L'Encadrement Juridique des Systèmes Financiers Décentralisés dans l'U.E.M.O.A.

SUJET : L'ENCADREMENT JURIDIQUE DES SYSTEMES FINANCIERS DECENTRALISES DANS L'U.E.M.O.A.

« Vous savez mieux que moi, quels que soient nos efforts,

Que l'argent est la clef de tous les ressorts,

Et que ce doux métal qui frappe tant de têtes,

En amour comme en guerre, avance les conquêtes. »^1(*)

Ainsi MOLIERE s'exprimait- il à propos du rôle déterminant joué par l'argent dans la construction et la consolidation des relations humaines. Il ne s'est sans doute pas mépris car l'histoire enseigne que la naissance du commerce, l'une des plus anciennes des activités humaines, est due en grande partie à sa quête. Une quête par la suite conquise par le droit qui se charge d'instaurer au sein de ce domaine, cadre d'expression par excellence des intérêts individuels, un ordre juridique conforme aux aspirations collectives de la volonté générale dont la loi constitue l'expression.

Mais au-delà des activités lucratives, la fonction d'encadrement des rapports socioéconomique qui revient au droit impose que soient réglementée toute activité de nature financière et cela, même dans le cas ou cette activité n'est pas inspirée par la recherche de profit.

Il en est ainsi notamment des groupements coopératifs dont le principal caractère réside dans le fait qu'ils recherchent avant tout à procurer à leurs sociétaires, généralement pauvres, des services qui leurs seraient refusés par tout autre organe oeuvrant dans le domaine des finances. Ces services consistent en général, comme nous l'enseigne le professeur Mohamed YOUNOUS, dans des « prêts destinés à des personnes défavorisées, de préférence des femmes, pour leur permettre de créer des activités génératrices de revenus ».^2(*)

Egalement appelés, systèmes financiers décentralisés (S.F.D.) ou institutions de micro finance (I.M.F.), ces coopératives font de la lutte contre la pauvreté leur principale préoccupation. Les S.F.D. oeuvrent ainsi dans la finance dite informelle, par opposition au circuit bancaire qui constitue un secteur dont les règles,beaucoup trop rigides ont fini d'exclure les populations dont la faiblesse des revenus est incompatible avec le prestige qui entoure les institutions bancaires classiques. C'est dans cette optique que Philippe HUGON a pu affirmer que «  dans la finance informelle, l'argent chaud où se nouent des relations personnalisées, l'emporte sur l'argent froid des circuits bancaires »^3(*).

Cependant l'objet de cette analyse consistant dans une étude des normes posées par le droit pour encadrer le secteur des S.F.D., il est nécessaire de rechercher une définition beaucoup plus juridique de la notion de micro finance.

Une première conception est livrée par le site officiel de la Banque Centrale Des Etats de l'Afrique de l'Ouest (B.C.E.A.O.) dans lequel on peut lire que « juridiquement, une société coopérative est une société privée dont le capital est détenu par ses propres salariés, ses clients ou consommateurs qui en élisent les dirigeants ».^4(*)

Toutefois, cette définition pour juridique qu'elle soit, semble plus attachée à tracer les contours d'une catégorie d'I.M.F. en lieu et place de la détermination d'une définition de la micro finance proprement dite. C'est la raison pour laquelle, la préférence sera ici faite à une conception qui incline à dire que « la micro finance est une activité exercée par des entités agrées, n'ayant pas le statut de banque ou d'établissement financier et qui pratiquent à titre habituel, des opérations de crédit et/ ou de collecte de l'épargne et offrent des services financiers à des populations évoluant, pour l'essentiel, en marge du circuit bancaire traditionnel » ^5(*) 

En effet le système se définissant comme l'assemblage d'éléments formant un ensemble rationnel régi par des lois, on peut en déduire que les S.F.D. constituent un ensemble de groupements menant une activité financière décentralisée. C'est-à-dire pratiquée «en marge du circuit bancaire traditionnel » en vue d'offrir des services financiers aux pauvres. A ce titre leurs activités relèves du domaine dit para bancaire, parce qu'ils constituent un secteur particulier, marqué par la proximité des structures de micro crédit avec les populations démunies par le biais d'une décentralisation financière.

Cependant cette notion de décentralisation impliquant un transfert de pouvoirs, les I.M.F. sont certes, légalement habilitées à mener des activités qui font en principe l'objet de monopoles au profit des banques, mais elles font également l'objet d'une surveillance de tutelle, exercée par les autorité publiques. L'objectif poursuivi à travers cette surveillance n'est autre que celui d'éviter que les S.F.D. ne commettent des abus susceptibles de perturber la cohérence interne qu'implique tout système.

Outre ce pouvoir, véritable privilège, dont elles jouissent et qui leur permet d'offrir ces services faisant, en principe, l'objet d'un monopole au profit des banques, les institutions du S.F.D., bénéficient aussi de régimes juridiques très complexe du fait de la diversité des textes susceptibles de les régir.

S'il en est ainsi c'est parce que la plupart des normes prévues pour s'appliquer aux entreprises évoluant dans le secteur des affaires sont d'origine, non pas nationale, mais communautaire. Cette situation s'explique par le foisonnement d'organisations sous-régionales auxquelles le Sénégal a décidé d'adhérer. Tant et si bien que, ces organisations^6(*) ,légiférant séparément, dans ce secteur qui est unique, émettent des normes d'égale valeur hiérarchique, compliquant du coup leur compréhension et leur insertion dans l'ordre juridique interne.

Sous ce chapitre, il convient de dire que le secteur para bancaire ouest Africain est l'un des plus marqué par cette multiplication des organisations communautaires ayant vocation à intervenir dans le domaine du droit des affaires. En effet, les activités des systèmes financiers décentralisés consistent, conformément à la définition retenue par cette étude, dans l'exercice du commerce de l'argent par l'utilisation de l'épargne et du crédit. Des activité susceptibles en conséquence, d'être placées sous l'autorité de l'acte uniforme pour les sociétés commerciales et G.I.E. adopté dans le cadre de l'Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (O.H.A.D.A.).^7(*)

Lequel acte se veut uniforme, c'est-à-dire, applicable à toutes les sociétés menant des activités de nature commerciales au sein de l'un quelconque de ses Etats membres. L'acte uniforme prescrit dans ce sens, que ses dispositions soient les seules à régir l'organisation et le fonctionnement de toutes les sociétés commerciales et ce, nonobstant toute disposition contraire.^8(*)A s'en limiter uniquement à ce texte, son applicabilité aux S.F.D semble donc être des plus évidentes. Du moins théoriquement, car il en autrement dans la pratique.

De ce point de vue, c'est à un autre texte, d'origine communautaire lui aussi, que l'on se réfère généralement pour déterminer le régime juridique des entreprises de micro finance au Sénégal.

Le cadre juridique de ce secteur de la micro finance est, en effet, aussi marqué par l'existence d'une réglementation, émanant de Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (U.E.M.O.A.) dont le Sénégal est aussi membre depuis la signature du traité ^9(*) qui l'a créé.

C'est en vertu de la signature de ce traité que le conseil des ministres de l'U.M.O.A. a opté, 17 décembre 1993, pour l'adoption d'une loi cadre, s'appliquant aux institutions mutualistes exerçant leurs activités dans les Etats membres. Cependant l'introduction de cette loi dans les ordres juridiques internes des Etats parties était suspendue à son approbation par les parlements nationaux car la technique d'intégration juridique choisie par l'U.E.M.O.A. dans ce domaine, n'est pas celui d'une uniformisation. Il était plutôt question d'une option en faveur de la technique de l'harmonisation dont la souplesse a le mérite de permettre aux Etats membres d'adapter les normes communautaires à leurs contextes nationaux spécifiques.

Ce fut fait car, les Etats de l'U.E.M.O.A. ont tous adoptés les lois permettant la réception de la norme communautaire au niveau national.

Au Sénégal par exemple, c'est la loi 95-03 Portant Réglementation des Mutuelles d'Epargne et de Crédit (P.A.R.M.E.C.) du 05 janvier 1995 qui a permis l'introduction de la loi cadre communautaire dans le dispositif législatif . Dans le cadre Sénégalais, c'est ce texte qui constitue la référence pour les praticiens, sans que l'on puisse, pour autant, donner le fondement juridique satisfaisant de cette option.

Le contexte juridique des S.F.D se caractérise donc par l'existence d'un droit communautaire Ouest Africain dont la rationalité semble des plus difficile à établir du fait de la superposition d'institutions ayant les mêmes vocations^10(*)

Toujours est il que ce qui est décisif dans le cadre de cette analyse demeure malgré tout, la connaissance du secteur particulier de la micro finance à travers ses contours juridiques mais aussi financiers et historiques.

De ce point de vue ,il semble possible de dire que les S.F.D. évoluent au sein d'un secteur dont l'un des caractère les plus particuliers est sans nul doute les spécificités des facteurs historiques ayant conduit à son émergence aussi bien en Europe qu'en Afrique.

En effet le mouvement coopératif est né de la volonté des populations démunies de faire face à leur exclusion des circuits bancaires classiques.

Ces circuits aux politiques élitistes ont longtemps constitué une cause d'exclusion des couches sociales les plus faibles. Ces populations ainsi exclues ont pu, par le biais de la coopération instaurée entre elles, trouver une solution satisfaisante à leur sort, « c'est poussés par le dos par une pression économique ou socioéconomique, que les gens se sont serrés les coudes et ont mis sur pied des entreprises de type coopératif »^11(*)

. La naissance et la diversité des institutions de micro finance sont de ce fait, le résultat d'un contexte Européen particulièrement difficile pour les couches les plus démunies. C'est, en effet, en réaction contre la pauvreté et l'accroissement du fossé qui séparait les riches des les pauvres que ces derniers ont fini par créer un mouvement de solidarité et d'entraide mutuel qui s'est voulu propre à leur situation précaire.

C'est ainsi que dans un premier temps en Allemagne, Frederik Guillaume RAIFFEISEN, maire d'une petite ville ravagée par la famine de 1846, a du faire face en faisant preuve d'un sens développé de l'initiative. RAIFFEISEN a ainsi mis sur pied une organisation bénévole, qui s'occupait de lutter efficacement contre les prêts usuriers pratiqués par des sociétés qui poussaient les populations les plus démunies à donner les terres cultivables dont elles disposaient comme garantie de leurs dettes dont l'objet était pourtant du bétail destiné à nourrir leur famille.

Au sortir de cette expérience intéressante, il décida de mettre sur pied une mutuelle d'épargne et crédit dont le capital provenait exclusivement des pauvres, fonctionnant selon les principes REFFEISENIEN. Principes en vertu desquels les sociétaire de ce qu'on avait fini d'appeler « Association- caisse de prêts de Heddesdorf » déterminaient le fonctionnement de la mutuelle démocratiquement c'est-à-dire «  un sociétaire, une voix ». Il était aussi précisé que les bénéfices réalisés ne faisaient pas l'objet d'un partage mais ils étaient plutôt destinés à constituer une assurance maladie pour les membres.

Cette forme de système financier décentralisé est aujourd'hui connue sous le nom de mutuelle d'épargne et de crédit (M.E.C.) régi par les mêmes principes qui régissent le mouvement coopératif de RAIFFEISEN.

Ce mouvement gagna par la suit le Québec sous l'impulsion de Alphonse Desjardins qui mit sur pied les caisses dites DESJARDINS pour la première fois en 1890. Ces caisses fonctionnaient sur la base d'une solidarité entre les membres. Ceux-ci devaient cependant, pour avoir la qualité de sociétaire, souscrire au capital en acquerrant des parts sociales. Pour éviter que les frais liés à l'adhésion ne se transforment en handicap à l'adhésion des pauvres, DESJARDINS décida de permettre le versement des droits d'adhésion en tranches adaptées aux moyens limités des populations. Ce qui se révéla très efficace puisque en 1920 déjà on comptait 360 caisses.

Ce n'est qu'en 1976 que le mouvement est apparu au Bengladesh avec MOUHAMED YOUNOUS qui créa là aussi une institution financière destinée spécialement aux pauvres en vue d'assurer la bancarisation de ces derniers.

En Afrique et plus particulièrement dans la zone de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (U.E.M.O.A.), l'apparition du mouvement coopératif a été suscité par l'échec des politiques d'ajustement structurel pratiqués par les Etats dans le but de lutter contre le sous-développement qu'ils n'ont fait qu'accroître sensiblement. En effet, ces politiques ont débouché sur une crise générale affectant surtout le secteur bancaire de l'U.E.M.O.A. dans les années 1980.

Au-delà de ses conséquences économiques désastreuses, cette crise a aussi et surtout révélé le caractère inadapté du secteur bancaire classique au contexte de sous développement et de faiblesse des revenus qui caractérisent l'agent économique concerné.

Face à blocage des banques classiques,les institutions spécialisées dans la micro finance sont apparues comme un cadre approprié pour l'intégration des populations exclues des services traditionnellement offerts par les banques.

En effet les conditions auxquelles est suspendue l'obtention d'un prêt dans les S.F.D. sont largement moins contraignantes que celles demandées par les banques qui s'entourent d'un maximum de garanties avant consentir des crédits à leurs clients.

A ces sûretés se greffe le fait que les taux d'intérêts pratiqués par les établissements bancaires sont généralement trop élevés pour les moyens limités des populations pauvres.

Pour toutes ces raisons, l'intervention d'un système financier particulièrement destiné aux couches sociales défavorisées était plus que nécessaire. Pour ce faire, le gouvernement du Sénégal a jugé utile de signer une convention avec le C.I.C.M. en 1988 à Thiaré^12(*) aux termes de laquelle les deux parties reconnurent l'existence de nouvelles institutions financières placées sous la tutelle du ministère de l'économie et des finances.

Les nouvelles structures ainsi reconnues ont la particularité d'oeuvrer en marge du système bancaire traditionnel aux services de populations laissées en rade par les banques classiques. Ces populations constituent en effet les principaux acteurs des S.F.D. puisque « le coeur de la coopération c'es la double qualité d'usager et de membre. La coopérative a en effet ceci de tout à fait original que : les membres qui fondent et contrôlent la coopérative en sont aussi les usagers en tant épargnants, travailleurs... » ^13(*).

Cependant cette situation particulière des S.F.D. limitait l'efficacité des lois nationales sur les coopératives et sur l'usure qui étaient en vigueur. Pour y remédier le Sénégal a opté pour l'arrêté du 23 février 1993 portant fixation des dispositions transitoires relatives à l'organisation, aux conditions d'agrément et de fonctionnement des mutuelles d'épargne et de crédit.

Par la suite les impératifs d'une véritable intégration économique et juridique ont suscité l'intervention de l' U.E.M.O.A. qui sur la base de l'article 22 de son traité, a conçu des textes uniformes proposés par la B.C.E.A.O.

Le cadre juridique des S.F.D. est ainsi constitué de la loi 95-03 P.A.R.M.E.C. de son décret d'application n°97-1106, de la convention cadre adoptée le 03 juillet 1996 par le conseil des ministres de l'U.E.M.O.A. et des instructions^14(*) prises par la banque centrale.

Ce cadre juridique ainsi exposé a un champ d'application ratione personae qu'il convient de préciser. En effet ces textes ont vocation à s'appliquer aux «  (...) aux institutions mutualistes ou coopératives d'épargne et de crédit exerçant leurs activités sur le territoire, à leurs unions, fédérations et confédérations ». ^15(*) Ces dispositions ont pour fondement une volonté manifeste du législateur de préciser le champ d'application, du point de vue positif, de la loi.

Il convient toutefois de rechercher une définition précise de ce que l'on entend ici par institutions mutualistes ou coopératives de crédit. Cette définition s'apprécie à l'aune de l'article 02 de la même loi aux termes de laquelle : « (...) sont considérés comme :

Institution mutualiste ou coopérative d'épargne et de crédit ou institution, un groupement de personnes, doté de la personnalité morale, sans but lucratif à capital variable, fondé sur les principes d'union et de solidarité d'entraide mutuelle ayant principalement pour objet de collecter l'épargne de ses membres et de leur consentir du crédit (...) 

Il apparaît à la lumière de cet article, que du point de juridique,le critère déterminant quant à l'applicabilité de la loi P.A.R.M.E.C. à une institution du S.F.D. c'est l'obtention par celle-ci de la personnalité juridique qui s'acquiert par le biais d'un agrément délivré par le ministère chargé des finances. Les I.M.F. concernées sont donc les mutuelles d'épargne et de crédits (M.E.C.).

A contrario, l'appréciation du point de vue négatif, du domaine de la loi, doit aussi s'effectuer par le biais du même critère de la possession de la personnalité juridique par le S.F.D. Telle semble être le cas dans le cadre de la loi'^16(*) parce que le législateur a aussi procédé à l'exclusion de certaines institutions de micro finance.

En effet, aux termes de cette disposition «les groupements d'épargne et de crédit, à caractère mutualiste ou coopératif, sont exclus du champs de la présente loi ». Les groupement dont il question à ce niveau (les G.E.C.) sont dépourvus de personnalité juridique même s'il leur est permis de requérir une reconnaissance officielle au niveau du ministère des finances.

Il existe une troisième catégorie de S.F.D. qui quant à elle, n'est tenue qu'au respect d'une simple convention cadre qui les lie, si elles le souhaitent, au ministère de tutelle pour une durée de cinq ans. A défaut li est aussi possible de leur appliquer la loi bancaire^17(*). Ce sont les structures dites signataires de la convention cadre (S.C.C.). Elles sont, de même que les G.E.C., dépourvue de la personnalité juridique.

En conséquence, ces institutions coopératives, moins importantes que les premières aux yeux de la loi, et statistiquement moins représentatives ne feront pas l'objet de développement dans le cadre de cette réflexion dont l'objet sera une analyse du contexte juridique de l'activité des S.F.D. titulaires de la personnalité morale, c'est-à-dire les M.E.C. dans la zone U.E.M.O.A.

L'entreprise dont il est ici question est porteuse de beaucoup d'espoir puisque par sa reconnaissance les autorités publiques ont voulu remédier non seulement au sous développement qui sévit dans le monde rural mais aussi assurer la réalisation de la bancarisation des populations qui ne l'étaient pas^18(*).

Pour ces raisons,et en dépit du fait que l'activité des coopératives relève d'un secteur réservé à l'initiative privée, l'U.E.M.O.A n'a pu manquer d'habiliter les Etats membres à exercer un contrôle sur l'activité des S.F.D.

Ce contrôle est justifié par la volonté des autorités de garantir la protection du marché financier tout en sécurisant les dépôts des adhérents des S.F.D. En effet, les institutions de micro finance évoluent dans un secteur informel qui de ce fait est porteuse des germes d'une délinquance financière contre laquelle il convenait de lutter en instaurer des règles assorties de sanctions susceptibles d'avoir des effets dissuasifs.

En outre, ce secteur étant également marqué par une implication massive de populations qui trouvent en lui un cadre dont l'organisation était régie par des normes approprié à leur situation, il convenait aussi d'émettre des règles souples afin d'éviter de freiner l'expansion du mouvement populaire coopératif.

Parvenir à instaurer un équilibre entre ces deux exigences contradictoires, telle était la mission de la législation qui encadre l'activité des systèmes financiers décentralisés. Y est elle parvenue ? Autrement dit, le cadre juridique en vigueur au sein de l'U.E.M.O.A. est il adapté à la nature particulière du secteur des Systèmes Financiers Décentralisés ?

Pour s'en rendre compte il sera certainement nécessaire d'analyser les règles déterminant l'organisation de ce secteur (CHAPITRE PREMIER). Mais il est également utile d'interroger les normes encadrant le fonctionnement du secteur des S.F.D. (CHAPITRE SECOND).

Chapitre 1 : L'ORGANISATION DU SETEUR DES S.F.D.

Le terme organisation désigne selon le dictionnaire universel la « manière dont un ensemble quelconque est structurée, réglée »^19(*) de sorte qu'il y ait une cohérence plus ou moins approfondie. L'organisation du secteur des S.F.D. quant à elle, revêt une certaine spécificité en raison des singularités qui caractérisent les entreprises qui évoluent dans ce domaine (section 1). Un domaine dans le cadre duquel, le droit de regard des institutions publiques demeure, du reste, très vivace en raison du contrôle de tutelle qui pèse sur les S.F.D. (SECTION 2).

Section 1 : les singularités des entreprises du secteur

Pour en revenir à la définition donnée par la loi P.A.R.M.E.C. « (...) sont considérés comme :

Institution mutualiste ou coopérative d'épargne et de crédit ou institution, un groupement de personnes, doté de la personnalité morale, sans but lucratif à capital variable, fondé sur les principes d'union et de solidarité d'entraide mutuelle ayant principalement pour objet de collecter l'épargne de ses membres et de leur consentir du crédit (...) ».^20(*)

Les S.F.D. étudiées ici sont donc des entreprises présentant des spécificités communes à chacune d'elles. Ce sont les caractères communs (PARAGRAPHE 1) qui subsistent en dépit de l'existence certaines particularités qui s'expliquent par la forme particulière de certaines institutions de micro finance (PARAGRAPHE 2).

* ¹ MOLIERE, l'école des femmes, acte 1, scène 4.

* ²J. A_ l'intelligent n°2320 du 26 juin au 02 juillet in SAR Marième 2005-2006

* ³. Jaques DEFOURNY pratiques coopératives et mutations sociales

* ⁴ HUGON Philippe, économie de l'Afrique, 4é édition p

* ⁵ Art.1 règlement de la C.E.M.A.C.

* ⁶ L'UEMOA, L'OHADA et la C.D.E.A.O. notamment

* ⁷ Le traité portant création de l'O.H.A.D.A a été signé à Port-louis (île MAURICE) depuis 17 octobre 1993.

* ⁸ Voy. Art. A.U.10 / traité de l'OHADA.

* ⁹ Signé le premier janvier 1994 à Dakar

* ¹⁰ V.ISSA -SAYEG (J.), l'intégration juridique des Etats Africains dans la zone franc, recueil Penant 1997, n° 823 pages 5 et s.

* ¹¹ http// WWW.MICROFINANCE.ORG

* ¹² Village qui se trouve dans la région de Kaolack

* ¹³ Jaques DEFOURNY op.cit. Page 16

* ¹⁴ Ces instructions sont au nombre de 08 et correspondent à :
- Instruction n° 01 relative à l'obligation pour les systèmes financiers décentralisés (SFD) de produire des états financiers.

- Instruction n° 02 relative au regroupement des postes de la situation patrimoniale.

- Instruction n° 03 relative à la classification des crédits selon la durée initiale de remboursement.

- Instruction n° 04 relative au déclassement et au provisionnement des crédits en souffrance.

- Instruction n° 05 relative aux créances et dettes rattachées.

- Instruction n° 06 relative aux modalités de détermination des ratios prudentiels.

- Instruction n° 07 relative à l'obligation de produire un rapport annuel.

- Instruction n° 08 relative à l'obligation pour les structures ou organisations non constituées sous forme mutualiste ou coopérative et ayant pour objet la collecte de l'épargne et/ou l'octroi de crédit de produire un rapport annuel.

* ¹⁵ Article 03 loi P.A.R.M.E.C.

* ¹⁶ Article 04 de la loi 95-03

* ¹⁷ Article 05 de la loi P.A.R.M.E.C.

* ¹⁸ Les populations rurales procédaient d'habitude à la thésaurisation des fonds, un danger pour la bancarisation recherchée par l'U.E.M.O.A.

* ¹⁹ Dictionnaire universel, hachette, V. organisation.

* ²⁰ Art. 02