériel des
services locaux297(*).
Cet ensemble d'organismes a certes une mission
d'assistance des collectivités territoriales
décentralisées mais, il est le reflet d'une véritable
tutelle. En effet, par le truchement de la mission permanente d'assistance, et
de coordination, l'Etat se réserve un droit de regard sur les
aspirations des populations locales dont il est juge de l'opportunité.
Dans la pratique, la mission d'assistance et d'information qui est
assignée aux autorités de tutelle est un pouvoir d'instruction.
L'on peut à cet effet en déduire que l'autorité de tutelle
ne se limite pas à l'approbation ou à la désapprobation
des actes à elle soumis mais, elle définit aussi l'orientation et
le canevas de la décision à prendre298(*).
En ce qui concerne le F.E.I.C.O.M, il s'est vu
confié comme objectifs principaux :
- La promotion de l'entraide entre les communes
notamment par les avances de
trésorerie ;
- Le financement des travaux d'investissement
communaux et intercommunaux ;
- enfin la couverture des frais relatifs à
la formation du personnel communal et du
personnel d'Etat civil299(*).
Le F.E.I.C.O.M intervient donc à la fois non
seulement comme un régulateur de la gestion municipale mais, aussi comme
le principal promoteur de la solidarité communale. De même, par le
mécanisme d'intervention du fonds qui se traduit par l'analyse des
projets par le directeur administratif et la décision d'acceptation ou
du rejet du financement du projet par le comité de gestion, l'on peut
estimer que cette forme d'assistance communale est l'une des manifestations de
la « tutelle morale »300(*). Comment pourrait-il en être autrement tant il
vrai que le fonds a un droit de regard sur les projets dont il assure le
financement.
De cette analyse, il est logique d'affirmer qu'il
s'agit d'une gestion tant de droit que de fait de la collectivité
décentralisée par l'Etat.
CONCLUSION DU
CHAPITRE
Enfin l'on en vient à conclure que
malgré la consécration constitutionnelle de la libre
administration des collectivités territoriales
décentralisées par des conseils élus, le Cameroun a
opté plus pour la décentralisation, que pour la libre
administration, car la libre administration s'entend
d' « une communauté d'habitants ayant une
existence réelle, c'est-à-dire ayant une connaissance
d'elle-même et animée d'un esprit local ; une liberté
administrative de détermination des prestations et de
réglementation locale ; au-delà de l'égalité
du régime juridique appliquée à ces communautés,
des différences dans les situations de fait des administrés,
conséquence de la liberté d'action précisément
reconnue par ces régimes »301(*).
CHAPITRE II :
LES ENJEUX DU CONTROLE DE TUTELLE SUR LES
COLLECTIVITES TERRITORIALES DECENTRALISEES
L'utilisation de l'expression
« enjeux » n'est peut être pas très
adaptée mais, vise à faire état des implications qui
caractérisent le processus de décentralisation territoriale au
Cameroun. C'est le cas du caractère politique ambigu de cette
décentralisation territoriale (section 1). Ce caractère est
avéré par le poids qu'accorde la loi constitutionnelle du 18
janvier 1996 à l'institution régionale au Cameroun. Ce qui
justifie la timide reconnaissance d'une dynamique locale propre ;
doublée d'une méfiance qui atteste la résistance de la
tutelle et met à l'ordre du jour la nécessité de
réformer la tutelle actuelle (section 2).
Section 1 : La conception politique
ambiguë de la décentralisation territoriale au
Cameroun302(*)
En principe, il s'agit de la conception politique
ambiguë de la régionalisation. Mais, nous préférons
parler de la conception politique ambiguë de la décentralisation
territoriale, vu la place non moins considérable de l'institution
communale matérialisée par la création des
communautés urbaines.
L'appréciation de cette conception politique
ambiguë de la décentralisation territoriale au Cameroun se fera au
travers de la reconnaissance d'une dynamique locale propre et la
méfiance à l'égard du régionalisme politique d'une
part et d'autre part par la création des communautés urbaines
perçue comme un moyen de contrôle de l'expansion de l'opposition
(paragraphe 1). Ce qui permettra de mettre en exergue les éventuelles
justifications de la tutelle actuelle (paragraphe 2)
Paragraphe 1 : La décentralisation
régionale au Cameroun
Il est d'emblée nécessaire de
rappeler que le Cameroun a fait le choix pour une décentralisation
administrative303(*).
C'est de ce choix que sera développée la timide reconnaissance
d'une dynamique locale propre et la méfiance à l'égard de
l'institution régionale (A) ; laquelle méfiance peut
justifier la création des communautés urbaines (B).
A) La timide reconnaissance d'une dynamique locale
propre et
la méfiance à l'égard
de l'institution régionale
La timide reconnaissance d'une dynamique locale
sera d'abord mise en exergue (1), puis, l'on en viendra à ce qu'il en
est de la méfiance (2).
1) La timide reconnaissance
d'une dynamique locale propre
La reconnaissance de cette timide dynamique locale
tient compte tout d'abord de la reconnaissance par le constituant
d'intérêts propres à la région, en
opposition aux intérêts nationaux304(*). Ce qui met à l'ordre
du jour la démarche du constituant camerounais suivi du reste par le
législateur qui procède schématiquement par la
distinction, l'autonomisation, la hiérarchisation et la mise en relation
des trois groupes d'intérêts à savoir de haut en bas :
Les intérêts supérieurs de la nation305(*), les intérêts
supérieurs de l'Etat - en tant que personne morale de droit public,
structure administrative garant de l'intérêt
général, de l'intérêt public, de
l'égalité devant les lois de la République - et, les
intérêts régionaux élevés à la
dimension constitutionnelle, protégés dans la Constitution et
représentés au niveau national, c'est-à-dire au
Sénat.
Cette reconnaissance d'intérêts
propres traduit plus que l'idée de personnalité morale ;
elle évoque une réalité identitaire autonome, une
projection de la personnalité sociologique à distinguer du projet
national dans le cadre étatique. Evoquer l'idée
d'intérêts propres, qui n'est pas en principe réductible
à la notion de compétence ou à celle d'attribution, c'est
aborder la région sous un angle politique.
La reconnaissance de cette dynamique locale est
aussi manifestée par la possibilité, reconnue au président
de la région d'agir devant le Conseil constitutionnel à l'effet
de protéger les intérêts de la région susceptibles
d'être mis en cause par une loi votée ou par un traité dont
l'autorisation de ratification a été donnée. Ce droit
d'ester devant le Conseil constitutionnel attribué au président
de la région, cette personnification de la région en la personne
de son président participe d'une démarche politique. De
même, le fait que la constitution ait élevé les conflits
d'attribution entre l'Etat et les régions où entre les
régions en conflits justiciables devant le Conseil constitutionnel est
un élément important qui interdit d'aborder la région
comme une collectivité administrative et simplement gestionnaire.
D'un autre coté, il faut relever la source
démocratique du pouvoir des autorités de la région, que ce
soit les délégués des départements, ou les
représentants des chefferies traditionnelles. L'ancrage sociologique,
traditionnel et historique de ces dernières, au-delà de
l'instrumentalisation administrative datant de l'époque coloniale,
invite à voir en la région autre chose qu'un ancrage
administratif. C'est fort de cela que M. Vincent AUBELLE affirme que la
démocratisation fût-elle locale ne peut s'organiser qu'à
partir d'un espace propre au politique306(*).
Un autre pan de cette reconnaissance se trouve dans
la représentation de la région au niveau de la vie politique
nationale par le Sénat307(*) ; véritable chambre des régions,
ou chacune d'elle est représentée au niveau de la vie nationale
par dix (10) sénateurs, indépendamment de la densité de sa
population. En effet, à coté de la chambre des citoyens - qu'est
l'Assemblée nationale - se trouve la chambre des régions qui
participe de manière égalitaire à la production
législative, et assure une vigilance particulière pour tout ce
qui touche la vie des régions.
L'on en conclut que les régions se trouvent
directement par son président ou indirectement par le Sénat, au
coeur des institutions politiques de la loi constitutionnelle du 18 janvier
1996.
A ces éléments, il y a lieu de
relever que la région est dans le sillage actuel de la
décentralisation, le cadre presque unique de promotion de l'idée
d'autochtonie, couplée de la protection des minorités. Le
président du conseil régional est un autochtone de la
région308(*). Il
est vrai que cette disposition peut être justifiée dans la mesure
où l'on a décidé de reconnaître en la région
un centre d'intérêts protégés, il est donc normal
que la personnification de ses intérêts le soit par ce qui est le
plus authentiquement local et régional309(*).
Mais il n'en déplaise que cette notion
d'autochtonie soit critiquable à plus d'un titre. C'est le cas du
trouble qu'elle génère face à la définition
plurielle et contradictoire de la citoyenneté républicaine. En
effet, comme le souligne fort remarquablement le Pr. Léopold DONFACK
SOKENG, s'il est constant que la Constitution camerounaise dispose sous forme
de principe manifestement absolu dans son article 1er que la
République du Cameroun « une et indivisible (...)
l'égalité devant la loi de tous les citoyens », et
que « tout homme a le droit de se fixer en tout lieu et de se
déplacer librement », il n'en demeure pas moins que ces
discriminations constitutionnelles ouvrent la voie à une classification
des citoyens dont l'une des plus critiquables est celle entre
« citoyens autochtones » que l'on opposerait aux
« citoyens allochtones » ou
« allogènes »310(*).
En effet, « l'autochtonie place
l'appartenance tribale au dessus de la citoyenneté et viole le principe
d'égalité des citoyens devant les fonctions
politiques »311(*). Et, outre le fait qu'un citoyen puisse être
« allogène » dans sa propre patrie est
contradictoire, ne court-on pas le risque d'une définition arbitraire et
fluctuante des minorités et de l'autochtonie au gré des
intérêts politiques divers ? Comment ne pas dès lors
souligner que ces discriminations fondées sur des critères forts
subjectifs sont porteuses de germes d'implosion sociale dès lors qu'elle
met l'accent sur ce qui divise plutôt que sur ce qui unit d'une part et
remettent en cause les droits fondamentaux de nombre des citoyens d'une
République pourtant « une et
indivisible »312(*).
Cette critique est d'autant plus
avérée que la doctrine ne s'attarde guère sur cette
distinction « autochtones » et
« allochtones » ou
« allogènes » mais, renvoie
généralement à la notion de
« communautés d'habitants ». Francis Paul
BENOIT définit à cet effet la libre administration comme
« une communauté d'habitants ayant une existence
réelle c'est-à-dire ayant une connaissance d'elle-même et
animée d'un esprit local [...] »313(*).
Ainsi, cette distinction devrait purement et
simplement être supprimée et l'on ne devrait plus percevoir une
collectivité locale que comme la traduction institutionnelle de
l'idée de communauté et de la volonté de solidarité
qui anime les habitants qu'elle regroupe314(*).
Malgré l'ambiguïté
soulevée par la notion d'autochtonie, il n'en demeure pas moins que
cette notion fait de la région une entité perçue sous le
mode identitaire, sous le mode de représentation c'est-à-dire
d'expression politique ; ce qui ne manque pas de susciter une
méfiance à l'égard de cette institution.
2) La méfiance
à l'égard de l'institution régionale
La méfiance organisée
vis-à-vis de l'institution régionale est magnifiée par la
régionalisation étroitement contrôlée dont le
Cameroun s'est doté. Cette régionalisation est
« organisée autour de l'idée de la
délégation de fonctions de gestion », autour de ce
que M. Philippe MENYE ME MVE présente comme l'idée d'un Etat
essoufflé mais toujours désireux de réguler le
social315(*), un Etat
qui est obligé de confier aux nouveaux rouages territoriaux une parcelle
de réalisation de ces politiques publiques.
Cette méfiance à l'endroit d'une
institution régionale qui se serait dotée d'une dimension
politique est apparue tout au long du débat constitutionnel en
décembre 1995. La lecture du rapport de la commission des lois relatives
au projet de la constitution révèle ceci :
« le choix du Cameroun est celui d'une décentralisation
poussée [...] parce que la décentralisation prévue ici est
une décentralisation administrative qui confère une simple
autonomie administrative et financière aux régions et non une
autonomie politique, une tutelle bien ordonnancée est nécessaire
pour la préservation de l'ordre unitaire »316(*).
Ce choix de la logique administrative est
reflété par le procédé même de
« constitution » des unités territoriales,
à savoir l'érection des provinces en régions. Ce
procédé est quelque peu étrange, car la province est une
unité administrative et non pas une unité sociologique. L'on
comprend du reste que cette entité soit modulable selon le bon vouloir
du Président de la République, ainsi que le prévoit
l'article 61 alinéa 2 de la Constitution. La collectivité ainsi
créée brille par sa précarité, quoique
dirigée par un conseil élu. Les modalités de suspension ou
de dissolution du conseil régional, de suspension ou de destitution des
conseillers individuels l'illustrent bien317(*). La compétence normative des régions
est strictement encadrée ; L'Etat se réservant d'approuver
l'essentiel des actes avant leur mise en application318(*). La tutelle qui s'y exerce
est pesante, ridicule et la phobie de l'évolution d'une dynamique
interrégional échappant au contrôle vigilant et
répressif de l'Etat, prégnante.
Du reste, l'article 2 de la loi fixant les
règles applicables aux régions définit la région
comme « une collectivité territoriale
décentralisée constituée de plusieurs
départements ». S'il est vrai que la Constitution
prévoit que les conseillers régionaux sont pour partie les
délégués départementaux élus au suffrage
indirect, il ne semblait pas que les départements aient
été directement transformés par la Constitution en
collectivités territoriales décentralisées. Comment en
effet une collectivité décentralisée pourrait-elle
être constituée d'unités administratives
déconcentrées fonctionnant sur un mode administratif totalement
différent ? Le département n'est pas qu'une assise spatiale,
une entité géographique, c'est un cadre administratif relevant de
l'Etat en tant que personne morale de droit public319(*). Cette approche de la loi
mérite d'être clarifiée.
La méfiance est surtout perceptible avec le
rappel constant des intérêts supérieurs de la nation,
rappel qui vise à exprimer la phobie centrifuge qui imprègne
l'ensemble de la réflexion et du travail normatif sur la
décentralisation, à exprimer le message selon lequel la
régionalisation n'est pas l'antichambre du fédéralisme ou
de la sécession320(*). Ainsi, dans la foulée de
l'énoncé selon lequel « la République du
Cameroun est un Etat unitaire décentralisé », il
est précisé à l'article 55 alinéa 4 de la
Constitution que « l'Etat veille au développement
harmonieux de toutes les collectivités territoriales
décentralisées sur la base de la solidarité nationale, des
potentialités régionales et de l'équilibre
interrégional ». L'Etat réalise cette mission au
moyen de l'action législative. Ainsi, l'article 3 alinéa 2 de la
loi d'orientation de la décentralisation rappelle que les
collectivités territoriales de la République
« exercent leurs activités dans le respect de
l'unité nationale, de l'intégrité du territoire et de la
primauté de l'Etat ».
Cette méfiance est d'autant plus
accentuée que lorsqu'un conseil délibère en dehors de ses
réunions légales ou sur un objet étranger à ses
compétences, le représentant de l'Etat prend toutes les mesures
pour que l'assemblée se disloque immédiatement. Il est de
même interdit à tout conseil régional de publier des
proclamations et adresses, d'émettre des voeux politiques menacent
l'intégrité du territoire ou l'unité nationale, ou de se
mettre en communication avec un ou plusieurs conseils régionaux hormis
les cas prévus par la législation en vigueur. Dans ces cas, des
poursuites judiciaires sont engagées à l'encontre des conseillers
régionaux auteurs desdits voeux, adresses, proclamations ou
communications, à la diligence du représentant de
l'Etat321(*). En cas de
condamnation, les participants à la réunion sont
déclarés, par jugement exclus du conseil régional et
inéligible pendant les cinq (5) années qui suivent cette
condamnation.
Cette disposition avec celle relative au contexte
de guerre comme suffisant pour suspendre des conseillers régionaux
méritent certainement d'être corrigées; car s'agissant de
l'alinéa 1 de cet article 8, de deux choses l'une : s'il s'agit de
retrouvailles de conseillers en dehors d'une session normale, il ne s'agit tout
simplement pas d'une session du conseil mais d'un regroupement régi par
la réglementation relative aux réunions, sous la réserve
des immunités que la réglementation serait amenée à
accorder, en tant que tel, le temps de leur mandat, aux conseillers
régionaux. S'il s'agit maintenant d'une réunion du
représentant de l'Etat, la notion d' « objet
étranger » aux compétences du conseil
régional ne peut être laissée à la seule
appréciation du conseil correspondant à ses sessions
légales, il est à parier que son ordre du jour est connu du
représentant de l'Etat dans la région, surtout si elle doit
aboutir à une conséquence aussi grave que la dislocation du
conseil. Que signifie, au demeurant, cette dislocation immédiate ?
Est-ce la fin de la séance litigieuse ou la fin de la session du
conseil ? D'où, une nécessaire clarification.
Le deuxième alinéa est quant à
lui, particulièrement confus, qui vise à la fois des organes et
des individus pris comme tels. Ce d'autant plus que la notion de
« communication » avec un ou plusieurs conseils
régionaux est vague et méritait d'être
précisée pour que sur son fondement, les poursuites
pénales puissent être enclenchées. La communication hors
les cas prévus par la loi est telle forcement intelligence avec l'ennemi
ou complot sécessionniste322(*) ?
S'agissant des poursuites, il est curieux que l'on
interdise des actes attribués à un conseil régional, mais
que l'on punisse les conseillers individuels
« auteurs » de ces actes. Quand l'assemblée
a entériné un voeu, une proclamation, une adresse, engagée
une communication avec une autre (laquelle devrait donc en bonne logique
être `'punie'' elle aussi), ne faut-il pas considérer que cette
assemblée a endossé la démarche, faisant que les
conseillers individuels n'aient plus de visibilité devant la loi ?
Quel est l'objectif poursuivi en brisant cet écran, pour atteindre les
conseillers ? Pour le reste, la notion de `'participant à la
réunion'' est large et déborde les seuls conseillers
régionaux. Le secrétaire général y est, le
représentant de l'Etat aussi, les parlementaires de la région,
qui y ont une voix consultative. Comme tout le monde, sauf les absents
naturellement aura participé à la réunion, la
décision judiciaire emportera, de facto, dissolution du conseil
régional. Or cette dernière ne peut intervenir selon l'article 59
alinéa 2 de la constitution que par décision du Président
de la République après avis (dont la nature n'est pas
précisée) du conseil constitutionnel, ou alors sur
démission de tous les membres du conseil. C'est fort de cela que l'on se
demande comment concilier toutes ses contradictions323(*)? Et, que M. MENYE ME MVE
remarque fort malheureusement que la méfiance, visiblement l'a
emporté sur toute autre considération324(*).
En conclusion, deux logiques s'affrontent: une
logique démocratique appuyée sur le suffrage universel et une
logique administrative, appuyée sur la tutelle confinant au pouvoir
hiérarchique ; les rapports avec les élus débouchant
sur des situations disciplinaires. L'affrontement de ces deux logiques fait
cependant place non pas à leur mutuelle exclusion, mais à leur
imbrication et confusion. Cet affrontement exprime la lutte, sur le terrain de
la redistribution territoriale du pouvoir, entre le centre et la
périphérie, entre la liberté démocratique et
l'ordre jacobin.
Si cette méfiance se limitait encore
uniquement aux régions, cela aurait pu encore être
`tolérée. Mais, on constate fort malheureusement que cela est
étendue jusqu'aux entités communales avec la création des
communautés urbaines.
B) La création des
communautés urbaines
La création des communautés urbaines
remonte à 1987325(*), elles ont été
réaménagées par la loi n0 2004-18 du 22 juillet
2004 fixant les règles applicables aux communes326(*) et les décrets du 17
janvier 2008 portant création des communautés urbaines327(*). La communauté
urbaine est au sens de l'article 109 al 2 une personne morale de droit public,
dotée de la personnalité juridique et de l'autonomie
financière. La création de cette institution est l'objet d'une
dichotomie dans sa perception.
1) La communauté
urbaine, une institution de contrôle de l'expansion
de l'opposition
En effet, la conception confuse, voire la
méfiance à l'égard de la création des
communautés urbaines vient du contexte particulier de leur
création qui, jette de l'ombre sur cette institution ;
perçue comme exerçant une tutelle déguisée sur les
organes communaux. D'où la raison pour laquelle elle est perçue
comme une institution de contrôle de l'expansion de l'opposition. Le 27
février 1996, un décret présidentiel érige une
dizaine des plus grandes villes en commues à régime
spécial dont, la majorité conquises par l'opposition. Cette
mesure se traduit par la nomination des délégués du
gouvernement dans les villes comme Douala, Bamenda, Garoua, Bafoussam, Kumba,
Limbe, Nkongsamba, Ebolowa, Edéa. Ces délégués
possèdent les pouvoirs de « super maires »
et viennent de facto coiffer les élus locaux.
Cette opération a été
perçue par les populations et leaders politiques de l'opposition comme
la confiscation des résultats des urnes328(*). En effet, c'est depuis
1993 que le Président de la République a signé le
décret instituant les communes à régime
spécial ; or ce n'est que le 27 février 1996 qu'un
décret présidentiel intervient pour ériger ces
« communes à régime
spécial ». M. John FRU NDI dénonçait en
fait dans une déclaration que « c'est depuis 1993 [que] M.
BIYA a institué les villes à régime spécial. Mais
jusqu'au 27 février 1996, il n'avait pas appliqué les
dispositions de ce décret et s'était refusé à
nommer les délégués du gouvernement à Kumba, Limbe,
Bafoussam, Ebolowa, Garoua parce que ces communes fonctionnaient sous la
tutelle des maires RDPC329(*). Parce que l'opposition s'est emparé
démocratiquement desdites villes, BIYA et son régime s'empressent
de nommer de doter Kumba, Limbe, Nkongsamba et Bafoussam, entre autres
cités conquisses par le SDF, les délégués du
gouvernement issus des rangs du RDPC, au mépris des lois, des verdicts
populaires et de la logique démocratique »330(*).
Cette thèse est d'autant plus logique que
les communautés urbaines sont des collectivités sui
generis. Leur nature sui generis tient au fait que non seulement
la Constitution n'en fait pas mention, mais la loi fixant les règles
applicables aux communes n'est pas non plus très précise. Elle
dispose en effet que « la communauté urbaine est une
personne morale de droit public jouissant de la personnalité juridique
et de l'autonomie financière »331(*). La question que l'on est en
droit de se poser est celle de savoir s'il s'agit d'un établissement
public administratif ou d'une collectivité territoriale
décentralisé ? S'agit-il d'une décentralisation technique
ou d'une décentralisation administrative ? Ce d'autant plus
qu'aucune mention n'est faite non seulement quant à son autonomie
administrative ni à son substrat sociologique. Pourtant en tant que
collectivité territoriale décentralisée, elle devait
être le reflet d'une collectivité humaine solidaire de ses
problèmes, de son histoire, de ses intérêts contenus dans
une portion définie du territoire national »332(*) ; surtout que pour
toute véritable libre administration, il est nécessaire qu'il
soit dirigé par des conseils élus. Ce qui n'est pas le cas pour
les communautés urbaines qui ont à leur tête un
délégué du gouvernement et des adjoints, tous
nommés par le pouvoir exécutif333(*). Or, comme le souligne le Pr. Maurice HAURIOU,
« tant qu'une autorité est nommée par le pouvoir
central, alors même qu'elle aurait des attributions propres et jouissant
d'une certaine autonomie, il y a centralisation...cela peut constituer la
déconcentration, mais ce n'est pas la
décentralisation »334(*).
Si en effet, les communautés urbaines ne
sont pas des collectivités territoriales décentralisées,
logiquement, elles ne sont que des institutions à la solde du pouvoir
central exerçant non seulement un contrôle déguisé
des communes mais aussi, des institutions luttant contre l'expansion de
l'opposition. Cette thèse peut toutefois être amenuisée par
les nouveaux décrets du 17 janvier 2008.
2) Le visage actuel des
communautés urbaines
Certes les communautés urbaines ont connu un
réaménagement avec les décrets du 17 janvier 2008 qui les
font passer de deux (2) à quatorze (14) ; Ceci avec
l'érection des communes à régime spécial en
communautés urbaines et de la création des nouvelles
communautés urbaines. Mais est-ce que le visage qui primait à la
création des communautés urbaines est-il aujourd'hui la
même ?
L'on peut de prime abord arguer le contraire
étant donné que ces communautés sont créées
dans un contexte ou le parti au pouvoir a raflé la mise sur la majeure
partie du territoire national à l'issue des dernières
élections couplées (législatives - municipales) du 22
juillet et 30 septembre 2007.
Mais, cette thèse doit être
relativisée, car les autorités administratives
des communautés urbaines sont généralement partisanes;
issues des rangs du Rassemblement Démocratique du Peuple Camerounais
(RDPC) tout comme les autorités de tutelle. L'on peut à juste
titre relever pour reprendre les propos du délégué du
gouvernement actuel NTONEY NTONEY FRITZ qui déclarait pendant la
campagne électorale pour les élections couplées de Juillet
2007 que pour que la communauté urbaine fonctionne normalement et que la
ville de Douala soit plus belle, il est nécessaire qu'elle ait un
conseil issu des rangs du RDPC, c'est-à-dire que les populations votent
massivement pour le parti au pouvoir335(*). Ainsi, à l'instar des préfets comme
le relevait M. Manassé ABOYA, « ils voient toujours chez
les opposants des ennemis de la nation »336(*).
Outre cela, l'on
ne peut dire que le caractère de collectivités territoriales
décentralisées de ces institutions ait véritablement
évolué depuis 1987. L'on peut donc relever que beaucoup plus
qu'une création fondée sur la logique clientéliste des
Etat africains et particulièrement du Cameroun337(*), les communautés
urbaines constituent beaucoup plus des institutions visant à
contrôler l'expansion de l'opposition et mieux constituent une
« tutelle déguisée » de l'Etat sur
les communes. Ce qui amène le Pr. Stéphane DOUMBE-BILLE à
conclure à « l'étatisation de l'entité
communale »338(*). Mais, malgré cette critique, la tutelle ne
trouve-t-elle pas de justification ?
Paragraphe 2 : Les justifications
éventuelles de la tutelle sur les collectivités
territoriales décentralisées
Faire état de la justification de la tutelle
paraît paradoxal. Mais relevons que l'autonomie locale est une notion
relative. Elle peut être définie comme liberté
reconnue à une collectivité instituée, ayant pour objet la
satisfaction des besoins collectifs et qui s'exerce dans le cadre d'un
système d'action public. En termes juridiques, cela se traduit par un
droit de libre administration, des institutions démocratiques et des
compétences effectives au sein de l'Etat339(*).
Ainsi, l'autonomie étant une notion relative, elle ne
se conçoit que dans un ordre juridique supérieur, celui de l'Etat
et par rapport à des pouvoirs supérieurs dont la
compétence englobe le territoire communal, qu'il s'agisse d'autres
collectivités territoriales, de pouvoirs étatiques ou
régionaux. De plus, le développement urbain ignore les limites
communales, fussent-elles issues d'un regroupement, et rend nécessaire
de multiples coopérations340(*).
L'on perçoit aisément qu'au nom des
intérêts supérieurs de l'Etat notamment la
préservation de l'unité et de l'intégrité du
territoire (A) ou de ceux de la nation tel le nécessaire maintien de
l'harmonie et de la cohésion nationale (B) que soient mises certaines
restrictions à la libre administration des collectivités
décentralisées.
A) La préservation de
l'unité et de l'indivisibilité de la
République
La nécessité de
préserver l'unité et l'indivisibilité de la
République passe par l'analyse des implications de l'Etat unitaire. En
effet, la décentralisation comme voie d'exécution de l'Etat se
développe dans le cadre d'un Etat unitaire. Or, le Cameroun est acquis
au principe de l'unité et de l'indivisibilité de la
République341(*).
Ce principe est magnifié à travers l'unité politique (1)
et l'unité territoriale (2).
1) L'unité politique
L'unité politique se traduit par
l'unicité du pouvoir d'Etat et l'unité du peuple. S'agissant de
l'unité politique, elle se traduit par l'unicité des trois grands
pouvoirs d'Etat que sont : Le pouvoir Exécutif, le pouvoir
législatif et le pouvoir judiciaire. Pris individuellement,
l'unicité du pouvoir exécutif s'entend comme
l'impossibilité d'accorder aux collectivités territoriales un
pouvoir réglementaire propre342(*). Donc, seul le pouvoir exécutif dispose du
pouvoir réglementaire. Ainsi, c'est lui qui définit les
modalités d'application des lois adoptées par le pouvoir
législatif en matière de décentralisation.
L'unicité du pouvoir législatif dans
le cadre de l'Etat unitaire peut se traduire par une formule lapidaire :
un parlement pour toute la République. Seul le parlement dispose du
pouvoir d'élaborer et d'adopter les lois343(*). C'est la conséquence
à la fois de l'unité du pouvoir législatif, de la
primauté de la loi et du fait que la constitution confie au Premier
Ministre un pouvoir d'exécution des lois et l'exercice du pouvoir
réglementaire sous réserve de celui attribué au
Président de la République344(*).
Toutefois, les autorités locales jouissent
du pouvoir d'organisation qui incombe à toute autorité
administrative. De même, rien n'empêcherait le législateur
de renvoyer au pouvoir réglementaire local, à condition qu'il ne
puisse en résulter des inégalités, incompatibilités
avec les exigences de l'égalité devant la loi en ce qui concerne
l'exercice des libertés publiques ou les exigences de la
solidarité nationale345(*). L'on peut en déduire l'existence des
pouvoirs implicites permettant aux collectivités locales de prendre les
mesures réglementaires nécessaires à l'exercice de leurs
compétences dans le silence de la loi et des décrets
d'application346(*).
L'unicité du pouvoir juridictionnel traduit
quant à lui, le souci d'établir une même justice pour tous
à travers le territoire. Il s'agit d'une manifestation du principe de
l'égalité de tous devant les mêmes lois quelque soit le
tribunal devant lequel l'on comparait347(*). Il en résulte que la collectivité
locale n'a aucune compétence de type juridictionnel. Ce qui se traduit
également par la subordination hiérarchique du maire au procureur
de la République lorsqu'il agit en tant qu'officier de police
judiciaire.
L'unité du peuple, née sous l'ancien
régime en France, est devenue un principe cardinal,
révolutionnaire et post révolutionnaire. En effet, elle implique
que les citoyens doivent se voir appliquer les mêmes lois, de la
même manière, par la même administration quelque soit
l'endroit du territoire où ils se trouvent dans la République.
C'est fort de cela que le Conseil constitutionnel français
déduisait du principe d'indivisibilité et de
l'égalité de tous les citoyens devant la loi « le
principe d'unicité du peuple français, dont aucune section ne
peut s'attribuer l'exercice de la souveraineté
nationale ». Il précise par la suite que les principes
fondamentaux « s'opposent à ce que soient reconnus des
droits collectifs à quelques groupes que ce soit, définis par une
communauté d'origine, de culture, de langue ou de
croyance »348(*). Cette unicité s'oppose à la
reconnaissance au sein de la République d'une autre entité
portant le nom de peuple.
2) L'unité territoriale
L'unité territoriale quant à elle est
la résultante du fait que l'Etat dispose d'un territoire et d'un seul
territoire. Mais cette notion de territoire intègre plusieurs
éléments à savoir : le territoire terrestre qui
comporte le sol et le sous sol, le territoire aérien et le territoire
maritime. Le principe d'unité territoriale soumet ainsi l'ensemble de
ces éléments à une juridiction. Les seules
frontières reconnues étant celles qui séparent l'Etat de
ses homologues. C'est fort cela que ce principe interdit une police des
frontières entre les différentes unités administratives
locales et s'oppose à toute dynamique sécessionniste.
B) La garantie de l'unité
et de l'indivisibilité de la République
Tout Etat se veut une synthèse visant à
concilier unité et diversité. Au Cameroun, cela prend une
dimension particulière, car pour les dirigeants camerounais,
l'unité et l'intégration nationale doivent, à tout
prix être préservées. C'est fort de cela que
d'entrée de jeu, la loi constitutionnelle du 18 Janvier 1996 rappelle en
son article 1er que « La République du Cameroun
est un Etat unitaire décentralisé et
indivisible ». Cette indivisibilité consacre la
prépondérance de l'unité dans une démocratie
adaptée à ce contexte. Et c'est en ce sens que la loi
d'orientation de la décentralisation, impose aux collectivités
territoriales décentralisées dans « l'exercice de
leurs activités, le respect de l'unité nationale, de
l'intégrité du territoire et de la primauté de
l'Etat »349(*).
L'idéal serait que la démocratie locale se
fondât sur une véritable liberté politique et juridique
sans aucune interférence du pouvoir central de l'Etat avec cependant un
contrôle de légalité a posteriori350(*). Ce qui impliquerait que les
collectivités locales jouissent de larges compétences qu'elles
exercent seules. Mais, que faire pour un Etat comme le Cameroun où sous
les cendres du centralisme obsessionnel, le feu des replis identitaires (1),
qui justifie en permanence le choc didactique entre les tendances
paradigmatiques du centralisme et des dynamiques particularistes. Ce qui a
traduit et justifié le choix du régionalisme camerounais non
seulement comme un non lieu aux menaces de sécession, mais aussi comme
le refus du retour au fédéralisme (2).
1) Sous les cendres du
centralisme obsessionnel, le feu des replis identitaires
Rappelons que l'avènement de la
République du
Cameroun351(*) n'est que la
résultante de la fusion de l'ex-Cameroun Occidental ayant
subi la colonisation anglaise et de l'ex-Cameroun oriental jadis sous l'empire
français352(*).
Les replis identitaires qui minent le Cameroun ont pour base
fondamentale l'obsession idéologiste d'un Etat unitaire fortement
centralisé. En effet, la forme de l'Etat est pour l'ordre dirigeant
camerounais une pré-condition à atteindre l'idéal
d'unité nationale, voire d'intégration nationale. Elle
apparaît dès lors comme enjeu politique fondamental et l'un des
ressorts essentiels de la dialectique de l'ordre et du mouvement. Et,
« bien plus qu'une simple idéologie, le centralisme
étatique est pour l'ordre dirigeant un véritable
idéologisme. [Lequel peut s'apprécier comme] un projet au
service d'intérêts collectifs qui prétend à une
nécessité de rationalité univoque correspondant à
une solution univoque à l'exclusion de toute
autre »353(*). Aussi, le Président AHMADOU AHIDJO,
s'inspirant de la conception jacobine de l'ordre étatique
s'était-il proposé de bâtir son système sur une
hostilité à tout ce qui eut risqué de démembrer et
d'affaiblir l'Etat354(*). A cela, vient se greffer l'ambition
hémogénique du tout premier véritable entrepreneur
politique camerounais de contrôler, en toute exclusivité la
totalité du champ sociopolitique.
En effet, dans l'imaginaire politique de M. AHMADOU AHIDJO, le
Cameroun devrait à tout prix être une nation. Le contexte de
partition et de valorisation des micros nationalités qui
prévalait ne pouvait permettre de réaliser sa mission. Ainsi
déclarait-il dans cet esprit d'une totale désapprobation :
« tant les tribus resteront repliées sur elle mêmes,
tant que les députés penseront tribus, tant que les
fonctionnaires agiront quotidiennement en fonction du tribalisme, ce pays ne
peut faire de réels progrès »355(*).
A sa suite, le Président Paul BIYA
déclare que « le processus de démocratisation que
nous avons mis en oeuvre ne saurait se déphaser par rapport à
l'intégration nationale - qui apparaît comme une condition
préalable - ni faire place à l'ouverture instantanée et
sans précautions de toutes les vannes de la liberté et de
l'égalité sans créer le risque élevé d'une
résurgence chaotique de ses clivages antagonistes, ethniques et autres,
toutes choses susceptibles de faire voler en fumée notre espoir
d'intégration nationale »356(*). Ainsi, il préconisât pour le Cameroun,
la construction d'un Etat fort capable de « se faire obéir ou
imposer son autorité à toute forme de malveillance interne
individuelle ou collective et de faire face à toute agression
extérieure »357(*).
La construction de cet Etat unitaire atteste effectivement
l'existence d'un problème politique ; lequel ne procède pas
d'une fiction ; d'une création ex-nihilo mais, d'une
situation réellement vécue. Ainsi, le problème des
particularismes locaux, des replis identitaires qui en découlent et
finalement de la forme de l'Etat est une constance dans la vie politique
camerounaise.
Cette constance est davantage accentuée avec
l'affirmation d'une altérité anglophone. En effet,
l'identité en tant que permanence de caractéristiques telles que
la langue, la culture, le sentiment d'appartenance à une
communauté spécifique est une construction sociale mais,
également politique en ce sens qu'elle est l'enjeu entre les
différents acteurs sociopolitiques qui s'affrontent au fil du
temps358(*). Or,
l'identité anglophone l'est fondamentalement, elle est ancienne,
consécutive à la colonisation britannique. Et, c'est justement
cette identité anglophone qui est la genèse des replis
identitaires, car elle dénonce le centralisme étatique.
D'où la volonté de rompre avec l'Etat unitaire, qui trouve une
légitimation dans la vision uniformisante de la communauté
francophone et emphatique les différences entre anglophones et
francophones qualifiées d'irréductibles.
Ce désir trouve encore un fondement dans le
clivage linguistique francophones-anglophones et présente un
caractère asymétrique parce que incluant une minorité
anglophone et une majorité francophone359(*).
De cette analyse, l'on perçoit de tous ces relents de
replis identitaires, non seulement l'affirmation d'une altérité
anglophone mais la diabolisation de l'Etat unitaire361(*). Ce qui à justifie le
maintien d'un contrôle prégnant de l'Etat pour garantir la
cohésion et l'harmonie nationale.
2) Garantir la
cohésion et l'harmonie nationale
De l'analyse ci-dessus faite, l'on comprend que les enjeux
sont énormes et, que la tutelle actuelle peut se justifier.
Rappelons déjà que le principe de l'unité
et de l'indivisibilité de la République et le principe de libre
administration des collectivités territoriales ne sont pas
antinomiques ; ils définissent au contraire ensemble le statut
constitutionnel des collectivités territoriales de la
République362(*).
Ainsi, le principe de libre administration, qui trouve sa source dans l'article
55 de la loi constitutionnelle du 18 Janvier 1996 protège l'autonomie de
décision et d'action des collectivités territoriales contre des
comportements éventuels du pouvoir exécutif et du
législateur, lequel est également chargé par la
Constitution d'en définir les conditions ainsi que les
compétences et les ressources des collectivités.363(*). Le principe
d'indivisibilité de la République, en revanche, protège le
caractère unitaire de l'Etat en assurant sa prééminence
normative364(*).
La prééminence normative, la cohésion
voire l'harmonie nationale qu'assure le principe d'indivisibilité de la
République, doivent être maintenues ; surtout avec les
clivages identitaires, sociopolitiques antagonistes qui trouvent leur sens dans
le lien social. Or, « le lien social n'est pas seulement
nécessaire, il doit être exclusif parce que toute appartenance
à plusieurs instances inférieures ou supérieures,
affaiblit le lien social en multipliant les fidélités et en
favorisant les conflits de légitimité »365(*).
Ce désir de rupture de l'ordre étatique peut se
justifier par le mouvement démocratique, c'est-à-dire la
combinaison de l'égalité et de la liberté, laquelle
conduit tout naturellement, par sa pente libérale, à l'autonomie
des entités locales, parce qu'il présuppose que les
problèmes locaux sont mieux traités par les citoyens et par leurs
élus locaux. Ceci parce que légitimement et naturellement les
hommes veulent être libres et particuliers, c'est-à-dire ne pas
dépendre des autres, ni ressembler aux autres, et que, de ce fait ils
veulent rester différents et particuliers. C'est donc la raison pour
laquelle on rencontre toujours et partout, une tension entre les aspirations
à la diversité et à la particularité d'une part et
d'autre part des aspirations à l'unité et à
l'hégémonie366(*).
Mais ce désir de liberté ne doit en aucun
occulter la nécessité de préserver l'unité et de
l'indivisibilité de la République, car la société,
voire l'Etat non seulement permet une vie harmonieuse entre les citoyens si
elle est bien organisée367(*) ; mais elle leur permet aussi de se
défendre contre les menaces extérieures368(*).
De cette nécessité de concilier le besoin de
liberté et celui d'unité, l'on en déduit que pour
réduire la tension, pour satisfaire à la fois le besoin de
liberté et celui d'unité, il faut diviser le corps politique sans
le rompre. Ce qui justifie le choix du Cameroun pour le régionalisme non
seulement comme un non lieu aux menaces de sécession, mais aussi comme
le refus du retour au fédéralisme âprement
revendiqué par les divers courants sécessionnistes369(*)
Malgré toutes les justifications que l'on peut apporter
à la tutelle actuelle, encore forte, l'on se doit néanmoins de
proposer une amélioration de cette tutelle.
Section 2: La nécessaire
amélioration de la tutelle actuelle.
Certes la tutelle actuelle est le
résultat de nombreuses rénovations qu'a subi celle jadis
exercée sous l'empire de la loi communale de 1974370(*). Mais jusqu'à
présent, elle serait encore quasi paralysante371(*). L'amélioration de
cette tutelle passe par la nécessité de conférer davantage
de pouvoirs aux élus locaux (paragraphe 1) d'une part et d'autre part de
renforcer le contrôle juridictionnel et asseoir une culture locale et
démocratique adaptée (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Conférer
davantage de pouvoirs aux élus locaux
L'intérêt
général n'est pas une notion réservée ; elle
est une chose suffisamment connue et partagée. D'où le fait que
les élus locaux soient les mieux placés pour appréhender
l'environnement local ou les attentes de leur collectivité.
Ainsi, conférer davantage de pouvoirs aux élus
locaux passe par la restriction du portefeuille de la tutelle (A),
l'accroissement des pouvoirs et des responsabilités des élus
locaux et l'institution des sanctions contre les fautes de la tutelle (B).
A) La nécessaire restriction du portefeuille
de la tutelle
Cette restriction est matérialisée par les
efforts qui doivent être faits en ce qui concerne le contrôle des
organes d'une part (1) et des actes (2) d'autre part.
1) En matière de contrôle sur les
organes locaux
Malgré toutes les améliorations qu'a
subi l'exercice de cette tutelle sur les organes, beaucoup reste à
faire. Certes, les clivages identitaires, sociopolitiques ne sont pas
très favorables à cette restriction, mais nous pensons que si les
gens des différents bords sociopolitiques trouvent dans l'Etat, une
amélioration de leurs conditions, forcément ils vivront
ensemble372(*) . C'est
le cas des récriminations faites par la All Anglophone
Conférence lors du débat constitutionnel et les
différentes franges sécessionnistes373(*). Ainsi, l'accent est
réellement mis sur un développement
harmonieux de l'ensemble du territoire, une réelle
bonne gouvernance, la lutte contre la corruption et le
détournement des deniers publics, de même que la mise en mal de
toute discrimination raciale, l'on pense qu'il ne serait pas nécessaire
que la tutelle demeure prégnante.
Ainsi, s'agissant du contrôle sur les
organes, la législation se doit d'être précise sur les
différentes récriminations qui peuvent donner lieu à
sanctions des élus locaux. Il faut donc changer les modalités
d'application des différentes sanctions, ainsi que la
procédure.
S'agissant des termes flous et imprécis de
« carence avérée » ou de
« faute lourde » pour révoquer une
élite locale374(*), des conditions de suspension des élus locaux
en période de crise, la législation se doit d'être
révisée. Surtout que la loi en la matière réserve
à la seule appréciation de l'autorité de tutelle les
conditions de suspension375(*). De même, l'accent doit être mis sur la
nécessité des avis - mais aussi sur leur nature - du conseil
constitutionnel en matière de sanction de l'exécutif
régional. Ceci compte tenu de l'impact politique qu'a la région
avec son accession au rang des collectivités territoriales dans le cadre
de la décentralisation ; en tant que échelon
intermédiaire, inscrit à la fois dans un processus de
déconcentration administrative et de la décentralisation
politique376(*)
Outre les remarques faites ci-dessus, il faut que l'accent
soit mis sur l'obligation de motivation dans le cadre d'une éventuelle
réforme de la législation en matière de la
décentralisation. Si non, comment le juge pourra-t-il aisément
apprécier le caractère exorbitant du pouvoir de l'autorité
de tutelle en cas d'initiation d'une procédure contentieuse par
l'autorité locale. Ce qui n'est que logique face à
l'étendue des pouvoirs dont jouit l'autorité de tutelle à
l'égard des organes locaux. Ce qui aurait pour conséquence de
garantir davantage le respect des droits de la défense. Si non, l'avenir
de ces organes dépendrait de l'Etat à telle enseigne que l'on
serait en droit de se demander si l'on serait encore dans le cadre de la
décentralisation377(*).
2) En matière de
contrôle sur les actes
En principe, la tutelle
fonctionnelle ne devrait être qu'un contrôle de conformité
aux lois et règlements de la République effectué a
posteriori. Mais malgré la réforme subie, elle est encore
lourde. En l'état actuel du droit positif camerounais,
l'autorité de tutelle dispose encore de pouvoirs étendus
d'annulation, d'approbation des actes locaux.
S'agissant du pouvoir d'annulation, il reste encore
à réviser, car il est souhaitable qu'il soit complètement
transféré au juge administratif. Comment se fait-il que ce soit
une autorité administrative qui apprécie le caractère
manifestement illégal d'un acte administratif local378(*). C'est pour cela notamment
qu'en droit français, la loi du 2 Mars 1982, en rupture franche avec
l'état antérieur du droit a entièrement
enlevé ce pouvoir au préfet379(*).
De même, il aurait été fort
intéressant que le pouvoir d'approbation soit complètement
annulé et que soit intensifié le contrôle juridictionnel.
Parce qu'en réalité, il s'agit toujours d'un
« pouvoir dont l'exercice correspond largement à un
contrôle d'opportunité des actes soumis à
approbation »380(*). Ce n'est pas par ce que la France l'a réduit
aux actes les plus importants de la collectivité locale381(*), qu'il faille que le
Cameroun en fasse autant ; car, en guise de rappel, malgré que la
France soit le pays européen qui compte le plus de collectivités
locales et le plus d'élus locaux, il n'en demeure pas moins que c'est
aussi le pays le plus centralisé d'Europe382(*).
Il serait de même judicieux que la demande de seconde
lecture accordée au représentant de l'Etat soit
annulée383(*).
Cette demande revêt un caractère suspensif aussi bien pour
l'exécution des actes que pour la computation des délais
applicables en cas de procédure administrative contentieuse, est
sujette à confusion dans son but. Pourtant, l'autorité de tutelle
peut simplement à l'issue de la transmission d'un acte émettre un
avis favorable ou défavorable, à la charge pour lui si la
collectivité ne le suit pas de saisir le juge administratif
compétent s'il estime l'acte entaché d'illégalité.
C'est pour cela que certains auteurs firent état de la nette
maîtrise des actes substantiels des collectivités territoriales
décentralisées par l'Etat au Cameroun384(*) ou que certains
préférèrent parler de cogestion385(*) ou que d'autres y virent
même une étatisation de l'entité communale voire
locale386(*).
L'un des apports susceptible de naître de cette
réforme c'est non seulement de responsabiliser les élus locaux,
mais aussi d'accroître la célérité dans
l'exécution des projets locaux, car les problèmes liés
à l'étendue et à l'importance de la tutelle sont si
nombreux que les autorités de tutelle ne peuvent les résoudre
d'un tour de main. D'où malgré une reconsidération des
délais, il subsiste des retards dans l'aboutissement des dossiers si
simples soient-ils. Pourtant, ils auraient pu relever de la compétence
de la collectivité sans forcément entraîner un quelconque
dommage387(*).
L'autre pan non moins négligeable qu'il y a lieu de
revoir est celui de la substitution d'action qui, est une mesure
extrêmement grave. Charles EISENMANN va jusqu'à la comparer
à la reformation. De la gravité de cette mesure, il serait
préférable qu'au lieu que l'autorité de tutelle se
substitue à l'autorité décentralisée, que lui soit
adressée une injonction à s'exécuter par le magistrat
compétent. Cette mesure a pour avantage de garantir l'autonomie
d'exercice de l'autorité locale. De même, il serait
nécessaire que le pouvoir de substitution soit soumis à quelques
conditions :
§ L'autorité décentralisée est
obligée de prendre un acte ou de l'exécuter, mais refuse
d'obtempérer ou est dans l'incapacité de le faire.
§ La substitution doit être prévue par les
textes388(*).
Ainsi, l'autorité de tutelle ne peut se
substituer à l'organe municipal ou régional qu'après une
mise en demeure restée sans suite389(*). Cette mesure est d'autant plus grave que l'acte
pris par l'autorité de tutelle qui s'est substituée cause un
préjudice, la charge incombera à la collectivité locale
concernée.
C'est compte tenu de toutes ces éventualités
qu'il est nécessaire d'accroître les pouvoirs et les
responsabilités des élus locaux.
B) L'impératif accroissement des pouvoirs
et responsabilités des élus locaux
et l'institution des
sanctions contre les fautes de la tutelle
L'on s'attardera tout d'abord sur la
nécessité d'accroître les pouvoirs et les
responsabilités des élus locaux d'une part (1) et d'autre part
sur l'institution des sanctions contre les fautes de la tutelle (2)
1) L'accroissement des
pouvoirs et responsabilités des élus locaux
Liberté et responsabilité sont
liées dans la mesure où liberté sans limite peut
être source d'anarchie. Sans être partisan d'une ouverture totale,
nous pensons que pour l'instant, la liberté pour les élus locaux
signifie qu'ils ne rendront désormais compte à l'administration
de tutelle que pour les actes importants.
Au niveau des conseils locaux, certes un progrès
notable a été réalisé quant au nombre de session
par an. Il est passé de trois à quatre sessions par an390(*). Mais il reste encore que
l'autorité de tutelle veille à l'effectivité du respect de
ce nombre de sessions391(*).
Actuellement, il appartient à l'autorité de
tutelle de veiller à l'application des prescriptions régissant le
fonctionnement des conseils locaux : « approbation »
de l'ordre du jour, régularité des sessions, validité des
délibérations.... L'autorité de tutelle a le droit
d'assister ou de se faire représenter à la session du
conseil392(*). Tout se
passe ainsi comme si c'est l'autorité de tutelle qui oriente la vie
locale, qui impulse le rythme des activités, toute chose de nature
à restreindre la liberté d'action des conseillers.
Il est donc souhaitable de donner l'opportunité aux
conseils locaux de délibérer librement sur tous les
problèmes d'intérêt local, d'étendre leurs
attributions sur tout ce qui touche de près ou de loin à leur
localité, afin de susciter les initiatives et les imaginations
créatives. Leur action devrait aller au-delà du vote du budget.
L'établissement du compte administratif serait l'aboutissement d'une
observation attentive de la gestion communale et non une prescription de
l'autorité administrative.
Le législateur pourrait à cet effet autoriser
les conseillers à interroger les organes exécutifs locaux ou
autres personnes impliquées à quelque degré que ce soit
dans l'administration locale et obliger ceux-ci à répondre ;
il pourrait faciliter l'accès et le contrôle de tout document
intéressant la gestion locale. En cas de faute de gestion, les
conseillers proposeraient des sanctions, allant jusqu'à la
démission du maire ou du président du conseil régional,
aux autorités administratives.
Ainsi, la législation devrait être
réformée afin de laisser aux conseillers la possibilité de
gérer tous les problèmes de démission, de destitution,
bref de vacance, sans intervention de la tutelle393(*). Toutefois celle-ci devra
être rapidement et régulièrement informée.
A l'analyse, les conseillers ont toujours eu cette vision de
leurs charges, mais les autorités n'ont pas toujours fait une analyse
objective des propositions des conseils municipaux. Elles utilisent parfois des
méthodes subtiles pour protéger l'exécutif local en place
pour mieux maintenir un certain équilibre politique394(*). Cette affirmation a
notamment été vérifiée lors du dernier exercice
municipal, où le maire de Mfou était à l'origine des
malversations financières mais malgré toute la
réglementation et les pressions, la tutelle s'est arrangée
à le maintenir en place contre vents et marées. Tout ce qui a
été fait par la suite c'est que lors des primaires au RDPC, il
lui a été interdit de se présenter395(*).
L'ensemble de ces exhortations à l'endroit
du législateur en ce qui concerne les conseils communaux est de
même valable en ce qui concerne les exécutifs locaux. Nous pensons
que le contrôle a priori de ces actes devrait céder le
pas à un contrôle a posteriori. Ce d'autant plus que ces
derniers devront répondre de leurs actes devant les électeurs,
l'autorité de tutelle et surtout la justice des conséquences de
leurs actes quotidiens et se soumettront aux sanctions éventuelles.
2) L'institution des
sanctions contre les fautes de la tutelle
La tutelle peut être
perçue comme l'ensemble des droits et obligations à la charge des
autorités tutrices ; et les collectivités locales ont un
droit de regard à l'exercice régulier de cette tutelle. Le
commissaire du gouvernement GUIONIN dans l'arrêt commune de
Champigny-sur-Marne du 27 Décembre 1848 précisait
« ...les actes et les attributions des dits agents de l'Etat
investis des pouvoirs de tutelle concourent directement et
nécessairement à la production des dommages que peut
éprouver la commune et doivent par la suite être regardés
comme générateurs de responsabilité à la charge de
l'Etat ; il suit de là que la commune requérante est
recevable à initier, par le moyen qu'elle invoque, un recours en
indemnité contre l'Etat »396(*).
En effet, il s'agissait d'un détournement de fonds par
le receveur municipal de Champigny-sur-Marne. Le recours exercé contre
l'Etat était fondé sur l'insuffisance du contrôle de
tutelle sur cet agent.
L'inaction ou le défaut de coordination des
autorités tutrices sont aussi constitutifs de faute de nature à
engager leur responsabilité. Les moyens de recours devraient être
aux organes locaux pour contrebalancer les velléités de certains
tuteurs zélés ou qui agissent en dehors des lois et
règlements397(*).
Sur cette base, en matière de substitution par exemple, la
responsabilité de l'autorité tutrice doit être
cumulée avec celle de la collectivité en cause398(*).
Il serait judicieux que la jurisprudence du conseil d'Etat
soit appliquée au Cameroun, car elle contribuerait à
améliorer l'esprit des autorités tutrices. Ce d'autant plus que
comme le souligne M. TCHOUNBIA, certaines autorités de tutelle
s'inquiètent devant les personnages politiques redoutables, pourtant il
n'en est rien devant les maires et délégués insuffisants
à qui ils imposent souvent des dépenses à la limite
illégales399(*).
L'on peut donc en déduire dans certains cas une modulation des sanctions
en fonction du bord politique de l'autorité locale. L'on peut ainsi se
demander s'agissant par exemple de la mairie de BANGOU qui a à sa
tête Mme R. MBOUTCHOUANG - belle mère du Président Paul
BIYA - si un contrôle lui sera appliqué. D'où la
nécessité de renforcer le contrôle juridictionnel et
d'asseoir une culture municipale, régionale et démocratique.
Paragraphe 2 : Renforcer le
contrôle juridictionnel et asseoir une culture
démocratique au niveau local
Nous ferons tout d'abord cas de la
nécessité de renforcer le contrôle juridictionnel (A),
ensuite, l'on s'appesantira sur la culture démocratique et locale
(B).
A) Renforcer le contrôle
juridictionnel
Compte tenu de cette nécessité, relevons
qu'est consacré quoique limitativement un contrôle a posteriori
(1), de même qu'un rôle important est reconnu au juge quoiqu'il
demande un accroissement (2), auquel il faut ajouter un contrôle
financier (3).
1) Une consécration limitée de la
tutelle a posteriori.
En principe, en droit
administratif, la tutelle a posteriori impose un contrôle de
régularité et non d'opportunité sur les actes des
autorités locales. Ainsi, avec le contrôle a posteriori,
délibérations, arrêtés, et actes des
autorités locales sont exécutoires dès publication,
notification et transmission au représentant de l'Etat compétent
qui exercera sur ces actes un contrôle de légalité. En
effet, tout acte jugé illégal n'est pas annulé par
l'autorité de tutelle, mais est déféré au juge
administratif à cette fin. Cette tutelle de légalité est
la substance du principe de légalité. Elle permet à
l'autorité de tutelle de voir si l'acte pris par une autorité
décentralisée est conforme au droit400(*).
La tutelle a posteriori n'a pas totalement
échappé au législateur camerounais. Elle a
été consacrée pour certains actes de moindre importance. A
la vérité, cette tutelle au Cameroun à l'heure actuelle
n'est valable que pour les actes de gestion quotidienne, et surtout pour les
actes non substantiels401(*).
La tutelle a posteriori empêche donc les
autorités de tutelle d'annuler dans le domaine concerné, les
actes des autorités locales. C'est dire qu'en la matière, son
rôle se résume seulement à vérifier la
conformité de l'acte pris par rapport au droit. L'institution d'une
tutelle a posteriori apparaît ainsi comme un indicateur de
modernité susceptible de développer la bonne gouvernance et la
démocratie à l'échelle locale.
L'avantage de cette tutelle a posteriori est qu'elle rompt
avec les abus des autorités étatiques et instaure la
sérénité dans le fonctionnement des collectivités
territoriales. Il est donc souhaitable que son domaine d'action soit plus
large. Cette tutelle a posteriori est d'autant plus avantageuse que sa
consécration402(*)vise dans le domaine concerné la suppression
du contrôle a priori et le renforcement des pouvoirs du juge en
matière d'annulation. L'autorité de tutelle y effectuant une
simple surveillance de l'Etat.
Mais, comme nous le déplorions déjà, le
champ de cette tutelle a posteriori est encore très restreint, car elle
ne concerne que les actes de gestion quotidienne et les actes pris dans
l'exercice des pouvoirs de police administrative. Pourtant, la dite tutelle
présente des garanties pour l'épanouissement des
collectivités territoriales décentralisées, étant
donné que le contrôle a posteriori est moins
tracassier403(*) que le
contrôle a priori effectué sur les actes des
autorités sous tutelle.
2) L'accroissement du rôle dévolu au
juge en matière de tutelle
fonctionnelle et de contrôle financier
S'agissant de l'accroissement du rôle
dévolu au juge en matière de tutelle fonctionnelle, relevons que
froissées longtemps sous le joug d'une tutelle de proximité de
l'Etat, les collectivités décentralisées trouvent de nos
jours du moins partiellement leur sort amélioré. A une
véritable immixtion du pouvoir central dans la gestion des affaires
locales d'antan, rythme désormais l'aménagement d'un
système de contrôle de l'Etat avec une salvatrice
possibilité de saisine du juge compétent404(*) chaque fois que les
collectivités s'estiment lésées par les abus des
autorités tutrices.
A la lecture des lois du 22 Juillet 2004 sur la
décentralisation, on constate que le législateur actuel a par
rapport à celui ancien405(*) aménagé une certaine place au juge
administratif, désormais considéré comme arbitre du jeu en
matière de tutelle. Surtout qu'en cas d'annulation d'une décision
de refus d'approbation, elle vaut approbation. Ainsi, le juge administratif
doit connaître à l'exception des actes de droit
privé406(*), des
recours intentés par les autorités de tutelle aux fins
d'annulation des actes des autorités sous tutelle dans les domaines
prescrits par la loi mais, aussi sera compétent pour connaître des
recours aux fins d'annulation des décisions des autorités
tutrices. Surtout qu'en cas d'annulation d'une décision de refus
d'approbation, elle vaut approbation.
Le contrôle financier est exercé à
trois niveaux : le contrôle budgétaire de l'autorité
administrative, le pouvoir comptable du receveur municipal et l'audit du
conseil de discipline budgétaire et Financier (C.D.B.F.) de l'inspection
générale d'Etat (I.G.E.) et la chambres des comptes de la Cour
suprême
Instituée par la loi n°2003/005 du 21
Avril 2003, elle a connu des aménagements avec la réorganisation
de la Cour suprême par la loi n° 2006/16 du 29 décembre
2006. Malgré l'absence de décret d'application en
matière de décentralisation, l'on peut affirmer en se fondant sur
l'article 70 de la loi d'orientation de la décentralisation que le
budget demeure la chasse gardée de l'autorité de tutelle. Mais,
compte tenu de l'institution d'une chambre des comptes qui comprend entre
autres sections, une section du contrôle du jugement des comptes des
comptables publics des collectivités territoriales
décentralisées et de leurs établissements publics, sous
réserve des attributions dévolues aux juridictions
inférieures des comptes407(*), nous aurions souhaité que ce soit à
elle qu'incombe tout le poids du contrôle en matière
budgétaire. A telle enseigne que l'autorité de tutelle ne soit
qu'une courroie de transmission. Ainsi, il faut que :
- Si le budget n'est pas voté à la date butoir
- qui reste à déterminer - que le représentant de l'Etat
saisisse la chambre des comptes ; au vu des propositions qu'elle lui
transmet, dont il peut s'en écarter en motivant sa décision,
qu'il l'établisse d'office ;
- Si le budget n'est pas voté en équilibre
réel, la chambre saisie par le représentant de l'Etat, propose
des mesures de redressement au conseil de la collectivité en
cause ; ce n'est évidemment que s'il refuse de les adopter que le
représentant de l'Etat peut se substituer à lui.
- Si une dépense obligatoire ne figure pas au budget,
la chambre régionale saisie par le représentant de l'Etat, par le
comptable de la collectivité ou par tout intéressé,
adresse au conseil une mise en demeure. Si elle reste sans effet, alors le
représentant de l'Etat pourra procéder d'office au redressement
sur instruction de la chambre des comptes.
- In fine, s'il s'avère que
l'arrêté des comptes de l'exercice précédent fait
apparaître, par rapport aux prévisions budgétaires, un
déficit égal ou supérieur au pourcentage fixé par
la loi et, si le budget de l'exercice suivant ne comporte pas de mesures de
redressement que la chambre des comptes, saisie par le représentant de
l'Etat, fasse des propositions au conseil de la collectivité. Si elle
ne le suit pas, le représentant de l'Etat devra alors redresser le
budget sur instruction de la chambre des comptes.
Cette procédure est intéressante en
ce sens qu'elle laisse le libre arbitre aux organes locaux et maintien
l'autorité de tutelle dans un rôle statutaire ; ce qui aurait
pour conséquence de permettre à la chambre des comptes de
trancher librement en cas de litige intervenu entre ces deux organes.
Il importe aussi compte tenu du fait que la
décentralisation des pouvoirs passe par la redistribution des pouvoirs,
qu'en plus de la place qu'occupe l'autorité de tutelle en matière
de contrôle budgétaire, que les conseils locaux soient
habilités dans leur rôle de contrôleur de gestion408(*).
Il serait donc souhaitable d'appliquer rigoureusement
toutes les méthodes de contrôle et que les gestionnaires
comptables coupables de malversations soient sévèrement et
équitablement sanctionnées, qu'il n'y ait pas de
« parapluie » pour couvrir certaines brebis
galeuses. En d'autres termes, comme le fait remarquer le Pr. LEKENE DONFACK
« la jurisprudence du conseil de discipline budgétaire et
comptable doit cesser d'être une justice de classe, une justice
catégorielle »409(*).
B) Asseoir une véritable
culture démocratique au niveau local
La démocratie qui peut s'appréhender
comme un régime dans lequel tous les citoyens possèdent à
l'égard du pouvoir un droit de participation (vote) et un droit de
contestation (liberté d'opposition)410(*), nécessite une culture civique. Laquelle,
englobe les comportements, les pratiques et les normes qui déterminent
l'aptitude d'un peuple à se gouverner lui-même.
L'importance de l'enseignement démocratique
tient au fait qu'elle vise à former les citoyens capables de se montrer
indépendants, de se poser des questions, d'analyser les faits et
d'appréhender l'environnement tout en respectant les préceptes et
les pratiques de la démocratie411(*) ; car vivant dans un monde de diversité,
les acteurs politiques doivent reconnaître leurs différences.
Ainsi, l'on ne cherchera plus à savoir qui a tort ou qui a raison, mais
qui au contraire peut débattre avec civilité afin
d'obtenir des compromis, d'arracher des consensus ou de s'accorder des violons
sur des problèmes réels et d'intérêt
général. Le Pr. Jacques BAGUENARD relevait à cet effet que
la réalité administrative, voire politique est faite de
synthèse approximative, d'hésitations surmontées de
compromis temporaires et de concessions arrachées412(*).
En effet, l'on doit montrer à chaque acteur
en quoi consiste sa tâche : le citoyen payer les impôts et
respecter les règles d'hygiène entre autres, le corps municipal
impulser le développement, les autorités administratives
réguler le fonctionnement du système en faisant respecter la
règle et la loi au profit de tous sans se faire règle ou loi.
La poursuite du processus de démocratisation
et de décentralisation impose de développer un esprit de
tolérance, de respect et de confiance mutuels, l'acceptation que nous
sommes des citoyens différents mais responsables, tous orientés
vers la construction d'une patrie unie et prospère.
La nécessité d'asseoir cette culture
démocratique, tient compte de plusieurs difficultés telles :
Les séquelles du système monopartisan, Le manque de confiance et
de foi entre citoyens, l'intolérance, Les nouveautés de
l'expérience démocratique et le manque de culture civique et
morale413(*).
Ainsi pour parer aux effets néfastes de ces
maux, il importe d'instituer une cellule de formation des citoyens à la
vie politique locale, qui les amènera à dépasser, voire
à substituer leurs égoïsmes et leur inculquer des
idéaux originels : Un civisme nouveau, un patriotisme engagé
et un patrimoine commun. Sur ce, chacun doit prendre ses
responsabilités ; et pour cela, il faut que :
- L'autorité de tutelle s'exerce dans le strict cadre
de leurs attributions et, surtout intériorisent les contours de la
nouvelle donne politique ; car « l'administration
territoriale est le maître d'oeuvre du processus de
décentralisation »414(*). Il faut donc qu'elle assure ou qu'elle contribue
activement à réaliser l'ouvrage en prouvant d'abord sa
neutralité politique et son engagement pour l'intérêt
général ; son dévouement pour la chose publique.
- Les élus, bien que nantis d'une
légitimité populaire doivent de façon permanente
coopérer et reconnaître la nécessaire comptabilité
de la tutelle, l'autorité de la loi ; le devoir de
solidarité.
- Les électeurs tiennent davantage compte de leur
rôle dans l'impulsion du développement. Ceci, en interpellant les
différents conseillers et parlementaires415(*) sur les problèmes
locaux, en leur rappelant régulièrement qu'ils ne sont que leurs
représentants et qu'ils seront mis devant leurs responsabilités
lorsqu'ils demanderont à nouveau leurs suffrages.
- Le législateur augmente la capacité à
saisir tant l'autorité de tutelle que les juridictions
compétentes des électeurs. Il serait par exemple judicieux que
soit accordé aux ressortissants d'une localité le droit de saisir
l'autorité de tutelle face à un acte administratif local qu'ils
estiment illégal ou ne respectant pas les prescriptions
budgétaires dans l'optique d'une action en justice. Ce qui pourrait
donner naissance à deux types de déférés :
l'un spontané et l'autre provoqué 416(*)
En définitive, nous espérons à la suite
de nombre de nos illustres prédécesseurs que, la nouvelle culture
juridique et politique entraînera à coups sûrs un changement
progressif de mentalités pour un exercice louable de la
démocratie normative. Les séminaires, les colloques et autres
conférences contribueront à ce changement d'autant plus
indispensable que « l'administration de demain [sera] une
administration centrale réduite, investie d'une fonction de conception
moins arrogante et moins soucieuse de tout
réguler »417(*)
CONCLUSION DU CHAPITRE
La libre administration constitutionnellement consacrée
est entrain de devenir une réalité. Mais, son devenir est encore
difficile, compte tenu de la limitation qui lui est faite tant par la
constitution que par le législateur d'une part et d'autre part par la
lourdeur de cette tutelle. Tout compte fait, cette tutelle peut se justifier
par le désir d'unité ; car, comme le souligne Pascal dans
l'optique d'une rationalisation des différentes pesanteurs en
présence, « la multitude qui ne se réduit pas
à l'unité est confusion, l'unité qui ne dépend pas
de la multitude est tyrannie »418(*) .
C'est de cette analyse suivant laquelle l'unité
imposée par la force se ramène à la tyrannie, que nous
faisons état des réformes nécessaires dont la tutelle doit
faire l'objet n'est que face à une telle évolution que
l'allègement de la tutelle proposée et la responsabilité
souhaitée des édites locaux libèreront les énergies
créatrices susceptibles d'inventer une nouvelle vie locale. Ce d'autant
plus que c'est dans la commune - voire les régions - que réside
la force des peuples libres419(*). La tutelle deviendrait ainsi plus une ressource, un
apport de compétences qu'une contrainte.
CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE
A l'issue de cette analyse sur le difficile devenir
de la libre administration des collectivités territoriales
décentralisées, l'on se doit de reconnaître la
matérialité progressive de la décentralisation
territoriale au Cameroun. Mais, au regard du contexte actuel qui met en exergue
un support constitutionnel et législatif encore réticent, ceci
doublé d'une méfiance du pouvoir exécutif à
l'endroit d'une décentralisation politique, l'on ne peut conclure
à l'incomplétude volonté décentralisatrice. Or, la
solution entre l'unité et la diversité consiste à
concilier l'opposition entre les deux termes du dilemme et à
réunir l'unité et la pluralité. D'où, la
nécessité de concessions. Ce qui justifie la thèse du Pr.
Jacques BAGUENARD pour qui, la réalité administrative, voire
politique est faite de synthèse approximative, d'hésitations
surmontées, de compromis temporaires et de concessions
arrachées420(*).
CONCLUSION GENERALE
De l'appréhension de la problématique
du contrôle de l'Etat sur les collectivités territoriales
décentralisées, l'on opère un rapprochement
inéluctable entre deux grands principes tous constitutionnellement
consacrés : le principe de la libre administration des
collectivités territoriales décentralisées et celui de
l'unité et de l'indivisibilité de la République. Ce
rapprochement met en exergue la compatibilité existentielle entre ces
deux principes ; aucun des deux ne pouvant être mis en marge de la
construction étatique et nationale d'un Etat multiforme comme le
Cameroun.
L'on en déduit que la libre administration
des collectivités territoriales décentralisées au Cameroun
aujourd'hui n'est pas un vain mot ; ceci avec la mise à l'ordre du
jour des conditions théoriques et juridiques pour la
décentralisation. En outre, l'on relève une volonté de
restriction de l'étendue de la tutelle tant sur les organes que sur les
actes. Certes, beaucoup reste encore à faire, compte tenu du
caractère quasi paralysant de la tutelle actuelle. Mais cela peut se
justifier vu les enjeux de cette tutelle qui tiennent compte du désir de
maintenir l'harmonie et la cohésion nationale d'une part et d'autre part
de construire un Etat fort.
A cela, l'on se doit de préciser que la
libre administration telle que pratiquée au Cameroun doit se faire
à la lumière de la théorie générale et non
pas par rapport à ce qui se fait ailleurs ; car il n'y a pas de
degré d'autonomie précis en matière de libre
administration locale. Tout tient compte des rapports sociaux, identitaires et
politico-économiques propres à chaque Etat.
Ceci dit, il existe néanmoins quelques
réformes à faire quant à l'exercice de la tutelle. Ceci
afin de mieux promouvoir le développement économique et social.
N'oublions pas que l'unité qui ne dépend et ne respecte la
multitude est tyrannie ; d'où toujours sujette à remises en
question.
Malgré la pertinence de cette analyse sur
cette thématique, nous pensons que le débat aurait pu prendre un
autre sens. En effet, tout n'est pas d'aménager théoriquement la
décentralisation territoriale, mais de s'attarder sur
l'effectivité de mécanismes de sa mise en oeuvre. S'il faille
s'attarder à titre d'exemple sur la loi constitutionnelle du 18 Janvier
1996 en ce qui concerne les mécanismes destinés à assurer
la transition, celle-ci prescrit en effet les modalités et les
conditions d'insertion de la nouvelle Constitution dans l'ordre juridique ou de
sa mise en fonction effective. Leur fermeté ou au contraire leur laxisme
permet de mesurer la volonté de changement à laquelle la
promulgation d'un texte constitutionnel n'apporte qu'un indice certes majeur
mais à tous égards incomplet. Il faut encore que les textes
complémentaires soient pris et que la mise en place des institutions
nouvellement crées soit enfermée dans des délais
raisonnables421(*). Ceci
tient compte du résultat complexe de la révision de 1996 ;
car d'une part, les dispositions et organismes abrogés sont
partiellement maintenus ; d'autre part la mise en place des institutions
nouvellement crées est reportée à plus tard. Ce qui peut
sous-tendre comme le souligne le Pr. Magloire ONDOA, qu'il n'est pas
exagéré de penser que la Constitution effectivement en vigueur
repose sur le pilier constitutionnel du 02 Juin 1972 et, que les principales
innovations institutionnelles ou normatives introduites par la loi
constitutionnelle du 18 Janvier 1996, en réponse à la demande non
seulement de démocratie constitutionnelle, mais aussi de libre
administration locale formulée par le peuple camerounais, ne sont
effectives jusqu'à présent - et l'on ne sait pour combien de
temps encore422(*).
Cette analyse faite sur le plan constitutionnel
peut être étendue sans aucun effort sur le plan législatif
en matière de libre administration locale.
En dehors de ces mécanismes, l'on se doit de
faire aussi état de la question de l'effectivité dans la gestion
des compétences locales, car les compétences propres des
collectivités locales sont celles auxquelles s'applique la libre
administration. En effet, le régime des compétences est
très révélateur de la place des collectivités
territoriales décentralisées dans l'Etat. Dans tous les
pays, les fonctions de l'Etat sont exercées soit par des administrations
propres à l'Etat et soumises à l'autorité du Gouvernement,
soit par des organismes placés sous son contrôle, soit par
l'intermédiaire des collectivités locales et en premier les
communes. La façon dont s'opère ce partage est l'un des
éléments essentiels par lesquels se différencient les
systèmes administratifs423(*).
A cette thèse du partage de
compétences, beaucoup plus importante est la marge de manoeuvres dont
dispose les autorités locales. C'est sur ce, qu'il est nécessaire
que soient bien organisées les subventions de l'Etat mais, aussi que
soit fait un meilleur partage de l'impôt d'Etat424(*).
ANNEXES
I) DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES
RELATIVES A LA
DECENTRALISATION
· Titre X, Loi n° 96/06 du 18 janvier 1996 portant
révision de la Constitution du 02 juin 1972
II)
· Loi n° 2004/017 du 22 juillet 2004 d'orientation
de la décentralisation,
· Loi n° 2004/018 du 22 juillet 2004Fixant les
règles applicables aux communes,
· Loi n° 2004/019 du 22 juillet 2004 fixant les
règles applicables aux régions,
· Loi n° 2006/10 du 29 décembre 2006
modifiant la loi n° 92/002 du 04 Août 1992 fixant conditions
d'élection des conseillers municipaux,
· Loi n° 2006/004 du 14 juillet 2004 fixant le mode
d'élection des conseillers régionaux,
· Loi n° 2006/005 du 14 juillet 2004 fixant le mode
d'élection des sénateurs
BIBLIOGRAPHIE
A. Ouvrages
1. Ouvrages généraux
· AVRIL (Pierre) et GICQUEL (Jean), Lexique de droit
constitutionnel, Paris, Ellipses, Décembre 2001.
· BEAUD (Michel), L'art de la thèse -
2003.
· BRAIBANT (Guy), Le droit administratif
français, Paris, Presse de la fondation Nationale de Science
Politique et Dalloz, Octobre 1992.
· CHAPUS (René), Droit administratif
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· FINKEM (Martin), Communes et gestion municipale au
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· GUILLIEN (Raymond) et VINCENT (Jean), Lexique des
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· MORAND - DEVILLER (Jacqueline), Cours de droit
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· VEDEL (Georges) et DELVOLVE (pierre), Droit
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· RIVERO (Jean) et WALINE (Jean), Droit
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2)
Ouvrages spécialisés
· BAGUENARD (Jacques), La
décentralisation, Coll. « Que sais -je ? », n)
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· FINKEM (Martin), Commune et gestion municipale au
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Interventions municipales, Yaoundé, Presses du groupe Saint
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· GOHIN (Olivier), Institutions administratives,
Paris, LGDJ, Octobre 1992.
· JOYAUX (Marc), De l'autonomie des
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· MERLEY (Nathalie), Conception et administration du
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· NACH MBACK (Charles), Démocratisation et
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· PETITEVILLE (Franck), La coopération
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· PONTIER (Jean-Marie), l'Etat et les
collectivités locales, Paris, LGDJ, 1978.
· TCHOUNBIA ELANG (Ruben), Démocratiser et
décentraliser : La gouvernance locale, Yaoundé, Presse
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· TURPIN (Dominique), Droit de la
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Compétences, Coll. « Mémento », 2003.
B Articles, Cours,
Mémoires
1)
Articles
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· BIPELE KEMFOUEDIO (Jacques), « La tutelle
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· BOURGET (Bertrand), « Les régions et
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· CASANOVA (Jean Claude), « Jacobinisme :
La fin d'un mythe », in Commentaire, Coll.
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· COURSON (Charles De), « Autonomie
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« Plon », n° 11/Hiver, 2002 -2003
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· DONFACK SOKENG (Léopold), « L'Etat de droit
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· DONFACK SOKENG (Léopold), « Bonne
gouvernance, Etat de droit et développement : Approche critique de
la réforme de l'Etat en Afrique », in Revue trimestrielle de
droit et des activités économiques, n° 2, Avril-Juin
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· GUIMDO D. (Bernard-Raymond), « Constitution
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· KENFACK (Jean), « Les perspectives de
participation offertes par l'avènement des collectivités
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· MENYE ME MVE (Philippe), « Processus de mise
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décentralisation, Cours de l'ENAM, Yaoundé, Centre de
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· WANDJI K, (Jérôme Francis),
« processus de démocratisation et évolution du
régime politique Camerounais : d'un présidentialisme
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démocratique », in Revue Belge de droit
constitutionnel, n°3, Bruxelles, Bruylant, Février 2002, Pp.
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· WANDJI K, (Jérôme Francis), « Le
contrôle de constitutionnalité au Cameroun et le modèle
africain de justice constitutionnelle », in POLITEIA, Revue
semestrielle de droit constitutionnel comparé, n°11, Paris,
A.F.A.A.J.D.C. Printemps 2007, Pp303-331
2)
Cours
· Séminaire sur les mécanismes de la
décentralisation, Cours de l'ENAM, Yaoundé, Centre
de Recherche et de Documentation, Décembre 2004
· Séminaire sur la gouvernance et le
développement, Cours de l'ENAM, Yaoundé, Centre de
Recherche et de Documentation, Décembre 2004
3)
Mémoires et thèses
.
· GUIMDO D. (Bernard-Raymond), Le personnel communal
au Cameroun : Contribution à la compréhension de la crise de
l'administration communal camerounaise, Thèse de doctorat, FDSE,
Université de Yaoundé II, Soa, Année académique.
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communales, mémoires de DEA de droit public, FSJP,
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C- Textes de loi et Décrets
1) Textes
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organisation communale au Cameroun, in Guide des gestionnaires
communaux : Recueil des textes, Yaoundé, Octobre 1996, Pp.
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· Loi Française du 02 mars 1982 relative aux
droits et libertés des communes, des départements et des
régions, modifiée par celle du 22 juillet 1982,
· Loi n° 87/015 du 15 juillet 1987 portant
création des communautés urbaines, in Guide des gestionnaires
communaux : Recueil des textes, Yaoundé, Octobre 1996, Pp.
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· Loi n° 96/06 du 18 Janvier 1996 portant
révision de la constitution du 02 juin 1972, FASSR édition,
Série de poche, 2001.
· Loi n° 2004/017 du 22 juillet 2004 d'orientation
de la décentralisation, Les collectivités territoriales
décentralisées au Cameroun : Recueil de textes,
3e éd., Coll. « Les dynamiques locales »,
Douala, Presses de Macacos, 2005, Pp. 38-72.
· Loi n° 2004/018 du 22 juillet 2004Fixant les
règles applicables aux communes, in Les collectivités
territoriales décentralisées au Cameroun : Recueil de
textes, 3e éd., Coll. « Les dynamiques
locales », Douala, Presses de Macacos, 2005, Pp. 73-143
· Loi n° 2004/019 du 22 juillet 2004 fixant les
règles applicables aux régions, in Les collectivités
territoriales décentralisées au Cameroun : Recueil de
textes, 3e éd., Coll. « Les dynamiques
locales », Douala, Presses de Macacos, 2005, Pp. 144-188
· Loi n° 2006/004 du 22 juillet 2004 fixant le mode
d'élection des conseillers régionaux, in Le nouvel
environnement juridique et institutionnel des élections au
Cameroun, Yaoundé, Presses Universitaires d'Afrique,
Yaoundé, 2007, Pp.116-119.
· Loi n° 2006010 du 29 décembre 2006
modifiant la loi n° 92/002 du 04 Août 1992 fixant conditions
d'élection des conseillers municipaux, in élections
législatives et municipales 2007, Cadre juridique applicables :
Recueil des testes , une publication du MINATD ? Pp. 55-70
2) Décrets
· Décret n° 77/91 du 25 Mars 1977
déterminant les pouvoirs de tutelle sur les communes des syndicats de
communes, établissements communaux, modifiés par le décret
n° 90/1464 du 09 novembre 1990, in Les collectivités
territoriales décentralisées au Cameroun : Recueil de
textes, 3e éd., Coll. « Les dynamiques
locales », Douala, Presses de Macacos, 2005, Pp. 220-363.
· Décret n°77/418 du 24 octobre 1977 portant
création de services provinciaux des communes, in Les
collectivités territoriales décentralisées au
Cameroun : Recueil de textes, 3e éd., Coll.
« Les dynamiques locales », Douala, Presses de Macacos,
2005, Pp. 355-357
· Décret n°77/494 du 7 décembre 1977
portant création et organisation du centre de formation pour
l'administration municipale, in Les collectivités territoriales
décentralisées au Cameroun : Recueil de textes,
3e éd., Coll. « Les dynamiques locales »,
Douala, Presses de Macacos, 2005, Pp. 358-370
· Décret du 12 septembre 1995 fixant le nombre de
conseillers municipaux par commune, in Les collectivités
territoriales décentralisées au Cameroun : Recueil de
textes, 3e éd., Coll. « Les dynamiques
locales », Douala, Presses de Macacos, 2005, Pp. 464-465.
· Décret n° 2007/115 du 13 Avril 2007 portant
création de nouveaux arrondissements, in Cameroon tribune,
Quotidien national d'information, n° 8837 du mercredi 25 Avril 2007
· Décret n°2008/013 du 17 janvier 2008
portant organisation et fonctionnement du conseil national de la
décentralisation, Cameroon tribune, Quotidien national
d'information, n° 9018 du vendredi 18 janvier 2008, p. 3
· Décret n° 2008/014 du 17 janvier 2008
portant organisation et fonctionnement du comité inter
ministériel des services locaux, in Cameroon tribune, Quotidien
national d'information, n° 9018 du vendredi 18 janvier 2008, p. 4.
· Décret n°2008/015 du 17 janvier 2008
portant création de la communauté urbaine de
Ngaoundéré, in Cameroon tribune, Quotidien national
d'information, n° 9018 du vendredi 18 janvier 2008, p. 3
· Décret n°2008/016 du 17 janvier 2008
portant création de la communauté urbaine de Bertoua, in
Cameroon tribune, Quotidien national d'information, n° 9018 du
vendredi 18 janvier 2008, p. 3
· Décret n°2008/017 du 17 janvier 2008
portant création de la communauté urbaine de Maroua, in
Cameroon tribune, Quotidien national d'information, n° 9018 du
vendredi 18 janvier 2008, p. 4
· Décret n°2008/018 du 17 janvier 2008
portant création de la communauté urbaine de Nkongsamba, in
Cameroon tribune, Quotidien national d'information, n° 9018 du
vendredi 18 janvier 2008, p. 4
· Décret n°2008/019 du 17 janvier 2008
portant création de la communauté urbaine d'Edéa, in
Cameroon tribune, Quotidien national d'information, n° 9018 du
vendredi 18 janvier 2008, p. 4
· Décret n°2008/020 du 17 janvier 2008
portant création de la communauté urbaine de Garoua, in
Cameroon tribune, Quotidien national d'information, n° 9018 du
vendredi 18 janvier 2008, p. 5
· Décret n°2008/021 du 17 janvier 2008
portant création de la communauté urbaine de Bamenda, in
Cameroon tribune, Quotidien national d'information, n° 9018 du
vendredi 18 janvier 2008, p.5
· Décret n°2008/022 du 17 janvier 2008
portant création de la communauté urbaine de Bafoussam, in
Cameroon tribune, Quotidien national d'information, n° 9018 du
vendredi 18 janvier 2008, p. 5
· Décret n°2008/023 du 17 janvier 2008
portant création de la communauté urbaine d'Ebolowa, in
Cameroon tribune, Quotidien national d'information, n° 9018 du
vendredi 18 janvier 2008, p. 5
· Décret n°2008/024 du 17 janvier 2008
portant création de la communauté urbaine de Kribi, in
Cameroon tribune, Quotidien national d'information, n° 9018 du
vendredi 18 janvier 2008, p. 5
· Décret n°2008/025 du 17 janvier 2008
portant création de la communauté urbaine de Limbé, in
Cameroon tribune, Quotidien national d'information n° 9018 du
vendredi 18 janvier 2008, p. 5
· Décret n°2008/026 du 17 janvier 2008
portant création de la communauté urbaine de Kumba, in
Cameroon tribune, Quotidien national d'information N° 9018 du
vendredi 18 janvier 2008, p. 5,
D) Revue de journaux
· Cameroon tribune
· Le Messager
- WANDJI K, (J. F.), « Propos sur un
présidentialisme démocratique et une paternité
usurpée », in Le Messager, Quotidien camerounais
d'information, n° 2167, Mercredi 12 juillet 2006, Pp.5-9.
- WANDJI K, (J. F.), « Modification de la
constitution : L'urgence est ailleurs que dans l'art. 6 al. 2 »,
in Le Messager, Quotidien camerounais d'information, n° 2509,
Jeudi 12 Novembre 2007, p. 10
· La Nouvelle expression
- W-ANDJI K, (J. F.), « La mise sous tutelle du
Conseil constitutionnel », in La nouvelle expression,
Quotidien camerounais d'information, n° 2214 du lundi 28 Avril 2008, p. 9.
.
· Mutations
· Repères
- ATANGANA ETEME (E.), « Les externalités
positives de la décentralisation », in
Repères, Mensuel camerounais g'information, n° 009 du 07
Février 2007, p. 10
- ATANGANA ETEME (E.), « Les externalités
négatives de la décentralisation », in
Repères, Mensuel camerounais g'information, n° 010 du 07
Mars 2007, p. 10
TABLE DES MATIERES
Avertissements...........................................................................................................i
Dédicaces................................................................................................................ii
Remerciements.........................................................................................................iii
Liste des sigles et principales
abréviations....................................................................iv
Sommaire...............................................................................................................vi
Résumé....................................................................................................................vii
INTRODUCTION
GENERALE......................................................................1
I) Considérations
générales sur la décentralisation et son corollaire le de
l'Etat......... ......2
A) la décentralisation
................................................................................2
1) Définitions objectifs et
différents types de
décentralisation..............................2
a)
Définition.....................................................................................2
b)
Objectifs......................................................................................3
c) Différents types de
décentralisation
.....................................................3
2) Historique de la décentralisation au
Cameroun............................................4
a) Une approche de la
pratique décentralisatrice au Cameroun de 1916 à
l'indépendance.................................................................................4
b) Une approche
mitigée emprunte d'évolution
..........................................5
c) La décentralisation depuis
1996...........................................................5
3) Economie de la notion de collectivités
territoriales décentralisées......................7
B) La notion de contrôle de
l'Etat..................................................................8
II) Objet de la recherche et
problématique..........................................................9
A) Objet de recherche
..............................................................................9
B)
Problématique...................................................................................10
III) Actualité et
intérêt du
sujet.....................................................................10
A) Actualité du
sujet..............................................................................10
B) Intérêt du
sujet.................................................................................11
IV)
Méthodologie.....................................................................................12
PREMIER PARTIE : LE CONTROLE DE
L'ETAT : COROLLAIRE DE LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES
TERRITORIALES DECEN
TRALISEES...............................................................................................14
CHAPITRE 1 : LA REALITE DE LA LIBRE
ADMINISTRATION DES COLLECTIVI TES TERRITORIALES
DECENTRALISEES DANS LE CADRE DU CON TROLE DE
L'ETAT....................................................................................16
Section 1 : Les conditions de la libre
administration des collectivités territoriales
Décentralisées.......................................................................................
....16
Paragraphe 1 : L'existence des
affaires locales ................................................16
A) Les `'affaires locales'' : une notion
insaisissable..........................................17
B) Le domaine de compétence des collectivités
territoriales décentralisées
Camerounaises......................................................................................18
Paragraphe 2 : Les autorités
indépendantes du pouvoir central...............................19
A) La libre administration des
collectivités territoriales....................................19
B) La libre administration par des
conseils élus.............................................20
Paragraphe 3 : Une gestion
autonome ...........................................................21
A) La personnalité juridique reconnue aux
collectivités territoriales......................21
B) L'autonomie fonctionnelle des
collectivités territoriales ................................22
Section 2 : La garantie de la libre
administration des collectivités territoriales par le
contrôle de
l'Etat.......................................................................................23
Paragraphe 1 : L'encadrement de la
liberté d'action des collectivités territoriales
décentralisées
.........................................................................................23
A) L'organisation du
contrôle de
l'Etat.......................................................23
B) La nécessité du
contrôle de dans la gestion locale.................
.....................24
Paragraphe 2 : L'expression de la
libre administration des collectivités territoriales
décentralisées
.........................................................................................25
A) L'effectivité des
conditions d'accomplissement de la décentralisation
territoriale...........................................................................................25
B) L'extension du contrôle a
posteriori.........................................................26
C) L'accroissement de la
célérité et de l'intervention du
juge..........................27
CONCLUSION DU CHAPITRE
.................................................................29
CHAPITRE 2 : LA RÉNOVATION DES
MODALITÉS ET FINALITÉS DU CON TROLE DE
L'ETAT SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
DECENTRALISEES....................................................................................30
Section 1 : Les modalités
actuelles du contrôle de
l'Etat..........................................30
Paragraphe 1 : Le contrôle
administratif de l'Etat..............................................31
A) Les organes administratifs de
contrôle et l'étendue de leurs pouvoirs................31
1) Le contrôle sur les organes
locaux.......................................................31
a) Le contrôle sur les organes
délibérants ...............................................32
b) Le contrôle sur les
exécutifs locaux
...................................................34
2) Le contrôle sur les
actes...................................................................36
a) Le pouvoir d'approbation
.............................................................36
b) Le pouvoir d'annulation
...............................................................37
c) Le pouvoir de substitution d'action
..................................................38
3) La procédure de mise en oeuvre du
contrôle ...........................................39
a) Les conditions de la transmission
.....................................................39
b) Les formes et délais de la
transmission .............................................40
B) Le pouvoir de
saisine...................................................................40
1) la nature juridique du
déféré et le domaine du
déféré.................................41
a) La nature juridique du
déféré..........................................................41
b) Le domaine du
déféré : Les actes
déférables........................................42
2) Le moment du déféré et
les déférés assortis de sursis à exécution
..................43
a) Le moment du déféré
..................................................................43
b) Les déférés
assortis de sursis à exécution
..........................................44
Paragraphe 2 : L'émergence
d'un contrôle budgétaire et
financier............................44
A) Les mécanismes du
contrôle
budgétaire..................................................45
1) Le vote du budget
........................................................................45
2) l'approbation du
budget..................................................................46
B) La portée du contrôle
budgétaire
local.....................................................46
1) Le contrôle budgétaire et
financier dans le cadre du budget non voté à la date
limite et du budget non voté en
équilibre réel ............................................47
a) Le budget non voté à la
date limite .................................................47
b) Le budget non voté en
équilibre réel
...............................................48
2) Le contrôle budgétaire en
matière de compte administratif non présenté en
équilibre et des dépenses
obligatoires non inscrites au budget........................ ..48
a) Le compte administratif non
présenté en
équilibre.................................48
b) Dépenses obligatoires non
inscrites au budget ......................................49
3) Le contrôle juridictionnel des comptes
et le contrôle de gestion.....................50
a) Le contrôle
juridictionnel des comptes...............................................50
b) Le contrôle de
gestion ..................................................................51
Section 2 : Les finalités du contrôle
de l'Etat.........................................................51
Paragraphe 1 : La
régularité
juridique............................................................51
A) L'économie de la
notion de régularité juridique
..........................................51
B) Les manifestations de la
régularité juridique dans l'action de contrôle de
l'Etat......52
Paragraphe 2 : Le bon
fonctionnement des collectivités
territoriales.........................52
A) Les organes de suivi de la
décentralisation territoriale et les mécanismes de contrôle
du bon fonctionnement local
.....................................................................52
1) Les organes de suivi de la
décentralisation territoriale ...............................53
2) Les mécanismes de contrôle du
bon fonctionnement de l'action locale.............54
B) La garantie du bon fonctionnement
des collectivités territoriales par le contrôle
de
l'Etat.............................................................................................55
Paragraphe 3 : La garantie de la
légalité et la protection des droits des
administrés......55
A) La garantie de la
légalité.....................................................................56
1) Les implications de la garantie de la
légalité ...........................................56
2) Les justifications du contrôle de
légalité sur l'action locale ..........................57
B) La protection des droits des administrés
...................................................58
CONCLUSION DU
CHAPITRE.....................................................................58
CONCLUSION DE LA PREMIERE
PARTIE...................................................60
DEUXIEME PARTIE : LE DIFFICILE DEVENIR
DE LA LIBRE ADMINISTRATION
DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
DECENTRALISEES..............................61
CHAPITRE 1 : LA LIMITATION DE LA LIBRE
ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES DECENTRALISEES AU
CAMEROUN.............63
Section 1 : Les prérogatives
constitutionnelles des organes de l'Etat en matière de
décentralisation
territoriale...........................................................................63
Paragraphe 1 : Les
prérogatives constitutionnelles des organes centraux de
l'Etat.......64
A) Les prérogatives
constitutionnelles du Parlement .......................................64
1) Les dispositions constitution relatives aux
prérogatives du Parlement et leur
Etendue..................................................................................
......64
2) L'éventualité des entraves
à la libre administration des collectivités territoriales
décentralisées
.................................................................................65
B) Les prérogatives
constitutionnelles du Président de la République
....................67
1) Le pouvoir disciplinaire du Président
de la République ..............................67
2) Les autres prérogatives du
Président de la République ..............................68
Paragraphe 2 : Les
prérogatives constitutionnelles du représentant de l'Etat dans la
collectivité
locale....................................................................................69
A) Les missions du représentant de
l'Etat ....................................................69
1) Les obligations du représentant de
l'Etat............................................ ..69
2) Les implications de ces
missions................................................... ...69
B) Les pouvoirs attribués au
représentant de l'Etat ..........................................70
Section 2 : La survivance d'un contrôle
de tutelle fort...........................................71
Paragraphe 1 : Le maintien d'une
tutelle organique............................................72
A) Une tutelle quasi autoritaire de
l'Etat sur l'exécutif communal et régional............72
1) Le contrôle sur les magistrats
municipaux...............................................72
2) Une tutelle excessive de l'Etat sur
l'exécutif régional.................................74
B) Une tutelle étroite sur
les conseils, municipal et régional..............................75
1) Une tutelle encore neutralisante de l'Etat sur
le conseil municipal..................75
2) Une tutelle quasi paralysante de l'Etat sur le
conseil régional........................76
Paragraphe 2 : La résistance
d'une tutelle matérielle forte et d'une tutelle technique
Pesante................................................................................................78
A) La résistance d'une tutelle matérielle
forte................................................78
1) L'étendue du pouvoir d'annulation,
d'approbation, d'orientation des autorités de
tutelle sur les actes des autorités
locales.....................................................78
a) Contrôle de l'égalité et
pouvoir d'annulation..........................................79
b) Contrôle d'opportunité et
pouvoir d'approbation......................................80
2) Un pouvoir de substitution d'action
gênant..............................................81
B) Une autonomie financière
limitée et le maintien d'une tutelle technique pesante.....82
1) Une autonomie financière
limitée......................................................... 82
a) Les ressources financières
insuffisantes ..............................................83
b) Les revers des mécanismes de
dotation et de transfert...............................85
2) Une tutelle technique
pesante.............................................................86
CONCLUSION DU
CHAPITRE....................................................................88
CHAPITRE 2 : LES ENJEUX DE LA TUTELLE DE
L'ETAT SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
DECENTRALISEES.....................................89
Section 1 : La conception politique ambiguë
de la décentralisation territoriale au
Cameroun.................................................................................................89
Paragraphe 1 : La
décentralisation régionale au Cameroun
..................................89
A) La timide reconnaissance d'une
dynamique locale propre et la méfiance à
l'égard de l'institution
régionale.................................................................90
1) La timide reconnaissance d'une dynamique
locale propre............................90
2) La méfiance à l'égard de
l'institution régionale........................................93
B) La création des
communautés urbaines
....................................................96
1) La communauté urbaine, une institution
de contrôle de l'expansion de
l'opposition............................................................................
.......97
2) Le visage actuel des communautés
urbaines............................................98 Paragraphe
2 : Les justifications de la tutelle sur les collectivités
territoriales.................99
A) La préservation de l'unité et de
l'indivisibilité de la République.....................100
1) L'unité politique
.........................................................................100
2) L'unité
territoriale........................................................................100
B) La garantie de l'unité et de l'indivisibilité
de la République...........................102
1) Sous cendres du centralisme obsessionnel, le feu des replis
identitaires .........103
2) Garantir la cohésion et l'harmonie
nationale..........................................105
Section 2 : La nécessaire
amélioration de la tutelle
actuelle....................................107
Paragraphe 1 : Conférer
davantage de pouvoirs et de responsabilités aux élus
locaux...107
A) La nécessaire restriction
du portefeuille de la tutelle.....................................107
1) En matière de contrôle sur les
organes locaux..........................................107
2) En matière de contrôle sur les
actes .....................................................109
B) L'impératif accroissement
des pouvoirs et responsabilités des élus locaux et
l'institution des sanctions contre les fautes de la
tutelle....................................111
1) L'accroissement des pouvoirs et
responsabilités des élus locaux....................111
2) L'institution des sanctions contre les fautes
de l'administration ....................112
Paragraphe 2 : Renforcer le
contrôle juridictionnel et asseoir une culture démocratique
au niveau
local......................................................................................113
: A) Renforcer le contrôle
juridictionnel.......................................................114
1) Une consécration limitée
de la tutelle a posteriori....................................114
2) L'accroissement du rôle
dévolu au juge en matière de tutelle fonctionnelle et de
contrôle
financier.................................................................................115
B) Asseoir une culture démocratique au
niveau local.......................................117
.
CONCLUSION DU
CHAPITRE...................................................................120
CONCLUSION DE LA DEUXIEME
PARTIE.................................................121
CONCLUSION
GENERALE.......................................................................122
ANNEXES...............................................................................................124
BINLIOGRAPHIE....................................................................................125
TABLE DES
MATIERES...........................................................................134
* 1 CHEVALLIER (J.),
L'Etat, Paris, Dalloz, 1999, p.5
* 2 NACH MBACK (Ch.),
« l'institution communale au Cameroun : Difficile mutation d'un
double legs colonial ? » in Solon, Revue africaine de
parlementarisme et de démocratie, Vol. 2, n° 1, 2003, Pp.
128-154
* 3 Lire pour une analyse
critique de la question, LéopOld DONFACK SOKENG, « Bonne
gouvernance, Etat de droit et développement », in Revue
trimestrielle de droit et des activités économiques,
n°2, Avril - Juin 2007, Pp 241-296
* 4 NACH MBACK (Ch.),
Démocratisation et décentralisation : Genèse et
dynamiques comparées des processus de décentralisation en Afrique
subsaharienne, Paris, Karthala - PDM, 2005, p.27. Il est à noter
que la décentralisation ne naît pas avec les P.A.S, mais c'est
avec ceux-ci qu'elle sera accentuée.
* 5 MENTHONG (H.-L),
« La construction des enjeux locaux dans le débat
constitutionnel au Cameroun », in MELONE (S.), MINKOA SHE (A.),
SINDLOUN (L.), (dir.), La réforme constitutionnelle
du 18 janvier 1996 : Aspects juridiques et politiques,
Yaoundé, Fondation Friedrich-Ebert, 1996, Pp 146-180
* 6 Art.55 al.1, Loi
n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du
02 juin 1972
* 7 Art.1 al.2, Loi
constitutionnelle du 18 janvier1996
* 8 GUILLIEN (R.) et VINCENT
(J.), (dir.), Lexique des termes juridiques, 13e éd,
Paris, Dalloz, 2001, p.117. Lire aussi les articles 2 et 4, Loi n°2004-17
du 22 juillet 2004, D'orientation de la décentralisation
* 9 CHAPUS (R.), Droit
administratif général, Tome 1, 15è éd, Paris,
Montchrestien, Août 1999, P.388
* 10 BAGUENARD (J.), La
décentralisation, Paris, Puf, Coll. « Que
sais-je ? », 7ème éd, n°1879,
Février 2004, p.124
* 11 WANDJI K. (J. F.)
« Eléments de droit de la décentralisation »,
in Séminaire sur la décentralisation, Douala, Hôtel La
Falaise, Fév. 2008, p. 1
* 12 la
décentralisation a aussi une signification politique manifeste de par
l'impulsion de la démocratie au niveau local avec la création des
communes, Cf. TOCQUEVILLE (A. De), De la démocratie en
Amérique, repris par CHAPUS (R.), Droit administratif
général, Tome 1, Paris, Montchrestien, Août 1999,
p.386
* 13 RIVERO (J.) et WALINE
(J.), Droit administratif, 18ème éd, Paris,
Dalloz, 2000, p.312
* 14 Cité par
MORRAND-DEVILLER (J.), Cours de droit administratif,
7ème éd, Paris, Montchrestien, Septembre 2001,
p.137
* 15 Cette historique est
largement inspirée par les travaux de NACH MBACK (Ch.),
« L'institution communale au Cameroun : Difficiles mutation d'un
double legs colonial ? », in Solon, Revue africaine
de parlementarisme et de démocratie, Vol2, N°1, 2003, Pp 128 -
154
* 16 Art.1, Loi n° 74/23
du 5 décembre1974 portant organisation communale
* 17 NLEP (R. G.),
L'administration publique camerounaise : contribution à
l'étude des systèmes africains d'administration publique,
Paris, LGDJ, 1986 p.130
* 18 Cette politique
s'officialise par le Cameroon order in council de juin 1923.
* 19 Cette autonomie
pouvait en effet être appréciée à travers d'une
part le choix des dirigeants et d'autre part la compétence de ces
populations dans les affaires de proximité.
* 20 La particularité
de ces communes vient de ce qu'elles regroupaient dans leurs instances des
représentants de la métropole à coté de ceux des
populations locales. En effet, l'exécutif communal était
assuré par un administrateur français nommé par le haut
commissaire. Cf. NACH MBACK (Ch..), « L'institution communale au
Cameroun : Difficiles mutation d'un double legs
colonial ? », op.cit, p.136
* 21 Cette classification
était réservée aux communes ayant un développement
suffisant leur permettant de disposer de ressources propres nécessaires
à l'équilibre du budget. C'est à cette étape que
sera mis pour la première fois en exergue un contrôle du
fonctionnement et un contrôle juridictionnel des comptes de la commune.
Cf. NACH MBACK (Ch..), « L'institution communale au Cameroun :
Difficiles mutation d'un double legs colonial ? », op.cit, Pp
138-140
* 22Cf. Loi
n°74/23 du 5 décembre 1974 portant organisation communale au
Cameroun, in Guide des gestionnaires communaux : Recueil des
textes, Yaoundé, Octobre 1996, Pp. 12-
* 23 Cf. Art. 52,
58 et 173 à 177, Loi n°74/23 du 5 décembre1974
* 24 WANDJI K. (J. F.),
« Processus de démocratisation et évolution du
régime politique camerounais : D'un présidentialisme
autocratique à un présidentialisme
démocratique », in Revue belge de droit
constitutionnel, Bruxelles, Bruylant, 2001, Pp437-469
* 25 Cf. Art. 55, Loi
n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du
02 juin 1974
* 26 Loi n°2004-17 du 22
juillet 2004 d'orientation de la décentralisation, Loi N)2004-18 du 22
juillet 2004 fixant les règles applicables aux communes, Loi n°
2004-19 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
régions
* 27 Cité par KUATE
(J.-P.), Les collectivités territoriales
décentralisées au Cameroun : Recueil de
textes, 3ème éd, Douala, Presses
de Macacos, 2005, p.9
* 28 CHAPUS (R.), Droit
administratif général, op.cit, p.386
* 29 CHAPUS (R.) Droit
administratif général, op.cit, p.244
* 30 GUILLIEN (R.) et
VINCENT (J.), (dir.), Lexique des termes juridiques, 13e
éd, Paris, Dalloz, 2001, Pp.108 à 109
* 31 Cf. Titre
V : Du régime des agglomérations urbaines, Loi
n°2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
communes
* 32 Art.61, Loi
constitutionnelle du 18 janvier 1996
* 33 BAGUENARD (J.), La
décentralisation, Paris, Puf, Coll.
« Que sais-je ? », 7ème éd,
n°1879, Février 2004, Pp 23-78
* 34DRAGO (R.), (dir.),
L'administration publique: Recueil de textes, Paris, Armand Colin,
Coll. « U », 1971, p.333
* 35 Cité par NLEP
(R. G.), L'administration publique camerounaise: Contribution à
l'étude des systèmes africains d'administration publique,
Paris, LGDJ, 1986, p.111
* 36 DRAGO (R.), (dir.),
L'administration publique: Recueil de textes, Paris, Armand Colin,
Coll. « U », 1971, p.329
* 37 CHAPUS (R.), Doit
administratif général, op.cit, p.369
* 38 Cf. Art 55 et
58, Loi n° 96/06 du18 janvier 1996 portant révision de la
constitution du 02 juin 1972. Lire aussi les articles 10 et 66, Loi
n°2004-17 du 22 juillet 2004, D'orientation de la décentralisation.
* 39 Lire pour une reprise
de la thèse défendue par ces auteurs, CHAPUS (R.), Doit
administratif général, op.cit, Pp.385-389
* 40ROSENBAUM (A..),
« Gouvernance et décentralisation, leçon
d »expérience », in Démocratie,
Gouvernasse et décentralisation, Revue française
d'administration publique, N°88, Octobre -Décembre 1990,
Pp510-511
* 41 Cf. Loi
n°87/015 du 15 juillet 1987 portant création des communautés
urbaines, Cf. aussi Décret du 17 janvier 2008 portant
création de nouvelles communautés urbaines, in Cameroon
tribune, Quotidien national d'information, n° 9018 du vendredi 18
janvier 2008, Pp. 3-5
* 42 Art. 109, 112 et 115,
Loi n° 2004-18 du 22 juillet 22004fixant les règles applicables aux
communes.
* 43 BAYART (J. F.),
l'Etat au Cameroun, 2ème éd, Paris, Presse de
la fondation nationale de Science politique, 1985, Pp35-44
* 44 MENYE ME MVE (Ph.),
« Processus de mise en place de la
décentralisation » in les mécanismes de la
décentralisation, Cours de l'E.N.A.M, Yaoundé, C.R.D.,
Décembre 2004, Pp13-17 Lire aussi OLINGA (A D), La
constitution de la République du Cameroun, op.cit,
Pp267-275
* 45 Se referer aux propos
de NI JOHN FRU NDI qui dans une déclaration signée le 11 mars
1996 à Bamenda, affirmait que « M. BIYA a instituer des villes
à régime spécial [...] parce que l'opposition s'est
emparée démocratiquement des dites villes »;
tirée de « Et naquirent les supers
maires »in Les cahiers de mutation, Mensuel camerounais
d'information, Vol 44, Juin 2007, p.8
* 46 MENTHONG (H..-L.),
« La construction des enjeux locaux dans le débat
constitutionnel au Cameroun », in . MELONE (S.), MINKOA SHE (A.),
SINDLOUN (L.), (dir.), La réforme constitutionnelle
du 18 janvier 1996 : Aspects juridiques et politiques,
Yaoundé, Fondation Friedrich-Ebert, 1996, Pp 146-180
* 47 KAMTO (M.), Pouvoir et
droit en Afrique noire, Essai sur le fondement du constitutionnalisme dans les
Etats d'Afrique noire francophone, Cité par GUIMDO D. (B..-R.), Le
personnel communal au Cameroun : Contribution à la
compréhension de la crise de l'administration communale
camerounaise, Thèse de doctorat de 3ème cycle en
droit public, FSJP, UY II, Année académique 1993-1994, p.14
* 48 Ibid
* 49 CONTANTINESCO (J.),
Cité par NACH MBACH (Ch.), Démocratisation et
décentralisation: Genèse et dynamiques comparées des
processus de décentralisation en Afrique subsaharienne, Paris,
Khartala-PDM, 2003, p.45
* 50 GRAWITZ (M.),
Méthode des sciences sociales, Citée par GUIMDO D.
(B.-R.)) Le personnel communal au Cameroun :
Contribution à la compréhension de la crise de l'administration
communale camerounaise, op.cit, p.14
* 51 GUILLIEN (R.) et
VINCENT (J.), (dir.), Lexique des termes juridiques, 11e
éd, Paris, Dalloz, 1998, p.242
* 52 DRAGO (R.), (dir.),
L'administration publique: Recueil de textes, Paris, Armand Colin,
Coll. « U », 1971, p. 329
* 53 BOURJOL (M.),
« l'Etat du fonctionnaire local », Cité par GUIMDO
D. (B.-R.), « Constitution et décentralisation au
Cameroun depuis la réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996»,
in Revue juridique et politique des Etats francophones, n°2,
Avril - Juin 2005,p. 212
* 54 Cf.art.55 et 58,
loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution
du 02 juin 1972
* 55 RIVERO (J.) et WALINE
(J.), Droit administratif, 18ème éd, Paris,
Dalloz, 2000, p.311
* 56 Cité par
BAGUENARD (J.), La décentralisation, Paris,
Puf, Coll. « Que sais-je ? », 7ème
éd, n°1879, Février 2004, p.27
* 57 TURPIN (D.), Droit
de la décentralisation : Principes, institutions,
compétences, Paris, Gualino-éditeur, Coll.
« mémento », 1998, p.16
* 58 BAGUENARD (J.), La
décentralisation, Paris, Puf, Coll.
« Que sais-je ? », 7ème éd,
n°1879, Février 2004, p.33
* 59 TOCQUEVILLE (A. De),
Cité par TURPIN (D.), Droit de la décentralisation :
Principes, institutions, compétences, op.cit, p.16
* 60 Propos du Pr. Francis
Paul BENOIT, Cité par TURPIN (D.), Droit de la
décentralisation : Principes, institutions,
compétences, op.cit, p.17
* 61 Cf. Art.18,
19, 20, 21, 22, 23 et 24, Loi n°2004-19 du 22 juillet 2004 fixant les
règles applicables aux régions
* 62 BAGUENARD (J.), La
décentralisation, op.cit, p.42
* 63 Art. 55 al. 2, Loi
n° 96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du
02 juin 1972
* 64 Propos de Michel
TROPER, Cité par GUIMDO D. (B.-R), « Constitution et
décentralisation depuis la réforme constitutionnelle du 18
janvier 1996 », in Revue juridique et politique des Etats
francophones, n°7, Avril-Juin 2005, p.213
* 65 MERLEY (N.),
Conception et administration du territoire en France
métropolitaine, Presses Universitaires d'Aix-Marseille, 1998,
p.431
* 66 GUIMDO D. (B.-R).,
« Constitution et décentralisation depuis la réforme
constitutionnelle du 18 janvier 1996 », op.cit, p.212
* 67BAGUENARD (J.), La
décentralisation, op.cit, p.45
* 68 HAURIOU (M.),
Cité par TURPIN (D.), Droit de la décentralisation :
Principes, institutions, compétences,
op.citp.15
* 69 BAGUENARD (J.), La
décentralisation, op.cit, p.46
* 70 Cf. Annexes,
Tableau 1 sur la situation des organes non centraux par rapport à
l'organe central.
* 71 Art. 46 et 47, Loi
n°2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
communes
* 72 Art. 48 et 49, Loi
n° 2004-19 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
régions.
* 73 Art. 48 al. 1, Loi sur
les communes
* 74 Art 54 al. 1, Loi sur
les régions
* 75 Art. 94, Loi sur les
communes
* 76 Art. 73, Loi sur les
régions
* 77 Cf. Annexes,
Tableau 1 sur la situation des organes non centraux par rapport à
l'organe central.
* 78 GUILLIEN (R.) et
VINCENT (J.), (dir.), Lexique des termes juridiques, 13e
éd, Paris, Dalloz, 2001, p.413
* 79 Ibid
* 80 GUIMDO D. (B.-R),
« Constitution et décentralisation depuis la réforme
constitutionnelle du 18 janvier 1996 », op.cit, p. 210
* 81 BAGUENARD (J.), La
décentralisation, op.cit, p.56
* 82 Art. 55 al.2, Loi
constitutionnelle du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution
du 02 juin 1972
* 83 GUIMDO D. (B.-R),
« Constitution et décentralisation depuis la réforme
constitutionnelle du 18 janvier 1996 », op.cit, p.211
* 84 RIVERO (J.) et WALINE
(J.), Droit administratif, 18ème éd, Paris,
Dalloz, 2000, p.311
* 85 Art. 26 al. 2 et 56 al.
2, Loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 et art. 7, Loi n°2004-17 du 22
juillet 2004 d'orientation de la décentralisation.
* 86 COURSON (Ch. De),
« Autonomie financière des collectivités locales :
La voie étroite », in Commentaire, N° 100, Hiver
2002-2003, Pp 885-887
* 87 CHAPUS (R.), Droit
administratif général, Tome 1, 13ème
éd, Paris, Montchrestien, Août 1999, p.389
* 88 C.E. 17 janvier 1913,
Congrégation des soeurs de Saint-Régie,
* 89MENYE ME MVE (Ph.),
« la collaboration entre les acteurs de la
décentralisation », in Mécanismes de la
décentralisation, Cours de
l'E.N.A.M, Yaoundé, CRD, Décembre
2004, p.48
* 90 Art. 67, Loi
n°2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation.
* 91 Lire sur la
coopération décentralisée, PETITEVILLE (F.), La
coopération décentralisée : les collectivités
locales dans la coopération Nord-sud, Paris, L'harmattan, 2000
* 9293 Comme se fut le cas
aux communes de Mfou de Yaoundé II, à Diban ou celle de
Meyomedjo, Lors du dernier exercice municipal
* 94 CHAPUS
(R.), Droit administratif
général, op.cit,
p.383
* 95 Art. 55 et 56, Loi
n° 96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du
02 juin 1972
* 96 Loi n° 2004-17 du
22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation, Loi n°
2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux communes,
Loi n,°2004-19 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
régions
* 97 FINKEM (M.),
Communes et gestion municipale au Cameroun : Institutions municipales,
Finances et budget, Gestion locale, Interventions municipales,
Yaoundé, Presses du Groupe Saint François, Janvier 1996, p.106
* 98 Art. 69, Loi
n°2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation
* 99 Loi n°2003/005 du
21 avril 2003 fixant les attributions, l'organisation et le fonctionnement de
la chambre des comptes auprès de la cour suprême ; laquelle
comprend une section de contrôle et de jugement des comptes des
comptables des collectivités territoriales décentralisées
et de leurs établissements.
* 100 Art. 71 al. 4, Loi
n°2004-17 d'orientation de la décentralisation
* 101 Art. 71 al. 2 Loi
n°2004-17 d'orientation de la décentralisation
* 102 L'accent mis sur la
compétence du juge administratif est ici fondé sur la
réforme récente qu'a connu la chambre administratif de la cour
suprême et, qui comprend désormais en son sein 5
sections :une section du contentieux de la fonction publique, une section
du contentieux fiscal et financier, une section du contentieux des contrats
administratifs, une section du contentieux de l'annulation des questions
diverses. Cf. Art. 9 al. 1, Loi n° 2006/016 du 29 décembre
2006 portant organisation de la cour suprême.
* 103 Il s'agit au sens de
l'art. 68 des actes soumis à transmission et exécutoires quinze
jours après leur transmission au représentant de l'Etat ; et
des actes de gestion quotidienne exécutoires de plein droit selon l'art.
69
* 104 MORAND-DEVILLER (J.),
Cours de droit administratif, 7ème éd, Paris,
Montchrestien, Septembre 2001, Pp 183 - 185
* 105 Classification
opérée parmi les pouvoirs de l'administration par
référence à la plus ou moins grande liberté qui lui
est reconnue d'apprécier l'opportunité de la mesure à
prendre. Le pouvoir discrétionnaire de l'administration se distingue de
la compétence liée. Dans ce cas, la réunion des
compétences légales l'oblige à prendre
l'acte Cf.. GUILLIEN (R.) et VINCENT (J.), (dir.), Lexique
des termes juridiques, 11e éd, Paris, Dalloz, 1998, p.
425
* 106 Art. 71 al 1 et 2,
Loi d'orientation de la décentralisation
* 107 Propos tirés
de BAGUENARD (J.), La décentralisation, Paris,
Puf, Coll. « Que sais-je ? », 7ème
éd, n°1879, Février 2004, p.6
* 108 Pour cette analyse,
FINKEM (M.), Commune et gestion municipale au Cameroun : Institutions
municipales, Finances et budget, Interventions municipales,
Yaoundé, Presses du Groupe Saint François, Janvier 1996 ;
Mécanismes de la décentralisation, Cours de l'E.N.A.M,
Yaoundé, Centre de recherche et de documentation, Décembre
2004 : ANOUKAHA (F.), (dir.), La décentralisation, Tome 9,
Edition spéciale, Faculté des sciences juridiques et politiques,
Université de Dschang, 2005
* 109 Les pouvoirs de
tutelle sur les communes étaient exercés par le ministre de
l'administration territoriale, sous son contrôle par le gouverneur et le
préfet. Cf. art.1 al. 1, Décr. n° 77/91 du 25 mars 1977
déterminant les pouvoirs de tutelle sur les communes.
* 110 Art. 11, Décr.
n°77/91 du 25 Mars 1977
* 111 Art. 2, Décr.
n°77/91 du 25 Mars 1977
* 112 Cf. art. 55 al. 3 et 58,
loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 portant révision de la
constitution du 02 juin 1972
* 113 Art. 67, Loi N°
2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation
* 114 Art. 55 al. 1, Loi
constitutionnelle du 18 janvier 1996
* 115 Art. 23, Loi
n°74/23 du 5 décembre 1974 portant organisation communale, art. 18,
Décret n°77/91 du 25 mars 1977 déterminant les pouvoirs de
tutelle sur les communes.
* 116 FINKEM (M.),
Commune et gestion municipale au Cameroun : Institutions municipales,
Finances et budget, Interventions municipales, op.cit,
p.105
* 117 Art. 46, Loi
n°2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
communes
* 118 Art.47, Loi sur les
communes
* 119 Art. 52, Loi n°
2004-18, op.cit
* 120 Art. 9 al.1 et 2, loi
constitutionnelle du 18 janvier 1996
* 121 Art. 48, Loi n°
2004-18 du 22 juillet 2004, op.cit
* 122 Art. 50, Loi n°
2004-18 du 22 juillet 2004, op.cit
* 123 Art. 59, Loi n°
2004-18 du 22 juillet 2004, op.cit
* 124 Art. 55, Loi n°
2004-18 du 22 juillet 2004, op.cit
* 125 Art. 48 pour la
suspension et 49 pour la dissolution, Loi n° 2004-19 du 22 juillet 2004
fixant les règles applicables aux régions.
* 126 Art. 58, Loi n°
2004-19 du 22 juillet 2004, op.cit
* 127 Art. 49, Loi n°
2004-19 du 22 juillet 2004, op.cit
* 128 Art. 50, Loi
n°2004 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
régions
* 129 Art. 57, Loi n°
74/23 du 5 décembre 1974 portant organisation communale
* 130 Art. 94, Loi n°
2004-18 du 22 juillet 2004, fixant les règles applicables aux
communes
* 131 Art. 95 al.1 et 2,
Loi n° 2004-18 du 22 juillet 2004, op.cit
* 132 Art. 98, Loi n°
2004-18 du 22 juillet 2004, op.cit
* 133 Art. 94 et 95, Loi
n° 2004-18 du 22 juillet 2004, op.cit
* 134 CE. Ass. 17
Février 1950, Dame LAMOTTE
* 135 Art. 72 et 48, Loi
n° 2004-19 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
régions.
* 136 Art. 8 et 9, Loi
n°2004-004 du 14 juillet 2004 fixant les conditions d'élection des
conseillers régionaux.
* 137 Art. 10 et 11, Loi
n°2004-004, op.cit et art. 75, Loi n° 2004-19 du 22 juillet 2004
fixant lès règles applicables aux régions
* 138 Art. 9, 10 et 11,
Décret n°77/91 du 25 mars 1977 déterminant les pouvoirs de
tutelle sur les communes.
* 139 Art. 68, Loi
n°2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation
* 140 CHAPUS (R), Droit
administratif général, Tome 1, 13ème
éd, Paris, Montchrestien, Août 1999, p.390
* 141 Art. 11, Décret
n° 77/91 du 25 mars 1977déterminant les pouvoirs de tutelle sur les
communes.
* 142 Ibid
* 143 Art. 70, Loi
n°2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la
décentralisation
* 144 Art. 73 al. 2, Loi
n°2004-17 du 22 juillet 2004, op.cit
* 145 Art. 13 et 14,
Décret n°77/91 du 25 mars 1977
* 146 Art. 71, Loi
n°2004-17 du 22 juillet 2004, op.cit
* 147 FINKEM
(M.), Commune et gestion municipale au
Cameroun : Institutions municipales, Finances et budget, Gestion locale,
Interventions municipales, Yaoundé, Presse du Groupe Saint
François, 1996, p.108
* 148 CHAPUS (R.),
Droit administratif général, op.cit,
p.390
* 149 Art. 96, Loi
n°2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
communes et art. 82, Loi n°2004-19 du 22 juillet 2004 fixant les
règles applicables aux régions.
* 150 Art. 68, Loi
n°2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation
* 151 Art. 69, Loi
n°2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation
* 152 Art. 70, Loi
n°2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation
* 153 CHAPUS (R.),
Droit administratif général, op.cit,
p.480
* 154 Art. 68 ? Loi
n°2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation
* 155 Lire sur la question,
MORRAND-DEVILLER (J), Cours de droit administratif,
7ème éd, Paris, Montchrestien, Septembre 2001, Pp.
183-185, TURPIN (D.), Doit de la décentralisation : Principes -
Institutions - Compétences, Paris, Gualino-éditeur, Coll.
« Mémentos », 2003, Pp. 42-47, CHAPUS (R.),
Droit administratif général, Tome 1,
13ème éd, Paris, Montchrestien, Août 1999,
Pp.394-404
* 156 TURPIN (D.), Doit
de la décentralisation : Principes - Institutions -
Compétences, op.cit, p. 45, voir aussi CE.4 mai
1934, Département de la Sarthe
* 157 CHAPUS (R.),
Droit administratif général, op.cit, p.
394
* 158 Ibid
* 159 CE. 18 Avril 1986,
COPER d'Ille-et-vilaine, 27 Février 1995, Commune de chalon s/Marne
* 160 Cf. Art. 70 et
71, Loi n° 2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la
décentralisation
* 161 Compte tenu du fait
qu'en tant que agent de l'Etat, le maire est soumis au pouvoir
hiérarchique ; d'où le fait que les actes pris dans ce cadre
ne soient pas déférables. Lire sur la question, CHAPUS (R),
Droit administratif général, op.cit, p.
235
* 162 CHAPUS (R.), Droit
administratif général, op.cit,
Pp.397-398, TURPIN (D.), Droit de la
décentralisation : Principes - Institutions -
Compétences, op.cit, Pp. 45-46
* 163 CHAPUS (R.), Droit
administratif général, op.cit, Pp. 970-994
et 994-1010
* 164 Le but visé dans
l'information de l'autorité locale des illégalités qui
entachent l'acte et l'éventualité d'une annulation, c'est pour
qu'elle puisse prévenir une annulation en corrigeant elle-même
l'illégalité. Cf. RIVERO (J.) et WALINE (J.), Droit
administratif, 18ème éd, Paris, Dalloz, 2000, p.
419
* 165 Article 72 al 1 loi
n° 2004/17. Il est à relever dans l'attente des textes
d'application en se fondant sur le droit français. Aussi lorsque la
juridiction administrative est saisie par une personne lésée, les
deux conditions habituelles de sursis à exécution doivent
être réunies. CE ; 22/11/1984 Alain, in TURRIN (D.),
op.cit. ; p 45
* 166 Article 72 al 2 loi
n°2004/17. Voir aussi RIVERO (J.) et WALLINE (J.), op.cit. p 419
* 167 Lire les articles 22, 23
et 24, Loi, d'orientation de la décentralisation.
* 168 Loin° 2003/005 du
21 avril 2003 fixant les attributions, l'organisation et le fonctionnement de
la chambre des comptes auprès de la cour suprême, Loi n°
2006/016 du 29 décembre 2006 fixant l'organisation et le fonctionnement
de la cour suprême (articles 7 al. 1, 10 et 39)
* 169 Ceci tient compte du
fait que le budget reste soumis à l'approbation préalable de
l'autorité de tutelle. Ce qui implique que les principes en la
matière resteront quelques peu de mise.
* 170 GUILLIEN (R.) et VINCENT
(J.), (dir.), Lexique des termes juridiques, 13e éd,
Paris, Dalloz, 2001, p.76. Il s'agit en effet de la manifestation de
l'autonomie financière des collectivités locales ; car la
personnalité juridique reconnue aux collectivités locales permet
à ces dernières de disposer d'un patrimoine propre dont
l'expression budgétaire n'est rien d'autre que l'autonomie
financière qui leur est reconnue. Cf. NACH MBACK (Ch.),
Démocratisation et décentralisation : Genèse et
dynamiques comparées des processus de décentralisation en Afrique
subsaharienne, Paris, Karthala - PDM, 2005, p.29
* 171 Art. 49 et 50 du
décret n° 77/91 du 25 mars 1977 déterminant les pouvoirs de
tutelle sur les communes.
* 172 Il s'agit de la loi
fixant l'organisation et le fonctionnement de la cour suprême.
* 173 Art. 49 al.1 du
décret du 25 mars 1977 déterminant les pouvoirs de tutelle
* 174 Précisons
qu'il s'agit d'une analyse prospective qui est faite là en s'inspirant
de la création de la chambre des comptes et de la pratique
française en la matière. Cf. TURPIN (D.), Droit de
la décentralisation : Principes - Institutions -
Compétences, Paris, Gualino-éditeur, Coll.
« Mémentos », 2003, p. 43
* 175 FINKEM (M.),
Commune et gestion municipale au Cameroun : Institutions municipales,
Finances et budget, Gestion locale, Interventions municipales,
Yaoundé, Presse du Groupe Saint François, 1996, p.142
* 176 Ibid
* 177 Cf. Art.2
al. 1, Loi n° 2003/005 du 21 avril 2003 fixant les attributions,
l'organisation et le fonctionnement de la chambre des comptes auprès de
la cour suprême, art. 39, Loi n°2006/016 du 29 décembre 2006,
fixant l'organisation et le fonctionnement de la cour suprême. Lire aussi
TURPIN (D.), Droit de la décentralisation : Principes -
Institutions - Compétences, op.cit, p. 41
* 178 Cf. TA.
Versailles, 04 janvier 1994, M. Antoine c/ Préfet de l'Essonne,
Directeur des services fiscaux et communes d'Yerres à propos des
emprunts contractés par la société d'économie mixte
locale avec la garantie de la commune
* 179 CE. 23 mars 1984,
OGEC de Couëron, 4 novembre 1988, Syndicat mixte du collège Val de
serre.
* 180 CE. 29 avril 1996
Département de la loire.
* 181 MORAND-DEVILLER (J.),
Cours de droit administratif, 7ème éd, Paris,
Montchrestien, Septembre 2001, Pp 186 - 187
* 182 Art. 2 al. Loi, n°
2003/005 du 21 avril2005 fixant les attributions l'organisation et le
fonctionnement de la chambre des comptes près la cour suprême.
* 183 Lire dans ce sens les
articles 7 al. 1, 10, 39 et le chapitre III relatif à la
procédure devant la cour suprême de la loi n° 2006/016 du 29
décembre 2006 fixant l'organisation et le fonctionnement de la cour
suprême. Ce qui permet de noter la naissance d'un double degré de
juridiction en matière de comptes.
* 184 Art. 4, Loi, n°
2003/005 du 21 avril2005
* 185 Art. 3, Loi, n°
2003/005 du 21 avril2005
* 186 DRAGO (R.), (dir.),
L'administration publique: Recueil de textes, Paris, Armand Colin,
Coll. « U », 1971, p. 333
* 187 Décr. n°
77/418 du 24 octobre 1977 portant création du service provincial des
communes
* 188 Il est régit
par le décret n° 77/85 du 22 mars 1977 et organisé par le
décret du 11 décembre 2000
* 189 Sur la distinction
établissements publics administratifs et établissements publics
industriels et commerciaux, Cf. CE. 22 janvier 1921, Société
commerciale de l'ouest africaine. Lire aussi la loi n° 99/016du 22
décembre 1999 portant statut des établissements publics et des
entreprises des secteurs publics et parapublic
* 190 Il est régit
par le décret n°2008/013 du 17 janvier 2008, portant organisation
du conseil national de la décentralisation
* 191 Art. 2, Décr.
n°2008/013, op.cit
* 192 Cf.
Décr. n° 2008 :014 du 17 janvier 2008 portant organisation et
fonctionnement du comité inter ministériel des services locaux
* 193 Art. 2, Décr.
n°2008/ 014, op.cit
* 194 Cité par DRAGO
(R.), (dir.), L'administration publique: Recueil de textes, Paris,
Armand Colin, Coll. « U », 1971, p. 337
* 195 Un dicton ne dit-il pas
que « la peur du gendarme est le commencement de la
sagesse », quelle autorité locale supporterait elle que son
acte soit annules par l'autorité de tutelle parce que manifestement
illégal. Ce qui porterait atteinte à son honneur et pourrait la
faire passer pour amateur
* 196 DRAGO (R.), (dir.),
L'administration publique: Recueil de textes, Paris, Armand Colin,
Coll. « U », 1971, p. 339
* 197« il n'est
pas, dit-il un système de normes juridiques placées toutes au
même rang mais un édifice à plusieurs étages
superposés, une pyramide ou hiérarchie formée (pour ainsi
dire) d'un certain nombre d'étages ou de couches de normes
juridiques » Cf. WANDJI K. (J. F.),
« Le contrôle de constitutionnalité au Cameroun et le
modèle africain de justice constitutionnelle », in
POLITEIA, Revue semestrielle de droit constitutionnel comparé,
n°11, Paris, A.F.A.A.J.D.C. Printemps 2007, p.306,
* 198 CHAPUS (R.),
Droit administratif général, Tome 1,
13ème éd, Paris, Montchrestien, Août 1999,
Pp.1037-1040
* 199 Ibid, Pp.967-969
* 200 Lire sur la question
JOYAUX (M.), De l'autonomie des collectivités territoriales
françaises : Essai sur la libre administration du pouvoir normatif
local, Bibliothèque de droit public, Tome 198, Paris, LGDJ,
Février 1998
* 201 Art. 3, Loi n°
2006/016 du 29 décembre 2006fixantb l'organisation et le fonctionnement
de la cour suprême
* 202 Art. 47, Loi n°
96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin
1972
* 203 Art. 47 al.2, Loi
n° 96/06 du 18 janvier 1996
* 204 MERLEY (N.),
Conception et administration du territoire en France
métropolitaine, Presses de l'Université d'Aix-Marseille,
1998. Lire de même MARCOU (G.), « Le principe
d'indivisibilité de la République », in La
République, Coll. « Pouvoirs »,
Revue française d'études constitutionnelles et politiques,
N°100, Novembre 2000, Pp. 45-65
* 205 MORAND - DEVILLER (J.),
Cours de droit administratif, 7e éd., Paris,
Montchrestien, Septembre 2001, p. 187
* 206 Lire sur le
caractère duale de la constitution du 18 janvier 1996, ONDOA (M.),
« La constitution duale ; Recherches sur les dispositions
constitutionnelles transitoires au Cameroun », in, Revue
africaine des sciences juridiques, Yaoundé, Vol. 1 et 2 (2000), Pp.
20-56
* 207 Se
référé a la constitution du 18 janvier 1996 ( titre
X : relatif aux collectivités territoriales
décentralisées), aux lois du 22 juillet 2004 sur la
décentralisation,( loi n°2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation
de la décentralisation, Loi n°2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les
règles applicables aux communes, Loi n°2004-19 du 22 juillet 2004
fixant les règles applicables aux régions), aux décrets
relatifs à la décentralisation (décret n°2008/013 du
17 janvier 2008 portant organisation et fonctionnement du Conseil National d la
décentralisation, le décret n°2008/14 du 17 janvier 2008
portant organisation et fonctionnement du comité inter
ministériel du suivi d la décentralisation).
* 208 GUIMDO D. (B.-R),
« Constitution et décentralisation au Cameroun depuis la
réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996», in Revue
juridique et politique des Etats francophones,
n°2, Avril - Juin 2005,Pp. 205-223
* 209 Art. 55 al. 2, Loi
n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du
02 juin 1972
* 210 Art. 58, Loi
n°96/06 du 18 janvier 1996, op.cit
* 211 GUIMDO D (B.-R),
« Constitution et décentralisation au Cameroun depuis la
réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996»,op.cit, Pp.
219-222
* 212 Art 26, Loi n°96/06
du 18 janvier 1996, op.cit
* 213 Art. 55, Loi n°
96/06 du janvier 1996, op.cit
* 214 Cf. Loi
n°2006/004du 14 juillet 2006 fixant le mode d'élection des
conseillers régionaux, Loi n° 92-002 du 14 Août 1992 fixant
les conditions d'élection des conseillers municipaux, modifiée et
compléter par la loi n°2006010 du 29 décembre 2006. Lire
aussi OLINGA (A. D.), Le nouvel environnement juridique et institutionnel
des élections au Cameroun, Yaoundé, Presses Universitaires
d'Afrique, 2007
* 215 VEDEL (G.),
« le droit au logement et le principe de libre administration des
collectivités locales », Cité par GUIMDO D. (B.-R),
« Constitution et décentralisation au Cameroun depuis la
réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996», op.cit, p.
224
* 216 Ibid...
* 217 WANDJI K. (J. F.),
« Processus de démocratisation et évolution du
régime politique camerounais : D'un présidentialisme
autocratique à un présidentialisme
démocratique », in Revue belge de droit
constitutionnel, Bruxelles, Bruylant, N° 3, 2003,
Pp. 437-469 ; lire aussi OLINGA (A. D.), La Constitution de la
République du Cameroun, Yaoundé, Presses de l'UCAC, Les
Editions Terres Africaines, 2006 et pour une critique de ce livre, lire WANDJI
K. (J. F.), « Propos sur un présidentialisme
démocratique et une paternité usurpée », in Le
Messager, Quotidien Camerounais, n°2167, Mercredi 12 juillet 2006, Pp. 5-9
* 218 WANDJI K. (J. F.),
« Processus de démocratisation et évolution du
régime politique camerounais : D'un présidentialisme
autocratique à un présidentialisme
démocratique », op.cit, p.439
* 219 DONFACK SOKENG (L.),
« L'Etat de droit en Afrique », in La Revue du
CERDIP, Vol 1, n° 2 ? Juillet Décembre 2002, Pp 87-60
* 220 Cf. Titre
VII : Du conseil constitutionnel, Loi n° 96/06 du 18 janvier 1996
portant révision de la constitution du 02 juin 1972. Lire aussi la loi
n° 2004/004 du 22 avril 2004 portant organisation du conseil
constitutionnel
* 221 MOMO (C.),
« Heurs et malheurs de la justice constitutionnelle au
Cameroun », in
POLITEA, Revue semestrielle de droit
constitutionnelle comparé, Paris, A.F.A.A.I.D.C.
n°8, Automne 2005, Pp. 23-44
* 222 Cf. Art. 51,
Loi n°2008/001 du 14 Avril 2008 modifiant et complétant certaines
dispositions de la loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision
de la Constitution du 02 juin 1972
* 223 WANDJI K. (J. F.),
« La mise sous tutelle du Conseil constitutionnel », In La
nouvelle expression, Quotidien camerounais d'information, n°2214 du lundi
28 Avril 2008, p. 9
* 224 MOMO (C.),
« Heurs et malheurs de la justice constitutionnelle au
Cameroun », in
POLITEA, Revue semestrielle de droit
constitutionnelle comparé, Paris, A.F.A.A.I.D.C.
n°8, Automne 2005, Pp.41-42
* 225 ROMI (R.),
« Le Président de la République interprète de la
constitution », Cité par MOMO (C), « Heurs et
malheurs de la justice constitutionnelle au Cameroun », op.cit, p.
44
* 226 Art. 58 al. 1et 2, Loi
n° 96/06 du 18 janvier 1996, op.cit
* 227 Art. 59 al 3 et 60
al. 3. Reste de même à déplorer l'absence de clarification
quant à la nature de l'avis rendu par le constitutionnel
* 228 Art. 8, Loi
n°96/06 du 18 janvier 1996, op.cit
* 229 Art. 61 al. 2 Loi
n°96/06 du 18 janvier 1996, op.cit
* 230 WANDJI K. (J. F.),
« Processus de démocratisation et évolution du
régime politique camerounais : D'un présidentialisme
autocratique à un présidentialisme
démocratique », op.cit, p.439
* 231 Art. 25 et 29 al. 2,
Loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution
du 02 juin 1972
* 232 Art. 67, Loi n°
2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation
* 233 Cf. les
articles 46 à 57 et 94 à 108, loi n°2004-18 du 22 juillet
2004 fixant les règles applicables aux communes ; de même que
les articles 48 à 59 et 72 à 82, Loi n° 2004-19 du 22
juillet 2004 fixant les règles applicables aux régions.
* 234 LUCHAIRE (F.),
« les fondements constitutionnels de la
décentralisation », Cité par GUIMDO D. (B.-R.),
« Constitution et décentralisation au Cameroun depuis la
réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996», in Revue
juridique et politique des Etats francophones, n°2,
Avril - Juin 2005,p. 227
* 235 Ibid
* 236 FINKEM (M.), Commune
et gestion municipale au Cameroun : Institutions municipales, Finances et
budget, Gestion locale, Interventions municipales, Yaoundé, Presse
du Groupe Saint François, 1996, p.104
* 237 Art. 58, Loi
n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du
02 juin 1972
* 238 CHAPUS (R.), Droit
administratif général, Tome 1, 13ème
éd, Paris, Montchrestien, Août 1999, p.388
* 239 Ibid, p. 388
* 240 MOMO (B.),
« Réflexions sur le système communal camerounais :
Contribution à l'étude de la décentralisation territoriale
au Cameroun », in Juridis info, N° 24,
Octobre-Novembre-Décembre 1995, p. 87
* 241 Etant donné
qu'en plus d'être représentant de la commune, les magistrats
municipaux sont aussi agent de l'Etat. Cf. CHAPUS (R), Droit
administratif général, op.cit, p. 235
* 242 Cf. Art 94
et 95, Loi n° 2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles
applicables aux communes
* 243 BIPELE KEMFOUEDIO
(J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais
de la décentralisation », in Annales de la Faculté
des Sciences Juridiques et politiques, Université
de Dschang, Tome 9, Edition spécial
décentralisation, 2005, p.87
* 244 Art. 105, Loi N°
2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
communes
* 245 Art. 9 al. 1 et 2,
Loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution
du 02 juin 1972
* 246 Art. 115, Loi
n°2004-18, op.cit
* 247 NLEP (R. G.),
L'administration publique camerounaise: Contribution à
l'étude des systèmes africains d'administration publique,
Paris, LGDJ, 1986, p.107
* 248 Ibid, p. 101
* 249 Art 20, Loi
n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du
02 juin 1972
* 250 GUIMDO D. (B.-R.),
« Constitution et décentralisation au Cameroun depuis la
réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996», in Revue
juridique et politique des Etats francophones, n°2,
Avril - Juin 2005,p. 215, lire aussi MENYE ME MVE (Ph.), « processus
de mise en place de la décentralisation », in
Mécanismes de la décentralisation, Cours de
l'E.N.A.M, Centre de recherche et de documentation, Yaoundé,
Décembre 2004,Pp. 14-15
* 251 BIPELE KEMFOUEDIO
(J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais
de la décentralisation », op.cit, p. 92
* 252 KEUTCHA TCHAPNGA
(C.), « Les mutations du droit administratif camerounais »,
Cité par BIPELE KEMFOUEDIO (J.), « La tutelle administrative
dans le nouveau droit camerounais de la décentralisation »,
op.cit, p. 93
* 253 Art. 23, Loi
n°74/23 du 5 décembre 1974 portant organisation communal, lire
aussi l'article 18 du décret n°77/91 du 25 mars 1977
déterminant les pouvoirs de tutelle sur les communes.
* 254 Art. 46, 47 et 52,
Loi n°2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
communes
* 255 Art. 52, Loi
n°2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
communes
* 256 BIPELE KEMFOUEDIO
(J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais
de la décentralisation », in Annales de la Faculté
des Sciences Juridiques et politiques, Université
de Dschang, Tome 9, Edition spécial décentralisation, 2005,
p.93
* 257 Section V : De la
suspension, de la dissolution du conseil régional, de la cessation de
fonction et de la substitution, Loi n°2004-19 du 22 juillet 2004 fixant
les règles applicables aux régions
* 258 Cette
éventualité est matérialisée par l'utilisation du
verbe pouvoir. « La suspension peut être
précédée d'une mise en demeure ».
* 259 MOMO (B.),
« Réflexions sur le système communal camerounais :
Contribution à l'étude de la décentralisation territoriale
au Cameroun », in Juridis info, N° 24,
Octobre-Novembre-Décembre 1995, p.
* 260 Art. 50, Loi n°
2004-19 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
régions
* 261 BIPELE KEMFOUEDIO
(J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais
de la décentralisation », op.cit, p. 96
* 262 Se fondant sur le
processus électoral au Cameroun, quoique se trouvant dans un Etat
démocratique et multi partisan, il n'en demeure pas moins que dans les
faits, nous sommes pratiquement revenus au parti unique. Les dernières
élections législatives et municipales du 22 juillet et 30
septembre 2004 l'attestent largement.
* 263 Il s'agit du personnel
détaché : receveurs, comptables matières,
secrétaires généraux, délégués du
gouvernement et adjoints)
* 264 NLEP (R. G.),
L'administration publique camerounaise: Contribution à
l'étude des systèmes africains d'administration publique,
Paris, LGDJ, 1986, p.102
* 265 A ne pas confondre avec
l'Etat de droit qui se ramène selon le Pr. Léopold DONFACK SOKENG
à un contenu plus ou moins précis, caractérisé par
la primauté des droits fondamentaux et l'idéal
démocratique dans l'ordre juridico-politique, garantie par la
Constitution et protégée par des juges indépendants ;
la limitation du pouvoir par le pouvoir dans le cadre d'une organisation
politique et sociale reposant sur quelques postulats fondamentaux que sont la
séparation des pouvoirs, la séparation de la
société civile de l'Etat, le pluralisme politique et la
contradiction des intérêts, la nécessité du
débat public, la primauté du droit et des libertés
individuelles. Cf. DONFACK SOKENG (L.), « L'Etat de droit en
Afrique », Revue du CERDIP, Vol 1, N° 2,
Juillet-Décembre 2002, p.89
* 266 EISENMANN (Ch.),
Centralisation et décentralisation, cité par NLEP (R.
G.), L'administration publique camerounaise: Contribution à
l'étude des systèmes africains d'administration publique,
op.cit, p.102
* 267 MASPETIOL et LAROQUE,
Tutelle administrative, cité par BIPELE KEMFOUEDIO (J.),
« La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais de la
décentralisation », op.cit, p. 98
* 268 NGUINA (E.), La
tutelle de l'Etat sur les commues, en droit camerounais,
Mémoire de maîtrise en droit public, Cité par MOMO
(B.), « Réflexions sur le système communal
camerounais : Contribution à l'étude de la
décentralisation territoriale au Cameroun », in Juridis
info, N° 24, Octobre-Novembre-Décembre 1995, p. 88
* 269 Art. 71 al. 4, Loi
n° 2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation
* 270 Cf. .Art.
68,69 et 70, Loi d'orientation de la décentralisation
* 271 BOCKEL (A.),
Droit administratif, Cité par NLEP (R. G.),
L'administration publique camerounaise: Contribution à
l'étude des systèmes africains d'administration publique,
Paris, LGDJ, 1986, p.103
* 272 TCHOUNBIA ELANG (R.),
Décentraliser et démocratiser : la gouvernasse
locale, Yaoundé, Presses de l'UCAC, 2004, p.117
* 273 BIPELE KEMFOUEDIO
(J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais
de la décentralisation », in Annales de la Faculté
des Sciences Juridiques et politiques, Université
de Dschang, Tome 9, Edition spécial
décentralisation, 2005, p.101
* 274 NLEP (R. G.),
L'administration publique camerounaise: Contribution à
l'étude des systèmes africains d'administration publique,
op.cit, p.104
* 275 En effet, l'article
96, Loi n°2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables
aux communes dispose que la substitution d'action n'intervient que dans les cas
ou le maire refuse ou s'abstient de poser des actes qui sont prescrits par le
législateur et la réglementation en vigueur. Cette disposition
est reprise mutatis mutandis par l'article 89, Loi n° 2004-19 du
22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux régions.
* 276 FINKEM (M.),
Commune et gestion municipale au Cameroun : Institutions municipales,
Finances et budget, Gestion locale, Interventions municipales,
Yaoundé, Presse du Groupe Saint François, 1996, p.108
* 277 CHAPUS (R), Droit
administratif général, Tome 1, 13ème
éd, Paris, Montchrestien, Août 1999, p.390
* 278 Ce qui justifie la
différence fondamentale entre tutelle administrative et tutelle civile.
Cette dernière étant une institution permettant de
protéger par voie de représentation certains mineurs ainsi que
certains majeurs dont les facultés mentales sont altérées.
Cf. GUILLIEN (R.) et VINCENT (J.), (dir.), Lexique des termes
juridiques, 13e éd, Paris, Dalloz, 2001, p.557, R.
CHAPUS, Droit administratif général,
op.cit, p. 388
* 279 BINYOUM (J.),
Droit administratif, Cours polycopié,
2ème année de licence, FSDE/UY, Cité BIPELE
KEMFOUEDIO (J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit
camerounais de la décentralisation », in Annales de la
Faculté des Sciences Juridiques et politiques, Université de
Dschang, Tome 9, Edition spécial
décentralisation, 2005, p.103
* 280 MOMO (B.),
« Réflexions sur le système communal camerounais :
Contribution à l'étude de la décentralisation territoriale
au Cameroun », in Juridis info, N° 24,
Octobre-Novembre-Décembre, 1995, p. 90
* 281 LAUBADERE (A. De),
VENEZIA (J.-C.), GAUDEMET (Y.), Traité de droit administratif,
Tome 7, 13ème éd, Paris, LGDJ, 1994, Pp. 242-243.
* 282 Lire dans ce sens
l'article 86, Loi n° 2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles
applicables aux communes, Art. 82, Loi n° 2004-19 du 22 juillet 2004
fixant les règles applicables aux régions, Art. 2, Loi n°
2003/005 du 21 avril 2003, fixant les attributions, l'organisation et le
fonctionnement de la chambre des comptes de la cour suprême, Art. 10 et
39, Loi n°2006-16 du 29 décembre 2006 fixant l'organisation et le
fonctionnement de la cour suprême. Sur le plan doctrinal lire TURPIN
(D.), Droit de la décentralisation : Principes - Institutions -
Compétences, Paris, Gualino-éditeur, 1998, Pp. 41-42
* 283 MOMO (B.),
« Réflexions sur le système communal camerounais :
Contribution à l'étude de la décentralisation territoriale
au Cameroun », in Juridis info, n° 24,
Octobre-Novembre-Décembre, 1995, p. 89
* 284 Pour une critique de
la gestion de cette crise par les d'Afrique en rapport avec les institutions
financières internationales, Lire DONFACK SOKENG (L.), « Bonne
gouvernance, Etat de droit et développement : Approche critique de
la réforme de l'Etat en Afrique », in Revue trimestrielle
de droit et des activités économiques, n° 2, Avril-juin
2007, Pp. 241-296
* 285 MOMO (B.),
« Réflexions sur le système communal camerounais :
Contribution à l'étude de la décentralisation territoriale
au Cameroun », op.cit, Pp. 89-90
* 286 Art. 22 et 23, Loi
n°2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la
décentralisation
* 287 COURSON (Ch. De)
« Autonomie financière des collectivités locales :
La voie étroite », in Commentaire, n° 100, Hiver
2002-2003, p.885
* 288 Ibid, Pp.
885-887
* 289 Art. 26, Loi n°
96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin
1972
* 290 WANDJI K. (J. F.),
« Processus de démocratisation et évolution du
régime politique camerounais: D'un présidentialisme autocratique
à un présidentialisme démocratique », in
Revue belge de droit constitutionnelle, Bruxelles,
Bruylant, Février 2001, Pp 437- 469
* 291 COURSON (Ch. De),
« Autonomie financière des collectivités locales :
La voie étroite », op.cit
* 292 Lire Dc. n°
2003-469 du 26 mars 2003, LUCHAIRE (Y.) et LUCHAIRE (F.),
Décentralisation et constitution : Commentaire de la loi
constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée
de la République, Paris, Economica, 2003, p. 37
* 293 Décret
n°77/418 du 24 octobre 1977 portant création de services
provinciaux des communes
* 294 Décret
n°77/4194 du 7 décembre 1977 portant création et
organisation du centre de formation pour l'administration municipale
* 295 Décret n°
2000/365 du 11 décembre 2000 portant réorganisation du fonds
spécial et d'équipement et d'intervention inter communal
* 296 Art. 78, Loi n°
2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation,
Décret n°2008/013 du 17 janvier 2008 portant organisation et
fonctionnement du conseil national de la décentralisation
* 297 Art. 79, Loi n°
2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation,
Décret n°2008/014 du 17 janvier 2008 portant organisation et
fonctionnement du comité interministériel des services locaux
* 298 MOMO (B.),
« Réflexions sur le système communal camerounais :
Contribution à l'étude de la décentralisation territoriale
au Cameroun », in Juridis info, N° 24,
Octobre-Novembre-Décembre, 1995, p. 88
* 299 Art. 4, Décret
n° 2000/365 du 11 décembre 2000 portant réorganisation du
fonds spécial et d'équipement et d'intervention inter communal
* 300 NLEP (R. G.),
L'administration publique camerounaise: Contribution à
l'étude des systèmes africains d'administration publique,
Paris, LGDJ, 1986, Pp. 113-114
* 301 BENOIT (F.-P.),
Cité par MENYE ME MVE (Ph.), « Processus de mise en oeuvre de
la décentralisation », in Mécanismes de la
décentralisation, Cours de
l'ENAM, Yaoundé, Centre de recherches et de
documentation, Décembre 2004, p. 24
* 302 Lire sur l'ensemble
de la question MENYE ME MVE (Ph.), « Processus de mise en oeuvre de
la décentralisation », in Mécanismes de
décentralisation, Cours de l'ENAM, Yaoundé,
Centre de recherche et de documentation, Décembre 2004, Pp. 9-28 ;
lire aussi OLINGA (A. D.), La Constitution de la République du
Cameroun, Yaoundé, Presses de l'UCAC, Les Editions Terres
Africaines, 2006, Pp. 265-292
* 303 L'article 55 al. 2 de
la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 dispose que les
collectivités territoriales jouissent de l'autonomie administrative et
financière. Aucune allusion n'est faite quant au volet politique.
* 304 En effet, l'article
55 al. 2 dispose que « les collectivités [...] jouissent
de l'autonomie administrative et financière pour la gestion des
intérêts régionaux et locaux ». De
même l'article 58, et son al. 1 met en exergue la notion
d'intérêts nationaux
* 305Il s'agit de : la
souveraineté, l'intégrité territoriale, l'unité
nationale, le développement territorial équilibré.
* 306 Cité par MENYE ME
MVE (Ph.), « Processus de mise en oeuvre de la
décentralisation », op.cit, p.13
* 307 Art. 20, Loi
constitutionnelle du 18 janvier 1996
* 308 Art. 57, Loi
constitutionnelle du 18 janvier 1996
* 309 MENYE ME MVE (Ph.),
« Processus de mise en oeuvre de la
décentralisation », in Mécanismes de
décentralisation, Cours de l'ENAM, Yaoundé,
Centre de recherche et de documentation, Décembre 2004, p. 15
* 310 DONFACK SOKENG (L.),
« les ambiguïtés de la révision
constitutionnelle du 18 janvier 1996 », in . MELONE (S.), MINKOA
SHE (A.), SINDLOUN (L.), (dir.), La réforme constitutionnelle du 18
janvier 1996 : Aspects juridiques et politiques, Yaoundé,
Fondation Friedrich-Ebert, 1996, p. 46
* 311 WANDJI K. (J F),
« Modification de la constitution : L'urgence est ailleurs
que dans l'article 6 al. 2», in Le Messager, Quotidien
camerounais d'information, n°2509 du jeudi 29 Novembre 2007, p. 10
* 312 Ibid, p. 47
* 313 BENOIT (F.-P.),
Cité par MENYE ME MVE (Ph.), « Processus de mise en oeuvre de
la décentralisation », op.cit, p.24
* 314 NACH MBACK (Ch.),
« L'institution communale au Cameroun : Difficiles mutation d'un
double legs colonial ? », in Solon, Revue
africaine de parlementarisme et de démocratie, Vol2, n°1,
2003, p 129
* 315 MENYE ME MVE (Ph.),
« Processus de mise en oeuvre de la
décentralisation », op.cit, p.15
* 316 Rapport Hilarion
ETONG, Tiré de MENYE ME MVE (Ph.), « Processus de mise en
oeuvre de la décentralisation », op.cit, p.15, Lire aussi
OLINGA (A. D.), La Constitution de la République du Cameroun,
Yaoundé, Presses de l'UCAC, Les Editions Terres Africaines, 2006, p. 271
* 317 Cf. Chapitre
1 : La limitation de la libre administration des collectivités
territoriales décentralisées, 2ème parie, Pp.
62-87
* 318 Art. 70, Loi
n°2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la
décentralisation
* 319 OLINGA (A. D.),
La Constitution de la République du Cameroun, Yaoundé,
Presses de l'UCAC, Les Editions Terres Africaines, 2006, p.272
* 320 MENYE ME MVE (Ph.),
« Processus de mise en oeuvre de la
décentralisation », op.cit,p. 16 ; lire aussi . OLINGA
(A. D.), La Constitution de la République du Cameroun, op.cit,
p. 272
* 321 Art.8, Loi
n°2004-19 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
régions
* 322 MENYE ME MVE (Ph.),
« Processus de mise en oeuvre de la
décentralisation », op.cit,p. 17 ; lire aussi OLINGA (A.
D.), La Constitution de la République du Cameroun, op.cit, Pp.
273-274
* 323 Ibid
* 324 MENYE ME MVE (Ph.),
Op.cit, P17.
* 325 Année d'adoption
de la loi n087/015 du 15 juillet 1987 portant création des
communautés urbaines
* 326 Voir notamment le titre
V : du régime applicable aux agglomérations urbaines, de
l'article 109 à, l'article 119
* 327Cf., les
décrets du 17 janvier 2008 portant création de nouvelles
communautés urbaines, in Cameroon tribune, Quotidien national
d'information, n° 9018 du vendredi 18 janvier 2008, Pp. 3-5.
* 328 Lire sur cette analyse
« Et naquirent les `'supers maires'' », in Les cahiers
de mutation, Mensuel camerounais de d'information, Vol 44, Juin 2007, p. 8
* 329 C'est-à-dire le
Rassemblement Démocratique du Peuple Camerounais
* 330 Cf.
« Et naquirent les `'supers maires'' », in Les cahiers
de mutation, Mensuel camerounais de d'information, Vol 44, Juin 2007, p. 8
* 331 Cf. art
109 al 2, loi n°2004/18 DU 22 Juillet 2004 fixant les règles
applicables aux communes
* 332 NLEP (R. G.),
L'administration publique camerounaise : contribution à
l'étude des systèmes africains d'administration publique,
Paris, LGDJ, 1986 p.119
* 333 Art 115, Loi
n°2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
communes
* 334 Citation tirée
de TURPIN (D.), Droit de la décentralisation : Principes -
Institutions- Compétence, Paris, Gualino éditeur, 1996, p0
15
* 335 Propos
déclarés pendant le journal de 2oh sur les antennes de la FM.105
pendant la campagne électorale pour le compte des élections
couplées du 22 Juillet 2007
* 336 Propos tirés de
l'émission « cet Hebdo » du dimanche sur les
antennes de la télévision privée STV à 12 h.
* 337 Lire sur cette question
BAYART (J. F.), l'Etat au Cameroun, Paris, Presse de la fondation
nationale des sciences politique, 1985
* 338 Propos tirés de
NLEP (R. G.), L'administration publique camerounaise : contribution
à l'étude des systèmes africains d'administration
publique, op.cit, p. 97
* 339 MARCOU (G.),
« l'autonomie communale : étude comparative »,
in, la commune en France et en Europe, Pouvoirs, Revue
française d'études constitutionnelles et politiques N°
95, 1998, p 69
* 340 Ibid
* 341 Art. 1 al. 2, Loi
n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du
02 juin 1972
* 342 JOYAUX (M.), De
l'autonomie des collectivités territoriales françaises :
Essai sur les libertés du pouvoir normatif local,
Bibliothèque de droit public, Tome 198, LGDJ, Février 1998.
* 343 Art. 26, Loi
n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du
02 juin 1972
* 344 Art. 12, Loi
n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du
02 juin 1972
* 345 MARCOU (G.),
« Le principe d'indivisibilité de la
République », in La République, Coll.
« Pouvoir »s, Revue française d'études
constitutionnelles et politique,s n°100, Novembre 2000, Pp. 53-54
* 346 CE. 13 Février
1985, « Syndicat communautaire de la ville nouvelle de
Bergy-Pontoise », AJDA, 1985, p.271, note Jean MORAU
* 347 En ce sens CE Ass. 7
Février 1958 « Syndicat des propriétaires des forets de
chaînes liège d'Algérie »
* 348 Lire en ce sens la
décision du Conseil Constitutionnel du 9 Mai 1991 sur la Corse, celle du
30Aoû 1994 sur les relatives aux statuts de la Polymérie
française et de la Nouvelle-Calédonie. Pour une analyse de cette
question, lire MARCOU (G.), « Le principe d'indivisibilité de
la République », op. cit, p 55-60
* 349 Art. 3 al. 3, Loi
n° 2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation
* 350 MENYE ME MVE (Ph.),
« La collaboration entre les acteurs de la
décentralisation : contrôle de tutelle et de
légalité », in Mécanismes de la
décentralisation, Cours de l'E.N.A.M, Yaoundé, CRD,
Décembre 2004, p.46
* 351 Qui n'est que la
résultante de la loi constitutionnelle du 18 Janvier 1996 qui dispose en
son article 1er que « La République Unie du
Cameroun prend, à compter de la présente loi, la
dénomination de la République du Cameroun ».
* 352 Lire sur la question
NACH MBACK (Ch.), « L'institution communale au Cameroun :
difficile mutation d'un double legs colonial ? », in,
Solon, Revue africaine de parlementarisme et
démocratie, Vol 2 N°1, Pp. 128-154
* 353 ATANGANA MVOGO (F.
G.), « Enjeux et significations politiques du régionalisme
constitutionnel au Cameroun : Réflexions sur un investissement
politique », in Juridis périodique, N°53,
Janvier-Février-Mars 2003, p 95
* 354 Ibid ? p. 95
* 355 Cf. premier
conseil national de l'union Camerounaise du 14 au 20 Avril 1963 à
Yaoundé, tiré de ATANGANA MVOGO (F. G.), « Enjeux et
significations politiques du régionalisme constitutionnel au
Cameroun : Réflexions sur un investissement politique »,
op.cit, p. 96
* 356MENYE ME MVE (Ph.),
« La collaboration entre les acteurs de la
décentralisation : contrôle de tutelle et de
légalité », in Mécanismes de la
décentralisation, Cours de l'E.N.A.M,
Yaoundé, Centre de recherche et de documentation, Décembre 2004,
p.45
* 357 Ibid, p. 45
* 358 MENTHONG (H.-L.),
« La construction des enjeux locaux dans les débats
constitutionnels au Cameroun », in MELONE (S.), MINKOA SHE (A.),
SINDJOUN (L.), (dir.), la réforme constitutionnelle du 18 Janvier
1996, Aspects juridiques et politiques, Yaoundé, Fondation
Friedrich - Ebert, 1996, p 151
* 359 Lire dans la
même lancée la déclaration de Buéa de la All
Anglophone Conférence, repris par
360 MENTHONG (H.-L.), « La construction
des enjeux locaux dans les débats constitutionnels au
Cameroun », op.cit, Pp 153-154
* 361 Ibid, Pp. 153-154
* 362 MARCOU (G.),
« Le principe d'indivisibilité de la
République », in La République, Pouvoirs,
Revue française d'études constitutionnelles et politiques
N°100, Novembre 2000, p 52.
* 363 Art. 26 al. 2
paragraphe c.3, Loi constitutionnelle du 18 Janvier 1996
* 364 MARCOU (G.),
« Le principe d'indivisibilité de la
République », in La République, Pouvoirs,
Revue française d'études constitutionnelles et politiques,
op.cit, p. 52.
* 365 CASANOVA (J.-C.),
« Jacobinisme : la fin d'un mythe », in
Commentaire n°100, Hivers 2002- 2003, P 870
* 366 Ibid, Pp. 870-871
* 367 Et, c'est pour cela
que le législateur camerounais dans l'optique de garantir cette
harmonie, prévoit non seulement que l'Etat assure la tutelle sur les
collectivités territoriales décentralisées mais aussi
qu'il veille au développement harmonieux de tous es collectivités
territoriales sur la base de la solidarité nationale, de
potentialités régionales et de l'équilibre inter
régional et intercommunal. Cf. art. 10 , loi N°2004-17 du 22
Juillet 2004 d'orientation de la décentralisation, de même que
l'art. 55 al.3 et 4 de loi constitutionnelle de 1996
* 368 CASANOVA (J.-C.),
« Jacobinisme la fin d'un mythe », op. cit. p. 871
* 369 ATANGANA MVOGO (F.
G.), « Enjeux et significations politiques du régionalisme
constitutionnel au Cameroun : Réflexions sur un investissement
politique », in Juridis périodique, N°53,
Janvier-Février-Mars 2003, Pp. 97-100
* 370 Voir supra chapitre
2 : Les rénovations des modalités et des finalités du
contrôle de l'Etat sur les collectivités territoriales
décentralisées
* 371 BIPELE KEMFOUEDIO
(J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais
de la décentralisation », in Annales de la Faculté
des Sciences Juridiques et politiques, Université
de Dschang, Tome 9, Edition spécial
décentralisation, 2005, p.110
* 372 CASANOVA (J C),
« Jacobinisme la fin d'un mythe », in
Commentaire n°100, Hivers 2002- 2003, p. 871
* 373 MENTHONG (H.-L.),
« La construction des enjeux locaux dans les débats
constitutionnels au Cameroun », in MELONE (S.), MINKOA SHE (A.),
SINDJOUN (L.), (dir.), , Yaoundé, Fondation Friedrich - Ebert, 1996, Pp
148-168
* 374 Cf. Art. 94
et 95, Loi n°2004/18 du 22 Juillet 204 fixant les règles
applicables aux communes
* 375 Art. 105, Loi fixant
les règles applicables aux communes
* 376 MENTHONG (H.-L.),
« La construction des enjeux locaux dans les débats
constitutionnels au Cameroun », op.cit, p 89
* 377 KEUTCHA TCHAPNGA (R.),
« Les mutations récentes du droit administratif
camerounais », propos tirés de . BIPELE KEMFOUEDIO (J.),
« La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais de la
décentralisation », in Annales de la Faculté des
Sciences Juridiques et politiques, Université de
Dschang, Tome 9, Edition spécial
décentralisation, 2005, p.93
* 378 L'art. 71 al. 4
dispose que « [...] le représentant de l'Etat peut annuler les
actes des collectivités territoriales manifestement illégaux
[...] ».
* 379 CHAPUS (R.),
Droit administratif général, Tome 1,
13ème édition, Paris, Montchrestien, Août 1999,
p 394
* 380 Ibid, p 403
* 381 CHAPUS (R.),
Droit administratif général, op.cit, Pp 396-397, lire
aussi dans ce sens RIVERO (J.) et WALINE (J.), Droit administratif,
18ème édition, Paris, Dalloz, 2000, pp 417 -418
* 382CASANOVA (J.-C.),
« Jacobinisme la fin d'un mythe », in
Commentaire N°100, Hivers 2002- 2003, p. 870
* 383 Cf. Art. 68
al. 4, loi d'orientation de la décentralisation
* 384 BIPELE KEMFOUEDIO
(J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais
de la décentralisation », op.cit, p 100
* 385MOMO (B.),
« Réflexions sur le système communal camerounais :
contribution à l'étude de la décentralisation territorial
au Cameroun », in Juridis Info, N°24 Octobre - Novembre
-Décembre 1995, Pp 90-92
* 386 DOMBE-BILLE (S.),
Recherche sur les rapports entre l'Etat camerounais et les
collectivités locales, tirée de NLEP (R G),
L'administration publique camerounaise: Contribution à
l'étude des systèmes africains d'administration publique,
Paris, LGDJ, 1986, p.96
* 387 TCHOUNBIA ELANG (R.),
Décentraliser et démocratiser : la gouvernance
locale, Yaoundé, Presse de l'UCAC, 2004, p 137
* 388 Il est à noter
que la tutelle ne se présume pas et qu'il n'y a pas de tutelle sans
texte. Où comme le veut l'adage en droit pénal « nullum
crimen, nulla poena sine lege »
* 389BIPELE KEMFOUEDIO
(J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais
de la décentralisation », op.cit, p 103
* 390 Lire dans ce sens
l'article 30 de la loi sur les communes et l'article 31 de celle sur les
régions
* 391 Des informations
obtenues auprès du service provincial des communes de Douala, les
communes précisément fonctionnent encore dans les faits pendant
deux (2) sessions par an. Ce qui est extrêmement insuffisant et fait
pratiquement du maire le « seul maître à
bord »
* 392 Cf. Art. 36 al.
3, loi fixant les règles relatives aux communes, 32 et 42, loi fixant
les règles applicables aux régions.
* 393 Ce qui serait plus
garant non seulement de l'étique décentralisatrice mais, aussi
démocratique. Au lieu que ce soit une délégation
spéciale nommé par le pouvoir exécutif. Lire les articles
52 et 53, loi fixant les règles applicables aux communes, de même
que les articles 50 et 51 de la loi relative aux régions.
* 394 TCHOUNBIA ELANG (R.),
Décentraliser et démocratiser : la gouvernance
locale, Yaoundé, Presse de l'UCAC, 2004, p 139
* 395 Information obtenue
auprès des services juridiques du MINATD
* 396 TCHOUNBIA ELANG (R.),
Décentraliser et démocratiser : la gouvernance
locale, Yaoundé, Presse de l'UCAC, 2004, p. 141.
* 397 Ibid, p. 141
* 398 Ce d'autant plus que
lorsqu'elle de substitue à l'autorité locale, l'autorité
de tutelle le fait dans les mêmes conditions que cette dernière.
Confère article 96 loi sur les communes et article 82, loi fixant les
règles applicables aux régions
* 399TCHOUNBIA ELANG (R.),
Décentraliser et démocratiser : la gouvernance
locale, op.cit, p 141
* 400 La
légalité sous entend en effet que non seulement l'autorité
locale doit tirer son pouvoir du droit, mais aussi que son acte doit être
conforme au droit
* 401 Cf. Art. 69 et
70 de la loi N°2004/17, Loi n°2004-17 du 22 Juillet 2004
d'orientation de la décentralisation
* 402 Il est utile de
souligner que la constitution du 18 Janvier 1996 reste le point de
démarcation de la tutelle a posteriori, fondée sur la
généralisation de la procédure d'annulation des actes
illégaux par lr juge administratif. Lire dans ce sens l'article 40 de la
loi constitutionnelle de 1996
* 403 B. MOMO,
« Réflexions sur le système communal camerounais :
contribution à l'étude de la décentralisation territorial
au Cameroun », in Juridis Info, N°24 Octobre -
Novembre -Décembre 1995, Pp 88-89 ; BIPELE KEMFOUEDIO (J.),
« La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais de la
décentralisation », in Annales de la Faculté des
Sciences Juridiques et politiques, Université de
Dschang, Tome 9, Edition spécial
décentralisation, 2005, p.106
* 404 Sur cette
compétence, il est a rappeler qu'avec la nouvelle réorganisation
de la Cour suprême, la chambre administrative perçue
désormais comme u second degré de juridiction comprend
désormais cinq (5) sections du contentieux :
- Une section du contentieux de la fonction publique ;
- Une section du contentieux des affaires foncières et
domaniales ;
- Une section du contentieux fiscal et financier ;
- Une section du contentieux des contrats
administratifs ;
- Et une section du contentieux de l'annulation des questions
diverses. Lire l'article 9 alinéa 1, Loi N°2003/16 du 29
Décembre 2006 fixant l'organisation et le fonctionnement de la cour
suprême
Compte tenu de cette spécialisation et du fait que les
décisions de chacun de ces sections peuvent faire l'objet d'appel et de
pouvoir en cassation. D'où l'existence d'un double degré de
juridiction en matière de contentieux administratif au Cameroun. Lire
dans ce sens l'alinéa 2 du même article
* 405 Loi n° 74/23 du
5 Décembre 1977 déterminant les pouvoirs de tutelle sur les
communes, syndicats de commune
* 406 Lesquels
échappent à la compétence du juge administratif et
n'entrent donc dans le champ des du déféré, ni dans celui
du recours pour excès de pouvoir. Le pouvoir juridictionnel les
concernant relève de la compétence du juge judiciaire
* 407 Art. 10, Loi
n°2006/016 du 29 Décembre 2006 fixant l'organisation et le
fonctionnement de la Cour suprême.
* 408 TCHOUNBIA ELANG (R.),
Décentraliser et démocratiser : la gouvernance
locale, Yaoundé, Presse de l'UCAC, 2004, p. 143.
* 409 Ibid, p. 143
* 410 GUILLIEN (R.) et
VINCENT (J.), (dir.), Lexiques des termes juridiques,
13ème édition, Paris, Dalloz, Juillet 2001, p 193
* 411 Ibid p 144
* 412 BAGUENARD (J.),
la décentralisation, , Coll. « Que
sais-je ? », n° 1879, Paris, PUF, 1996, p. 85
* 413 Cet ensemble de
problèmes au niveau local a été recensé à
l'occasion du discours du délégué du gouvernement de
Bamenda qui faisait état de l'autopsie de la cohabitation à la
mairie de Bamenda. Eléments tirés de TCHOUNBIA ELANG (R.),
Décentraliser et démocratiser : la gouvernance
locale, op.cit, p 144
* 414 Déclaration de
M GiLbert ANDZE TSOUNGUI, Vice premier ministre en charge de
l'aménagement et de l'administration du territoire lors du point de
presse du 15 juillet 1986 ; Cité par TCHOUNBIA ELANG (R.),
Décentraliser et démocratiser : la gouvernance
locale, op.cit, p 145
* 415 N'oublions pas que le
Sénat est la chambre des collectivités territoriales
décentralisées et que les députés le droit
d'assister aux sessions des organes délibérants locaux
* 416 Sur la distinction
entre ces deux types de déférés, lire MORRAND-DEVILLER
(J.), Cours de droit administratif,
7ème éd, Paris, Montchrestien, Septembre 2001,
P. , 184
* 417 Extrait de
l'intervention de M. Jacques CHIRAC, (à l'époque)
Président de la République française 21 Février
1996 devant les préfets des régions de des départements,
repris par TCHOUNBIA ELANG (R.), op.cit p 145
* 418 Issue des
pensées de Pascal et repris par CASANOVA (J.-C.),
« Jacobinisme : la fin d'un mythe », in
Commentaire, n° 100, Hiver 2002-2003, p. 874
* 419 Pensées de
TONCQUEVILLE (A. De), repris par TCHOUNBIA ELANG (R.), Décentraliser
et démocratiser : la gouvernance locale, Yaoundé,
Presse de l'UCAC, 2004, p. 146.
* 420 BAGUENARD (J.),
la décentralisation, Coll. « Que
sais-je ? », Paris, PUF, 1996, p. 85
* 421 ONDOA (M.),
« La constitution duale : recherches sur les dispositions
constitutionnelles transitoires au Cameroun », in, Revue
africaine des sciences juridiques et politiques, Vol 1, 2, Yaoundé
2000, P.22
* 422 Ibid, P.24
* 423 MARCOU (G.),
« l'autonomie communale: Etudes comparatives », in, La
commune en France et en Europe, POUVOIRS, Revue française
d'études constitutionnelles et politiques, n°95, 1999, p.
83
* 424 COURSON (Ch. De),
« Autonomie financière des collectivités locales: La
voie étroite », in, Commentaire, n°100, Hivers
2002-2003, Pp 885-887
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