Memoire Online - Fiscalité minière au Mali: analyse critique des dispositions fiscales et douanières du code minier de la République du Mali

La fiscalité est l'ensemble des règles établies et exécutées par les pouvoirs publics en vue de l'acquisition des moyens financiers pour faire face aux missions qui sont les leurs.

Avec son évolution, la fiscalité est devenue aussi un des moyens entre les mains de ces mêmes pouvoirs publics qui leurs permet d'orienter le comportement des acteurs économiques en vue d'atteindre des objectifs à la fois économiques et sociaux.

Pour ce qui est du Mali, son système fiscal se caractérise (comme la plupart des pays en voie de développement), par une pression fiscale relativement forte, soutenue par une certaine superposition des impôts et taxes.

En la matière, une vaste réforme a été engagée depuis 1998-1999 qui vise l'allègement et la simplification du système fiscal, l'élargissement de l'assiette, la promotion de l'investissement et des exportations, l'amélioration des services fiscaux, par conséquent celui de la capacité de financement de l'Etat. La fiscalité minière n'échappe pas à cette évolution.

En effet la fiscalité minière est une des branches de ce qu'on appelle « les fiscalités sectorielles », qui sont des règles très souvent dérogatoires aux règles fiscales générales d'un Etat, ceci en vue de faire face aux spécificités de chaque secteur (mines, pétrole, forêts....).

Ceci est d'autant plus important pour un pays sous développé comme le Mali, qui à côté du coton, tire actuellement l'essentiel de ses ressources publiques dans l'exploitation des ressources minières. En effet, la place des recettes minières dans le budget d'Etat du Mali dans les deux dernières décennies est d'une importance sans ambiguïté.

De plus, le métal jaune fait de nouveau rêver les investisseurs étrangers. Principale filière avantagée par la conjoncture, l'or a connu, pendant le second semestre de 2004, une envolée des cours spectaculaires, l'once ayant franchi même le seuil de 450 dollars en décembre 2004, avant de se stabiliser au milieu du premier trimestre 2005.

Ceci étant, les pouvoirs politiques n'ayant pas généralement les moyens d'explorer et d'exploiter les ressources qu'engorgent leur sous-sol, il s'avère nécessaire pour eux de créer un climat propice et favorable à l'investissement étranger dans ce domaine. En contrepartie, ils peuvent exiger des investisseurs étrangers des retombées à la fois financières, économiques et sociales. La fiscalité est donc un véritable levier de cette politique.

Pour cela, le Mali s'est doté de différents moyens qui ressortent des techniques utilisées dans la législation applicable au secteur.

Un nouveau code minier est entré en vigueur par l'ordonnance N° 99-032/P-RM du 19 août 1999, qui abroge les dispositions des codes précédents résultant de l'ordonnance N°34/CMLN du 3 septembre 1970 puis par l'ordonnance N°91-065/P-CTSP du 19 septembre 1991.

Cependant les conventions d'établissement conclues entre le gouvernement de la République du Mali et les compagnies minières intervenant à ce jour au Mali, en prospection ou en production, ont toutes été prises sous l'empire, soit du code de 1970, soit du code de 1991. En vertu du principe de stabilité du régime juridique et fiscal^1(*), prévu dans ces différents codes, il s'avère qu'il subsiste donc trois régimes au Mali : celui du code de 1970, celui du code de 1991, et celui du code de 1999, avec la possibilité pour les compagnies minières d'opter pour le régime adopté dans le nouveau code.

Mais il est d'évidence que la fiscalité n'est pas la condition unique et suffisante pour constituer un attrait réel à l'investissement. Il est indispensable d'associer à l'analyse, les considérations politiques, juridiques et économiques afin de stimuler l'investissement.

Contrairement à certains Etats d'Afrique sub-sahariens, dont l'histoire malheureuse de guerres fratricides est liée à l'existence et à l'exploitation des ressources minières, le Mali jouit d'une relative stabilité politique et économique. La croissance de la production d'or dans les mines et celle de la place de leurs recettes dans la couverture des budgets d'Etat en dénote largement.

Toutefois, la fiscalité sera le cadre de notre réflexion dans le but de construire la problématique de ce travail. Cette problématique se situe à divers niveaux :

Quelle est l'orientation de la politique fiscale dans le secteur minier au Mali ? Répond-elle aux besoins des acteurs du secteur : Etat, investisseurs ?

Outre des objectifs financiers et budgétaires visés par les techniques établies dans les textes ci-dessus visés, comment faire pour une orientation de la politique fiscale pour mieux atteindre des objectifs économiques et sociaux, socle d'un développement durable ?

Quels peuvent être les obstacles essentiels à la participation de ce secteur au développement social et économique du Mali ? Ils sont fiscaux, économiques ou politiques ?

A cette question, la réforme du code minier tente d'apporter une réponse. A t-elle pu atteindre les objectifs escomptés ?

L'application des textes ne cesse de poser des problèmes tant aux acteurs économiques du secteur qu'à l'administration fiscale dans son but de pouvoir lever le maximum de recettes fiscales. Quels en sont les principaux ?

Dans le cadre d'une approche comparative, compte tenu des expériences mises en oeuvre dans d'autres pays en la matière, des pistes de réflexion permettent d'aborder des perspectives d'évolution au regard de la tendance globale dans les pays en développement. Quelles en sont les principales ?

Ainsi de manière plus globale, la problématique dont il sera question dans ce travail pourra être résumée par la question suivante : les techniques fiscales utilisées par le législateur, sont-elles aptes à attirer l'investissement dans les mines du Mali afin de pouvoir faire bénéficier au maximum à la fois les sociétés minières et le peuple malien dans son ensemble ?

L'objectif visé est une analyse critique d'une réforme fiscale récente dans le domaine, en vue d'apporter notre modeste contribution pour son perfectionnement, dans l'intérêt de tous les acteurs du secteur minier du Mali.

Pour ce faire, nous tenterons d'abord de faire ressortir les idées forces aux travers des techniques fiscales contenues dans le code minier et ses différents textes d'application. Il faut relever que dans le cadre de cette réflexion, nous ne traiterons pas des actes de procédure.

dans une première partie, nous tenterons de faire l'état des lieux, à savoir les moyens utilisés par les pouvoirs publics, les objectifs visés au travers des impositions mises à la charge des entreprises minières (tant à la phase d'exploration que d'exploitation) ;

dans une deuxième partie, nous tenterons d'analyser l'orientation de la politique fiscale et les techniques utilisées dans le secteur minier et leur éventuelle évolution dans le cadre d'une économie qui se mondialise.

Avant de dérouler le corps de notre travail, il convient de présenter un tableau panoramique dressant l'évolution croissante de la production d'or au Mali, et l'évolution de la participation des ressources minières dans le budget d'Etat du Mali et de manière générale dans l'économie malienne.

CHAPITRE INTRODUCTIF : PANORAMA ECONOMIQUE DU SECTEUR MINIER MALIEN

1-) L'IMPORTANCE CROISSANTE DE LA PRODUCTION AURIFERE DEPUIS 1997

Après un niveau record en 2002, la production d'or a reculé de 18% du fait de la baisse de l'extraction dans le gisement de Morila. L'or continue cependant de constituer le premier produit d'exportation (en valeur) du Mali. Le pays figure en troisième position parmi les producteurs africains derrière l'Afrique du sud et le Ghana. Malgré cette baisse, l'exploitation de nouveaux gisements et les investissements s'étaient poursuivis. Avec une croissance de 350 % en cinq ans, la production d'or au Mali connaît un boom vertigineux.

Il faut savoir que cette situation ne vient pas du néant. Avant de s'ouvrir aux capitaux privés, l'extraction minière avait longtemps été sous l'influence soviétique.

Avec la fin du régime militaire de Moussa Traoré et l'ouverture de l'économie aux capitaux étrangers, les grandes firmes multinationales ont investi le secteur. A l'époque de la fin de l'apartheid en Afrique du sud, les grandes sociétés minières de ce pays s'inquiétaient de l'évolution politique du pays. Elles ont donc cherché de nouveaux territoires d'exploitation dont le Mali.

Avec l'arrivée des sociétés étrangères, la production a donc connu un véritable boom. En juin 2002, on évaluait le chiffre d'affaires annuel du secteur à 30 milliards de FCFA (près de 46 millions d'Euros), mais l'Etat a du abandonner une part de sa souveraineté sur cette manne.

Le programme d'ajustement structurel des institutions de Breton Woods a conduit en 2000 à la fermeture de la SONAREM ( société nationale de recherche et d'exploitation minière), une société d'Etat. La part dans le capital des sociétés minières de l'Etat malien est désormais fixée aux alentours de 20%.

A cet aspect d'ordre politique, s'ajoute un aspect économique. En effet, le Mali offre l'avantage d'être compétitif ; alors que le coût d'exploitation des mines sud africaines a considérablement augmenté ces dernières années, notamment du fait de la hausse des frais d'extraction. En effet, l'importance des réserves dont dispose le Mali et le faible coût d'exploitation ( du fait du niveau de vie ), constituent entre autres atouts des mines maliennes.

Sites miniers	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Syama	4,1	4,8	6,1	5,7	2,1	0	0	0
Diola	112,3	116,3	117,6	116,8	220,8	17	14,7	16,6
Morila				4,2	223,4	40,0	23,7	18, 8
Yatela					5,0	9,8	8,6	5,4
Kodiéran								3,4(estimation en 2002)
Tabakoto							4,1	4,4(estimation en 2002
Segala								4,0
Kalana								2,0
loulo								3,6
Total:	16,4	21,2	23,7	26,7	51,3	66,8	51,1	58,2 estimation

En contraste par rapport aux aléas du secteur agricole^2(*), le secteur minier a enregistré une expansion depuis une décennie.

La mise en exploitation de la mine de Sadiola en 1997, puis celle de Morila en octobre 2000 et de Yatela en mai 2001 ont permis de consolider la place du Mali dans la production d'or sur le marché mondial. En 2002, bien qu'aucun nouveau gisement n'ait été mis en exploitation, la découverte inopinée d'un filon à teneur exceptionnelle dans la Mine de Morila a permis une production aurifère de l'ordre de 63,7 tonnes. En 2003, le retour à la normale explique la baisse de production aux environs de 53 tonnes. Les perspectives sont positives en raison du maintien du court de l'or élevé. La mine de Tabakoto est mise en exploitation en 2004. Les ouvertures des mines de Kodiéran, de Kalana, de Ségala et de Loulo courant 2005 augure de perspectives positives dans le secteur.

Conscientes du caractère aléatoire des découvertes et de la forte volatilité du secteur soumis aux variations des prix internationaux et aux opportunités d'investissement des entreprises multinationales, les autorités maliennes ont développé une stratégie de valorisation des initiatives locales selon deux axes :

· d'une part, un programme pour le développement des ressources minérales a été mis en place en vue de faciliter l'accès des opérateurs maliens à l'exploitation en offrant notamment des procédures simplifiées pour l'exploitation des petites mines, des facilités d'accès au financement et la possibilité de partenariat avec les multinationales ;

· d'autre part les autorités prévoient en partenariat avec la Banque mondiale, une mise en valeur de la production artisanale, avec notamment la promotion des activités connexes des femmes dans les zones d'orpaillage (maraîchage, petit commerce...).

En outre, les réserves d'or mises en évidence, à la date du 3 juin 2000 et qui peuvent faire l'objet d'exploitation ou en exploitation totalisent plus de 600 tonnes.

En dehors du potentiel aurifère, le Mali dispose d'autres ressources minérales, mais qui sont moins exploitées, dont le poids économique est moindre par rapport à celui de l'or.

Des gisements ont été identifiés dans la vallée du Tillant. On dénombre près de trois gisements. Le seul qui a été suffisamment étudié, le gisement de Tamaguilelt, dispose de réserves d'environ 20 millions de tonnes. Il est exploité de façon semi-industrielle depuis 1986 et a produit en moyenne 15000 tonnes par an. Ses activités ont été interrompues pendant la rébellion et actuellement sont arrêtées depuis 1996.

Plusieurs études de valorisation ont été faites, mais leur aboutissement est toujours confronté au problème de financement. Parmi elles, on peut noter celle menée par l'autorité du Liptako-Gourma sur financement de la CEDEAO, dont l'aboutissement est conditionné à la mise en place d'une unité pilote en vue de produire une quantité suffisante d'engrais pour des essais en champs. Le coût de cette action est évalué à environ 850 Millions de FCFA.

On trouve des gisement à Goundam (Bad el Héré) et à Bafoulabé (Gangontéry Diamou). Ils sont exploités pour la production de carreaux et de ciment. Les réserves sont évaluées à plus de 122 millions de tonnes reparties dans plusieurs zones. Les potentialités existent, mais les difficultés sont liées au développement des infrastructures et aux besoins du Mali dans le secteur du bâtiment et des travaux publics.

Marbre (plus de 11 millions de tonnes), granit et délérite sont exploités par deux entreprises européennes et quelques artisans maliens. Il y a d'autres minéraux importants tels que le kaolin, l'argile réfractaire, le gypse, le sel gemme, le manganèse, le lithium, le fer, la bauxite, les schistes bitumeux, le lignite, le nickel, l'étain, le zinc, le plomb et l'uranium.

L'engouement pour la production d'or s'explique par son importance dans l'économie malienne.

2-) L'IMPORTANCE CROISSANTE DU POIDS DU SECTEUR MINIER DANS L'ECONOMIE MALIENNE

Le prestige du secteur minier est le fait qu'il joue un rôle déterminant dans le développement économique du pays.

Malgré l'effet dégressif de la crise asiatique de 1997 sur le marché des métaux de base en matière d'investissement minier, les dépenses d'exploration et d'exploitation ont progressé de manière générale en Afrique. Le cas du Mali est édifiant. Il est caractérisé par trois grandes périodes :

§ De 1960 à 1969, les investissements dans le secteur minier se sont élevés à 14 milliards de FCFA, et ont permis de faire l'inventaire et la reconnaissance géologique de tout le territoire et de démarrer l'exploitation de certains matériaux de construction.

§ De 1970 à 1990, le coût total des investissements s'est élevé à près de 70 milliards de FCFA et a permis de poursuivre les travaux de recherches géologiques et minières, travaux qui ont abouti à l'édition d'un certain nombre de cartes géologiques et au démarrage de l'exploitation de gisements de phosphates et de gypse.

§ De 1990 aux environs de 1997, plus de 247 milliards de FCFA ont été investis et ont permis la découverte d'autres gisements de substances utiles et le démarrage de leur exploitation.

La filière or est de loin la plus importante sinon la seule activité génératrice dans le secteur minier avec près de 98 % des revenus d'exportation. La valeur d'exportation d'or a été de 39,8 milliards de FCFA en 1996, de 117 milliards en 1997 et de 128,3 milliards en 1998 et de 149 milliards en 1999.

En 1997, les exportations d'or représentaient 36 % du total des exportations du Mali, contre 16 % en 1996.

En 2002, l'or a représenté près de 300 milliards de FCFA soit 67 % des recettes d'exportation. Ainsi les ventes d'or ont permis la première réduction du déficit de la balance commerciale du Mali depuis trois ans ; déficit estimé à 183,5 milliards de FCFA en 2001 contre 204,4 milliards de FCFA en 2000.

Cependant le problème économique qui existe actuellement dans le secteur, est l'existence des mines de taille intermédiaire. Ces gisements de 30 à 50 tonnes n'intéressent pas une multinationale, mais pourront correspondre aux capacités d'investissement d'un opérateur économique malien. L'objectif pour les autorités est l'accompagnement technique de ces opérateurs afin d'assurer la détention de petites mines par des opérateurs locaux.^3(*)

La place des recettes aurifères dans la balance des paiements du Mali (exportations).

	2000	2001	2002	2003
Transactions courantes	-181,2	-227,3	-103,5	-117,0
Balance commerciale	-33,4	-7,0	97,6	-23,8
Exportations FOB	388,1	531,6	617,6	543,7
Dont
OR	189,4	353,8	402,6	315,9
Coton	112,2	83,2	130,9	124,1

Au regard des données économiques qui précèdent, il convient de savoir quels ont été les objectifs visés et les moyens utilisés par la politique fiscale dans le domaine minier au Mali.

I^ère PARTIE : LES OBJECTIFS VISES ET LES MOYENS DE POLITIQUE FISCALE DANS LE DOMAINE MINIER AU MALI

Durant tout le processus d'évolution, de 1970 à nos jours, des objectifs ont été fixés à la fiscalité minière au Mali. A ces objectifs s'attachent des moyens.

CHAPITRE 1 : LES OBJECTIFS DE POLITIQUE FISCALE CONTEMPORAINE ET LA PRATIQUE AU MALI

Théoriquement les Etats emploient la fiscalité dans deux buts : d'une part pour lever des recettes et d'autre part pour influencer le comportement des contribuables. Nous verrons dans la pratique quelle est l'option la plus privilégiée au regard des techniques fiscales utilisées au Mali.

SECTION 1 : LES OBJECTIFS DE POLITIQUE FISCALE CONTEMPORAINE

Paragraphe 1 : La levée des recettes fiscales

La question essentielle qui se pose en matière de politique fiscale, pour ce qui est de l'objectif consistant à lever des recettes, est de savoir quel doit être le poids de l'impôt ? Deux options s'imposent aux Etats :

A-) Forte taxation des mines

En effet l'importance de l'exploitation des ressources naturelles des pays en développement a été un thème majeur dans le débat général sur le développement durable.

Pour ce courant de pensée, les pays en développement doivent lourdement taxer les mines pour décourager une exploitation rapide. La forte taxation des mines freine donc l'exploitation des ressources naturelles et on aide à préserver ces ressources pour les générations futures. Pour cela il conviendrait d'avoir un petit nombre de mines lourdement taxées.

Il faut savoir que l'inconvénient de cette option, c'est une baisse des recettes fiscales immédiate. Mais à long terme celle-ci permet de conserver l'exploitation d'une partie des ressources naturelles au profit des générations futures.

Dans les pays en développement, cette option est difficilement adaptable, vu les besoins financiers croissants de ces pays, tant pour faire face sur le plan interne aux missions financières de l'Etat, mais sur le plan externe, faire face par la majeure partie de leurs recettes, aux besoins de remboursement de la dette extérieure.

B-) Faible taxation

Imposer le moins possible pour exploiter au maximum les ressources minières afin de créer les infrastructures nécessaires pour un développement durable : tel semble être le credo de ce courant de pensée. En exploitant aujourd'hui les ressources minières au maximum on peut créer les infrastructures nécessaires pour un développement plus diversifié et durable et que par conséquent il faudra taxer les mines le moins possible. Ainsi pour cette conception, il convient d'avoir de nombreuses mines ne payant que peu d'impôts.

L'avantage pour cette option pour les pays en développement c'est la levée immédiate de recette maximale, mais à long terme les ressources naturelles du sous-sol étant appelées à s'épuiser, les termes du développement durable seront remis en cause pour les générations futures de ces pays.

Cependant ne perdons pas de vue qu'aucune des options ci dessus développées n'est applicable à cent pour cent dans un pays en développement.

Ainsi plus l'impôt est lourd, moins le bénéfice des investisseurs est grand et les gouvernements doivent donc faire un arbitrage : si les impôts sont trop élevés, les investisseurs pourraient déserter le pays, mais s'ils sont trop bas, l'Etat risque de renoncer à des recettes sans nécessité.

La plupart des gouvernements cherchent à trouver le juste milieu entre la maximisation des recettes publiques et la promotion de l'investissement. Malheureusement, jusqu'à présent personne n'a été capable de déterminer ce qu'est un système équitable. A défaut, il convient de se demander si le régime fiscal est compétitif, en considérant que la compétitivité est une bonne approximation de l'équité.

Dans une économie mondialisée, les multinationales ont le choix entre de nombreux pays et préfèrent généralement les pays dont la fiscalité est légère. Pour procéder à la comparaison, ces multinationales font le calcul de l'effet total de l'ensemble des taxes et impôts prélevés sur une mine type dans les différents pays qui sont en concurrence pour l'investissement minier. Elles cherchent donc à s'implanter dans un pays où cet effet total des impôts et taxes est le moindre possible.

A côté de cet objectif de levée des recettes, considéré comme un objectif initial à toute politique fiscale, un objectif secondaire s'est greffé : celui de l'influence sur le comportement des contribuables.

Paragraphe 2 : L'orientation du comportement des acteurs du secteur minier

Les politiques fiscales de manière générale tiennent de plus en plus compte de cet objectif dans l'élaboration des normes fiscales applicables à tel ou tel secteur d'activité. Ceci est issu d'une certaine évolution de l'analyse économique de l'impôt. Des conséquences sont donc perceptibles du fait des liens étroits entre la fiscalité et l'environnement économique.

A-) Détermination de cet objectif à partir d'une certaine analyse économique de l'impôt

Pendant toute la période libérale classique (XIX^ème, début XX^ème siècle), l'impôt a été délibérément écarté des analyses économiques. On estimait alors que la fiscalité devait demeurer neutre et que le seul objectif qui devait lui être assigné était un objectif budgétaire. L'impôt devait avoir pour seule fonction la stricte couverture des dépenses publiques traditionnelles de l'Etat, celles relatives à ses missions régaliennes. Telle était la présentation doctrinale dominante de l'impôt, une représentation qui dans la réalité n'était pas toujours d'application stricte, tandis que par ailleurs de nombreux auteurs mettaient en évidence les rapports existant entre l'impôt et la vie économique.

Ces rapports se sont officialisés dans la période contemporaine. L'Etat ne peut plus aujourd'hui ignorer que la santé de l'économie dépend sa capacité à faire face aux charges qui lui incombent et qu'il ne peut rester dès lors indifférent à la rentabilité et à l'efficacité de la fiscalité^2(*).

Pour ce qui est du secteur minier, les pouvoirs publics utilisent généralement l'instrument fiscal soit dans le cadre de la protection de l'environnement ou dans le cadre d'une certaine impulsion aux initiatives ou efforts de développement durable des zones d'exploitation.

Dans le cadre de la protection de l'environnement, l'Etat peut par exemple accorder un crédit d'impôt pour l'installation de dispositifs antipollution ou instituer une lourde taxe sur les rejets d'effluents nocifs.

Vu l'étroitesse des liens fiscalité et économie, des conséquences significatives sont notables.

B-) Les conséquences d'une telle option

Comme le disent certains analystes de politique fiscale, l'objectif psychologique doit tenir la majeure partie dans le cadre de l'élaboration ou de la réforme d'une politique fiscale. En effet, compte tenu de la rationalité des individus, toute création ou tout ajustement d'une imposition trouve ses effets dans le comportement économique des contribuables. Ces effets sont perceptibles en cas d'ajustement sur toutes les étapes de l'imposition : assiette, liquidation et mode de recouvrement.

v Dans le cadre de la matière imposable, lorsqu'un Etat décide de plus imposer la matière première issue de l'exploitation des mines que les activités, cela peut conduire à plus de fraude quant à la commercialisation de cette matière. Ceci est d'autant plus important dans les pays en développement où les matières premières issues des exploitations minières sont pour la plupart destinées à l'exportation. En décidant d'imposer plus les activités, cela pourrait avoir comme conséquences une certaine volonté de minimisation des charges sociales et d'investissement des entreprises. En la matière les gouvernements cherchent à faire un arbitrage.

v Quant à la liquidation, il faut savoir que l'élément le plus visible d'une imposition est le taux applicable. Plus le taux est élevé, plus il y a une certaine méfiance des investisseurs, ceci en ignorant souvent toute idée sur le volume de l'assiette de l'impôt.

v Le mode de recouvrement produit lui aussi des effets. Ainsi un prélèvement à la source accroît la sensibilité de l'impôt alors que le prélèvement par voie de rôle et de paiements échelonnés par tiers retarde les encaissements et les éloigne de l'année d'imposition à laquelle ils se rapportent.^2(*)

Au regard de l'analyse théorique ci-dessus développée, il ressort une certaine pratique dans la politique fiscale minière appliquée au Mali.

SECTION 2 : LA PRATIQUE DE LA POLITIQUE FISCALE DANS LE SECTEUR MINIER AU MALI

A l'analyse de la politique fiscale du Mali dans le secteur minier, il ressort une certaine prépondérance de l'impact budgétaire de la fiscalité appliquée à ce secteur, et une moindre mesure aux dispositions susceptibles d'influencer le comportement des acteurs économiques du secteur.

Paragraphe 1 : Une prépondérance de l'impact budgétaire de la politique fiscale minière au Mali

Comme dans la plupart des pays en développement, les fiscalités sectorielles sont généralement les plus pourvoyeuses des finances publiques. Ceci s'explique par des raisons objectives et se manifeste par un interventionnisme fort de l'Etat dans ces fiscalités.

A-) Les raisons objectives

Le tissu économique de ces Etats comme le Mali est très faible. Le niveau de vie des populations est très bas, ainsi un tissu fiscal de droit commun très faible.

Les mines dans ces pays sont considérées comme une propriété de l'Etat. Leur exploitation industrielle requiert une relation formelle entre l'Etat et les entreprises minières. Ainsi, pour un secteur aussi productif que les mines (métaux précieux : or), l'Etat ne peut que profiter au maximum des retombées financières pour faire face à ses besoins de financement et d'investissement.

Outre un tissu fiscal de droit commun faible, il faut ajouter le manque de moyens modernes entre les mains des administrations fiscales pour procéder à des contrôles fiscaux plus efficaces. L'exploitation industrielle des mines d'or au Mali est censée créer une certaine relation de confiance entre l'Etat et les entreprises d'exploitation. En effet, ces exploitations sont basées sur des conventions d'établissement^3(*) qui définissent les droits et obligations des acteurs du secteur minier.

Mais les évènements récents ne semblent pas confirmer cette relation de confiance. De plus en plus se créent des climats de suspicion entre les pouvoirs publics et les entreprises exploitatrices. D'où une certaine conviction de ces pouvoirs publics à effectuer des contrôles circonstanciés dans les mines, qui sont considérées par certains analystes du secteur comme « à ciel ouvert ». Mais se pose l'obstacle de personnel suffisant pour mener à bien ces contrôles. Le manque de transparence dans la gestion des mines et l'accès restreint à des données peuvent faire échapper certains produits miniers à la détermination d'une assiette fiscale assez adéquate.

Ces quelques raisons, non exhaustives, expliquent souvent une politique interventionniste forte dans la fiscalité applicable à ce secteur.

B-) Un interventionnisme fiscal fort

L'utilisation des dispositifs fiscaux à des fins économiques, financières ou budgétaires n'est pas une pratique nouvelle des Etats. Ils mettent en oeuvre cette politique pour atteindre des objectifs divers et variés.

Pour le cas du Mali et concernant le cas spécifique du secteur minier, l'accent a été mis depuis sur l'attractivité des investissements étrangers dans le but d'améliorer les recettes de l'Etat. Cet objectif d'attractivité se manifeste dans l'évolution de la législation fiscale applicable au secteur minier depuis 1963^4(*) à nos jours^5(*).

Si les réformes récentes ont pour but de réduire les avantages fiscaux et une politique allant vers une certaine application du droit commun au secteur minier (comme c'est le cas dans certains pays africains)^6(*), l'objectif principal reste celui de l'amélioration des recettes fiscales.

Cet objectif est poursuivi par une politique d'interventionnisme fiscal assez fort. Contrairement à l'objectif initial de correction du déséquilibre du marché libre de la politique d'interventionnisme, celle-ci s'explique dans nos Etats par une volonté réelle d'attirer le maximum d'investisseurs sur leur territoire afin d'en tirer le maximum de profit fiscal. Elle se manifeste donc par l'octroi des avantages fiscaux à des sociétés minières. Répondant le plus souvent à un souci d'équité, ces avantages peuvent faire l'objet d'abus quant à l'appréciation de la matière exonérée. En effet, les entreprises minières bénéficient des exonérations pendant la période d'exploration.

L'idée étant que pendant cette phase, l'entreprise fait des investissements sur la recherche sans recette. L'abus peut consister à une non-réexportation des biens ainsi exonérés, ou à leur cession en franchise des droits sur le territoire. Les moyens de contrôles doivent être améliorés dans ce domaine.

Mais l'adhésion du Mali à des organisations économiques, le conduira de plus en plus, vis à vis de ses partenaires régionaux, au respect de restrictions de politique fiscale comparable à celles en vigueur au sein de l'Union Européenne^7(*). Ceci en dépit de l'adoption d'un code communautaire d'investissement, qui n'a d'ailleurs pas eu l'adhésion de tous les Etats, et qui écarte certains secteurs de son champ comme les mines.

Les développements qui précèdent mettent en exergue la prépondérance des objectifs financiers et budgétaires de la fiscalité minière. Ainsi sont mis en second plan les objectifs d'influence sur le comportement des acteurs du secteur dans une optique de développement durable.

Paragraphe 2 : Une moindre mesure des dispositions susceptibles d'influencer le comportement des acteurs du secteur minier en faveur des objectifs de développement durable

Une quasi-absence de dispositions fiscales incitatives a eu pour conséquence une certaine pratique chez les compagnies minières dans ce domaine.

A-) Quasi absence de dispositions fiscales incitatives dans ce domaine

Il n'est pas sans savoir que l'exploitation des mines fait intervenir des produits chimiques qui constituent un très gros risque pour la santé soit des employés, soit de la population habitant tout autour des usines. L'une des missions essentielles d'un Etat est d'assurer le bien être des populations vivant sur son territoire. Il l'effectue avec plusieurs options.

L'option actuelle des dispositions semble être une option de répression et de respect des obligations formelles en matière de protection de l'environnement. Elle est prévue au titre VIII du code minier de la République du Mali. Option qui consiste à faire obligation aux compagnies minières d'établir un rapport annuel de l'impact de l'exploitation minière sur l'environnement et une obligation au respect de la protection de l'environnement avec des amendes à la clé. Il faut savoir que les options de ce genre peuvent comporter des inconvénients : risque de falsification des rapports annuels ; le contrôle de l'administration s'effectue après coup, ce qui ne permettra pas de réparer le dégât déjà constaté sur l'environnement.

La fiscalité, par ses effets psychologiques, peut être d'un apport important dans ce domaine. Elle intervient de deux façons pour inciter les acteurs du secteur minier au respect de la protection de l'environnement :

· Elle peut le faire en octroyant des crédits d'impôt aux compagnies minières qui effectuent des installations anti- polluantes. Son avantage, c'est qu'elle est très efficace du fait pour les compagnies minières de pouvoir reporter le crédit sur le résultat à déclarer, réduisant donc celui ci et donc moins d'impôt à payer. Mais il s'adapterait difficilement au système fiscal des pays en développement, le crédit d'impôt étant remboursable après son report inépuisable. En effet ces pays mettent plus l'accent sur la rentrée financière que sur la sortie.

· Une autre option, celle de la lourde taxation sur les rejets d'effluents nocifs. A caractère dissuasif, cette option demande un contrôle permanent à priori dans les installations d'exploitation minière. Par contre il consacrerait une certaine monétisation de la protection de l'environnement au détriment de la santé des populations environnantes.

Outre la protection de l'environnement, la promotion du développement durable des zones d'exploitation doit aussi rentrer dans le cadre de l'élaboration du dispositif fiscal.

En effet, il a été constaté que la gestion macroéconomique pose des problèmes particuliers dans les pays dépendants de l'exploitation minière. Entre autres ces problèmes, nous pouvons citer la mauvaise répartition de l'autorité de régulation et des recettes minières entre différents niveaux de l'administration et entre les régions, avec une centralisation des recettes fiscales issues des exploitations minières, dans le cadre d'un Etat unitaire centralisé.

En la matière, les experts s'accordent de plus en plus sur la pertinence pour les Etats, de négocier avec les compagnies minières, les redevances à payer aux communautés locales comme contribution à leur développement et l'atténuation de tout dommage à l'environnement. Ceci ne doit pas remettre en cause le principe d'unicité budgétaire, qui permet d'assurer une allocation équitable des ressources entre les régions en fonction de leur priorité de développement, principe appuyé par un mécanisme de péréquation assez soutenu.

Ceci dit, cette quasi-absence de dispositions fiscales incitatives de protection de l'environnement et de promotion du développement durable des zones d'exploitation, crée une certaine pratique des compagnies minières en la matière.

B-) La pratique des entreprises minières

Traditionnellement, la mise en valeur des ressources minérales (extraction, transformation, ...) par des entreprises internationales était considérée, à juste titre dans bien des cas, comme une activité d'enclave, c'est à dire que ses effets se déployaient uniquement à proximité immédiate de la mine ou de l'usine et que les retombées positives, essentiellement les recettes fiscales de diverses natures, revenaient à l'Etat. La population locale, y compris dans certains cas celle qui vivait à l'intérieur de l'enclave elle-même, n'en retirait guère d'avantage, voire aucun.

Le but des entreprises minières est avant tout de gagner de l'argent, pas de développer le pays sur le territoire duquel elles font leur exploitation. Il convient donc au pays d'avoir des dispositions légales et réglementaires pouvant promouvoir cet aspect.

En la matière, la contribution des sociétés minières au développement local est laissée au bon vouloir des multinationales. La majeure partie des décisions minières est le fruit de négociations entre les compagnies et l'Etat, même s'il y a une intervention des populations (par le biais de leurs représentants), elle n'est pas prépondérante. Et comme le disent certains analystes du secteur, l'argent prélevé sur les mines comme impôts et taxes, sert surtout à payer les salaires des fonctionnaires et autres frais de fonctionnement du gouvernement.^8(*)

Mais des facteurs actuels ne manqueront pas de contribuer à un changement de politique dans le secteur. Parmi ces facteurs, nous avons l'apparition d'une série de thèmes nouveaux qui, à un degré variable selon le pays et le projet, a une incidence sur l'activité minière. Les plus importants de ces thèmes sont ceux qui relèvent des traités environnementaux ou commerciaux mondiaux ou régionaux, et des thèmes connexes comme ceux des droits des populations autochtones, du développement durable et de l'équité intergénérationnelle. Aujourd'hui, tous les pays miniers et l'industrie minière doivent tenir compte de toutes ces questions dans le cadre des nouvelles réalités de la mise en valeur des ressources minérales, c'est à dire mieux intégrer la diversité des préoccupations et des parties prenantes. Plus particulièrement, cela conduit à élaborer et à mettre en oeuvre de nouvelles approches du développement fondées sur l'industrie minière et à modifier la conception de la gestion des affaires publiques, des obligations redditionnelles et des effets distributifs des activités extractives, en particulier par la décentralisation politico-administrative et le partage de la rente. Tout cela va nécessiter une révision en profondeur des rôles de l'industrie et des pouvoirs publics, à tous les échelons, ainsi que de la population dans son ensemble.

A l'appui de cette politique fiscale dans le secteur minier, le Mali dans sa législation s'est doté des moyens légaux et réglementaires, moyens qui feront l'objet des développements qui suivent dans le chapitre 2.

CHAPITRE II : LES MOYENS FISCAUX UTILISES DANS LE CODE MINIER DU MALI

Il est reconnu que les fondements de la politique fiscale varient en fonction du temps et de la conjoncture économique, tandis que les techniques fiscales, elles, demeurent relativement stables et sont en général reprises dans la plupart des législations.

Les techniques fiscales sont donc apolitiques, c'est le choix des techniques qui est politique.^9(*)Ainsi pour le cas du Mali, dans le but d'attirer le maximum d'investissements dans le secteur minier, des incitations fiscales sont utilisées dans le code minier, incitations fiscales qui feront l'objet d'analyse après une analyse théorique de leur rôle économique.

Enfin, nous ferons la description du régime d'imposition applicable aux activités minières au Mali en mettant en exergue les différents impôts à la charge ou collectés par le secteur minier.

SECTION 1 : ANALYSE THEORIQUE DU ROLE ECONOMIQUE DES INCITATIONS FISCALES ET CONSIDERATIONS GENERALES SUR CELLES UTILISEES DANS LE CODE MINIER DU MALI

Facteur de politique économique d'un Etat, les incitations fiscales revêtent deux grandes formes.

L'analyse du régime d'imposition du secteur minier du Mali fait donc transparaître l'utilisation de l'une de ses formes d'incitations fiscales.

Paragraphe 1 : Analyse théorique du rôle économique des incitations fiscales

A-) Incitations fiscales : facteurs de politique économique d'un Etat

En effet, les politiques fiscales s'appuient souvent sur les vertus et les faiblesses que comportent les divers types d'impôt au regard de l'environnement économique.

A cet égard, plusieurs attitudes peuvent être affichées par les gouvernants face à la fiscalité et à ses rapports avec l'économie.

C'est ainsi qu'ils adopteront un comportement tout à fait volontariste dans le but de contrôler ou d'encourager le développement économique en utilisant l'outil fiscal.

Cet outil fiscal peut se présenter soit sous la forme des incitations fiscales destinées à parer à une conjoncture donnée, soit sous la forme d'un dispositif permanent.

Dans cet ordre d'idées, on notera que la fiscalité peut également servir d'élément stabilisateur automatique des grands équilibres macroéconomiques.

Les incitations fiscales traduisent quelle que soit la forme utilisée, l'attitude interventionniste de l'Etat dans le fonctionnement du marché. Elles font aujourd'hui partie de la batterie des moyens dont dispose l'Etat pour agir sur l'économie dans un sens ou dans un autre.

Toutefois, Michel Bouvier^10(*) rapporte que selon les expériences empiriques menées durant des années, il s'est avéré difficile d'évaluer la pertinence des incitants fiscaux et leur efficacité dans une société ou les comportements des citoyens sont souvent imprévisibles.

C'est pourquoi, après divers débats doctrinaux, les jugements sur le rôle économique de l'impôt, et plus spécifiquement des incitations fiscales se sont fait nuancer.

Toujours sur ce plan purement théorique, deux grandes formes d'incitations fiscales existent : l'incitation par l'ajustement de la pression fiscale et par les dépenses fiscales, la défiscalisation comprise.

B-) Les grandes formes d'incitations fiscales

L'ajustement de la pression fiscale peut être utilisé comme instrument de régulation des comportements des agents économiques qui agissent soit comme consommateurs, soit comme des épargnants, soit encore comme des producteurs.

En effet, plusieurs scénarios sont possibles. Nous citerons en exemple, la variation du taux d'un impôt qui peut avoir pour effet, de la part du sujet fiscal, le changement de sa structure de consommation ( nous serons alors en présence de l'effet de substitution) ou l'arbitrage entre le travail et le loisir dans le sens de maximiser son revenu ( nous serons en présence de ce qu'il y a lieu de qualifier d'effet de revenu).

De même, et plus globalement, une augmentation du prélèvement sur le revenu est susceptible de freiner la demande globale des consommateurs et par voie de conséquence, de participer à la politique de lutte contre l'inflation.

D'origine américaine, le concept de « dépenses fiscales » concerne les allègements fiscaux au profit des contribuables. Sont regroupés sous cette appellation, l'ensemble des exonérations, abattements et réduction d'impôt.

Ces mesures quoique n'aboutissant pas à des décaissements, à l'exemple des subventions, représentent cependant un manque à gagner non négligeable pour le trésor public d'un Etat.

Actuellement, il est fait de plus en plus usage de ces mesures à telle enseigne que tous les secteurs de l'économie en réclament afin de relancer leurs activités respectives sans se préoccuper nullement de leur impact, positivement aléatoire et négativement quasi certaine sur le budget de l'Etat. Quel que soit donc le choix de l'Etat, des critères d'évaluation existent, qui permettent d'évaluer le rendement de tel ou tel impôt. Dans la pratique nous observons que certains impôts sont d'un meilleur rendement que d'autres parce qu'étant plus faciles à recouvrer et ne comportant pas assez de risque de fraude et d'évasions fiscales.

Il est éprouvé que le rendement de l'impôt est influencé par certains facteurs dont le nombre de redevables, la matière imposable et les catégories des assujettis.

Selon la théorie développée par Laffer, l'assiette de l'impôt est fonction inverse de son taux d'imposition, c'est à dire que plus le taux d'imposition est faible, plus l'assiette est large et donc dans certaines limites, un meilleur rendement en terme de recette.

Ceci étant, il convient de voir maintenant les incitations fiscales utilisées dans le code minier du Mali.

Paragraphe 2 : Les incitations fiscales utilisées dans le code minier du Mali

Ces incitations traduisent un interventionnisme fiscal fort de l'Etat dans le secteur minier au Mali. Nous avons jugé nécessaire de mettre l'accent sur deux d'entre elles : la stabilité du régime juridique et fiscal et les différents régimes d'exonération.

A-) La stabilité du régime fiscal et douanier des entreprises minières.

Cette stabilité a un champ d'application : matériel et personnel ; des limites lui sont apportées.

Champ d'application

C'est un des éléments incitateurs d'investissement dans un secteur. C'est un dispositif qui a existé dans les différentes conventions d'établissement des compagnies minières au Mali.

La stabilité du régime fiscal et douanier consiste, pour les pouvoirs publics, à octroyer aux compagnies minières, la stabilisation de tout ou partie des impôts et taxes, pour toute ou partie de la durée de vie de la mine. Ainsi aucun impôt, droit ou taxe que ceux prévus par le régime fiscal minier existant et exigible à la date d'entrée en vigueur du titre minier, ne peut s'appliquer ou être exigible de l'investisseur pendant la période de validité du titre minier.

Pour l'octroi de ce régime privilégié les pouvoirs publics peuvent donc employer, à cet effet, différents mécanismes : législatif ou contractuel. Législatif, lorsque cette garantie est prévue directement dans les textes législatifs et donc profite de plein droit à toute compagnie qui s'implante dans le pays. Contractuel, lorsque l'Etat prend le soin de ne pas prévoir la garantie dans la loi, mais choisit de la négocier dans le cadre des conventions d'établissement, en contrepartie de retombées souvent financières ou économiques assez importantes.

Dans le cas du Mali, cette garantie est d'origine législative. Elle est prévue à l'article 102 du code minier.

Sur le plan matériel, cette garantie s'applique aux règles d'assiette et de taux.

Sur le plan personnel, le texte prévoit le bénéfice de la garantie, au titulaire ou bénéficiaire du titre minier. Il s'agit donc des sociétés minières proprement dites. Mais qu'en est il des sous-traitants qui traitent directement avec ces sociétés pendant toute la période de validité de leur titre ? Le texte ne donne pas une réponse.

Si cette technique constitue un élément assez fort d'incitation à l'investissement, par la garantie qu'elle octroie aux sociétés minières, elle constitue une mesure de « dépense fiscale ». En effet dans le cadre d'une adaptation à l'évolution du secteur minier, cela peut constituer un manque à gagner pour le trésor public malien, en cas de pleine expansion économique du secteur. En effet, tout changement de législation fiscale ou douanière n'est opposable aux sociétés minières qu'avec leur accord écrit.

Généralement propre au secteur minier, cette garantie répond aux besoins de limitation de risques des compagnies minières, dans un secteur assez capitalistique que sont les mines. Ces compagnies ont une certaine lisibilité sur la période d'exploitation d'une mine, sur la projection de production annuelle sur toute la période d'exploitation. Elles doivent la partager avec les pouvoirs publics. Et c'est sur la base de cette lisibilité que doit s'octroyer cette garantie. Donc l'option de l'octroi de la garantie par voie contractuelle (dans le cadre des conventions d'établissement) nous semble plus adaptable au secteur minier au Mali.

Les limites de la stabilité du régime fiscal et douanier

La stabilité du régime fiscal et douanier ci dessus évoqué trouve deux limites prévues par les alinéas 1 et 2 de l'article 102 du code minier : d'une part les droits, taxes et redevances minières, d'autre part, toute diminution de charges fiscales ou leur remplacement par un régime plus favorable doit être adopté par les compagnies dans sa totalité.

Pour ce qui est des droits, taxes et redevances minières, il s'agit spécifiquement de manière générale, de droits fixes. Ces droits sont unilatéralement fixés par l'Etat sans égard du bénéfice réalisé par la société. Il s'agit de droits payés pour l'octroi ou du renouvellement du permis d'exploration ou d'exploitation. Ils sont proportionnels au mètre carré exploré ou exploité. Quant à la redevance minière, elle répond presque aux mêmes critères : elle est superficiaire et est due en contrepartie de l'exploitation du sous-sol qui est une propriété de l'Etat.

Ces droits fixes sont liés à l'exploitation du domaine de l'Etat, et sont perçus sans égard du bénéfice ou de déficit que pourrait réaliser la société minière.

En outre, en cas de diminution de charges fiscales ou de leur remplacement par un régime plus favorable, celui ci doit être adopté par les compagnies dans sa totalité pour pouvoir bénéficier de cette faveur.

En effet, les nouveaux régimes, tendant de plus en plus vers le droit commun, peuvent comporter quelques mesures de faveur. Pour bénéficier des dispositions favorables, les compagnies minières doivent adopter le nouveau régime dans sa totalité. C'est ce qui ressort de l'alinéa 2 de l'article 102 du code minier.

Il faut cependant relever, que cette stabilité du régime fiscal et douanier n'est valable que pendant la période de validité du titre minier. Ce qui élude, à notre sens, la période de réhabilitation des mines, période toute aussi cruciale dans la vie des mines. En effet, les mines sont exploitées pour une période déterminée dans le temps (selon la réserve qui existe et la production effectuée par an). Eluder donc la stabilité du régime fiscal et douanier pendant cette période, comme tout autre incitant fiscal, découragerait les compagnies minières à mieux respecter cette obligation de réhabilitation des mines, tout aussi importante dans le cadre de la protection de l'environnement et du cadre de vie des populations environnantes.

Outre la stabilité du régime fiscal et douanier, il existe d'autres moyens d'incitation fiscale : les régimes d'exonération.

B-) Les différents régimes d'exonération ou dérogatoires du code minier du Mali

Certains pays en développement ont décidé de traiter le secteur minier de la même façon que tout autre secteur économique, mais la plupart continuent d'offrir diverses incitations fiscales spécifiques. Parmi ces incitations fiscales, les régimes d'exonération ou dérogatoires tiennent une place prioritaire. Le Mali fait partie des pays du deuxième groupe, c'est à dire ceux qui accordent des incitations fiscales spécifiques au secteur minier pour attirer le maximum d'investissement dans ce secteur.

Ces exonérations se regroupent en deux grandes catégories, selon la classification des droits qui auraient dû être perçus : en matière de fiscalité intérieure et en matière de fiscalité de porte.

On entend par fiscalité intérieure les impôts et taxes perçus du fait des activités et opérations effectuées à l'intérieur du Mali. L'exonération concerne les deux phases d'une opération minière à savoir la phase de recherche ou d'exploration et la phase d'exploitation ou de production.

-Pendant la phase de recherche, en dehors des taxes et redevances minières, seuls sont perçus les prélèvements sur salaires et les cotisations sociales.

Il faut préciser que ces prélèvements ne concernent pas les rémunérations versées au personnel expatrié et des sous-traitants ( dans la convention BHP signée sous l'empire de la loi de 1970), qui sont exonérés de tout impôt sur le revenu et charges sociales sur les rémunérations pendant cette phase.

Les autres impôts, à savoir l'impôt BIC, l'impôt minimum forfaitaire, la TVA, les patentes, les vignettes, l'impôt sur le revenu foncier, les droits d'enregistrement, l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières, font l'objet d'exonération.

Ces régimes d'exonération s'expliquent le plus souvent par le fait que les programmes d'exploration sont longs et coûteux, et les dépenses sont engagées avant qu'il y ait le moindre revenu disponible.

-En phase d'exploitation, au moment où la société sera soumise à un régime de droit commun dès la première année dans le cadre de la convention BHP, celle de la convention AGEM continuera à bénéficier d'un statut fiscal privilégié pendant les trois premières années de production( les cinq premières années s'agissant de l'impôt BIC).

Néanmoins, il convient de noter que la convention BHP offre (en plus de la seule exonération permanente de la convention AGEM en matière d'impôt sur le revenu des valeurs mobilières) une exonération permanente en matière de :

Il faut noter qu'en pratique, certaines sociétés acquittent la TVA en douane sur leurs importations de biens( SOMISY et RANDGOLD).

La fiscalité de porte, c'est l'ensemble des droits et taxes perçus à l'importation, au cordon douanier.

L'importance des exonérations des entreprises minières varie selon que l'on est en face de la convention BHP ou de la convention AGEM et selon que l'on est en phase de recherche ou d'exploitation.

Pour ce qui est de la convention BHP, le champ d'exonération couvre en phase de recherche :

· les matériaux, les matières consommables, pièces de rechanges, équipements, produits chimiques, outillages, huiles et graisses pour les machines nécessaires à l'activité.( exonération totale) ;

· les produits pétroliers, huiles et graisses utilisées pour l'extraction et le transport du minerai à l'intérieur du périmètre de recherche ;

· le matériel et l'équipement utilisés en phase de recherche et destinés à être réexportés.^11(*)

Dans le cadre de la convention AGEM, le champ d'exonération couvre en phase de recherche :

q les matériaux, les matières consommables, pièces de rechange, équipements, outillages, produits pétroliers, huiles et graisses nécessaires à la recherche.^12(*) ;

q les machines, matériels, véhicules de terrain (régime de l'admission temporaire avec suspension des droits et taxes à la réexportation) ;

q les équipements nécessaires à la production de l'énergie électrique nécessaire aux activités de recherche, d'analyses et autres travaux de laboratoire, ainsi que les bâtiments préfabriqués et les postes de radio deux voies (régime de l'admission temporaire).

Dans les différentes conventions, ces régimes privilégiés s'appliquent également aux sous-traitants. Le personnel expatrié bénéficie, en ce qui le concerne, les effets personnels de l'exonération des droits et taxes sur une période de six mois à compter de leur première installation.

On peut relever que l'extension de l'exonération dans la convention AGEM répond à un souci d'adaptation à l'évolution de certains besoins des sociétés minières.

-En phase d'exploitation, les mesures d'exonération visent essentiellement un meilleur démarrage des activités d'exploitation. Elles sont temporaires.

Dans le cadre de la convention BHP, les sociétés signataires et leurs sous-traitants bénéficient pendant les cinq premières années en phase d'exploitation :

· de l'exonération totale y compris de la CPS sur les matériaux, matières consommables, pièces de rechange, équipements, produits chimiques, outillages, huiles et graisses pour les machines nécessaires à leurs activités ;

· l'exonération sur les produits pétroliers, huiles et graisses utilisées pour l'extraction, le transport du minerai à l'intérieur du périmètre de recherche ;

· l'exonération de tous droits y compris de la CPS, en cas de réexportation, sur le matériel et l'équipement utilisé en phase de recherche.

A partir de la sixième année, le régime douanier de droit commun s'applique à l'opérateur signataire de la convention BHP, aux sociétés affiliées et aux sous-traitants, sur tous les biens, à l'exception des produits pétroliers, huiles et graisses nécessaires à la production d'énergie, à l'extraction, au transport et au traitement du minerai.

Ils bénéficient également, mais seulement pendant les trois premières années d'exploitation, du régime de l'admission temporaire gratuit applicable aux matériaux, machines, appareils, véhicules utilitaires, engins lourds et autres biens destinés à être réexportés, avec suspension des droits et taxes à la réexportation.

Pour ce qui concerne la convention AGEM, les sociétés signataires, leurs sociétés affiliées, leurs sous-traitants bénéficient de l'exonération douanière sur :

-les matériaux et matériels, machines et appareils destinés à être définitivement incorporés à la mine.

Ils bénéficient également du régime de l'admission temporaire applicable aux matériels, machines, appareils, véhicules utilitaires, engins lourds et groupes électrogènes, avec suspension des droits et taxes à la réexportation.

A partir de la quatrième année et durant toute la durée de la convention, les sociétés signataires, leurs sociétés affiliées et sous-traitants continueront à bénéficier de l'exonération des droits et taxes sur les produits pétroliers pour la production d'énergie, pour l'extraction, le transport et le traitement du minerai.

On notera que pendant la production, l'exonération des droits de douane couvre une période plus longue de deux ans dans la convention BHP par rapport à la convention AGEM. Ceci s'explique par une volonté de réduction des privilèges fiscaux, la tendance actuelle dans les pays en développement.

En outre, le volume des exonérations est plus important en matière de fiscalité de porte qu'en matière de fiscalité intérieure. La raison principale est que les pays en développement, avec une très faible industrialisation, sont dans l'impossibilité presque de fournir à ces entreprises les matériaux et matériels nécessaires à l'exploration ou à l'exploitation. Ainsi l'industrie minière est une industrie capitalistique qui emploie des équipements spéciaux généralement importés des pays industrialisés. D'où un coût d'importation assez important pouvant jouer sur les activités de ces entreprises. En tout état de cause, la tendance qui se dessine actuellement, est celle de la réduction de ces exonérations.^13(*)

Cette tendance se confirme par un certain élargissement des obligations fiscales des compagnies, à des impôts ou droits qui jusqu'ici étaient presque du domaine des exonérations.

SECTION 2 : LES PRATIQUES FISCALES ET L'UTILISATION DES DIVERS TYPES D'IMPOT DANS LE SECTEUR MINIER MALIEN

La composition du « menu fiscal » est importante et très variée. A l'analyse on peut la classifier en deux grandes catégories^14(*) :

v les impôts à la charge effective des entreprises minières ou imposition directe ;

v les impôts collectés par les entreprises minières au compte du trésor public malien ou imposition indirecte.

Paragraphe 1 : Les impôts, droits et taxes à la charge effective des entreprises minières au Mali

On distingue dans cette catégorie, d'une part les droits fixes liés à l'attribution, le renouvellement ou la cession des titres miniers et la redevance superficiaire annuelle, d'autre part les impôts qui frappent l'activité des entreprises minières : l'imposition des bénéfices et l'imposition du chiffre d'affaires, diverses taxes et contribution spécifiques aux activités minières.

Nous avons dans cette catégorie, les droits fixes liés à l'attribution, le renouvellement ou la cession des titres miniers d'une part, et d'autre part la redevance superficiaire annuelle.

Par titres miniers, nous entendons en même temps l'autorisation d'exploration, celle d'exploitation ou le renouvellement de celles ci.

Pour chacune des opérations ci-dessus évoquées, ainsi que pour la cession des titres miniers, des droits sont dus.

Si dans la plupart des pays en développement, ces droits sont assez modestes, le Mali ne fait pas exception à cette tendance. Ils sont dus pour la demande et la délivrance de documents liés à l'exploration et aux activités minières. Leur augmentation traduit une volonté des pouvoirs publics à décourager les spéculateurs.

Tandis que sur les autorisations de recherche et d'exploitation ou leur renouvellement, il est perçu des droits fixes, il est perçu sur leur transmission un droit proportionnel de 20%.^15(*)

Théoriquement, la redevance minière est justifiée par une raison de préservation du patrimoine de l'Etat. En effet, dans la plupart des pays, le sous-sol appartient à l'Etat. Si une entreprise exploite des ressources de l'Etat, celui-ci peut juger nécessaire de montrer qu'il a reçu quelque chose en échange. Les compagnies minières ne réalisent pas toujours des bénéfices imposables et il n'y a donc pas de garantie que l'Etat reçoive des impôts fondés sur le bénéfice en échange des ressources « perdues ». Il peut exister des mines déficitaires. La question qui se pose est donc la suivante : faut-il autoriser une compagnie minière à exploiter les ressources publiques et à ne rien verser à l'Etat si la mine est déficitaire ? certains pays y ont répondu par l'affirmative mais de nombreux pays en développement perçoivent une redevance si bien que, dès lors qu'une entreprise exploite des ressources minières publiques, l'Etat reçoit au moins un paiement symbolique.

Le Mali fait partie du deuxième groupe de pays, ceux qui ont choisi de percevoir une redevance minière. Elle est annuelle. Elle est prévue par l'article 104 du code minier. Cette redevance est proportionnelle au kilomètre carré exploré ou exploité, et elle varie selon qu'il s'agit d'une première période de validité, d'un premier renouvellement ou d'un second renouvellement.

En tout état de cause, lorsqu'un pays décide de percevoir des redevances minières, il a le choix entre divers mécanismes. Lorsqu'on fixe le taux de la redevance, il importe de se demander si cela aura un effet notable sur l'investissement. En outre, on peut faire une distinction entre l'investissement local et l'investissement international. Dans le cas des ressources minérales qui sont susceptibles d'être mises en valeur principalement par les investisseurs étrangers, lesquels ont de nombreuses possibilités d'investir ailleurs dans le monde, pour rester compétitif il faut appliquer un taux de redevance raisonnable par rapport à la moyenne internationale. Dans le cas des ressources qui seront exploitées essentiellement par des entrepreneurs locaux et vendus sur le marché intérieur, la compétitivité internationale est moins importante. Ainsi, pour des produits tels que les métaux précieux ou communs, il faut tenir compte de la fiscalité internationale, tandis que dans le cas des matériaux de construction le régime peut être plus influencé par les caractéristiques de l'économie locale.

Pour le cas du Mali, il est indéniable que l'essentiel des investissements dans le secteur minier, sinon la quasi-totalité est d'origine étrangère. La prise en compte de la moyenne internationale de redevance( sinon celle des pays en développement) paraît donc incontournable pour rester dans la compétition internationale dans ce domaine.

A côté des droits fixes, ci-dessus développés, nous avons des impositions liées aux activités de l'entreprise minière.

Il s'agit de l'ensemble des droits, taxes et impôts dont les entreprises minières ne sont pas exonérées, ou dont l'exonération est temporaire. Ces impositions feront l'objet d'une énumération, certaines d'entre elles attireront notre attention.

Ces impositions sont soit de droit commun, soit des impositions spécifiques aux activités minières.

Ces impôts, droits et taxes sont à la charge des entreprises minières comme tout autre acteur du secteur économique au Mali. Ils n'ont rien à voir avec la spécificité du secteur.

En effet, au-delà des exonérations développées plus haut, les entreprises minières restent redevables des impôts, droits et taxes, tant pendant la période d'exploration ou de recherche que pendant la période de production. Ils sont prévus aux articles 108 et 109 du code minier.

o de la contribution forfaitaire des employeurs (CFE) au taux en vigueur( l'assiette étant égale au total du montant brut des rémunérations, traitements, salaires, primes et indemnités non exonérées par un texte légal et les avantages en nature alloués aux employés) ;

o des charges et cotisations sociales normalement dues, pour les employés, telles que prévues par la réglementation en vigueur ;

o de la vignette sur les véhicules, à l'exception des engins lourds exclusivement liés à -des opérations de recherche, de prospection et d'exploitation ;

o de la taxe sur les contrats d'assurance à l'exception des véhicules liés aux opérations de recherche ou d'exploitation ;

o de l'impôt sur les revenus fonciers sous réserve des exonérations prévues au code général des impôts ;

o seulement pendant la période de recherche, des droits et taxes appliqués à l'importation des produits pétroliers, huiles et graisses.

L'imposition qui attire l'attention, par son importance dans ce menu fiscal, est l'impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux ou l'impôt sur les sociétés.

En effet, contrairement à la France, où le bénéfice industriel et commercial constitue un élément de l'imposition sur le revenu des contribuables particuliers (donc se globalisant avec les autres revenus du contribuable et soumis au barème progressif), au Mali, le BIC est imposé au même taux que l'IS, comme étant un revenu professionnel.

Pour revenir à l'imposition des recettes dans le secteur minier, deux paramètres essentiels doivent être pris en compte : l'assiette et le taux.

Dans la plupart des pays en développement, les autorités agissent davantage sur l'assiette fiscale que sur le taux d'imposition. Généralement le taux est uniforme pour tous les contribuables ou pour tous les contribuables réalisant des bénéfices similaires. De nombreux pays ont un taux unique applicable à tous les contribuables commerciaux et quelques-uns uns ont un régime progressif, c'est à dire que le taux d'imposition augmente en fonction du niveau des bénéfices. La tendance actuelle dans ces pays est à une réduction des taux avec une assiette large.

Le Mali se trouve dans la première catégorie, c'est à dire ceux qui appliquent un taux uniforme aux contribuables réalisant des bénéfices commerciaux. Ce taux est de 35%. C'est en même temps le taux du BIC que celui de l'IS. Les bénéfices des compagnies minières, considérés comme des bénéfices commerciaux, sont donc soumis à cet impôt.

A ces impositions de droit commun, les compagnies sont aussi redevables des impôts que nous avons jugés spécifiques à leurs activités.

La spécificité des ces impositions est relative à la nature de l'activité minière des compagnies.

Ces impositions sont prévues par les articles 105 et 106 du code minier. Il s'agit de la taxe ad valorem et de la taxe d'extraction ou de ramassage de matériaux.

La base de la taxe ad valorem ou l'impôt spécial sur certains produits est le chiffre d'affaires hors taxes des entreprises minières. Son taux est de 3%.

Quant à la taxe d'extraction ou de ramassage de matériaux, elle est proportionnelle au volume de matériau extrait ou ramassé.

Quoique ayant un taux relativement bas, ces impositions restent les plus importants prélèvements fiscaux sur la tête des entreprises minières, notamment la taxe ad valorem et le CPS.^16(*)

Paragraphe 2 : Les impôts, droits et taxes collectés par les entreprises minières

Il s'agit essentiellement des impôts, droits et taxes, dans le mécanisme desquels, les entreprises minières constituent des intermédiaires entre les redevables réels et le trésor public du Mali. C'est le cas de la retenue à la source sur les salaires pour le compte de leurs employés et des prélèvements faits sur les opérations de sous-traitance, sur les valeurs mobilières ou sur les opérations internationales.

A-) L'impôt sur les traitements et salaire collecté sur le salaire des employés par les entreprises minières

Contrairement à la France, l'imposition des revenus de traitements et salaires n'est pas déclarative. C'est une retenue à la source à la charge des employeurs.

En effet, le système fiscal malien est principalement cédulaire, c'est à dire à chaque nature de revenu correspondent des techniques de liquidation et d'assiette différentes.

Ce système a l'avantage d'être facilement modulable de manière à produire un rendement élevé, grâce à sa grande flexibilité ; mais cela, dans les limites de l'assiette répertoriée. Aussi, on estime que ce système est adapté pour la mise en place du système de retenue à la source. Cette obligation de retenue à la source incombe à l'employeur ou à toute personne en charge de payer le salaire.

Cependant, beaucoup de reproches sont formulés à l'encontre de l'impôt cédulaire. En effet, le système cédulaire a la faiblesse de ne pas permettre une personnalisation aisée de l'impôt aux fins d'atteindre le revenu du contribuable en fonction de sa capacité contributive. Il paraît donc inéquitable, parce qu'à revenu identique, le sacrifice à consentir en terme d'impôt risque d'être différent à cause de l'impôt cédulaire.

En sus, le système cédulaire porte la faiblesse de ne pas permettre la saisie de l'ensemble de l'assiette imposable du contribuable ; ce qui atténue ses possibilités à produire globalement un bon rendement à cause de l'évasion fiscale et de la dissimulation des revenus qu'il peut entraîner.

Pour revenir au cas des entreprises minières, si pendant la période de recherche, la retenue à la source sur les salaires des employés constitue la principale obligation fiscale (en raison des exonérations de cette période), elle se dilue dans les autres impositions à la charge de l'entreprise pendant la phase d'exploitation. Cela peut comporter d'énormes risques d'évasion fiscale. La charge fiscale pouvant être plus lourde, les entreprises pourraient être tentées de faire recours à des salariés non déclarés pour réduire au maximum la charge fiscale qui est la leur.

En cas de minoration des retenues à la source, une amende fiscale égale au double des retenues non versées est prévue. L'application d'une telle sanction demande des contrôles ponctuels dans les entreprises minières.

Outre les prélèvements sur salaires, effectués par les entreprises, pour le compte des salariés, il existe d'autres prélèvements divers.

B-) Les autres prélèvements effectués au profit du trésor public du Mali

Il s'agit essentiellement de la TVA et des prélèvements sur les sommes versées à des personnes n'ayant pas d'installation permanente au Mali.

Instituée au Mali vers la fin de l'année 1990^17(*), en remplacement de l'IAS (Impôt sur les Affaires et les Services), la TVA y a subi d'énormes réformes. L'une des plus importantes, est celle de 1999. Cette réforme s'est fixée la mission de simplifier le système, d'élargir l'assiette pour soutenir la dynamique du développement économique, d'assurer la cohérence avec le système fiscal de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (U.E.M.O.A).^18(*)

Imposition indirecte, le mécanisme de la TVA fait la distinction entre le redevable légal (l'entreprise) et le redevable réel (le consommateur) : d'où son caractère d'impôt collecté par l'entreprise.

La TVA qui serait ainsi perçue sur les équipements et services importés pourrait être une lourde pour un projet minier très capitalistique. Lorsque les exportations (c'est le cas des produits miniers dans les pays en développement comme le Mali, essentiellement destinés à l'exportation) sont exemptées de TVA, il est difficile de compenser la TVA sur les importations.

Le Mali, comme la plupart des pays en développement, annule la TVA sur les importations de biens et services par un mécanisme d'exonération.^19(*) Cette exonération vaut pendant la période de recherche et pendant les trois premières années de production. Les entreprises minières relèvent donc du champ d'application de la TVA, mais bénéficient des régimes d'exonération propres au secteur minier. Le mécanisme de la TVA, de par son application à ce secteur, est à la base d'énormes difficultés liées au crédit de TVA récurent des entreprises minières. Lesquelles difficultés feront l'objet d'analyses dans la deuxième partie de notre travail.

Outre la TVA, nous avons les prélèvements effectués sur les services fournis par des entreprises étrangères.

-Prélèvements sur les sommes versées à des personnes n'ayant pas d'installation permanente au Mali

C'est une référence aux fournisseurs étrangers des compagnies minières. En effet, celles-ci font le plus souvent appel à des spécialistes pour diverses tâches, telles que les analyses, les études de faisabilité ou la commercialisation. Pour promouvoir et protéger les fournisseurs de services locaux, il est prévu une imposition à la source sur la rémunération des services fournis par des sous-traitants étrangers.

D'autres raisons peuvent aussi expliquer ces prélèvements : éviter le transfert occulte de bénéfices à des entreprises d'un même groupe : le prix de transfert.

En effet, l'article 111 du code minier ne précise pas la nature des sommes versées. Et généralement ces transferts sous forme de rémunération de biens et services cachent le transfert de bénéfices entre entreprises d'un même groupe sur le plan international.

Généralement organisés en entités juridiques distinctes, les groupes internationaux sont conduits à fonder leurs échanges internes de biens et de services sur des contrats de vente internationale, dans lesquels les prix facturés ne sont pas naturellement des prix de marché, résultant du jeu de l'offre et de la demande, mais des prix décidés par l'autorité compétente au sein du groupe. A priori, la libre fixation de tels « prix de transfert » pourrait fonder une localisation artificielle des résultats fiscaux^20(*).

En effet, la quasi-totalité des sociétés minières au Mali sont issues d'investissements étrangers, pouvant avoir leur source dans des groupes de sociétés. Dans la pratique internationale, ce phénomène consistera, pour une société étrangère, membre du même groupe que la société minière malienne, à facturer à celle-ci les biens et services à des prix coûtant, pouvant ainsi fonder « une localisation artificielle des résultats fiscaux ».

Différentes méthodes ont été adoptées par la pratique internationale en la matière. Si l'unanimité semble être maintenue autour du principe de plein concurrence entre pays membres de l'OCDE (Organisme de Coopération et de Développement Economique), avec des méthodes fondées sur les transactions ou celles transactionnelles de bénéfices, celle qui semble obtenir l'adhésion des pays en développement est la méthode de la taxation unitaire. Celle-ci consiste en la répartition entre Etats souverains des bénéfices imposables d'un groupe international. Son problème est qu'elle n'a jamais été appliquée entre les Etats.^21(*)

En la matière, le Mali pourrait s'imprégner mieux de la pratique en France, de ce que l'on appelle « les procédures amiables en matière de prix de transfert ».

En guise de conclusion à cette première partie, nous pouvons dire que la fiscalité minière au Mali, de part l'orientation de la politique fiscale qui s'appuie sur l'utilisation de diverses techniques fiscales, ne manque pas de poser des problèmes aux acteurs du secteur : tant à l'administration fiscale qu'aux compagnies minières. Ces problèmes feront l'objet d'analyse dans le cadre de la deuxième partie de ce travail, avec à l'appui des perspectives d'évolution au regard de la tendance qui se dessine en la matière dans les pays en développement.

II^ème PARTIE : ANALYSE ET EVOLUTION DE L'ORIENTATION DE LA POLITIQUE FISCALE ET DES TECHNIQUES FISCALES UTILISEES DANS LE SECTEUR MINIER AU MALI

La politique fiscale est, en majeur partie, servante de la politique budgétaire, mais pas seulement. Ceci est d'autant plus important dans les pays pauvres, dans lesquels les ressources de l'Etat servent non seulement aux dépenses publiques courantes mais le plus souvent pour faire face à des conjonctures économiques non favorables, mais aussi au remboursement des dettes qu'ils traînent depuis des décennies.

La politique fiscale prend donc en considération des impératifs, mais aussi des objectifs sociaux, économiques et depuis peu, écologiques. Ainsi les politiques de développement, axées sur la réduction de la pauvreté et des inégalités ainsi que sur l'atteinte des objectifs du millénaire, posent de manière cruciale la question du financement du développement à long terme.

Il apparaît clairement que la fiscalité est au coeur de cette problématique. Celle-ci doit permettre aux Etats de renforcer leur indépendance vis-à-vis de l'aide extérieure et de se réapproprier pleinement leurs politiques de développement.^22(*)

Dans cette perspective, une tendance, suggérée par les institutions financières internationales, se dessine dans le cadre de l'élaboration des politiques fiscales dans ces Etats. D'où une certaine évolution que pourrait connaître l'orientation de la politique fiscale dans le secteur minier au Mali. Perspectives qui feront l'objet d'analyse dans le deuxième chapitre de cette deuxième partie.

Auparavant, tirant une leçon, nous avons jugé commode, pour éclairer le développement de notre thème de travail, après une analyse d'ordre général du régime fiscal appliqué au secteur de nous appesantir sur quelques spécifiés fiscales du secteur minier.

CHAPITRE I : ANALYSE DES TECHNIQUES DECRYPTANT UNE POLITIQUE FISCALE EN FAVEUR DE L'INVESTISSEMENT

Les techniques fiscales sont un ensemble de règles générales servant d'outils juridiques de base dans la mise en oeuvre du droit fiscal, sans lesquelles techniques, l'existence de la politique fiscale n'aurait pas de cadre juridique solide pour être correctement appliquée aux contribuables. Elles peuvent nettement se présenter en terme de choix du type d'impôt à lever que le législateur estimerait en parfait accord avec les objectifs qu'il s'est fixé ou encore elles peuvent prendre la forme de régime dérogatoire. Ce dernier cas concerne spécifiquement le cas de la fiscalité appliquée au secteur minier au Mali.

En effet, le régime fiscal appliqué au secteur minier au Mali est un régime dérogatoire, contenu dans le code minier, ces textes d'application et dans les conventions d'établissement.

Au titre de plan de développement, nous pensons qu'il serait plus digeste d'analyser le cadre général de ce régime dérogatoire appliqué au secteur minier, avant de mette l'accent sur certaines spécificités fiscales du secteur minier au Mali.

SECTION 1 : ANALYSE DU CADRE GENERAL DU REGIME FISCAL DEROGATOIRE APPLIQUE AU SECTEUR MINIER AU MALI

Après une analyse économique des incitations fiscales utilisées dans le secteur minier, nous mettrons l'accent sur la lisibilité et la prévisibilité des dispositions fiscales, bien décriée par les compagnies.

Paragraphe 1 : Analyse économique des incitations fiscales

A l'analyse, nous constatons une forte présence de l'Etat à travers la fiscalité dans ce secteur. Ce qui ne manque pas d'avoir des conséquences remarquables.

En outre, nous constatons une certaine inadéquation entre les incitations fiscales et les enjeux économiques du secteur minier.

A-) Une forte présence de l'Etat à travers la fiscalité

Sur le plan formel, cette présence est multiple. Ce qui ne contribue pas à simplifier les choses.

En effet, les formalités d'octroi du titre minier ou de son renouvellement s'effectuent auprès de la Direction Nationale de la Géologie et des Mines (DNGM) ; tandis que la perception des autres droits et impôts s'effectue auprès des services du Ministère des finances. Cette multitude d'intervenants constitue d'énormes risques, au-delà de l'existence de plusieurs échelles de contrôle que cela comporte.

Au sein même de l'administration financière, une distinction est faite entre l'administration des impôts et l'administration douanière.

Sans méconnaître la compétence de chacune des administrations dans son rôle quant à la perception des droits spécifiques relatifs à l'octroi et à l'exploitation du titre minier, l'expérience de la conception « d'interlocuteur fiscal unique » en France pourrait être bénéfique. En effet, cette conception permettrait une meilleure maîtrise des dossiers des entreprises minières implantées au Mali. Ces services pluridisciplinaires, pourraient comporter les agents des différentes administrations concernées dans le cadre d'une synergie d'action.^23(*)

Dans le fond, la multiplicité des impôts, droits et taxes n'augure pas un contrôle adéquat et efficace. Ceci est d'autant plus important pour les administrations fiscales dans les pays en développement qui sont en manque de personnel. De plus, chaque impôt demande une certaine formation spécifique des cadres sur les règles d'assiette, de contrôle et de recouvrement. Ainsi l'accent serait mis sur le « moins Etat, mais l'Etat efficace » dans le secteur minier. Ceci rentre dans le cadre de la nouvelle politique de gestion des administrations fiscales performantes.

En outre, les analyses nous ont conduit à constater une inadéquation entre les incitations fiscales et les enjeux économiques du secteur.

B-) Une inadéquation entre les incitations fiscales et les enjeux économiques du secteur minier

Les régimes d'incitation et d'exonération ont pour objectif de stimuler l'investissement et plus généralement l'activité économique dans tel ou tel secteur. Ils comprennent des mesures visant à augmenter la rentabilité du capital des entreprises : exonération, réduction de droits et taxes indirectes et d'impôts directs, règles d'amortissement dérogatoires, accès et coût de financement.... Ils sont prévus dans des codes des investissements, dans les conventions d'établissement ou dans des codes spécifiques applicables à certains secteurs : mines, forêt, pétrole....

Apparu dans les années 1990 dans l'espace UEMOA (Union Economique et Monétaire Ouest Africaine), les codes des investissements sont apparus comme un instrument de compétition entre les pays pour attirer les investissements.

Ces régimes sont à l'origine de difficultés majeures en raison de leur impact sur le système de protection et sur les recettes budgétaires.

Vu la place que joue le secteur minier dans le budget d'Etat du Mali et de manière générale dans l'économie, ces avantages fiscaux se révèlent de plus en plus inadéquates. Du moins, s'impose une certaine rationalisation de ces privilèges fiscaux, avec des mesures de contrôle assez strict pour éviter qu'ils soient détournés à d'autres fins. En effet, le recours aux exonérations entraîne des pertes de recettes qui peuvent être considérables dans la mesure où l'octroi d'exonération est rarement maîtrisé : aux pertes directes de recettes se superposent des pertes de recettes entraînées par le détournement du dispositif.

Ces pertes de recettes fiscales, qui résultent de ces stratégies, constituent un obstacle fondamental à la mise en oeuvre de stratégies de lutte contre la pauvreté. Surtout dans les pays pauvres où la fiscalité est de plus en plus considérée comme un instrument fondamental de mobilisation de ressources publiques.

Conscient de ces enjeux du secteur minier, nous partageons l'avis de certains analystes qui prônent une certaine rationalisation des dispositifs de ce genre, mesure de rationalisation que nous verrons plus tard.

Outre une analyse économique, mettant en cause une forte présence de l'Etat à travers la fiscalité et une inadéquation entre les privilèges fiscaux attirant les investissements et une bonne politique de lutte contre la pauvreté, la lisibilité et la prévisibilité des dispositions fiscales appliquées au secteur minier sont aussi en cause.

Paragraphe 2 : La lisibilité et la prévisibilité des dispositions fiscales en cause

Un état de fait révélé par la différence d'interprétation des dispositions entre les compagnies minières et l'administration fiscale. Ce qui ne manque pas d'avoir des conséquences dans les relations entre les acteurs du secteur.

A-) Les problèmes d'interprétation

Les régimes d'incitation et d'exonération ont contribué à l'opacité du régime fiscal appliqué au secteur minier.

En effet, les acteurs du secteur minier (compagnies et Etat) poursuivent chacun des intérêts quelque part antagonistes. Les premiers (compagnies) poursuivant un intérêt financier de rentabilisation du capital investi, mettent en oeuvre des instruments pour éviter de payer plus d'impôt. L'administration fiscale, quant à elle, dans le but de lever le maximum de recettes fiscales, interprète les textes dans ce sens. Ce qui paraît tout à fait légitime.

L'utilisation des avantages fiscaux accordés aux investisseurs financiers peut accentuer cette divergence. Les compagnies mettent tout en oeuvre pour en bénéficier, souvent à des fins étrangères au but fixé par le dispositif en question.

Bien qu'existent des conventions d'établissement régissant l'ensemble de leur situation, les compagnies sont confrontées dans la gestion quotidienne à des divergences d'interprétation des dispositions conventionnelles, le plus souvent relatives aux dispositions fiscales ; divergences remettant le plus souvent en cause les régimes dont elles croyaient bénéficier.

Ainsi, malgré le principe de stabilité de leurs régimes juridique et fiscal, elles se trouvent dans l'obligation d'appliquer par exemple :

o la retenue à la source de 17,5% sur les rémunérations de leurs partenaires étrangers, alors que ceux-ci ont négocié avec elles sur la base d'un prix net de tout prélèvement fiscal ;

o la contribution de 0,80% sur la valeur FOB des marchandises à importer, alors que les conventions prévoient l'exonération de droit de timbre sur les intentions d'importation ;

o le récurent problème de remboursement de crédit de TVA, que nous verrons plus en détail dans la suite.

Ce manque de lisibilité, issue de ces divergences d'interprétation, aboutit à un manque de prévisibilité des dispositions fiscales.

En effet, avec cette instabilité, les compagnies ne se sentent pas en sécurité quant à la gestion fiscale. Il va donc leur manquer un instrument important, dans le cadre d'une prévision à long terme, celui de savoir la charge fiscale exacte qui leur incombe.

Ce manque de lisibilité et de prévisibilité des dispositions fiscales ne manque pas d'avoir des conséquences sur le secteur.

B-) Conséquences éventuelles sur le secteur minier

Les divergences d'interprétation des dispositions fiscales entre l'Etat et les compagnies minières ne sont pas propices à un climat de confiance. Les compagnies se sentiront dans une certaine insécurité juridique et fiscale. Ce qui pourrait favoriser la fraude fiscale de celles qui se trouvent déjà dans le secteur, ou être un frein à l'attraction d'autres investisseurs.

Parmi les facteurs qui freinent l'attraction des investisseurs dans ces secteurs, dans les pays en développement, c'est cette question d'insécurité et de non-prévisibilité des législations juridique et fiscale. Ceci rentre dans le cadre général de l'insécurité des affaires souvent décriée par les investisseurs.

Pour faire face à un tel problème, il serait plus judicieux, à notre avis, de développer la lisibilité et la prévisibilité des dispositions fiscales.

La lisibilité consistera à une publication permanente à destination des compagnies, de texte explicatif donnant souvent une position ferme et exacte de l'administration fiscale face à un problème fiscal précis. Ce qui constituera un gage de sécurité pour les investisseurs.

En outre, une concertation permanente entre les acteurs du secteur minier est aussi à promouvoir.

Une démarche de simplification du système d'imposition participera aussi à la création de ce climat de confiance. En effet, avec un guichet unique de formalité administrative et fiscale des compagnies minières, les cadres de l'administration fiscale auront une maîtrise quasi parfaite des dossiers des compagnies minières, en même temps celles-ci n'auront pas à se débattre plus longtemps dans les tracasseries administratives. Cela pourrait en même temps participer à la réduction du coût de gestion des impositions minières de toute nature.

Comme évoqué plus haut, ces services pluridisciplinaires, pourraient comporter les agents de diverses administrations impliquées dans la gestion des recettes publiques provenant des mines. Tout cela dans une certaine synergie d'action, dans le but de mobiliser le maximum de recettes publiques.

Au-delà de l'analyse d'ordre général du régime fiscal appliqué au secteur minier au Mali, quelques spécificités fiscales ne manquent pas non plus de poser des problèmes majeurs au secteur.

SECTION 2 : ANALYSE DE QUELQUES SPECIFICITES FISCALES DU SECTEUR MINIER AU MALI.

En matière de fiscalité, comme toute chose égale par ailleurs, il convient de souligner, dans un ordre de grandeur, que le traitement fiscal particulier de certains secteurs (dont les mines) est remis en cause par les analystes de politique fiscale.

A côté nous tenterons d'analyser le problème relatif au traitement des crédits de TVA des compagnies minière au Mali.

Paragraphe 1 : Le traitement fiscal particulier du secteur minier en cause

Cette remise en cause du traitement fiscal particulier du secteur minier trouve ses bases dans une baisse de niveau des ressources publiques par rapport au potentiel existant pour ce secteur. Remise en cause qui n'hésite pas d'avoir des effets éventuels quant à la détermination future de la politique fiscale dans ce secteur.

A-) Les bases économiques et fiscales d'une telle remise en cause.

Le traitement fiscal particulier des secteurs comme les mines, le pétrole, la forêt... se trouve généralement dans des codes particuliers ou dans des codes des investissements et dans leurs textes d'application.

Pour le cas du Mali, on trouve ces dispositions dans le code minier et ses textes d'application, dans les conventions d'établissement entre l'Etat et les compagnies minières.

Ce traitement fiscal particulier est constitué, dans sa majeure partie, par des dispositions incitatives, caractérisées par des mesures d'exonération ou dérogatoire au régime fiscal de droit commun appliqué au secteur économique de manière générale au Mali. Ces mesures constituent un important manque à gagner pour l'Etat.

De manière générale, dans les pays en développement, les régimes d'exonération et d'incitation ont plutôt aggravé les distorsions et occasionné des pertes de recettes qui ont donc incité à augmenter des taux de taxation de droit commun, appliqués sur une assiette de plus en plus étroite. L'efficacité des dispositions d'incitation et d'exonération est mise en doute par des analystes.^24(*)

En effet, en dépit de l'importance économique du secteur minier au Mali, des analystes n'hésitent pas à dénoncer la disproportion entre l'apport du secteur et son potentiel.

Ces dispositifs semblent plus répondre à des stratégies de rentes qu'à l'intérêt général. Des pertes budgétaires considérables ont été subies pour des avantages collectifs assez douteux.

Cette tendance à la réduction des avantages fiscaux est même visible dans l'évolution des conventions d'établissement dans le secteur. Elle se manifeste soit par une réduction de la période d'exonération : l'exonération des droits de douane couvre une période plus courte de deux ans dans la convention AGEM (1991) par rapport à la convention BHP (1970).^25(*)

Sans remettre en cause ce qui précède, on peut aussi noter que le taux de certaines impositions a baissé : la taxe ad valorem qui est passée de 6% dans la convention BHP à 3% dans la convention AGEM.

En tout état de cause, cette tendance se dessine dans les pays en développement. Le secteur minier ne restera pas en marge. Elle aura surtout des effets éventuels sur le secteur minier.

B-) Les effets éventuels sur le secteur minier au Mali

Elle aboutirait à une soumission progressive de ces secteurs (forêt, mines, pétrole...) à un régime de droit commun d'imposition, avec des mesures dérogatoires ou d'exonérations ponctuelles et conjoncturelles liées au caractère très capitalistique de ces secteurs. Ces mesures s'adapteraient aux réalités pratiques, économiques et financières de chaque entreprise minière et non plus un régime d'exonération préétabli qui s'appliquerait automatiquement à toute entreprise s'implantant dans le secteur.

Elle n'aboutit pas forcement à une disparition du code minier, qui contient, outre des dispositions fiscales, des dispositions d'autre nature.

En outre, les conventions d'établissement ne seraient plus des dispositions figées, elles s'adapteront aux réalités économiques des entreprises minières, sans remettre en cause leur sécurité juridique et fiscale.

La détermination des mesures de politique fiscale dans ce secteur pourrait aussi prendre en compte le régime fiscal de la société tête, lorsque l'entreprises minière fait partie d'un groupe de sociétés.

En effet, par exemple, la France, dans le cadre d'un encouragement à l'implantation étrangère des sociétés françaises, pour faire face au chômage dû à une presque saturation du marché, accordait la déduction des provisions pour implantation étrangère.

Supposons une hypothèse d'école, qu'une société minière, filiale d'une société mère française qui bénéficierait d'une telle mesure. Le groupe va doublement bénéficier : d'une part le privilège accordé par la législation fiscale française, d'autre part les régimes d'exonération et d'incitation accordés par la législation malienne par le biais de sa filiale implantée au Mali. Si la France n'est pas perdante (du fait de l'expatriation de la main d'oeuvre qualifiée), le Mali en perdrait largement du fait du manque à gagner pour le trésor public par l'application des mesures d'exonération.

Cette hypothèse d'école constitue un socle de réflexion en la matière. En effet les entreprises minières peuvent être membres de groupe dont la société mère bénéficierait d'avantages fiscaux du fait de leur implantation à l'étranger.

Ceci étant, un autre problème est posé par le traitement fiscal particulier du secteur minier : celui du traitement des crédits de TVA issus de l'application de ce régime en partie.

Paragraphe 2 : Le récurent problème du remboursement des crédits de TVA du secteur minier au Mali

Après avoir développé, de manière assez mécanique, les termes du problème, nous essayerons d'analyser les blocages qu'il peut causer au secteur.

A-) Les termes du problème : les blocages constatés

Le problème se pose essentiellement pour les sociétés en phase d'exploitation, car en phase d'exploration, elles sont exonérées de certains droits et taxes dont la T.V.A..

Le mécanisme de T.V.A. fait en sorte que la T.V.A. subie en amont lors de l'acquisition de biens et services utilisés pour des besoins de l'entreprise (en règle générale) est imputable sur la T.V.A. collectée lors des opérations de vente. Et l'excédent est versé au trésor public.

En règle générale, l'entreprise exportatrice qui, pour un trimestre donné n'a pas la possibilité d'imputer totalement la taxe ouvrant droit à déduction sur la taxe éventuellement exigible au titre d'opérations imposables, peut obtenir le remboursement de cet excédent déductible, si elle n'est redevable d'aucun autre impôt et taxe à l'égard du trésor public^26(*).

Pour le cas du secteur minier, ce problème est réglementé dans les mêmes termes par la convention BHP (avenant N°2). Pour la convention AGEM, il faut se référer au droit commun (le CGI).

Le remboursement est limité à une somme égale à 60% de la TVA qui aurait grevé les biens dont l'exportation a été constatée par l'administration des douanes au cours du trimestre, si ceux ci avaient été vendus à l'étranger.

Les crédits sont remboursés au terme de l'un quelconque des quatre trimestres à deux conditions :

q l'entreprise ne doit être redevable d'aucun autre impôt et taxe à l'égard du trésor public ;

q l'entreprise doit déposer sa demande de remboursement avec les pièces justificatives (certificats d'exportation) au plus tard le dernier jour du mois suivant le trimestre considéré.

Passé ce délai, il y a forclusion, mais l'entreprise conserve le droit de reporter le crédit.

Le produit issu essentiellement de l'exploitation des mines au Mali (or) est presque exclusivement destiné à l'exportation, donc imposé à taux 0. Mais il se trouve que les entreprises réalisent des opérations ayant subi la TVA, soit à l'importation ou sur le marché local.

Par application du mécanisme de TVA, ces entreprises se trouvent donc, de manière permanente, en situation créditrice de TVA. En même temps elles sont sollicitées à payer au comptant de droits et taxes, pendant que le trésor public n'arrive pas à admettre en compensation ou rembourser des centaines de millions de FCFA de crédit de TVA, tel que prévu par la convention d'établissement.

Pour l'administration, ces crédits consomment beaucoup de crédits budgétaires et représentent autant d'impôts et taxes qui ne feront pas l'objet d'entrée d'argent au trésor public.

Ce qui ne manque pas de créer des difficultés majeures pour les entreprises minières en exploitation.

B-) Les conséquences sur le secteur : une accumulation des crédits

Le mécanisme de remboursement du crédit de TVA fait partie d'un des rôles de stabilisateur du marché de l'Etat dans une économie de marché. Il lui permet donc d'assurer cette neutralité, tant attendue, de la TVA.

Le retard ou l'absence de remboursement de ces crédits par l'Etat constitue dans ce cas une certaine défaillance de l'Etat à assurer l'équité, la stabilité et l'équilibre entre les opérateurs économiques et enlève toute neutralité à la TVA. Ceci donne lieu à un important effet d'accumulation de crédits en cascade.

Au-delà des effets que cela peut avoir dans la gestion financière quotidienne des entreprises minières, il ne crée pas un climat propice à attirer les investisseurs dans le secteur et réduit du coup les avantages de l'introduction de la TVA dans un tel secteur.

Le prix de l'or étant fixé par le cours mondial, les entreprises minières exploitant sur le territoire malien seraient donc moins bien lotis, car ne pouvant pas introduire cette TVA non récupérée dans le prix des produits finis destinés à l'exportation.

La cause principale de ce retard ou de cette absence de remboursement étant le fait que ces crédits consomment le maximum de crédits budgétaires, il serait donc propice à notre avis d'avoir un mécanisme de remboursement en dehors du traitement budgétaire. Ceci rendrait plus fluide le mécanisme et améliorait considérablement les rapports administration fiscale et entreprises minières.

L'expérience mise en oeuvre dans certains pays d'Afrique centrale est édifiante^27(*). En effet, une partie des recettes de TVA est destinée à alimenter un fond séquestre, domicilié auprès de la banque centrale des Etats de l'Afrique centrale. Ce fond, alimenté par 25% des recettes fiscales sert au remboursement des crédits de TVA.

Ce mécanisme a l'avantage de ne pas être encadré par les prévisions budgétaires de l'Etat et celui de rendre plus fluides les remboursements.

En tout état de cause, en terme d'équité, il participe plus à un traitement plus équitable des entreprises et à une prévisibilité des recettes à long terme.

Au terme de notre chapitre, nous constatons que le secteur minier au Mali est confronté à d'énormes difficultés sur le plan fiscal. Difficultés dont nous avons essayé de mettre le doigt sur les plus importantes, sans être exhaustif.

Cependant des esquisses de solutions ont été abordées dans le cadre de l'analyse de ces difficultés. Mais elles trouveront leur place de choix dans les perspectives d'évolution que le secteur minier malien est appelé à connaître, au regard de la tendance globale qui se dessine dans les pays en développement.

CHAPITRE 2 : LES PERSPECTIVES D'EVOLUTION DE LA POLITIQUE FISCALE ET DES TECHNIQUES FISCALES UTILISEES DANS LE SECTEUR MINIER AU MALI

Dans le chapitre précédent, l'accent a été mis sur les obstacles quant à une participation adéquate, et dans la mesure du potentiel existant, du secteur minier au développement économique et social du Mali.

Ces obstacles connus, nous nous proposons d'aborder les perspectives d'évolution pouvant constituer des alternatives.

Constituant le socle de l'économie malienne actuellement, tout changement du traitement fiscal du secteur minier a des répercussions considérables quant à son apport à cette économie, participant ainsi à l'effort national, dans le cadre de la stratégie de lutte contre la pauvreté.

En effet, la fiscalité, comme instrument de mobilisation des ressources publiques plus adéquate, est au centre des réflexions contemporaines sur les questions de développement durable.

Fort de ce constat, nous nous proposons d'aborder dans une première section l'opportunité des incitations fiscales et dans une seconde partie les alternatives aux régimes d'exonération et au traitement des crédits de T.V.A. actuellement en vigueur dans le secteur.

Il reste bien entendu évident que nous ne pourrons pas épuiser toute la question en ces quelques lignes, nous en évoquerons quelques-unes unes, les débats restant ouverts.

SECTION 1 : L'OPPORTUNITE DES INCITATIONS FISCALES DANS LE SECTEUR MINIER

Cette opportunité s'apprécie quant à une meilleure adéquation des incitations fiscales accordées au secteur minier avec ses enjeux économiques et fiscaux d'une part, d'autre part à la place qu'elles pourraient jouer dans les grands thèmes du débat sur le développement durable : protection de l'environnement et développement socio-économique.

Paragraphe 1 : Une adéquation des incitations fiscales avec les enjeux économiques et fiscaux du secteur minier

Cette adéquation passe par une certaine rationalisation de ces incitations, rationalisation qui ne manque pas d'avoir des conséquences considérables quant au régime fiscal applicable au secteur.

A-) La rationalisation des incitations fiscales

Il s'agit d'un certain encadrement de la politique fiscale dans les secteurs capitalistiques, qui demandent l'apport de l'investissement étranger.

En effet, les mines, les forêts, le pétrole... sont des secteurs dans lesquels la capacité des opérateurs économiques nationaux dans les pays en voie de développement, n'est pas suffisante pour pouvoir financer le capital nécessaire à l'exploitation de ces secteurs.

On est forcement appelé à faire recours à l'investissement étranger. Les incitations fiscales sont l'instrument principal pour attirer ces investissements.

Paradoxalement, alors qu'ils entraînent d'important manque à gagner, les dispositifs d'incitations fiscales sont souvent mis en oeuvre sans une estimation suivie de ces manques à gagner, notamment en ce qui concerne la fiscalité intérieure.

Pour le cas du secteur minier au Mali, l'Etat, dans le cadre de ses consultations, arrive à faire des projections sur les recettes fiscales à moyen ou long terme, sans chercher à évaluer le manque à gagner résultant des incitations et des régimes dérogatoires accordés.^28(*)

Dans ces conditions, l'Etat n'est pas en mesure de choisir, de manière rationnelle, entre les différents instruments à sa disposition (exonération fiscale, abaissement de la pression fiscale générale....

Les dépenses fiscales sont constituées par des manques à gagner résultant d'allègements ou exonérations fiscales par rapport à un régime fiscal de référence, généralement le régime fiscal de droit commun. La dépense fiscale peut être assimilée à une dépense budgétaire effective puisque la suppression des exonérations entraînerait une augmentation des recettes de l'Etat. Ces dernières pourraient permettre de réaliser des dépenses directes additionnelles (financement de dépenses sociales, d'infrastructures, attribution de subventions.... Les dépenses fiscales sont donc des instruments de politique économique qui, théoriquement, ont des effets équivalents à ceux des subventions directes d'un même montant, accordées aux contribuables bénéficiaires de la même mesure.^29(*)

L'estimation et le suivi de dépenses fiscales devraient permettre de déterminer le coût budgétaire des mesures fiscales dérogatoires, d'analyser leur efficacité par rapport à leur objectif et enfin d'apprécier leur efficacité comparée à celle des dépenses budgétaires directes qui pourraient les remplacer.

Cette évolution de la politique fiscale dans le secteur minier, dans le cadre de son ré encadrement, ne manquera pas d'avoir des conséquences quant à l'évolution du régime fiscal applicable au secteur minier.

B-) Les conséquences sur l'évolution du régime fiscal applicable au secteur minier

Compte tenu du manque d'efficacité des régimes d'incitation, un objectif pourrait être la suppression progressive de ces régimes d'exonération.

Contrairement à l'avis de certains analystes, une telle suppression ne sera pas facile, et devrait évoluer dans un processus à long terme, quel que soit le cadre choisi : national ou communautaire. Elle permettrait ainsi d'améliorer le rendement de l'impôt et donc de donner à l'Etat les moyens de consacrer plus de ressources à l'offre de biens publics. La politique d'incitation pourrait donc reposer sur un régime de droit commun.

o Soit ce régime de droit commun inclurait l'ensemble des incitations (régime de l'amortissement accéléré, allègement temporaire de l'impôt sur les bénéfices et de certains impôts directs comme l'impôt foncier, la patente), dont le champ d'application et la durée des exemptions seraient nécessairement limités. Seuls les impôts directs pourraient faire l'objet d'exemptions. Le code de douanes ne devrait prévoir aucune exemption particulière à l'exception des régimes économiques et des pratiques internationalement connues.

o Soit un régime d'incitation dont le bénéfice serait conditionné à un agrément. Les procédures d'octroi et de renouvellement de cet agrément devraient être bien encadrées pour éviter qu'il ne soit détourné de ses fins.

Une chose est la suppression progressive des incitations fiscales pour une amélioration adéquate des recettes fiscales, une autre chose est leur utilisation ciblée dans le cadre des politiques de développement économique et social.

Paragraphe 2 : Politique fiscale minière et les questions de développement

Ignorées au début des programmes de libéralisation, les questions environnementales et de développement durable (dans le cadre des stratégies de lutte contre la pauvreté dans les pays pauvres) y tiennent de plus en plus une place de choix. Deux questions majeures ont attiré notre attention : protection de l'environnement et développement socio-économique des zones d'exploitation.

A-) Politique fiscale minière et protection de l'environnement

Les impacts environnementaux miniers les plus importants sont la pollution, l'usage des ressources et la santé et la sécurité des travailleurs. La prise en compte de ces impacts et leur minimisation requièrent l'existence et la mise en oeuvre d'une réglementation appropriée, déterminant le niveau d'exploitation des ressources, et visant à contrôler les niveaux de pollution et les conditions de réhabilitation, ainsi qu'à faire appliquer les dispositions relatives aux conditions de travail.

Ainsi, d'une politique contraignante, voire volontariste dans ce domaine, il s'agirait d'adopter une politique incitative ou dissuasive par la fiscalité.

En effet, la fiscalité, par son impact psychologique, oriente le comportement économique de tel ou tel contribuable.

Ceci étant, la taxation des déchets miniers va dans le sens d'une certaine dissuasion.

Mais de manière incitative, l'octroi d'un crédit d'impôt ou de réduction d'impôt pour toute entreprise qui effectuerait une installation anti-polluante pourrait mieux orienter le comportement des compagnies minières dans le sens de la protection de l'environnement.

En matière de fiscalité, toute chose égale par ailleurs, le refus ou l'admission des charges relatives à des procédés plus polluants est aussi un instrument dissuasif. En effet, par exemple, il ressort des études, qu'il existe des procédés plus modernes et moins polluants de traitement de l'or que les procédés actuellement utilisés dans les mines. En refusant l'admission en déduction des charges relatives à ces procédés et en admettant la déduction totale des charges relatives aux procédés les moins polluants, les entreprises pourraient réorienter leur investissement dans ce sens.

En outre, la durée de vie d'un site minier est très souvent courte : cinq à dix ans. En admettant en déduction, pour le calcul de l'impôt sur les bénéfices, des provisions relatives à la réhabilitation des sites après leur fermeture, le législateur pourrait donner ainsi un véritable instrument de protection de l'environnement. L'expérience est vécue dans certains pays.^30(*)

Sans être exhaustif, ces quelques recommandations, dans le cadre d'une réflexion et d'une concertation, pourraient constituer une véritable action fiscale envers la protection de l'environnement. Ce qui rentre dans le cadre global des actions de développement durable dans les pays en développement. Le développement socio-économique en est une autre question.

B-) Politique fiscale minière et développement durable des zones d'exploitation

Il s'agit d'un certain réencadrement de la politique fiscale minière dans le sens du développement économique des zones d'exploitation et de l'ensemble du reste du territoire.

En effet, l'arrivée des compagnies minières constitue le plus souvent la seule opportunité de développement local. Cependant, les commodités fournies par l'entreprise minière prennent généralement fin avec le projet minier.

Par ailleurs, les initiatives développées ne sont pas toujours concordantes avec les besoins des populations.

Toutes ces difficultés résultent généralement du manque d'implication des communautés locales dans le développement et la gestion de ces initiatives volontaires.

La fiscalité peut être d'un apport. Elle constituera un instrument d'accompagnement et d'encouragement de ces initiatives.

L'admission en charge déductible des financements de micro crédits à destination des populations avec une exonération de certains droits et taxes pour les entreprises qui oeuvrent dans ce sens.

La fiscalité locale est aussi un instrument de développement économique. Celle-ci trouvera une base solide dans la politique de décentralisation administrative amorcée par les autorités maliennes depuis l'avènement de la 3^ème République. En négociant avec les compagnies minières les redevances et taxes à verser aux autorités locales, celles-ci acquièrent des moyens de politique de développement local.

Pour un bénéfice au profit du reste de l'ensemble du territoire (non doté de ressources minières), un système de péréquation doit être obligatoirement mis en place. Il permettra la mise en place d'un fond de péréquation, alimenté par une partie des redevances locales et destiné à financer des projets d'intérêt national.

En outre, il convient d'encourager le réinvestissement du capital des compagnies minières. En effet, les compagnies minières dans le cadre de leurs activités, peuvent réaliser des bénéfices. En décidant d'exonérer le réinvestissement de ces bénéfices d'exploitation minière (pour une période relativement limitée, de manière totale ou partielle), les entreprises pourraient donc être encouragées à procéder à des réinvestissement dans divers secteurs. Cela, quelque soit le domaine où a été effectué le réinvestissement : placement financier dans les banques, octroi de crédits à des taux privilégiés, investissement dans le secteur privé malien....

Ces recommandations s'inspirent d'une nouvelle tendance de politique fiscale minière dans les pays en développement. Tendance qui se confirme aussi dans les alternatives aux régimes d'exonération et au traitement des crédits de TVA dans le secteur minier au Mali.

SECTION 2 : LES ALTERNATIVES AUX REGIMES D'EXONERATION ET AU TRAITEMENT DES CREDITS DE T.V.A. DU SECTEUR MINIER.

Face aux problèmes liés à la non-rentabilité des exonérations et à ceux liés à la gestion des crédits de T.V.A., des alternatifs s'offrent au législateur minier au Mali.

Paragraphe 1 : Les alternatifs aux régimes actuels d'exonération comme élément incitatif d'investissement dans le secteur minier du Mali

Ces alternatifs vont d'un ciblage plus pointu des régimes d'exonération vers des actions prioritaires de développement d'une part, d'autre part à des régimes d'octroi de crédits d'impôt ou de déduction pour investissement.

A-) Des régimes incitatifs par exonération plus ciblés

Si le recours aux incitations fiscales est une méthode répandue de promotion de l'investissement dans le monde, surtout chez les pays en développement, certains faits d'expérience donnent à conclure que son efficacité pour attirer des investissements supplémentaires, au-delà de ceux dont les pays auraient bénéficié de toute façon sans de telles incitations, est souvent douteuse. Certaines entreprises peuvent abuser de ces mesures incitatives en se faisant passer pour nouvelles au terme d'une réorganisation superficielle, ce qui risque d'augmenter considérablement le manque à gagner potentiel dû à ces incitations pour l'Etat.

En outre les investisseurs étrangers, cibles principales de la plupart des incitations fiscales, fondent leurs décisions d'investissement sur une gamme de facteurs (par exemple, les ressources naturelles, la stabilité politique, la transparence des systèmes de réglementation, la présence d'une main-d'oeuvre qualifiée...) dont les incitations fiscales constituent rarement les plus importantes. La valeur de l'incitation fiscale risque par ailleurs d'être toute relative pour un investisseur étranger puisque c'est le trésor de son pays d'origine qui risque d'en être le véritable bénéficiaire (dans un cas où, par exemple, les revenus ou produits exemptés dans les pays hôte sont imposés par le pays de résidence de l'investisseur).

Cependant les incitations fiscales peuvent être justifiées lorsqu'elles visent à corriger une forme quelconque de défaillance du marché, notamment celle due à des effets exogènes (conséquences économiques sans rapport direct avec les bénéficiaires particuliers de la mesure fiscale). Par exemple, les incitations qui visent à promouvoir une industrie minière de haute technologie dans le cadre d'une protection de l'environnement ou accroître la rentabilité des entreprises minières, sont habituellement légitimes. De même que les incitations fiscales, dans le cadre d'une promotion de l'emploi sont légitimes. Perdant du côté budgétaire, l'Etat y gagne sur le plan social et économique.

De manière globale, ce ciblage des régimes d'incitation par exonération doit se faire en conformité avec les objectifs prioritaires de développement dans le cadre de la stratégie de lutte contre la pauvreté.

A ces alternatives, s'ajoutent des instruments fiscaux qui présentent des avantages quant à leur gestion par l'administration fiscale : les crédits d'impôt et la déduction pour investissement.

B-) Les crédits d'impôt et déductions pour investissement

Comparativement aux exonérations fiscales, les crédits d'impôt et les déductions pour investissement présentent de nombreux avantages. Ils sont beaucoup mieux ciblés que les exonérations pour la promotion de types particuliers d'investissement, et leurs coûts sont beaucoup plus transparents et plus faciles à gérer. Un des moyens simples et efficaces à gérer un système de crédits d'impôt consiste à déterminer le montant du crédit à accorder à une entreprise admissible à « déposer » ce montant dans un compte de taxes spécial, sous forme d'écriture comptable. L'entreprise est par ailleurs traitée comme un contribuable ordinaire, assujettie à tous les règlements fiscaux applicables, y compris l'obligation de soumettre une déclaration. Cependant, l'impôt auquel elle est assujettie prend la forme de « retraits » effectués à partir du compte de taxes. De cette façon, on peut contrôler à tout moment les recettes budgétaires cédées et le montant des crédits d'impôt qui restent disponibles à l'entreprise.

Selon les analystes, les déductions pour investissements peuvent être administrées d'une manière très semblable à celle des crédits d'impôt, et donnent des résultats similaires.

Les crédits d'impôt et déductions pour investissements présentent toutefois des lacunes dignes de mention. Ils tendent à favoriser les immobilisations à court terme d'une part, puisque de nouveaux crédits ou de nouvelles déductions deviennent disponibles chaque fois qu'un actif est remplacé. D'autre part, les entreprises admissibles peuvent être tentées d'abuser du système en vendant et en rachetant les mêmes actifs pour en réclamer les crédits ou les déductions à répétition, ou en intervenant à titre d'acheteur intermédiaire pour des entreprises non admissibles à ce type d'incitation. Des dispositions doivent être prises pour éviter ces dérapages.

Dans le cadre toujours des incitations fiscales, la T.V.A. y joue un rôle important. Cette importance dénote d'une meilleure gestion des crédits qui résultent de l'application du mécanisme.

Paragraphe 2 : Une meilleure gestion des crédits de T.V.A. : pour la sécurité des investissements et la confiance dans le secteur minier

Du fait de la nature de leurs activités ou de certains facteurs, l'usage de l'imputation ou de la compensation^31(*) est impossible, sinon extrêmement pénalisant pour certains redevables. Par conséquent, pour résorber ces crédits, qui sont pour la plupart structurels et quelque fois conjoncturels, il est prévu le remboursement du crédit constitué.

Les entreprises minières sont éligibles à ce re régime au Mali, du fait de leur assujettissement à la taxation de la T.V.A. au taux zéro ( exportatrices) ne collectant pratiquement pas de T.V.A., et ne pouvant déduire celle supportée en amont (pendant la phase de production)^32(*).

Du fait des blocages constatés^33(*)quant à la bonne réalisation de ce mécanisme de remboursement des alternatifs s'imposent (B) ; il y va de l'évaluation d'un bon système de T.V.A. (A), suivi et contrôlé par les institutions financières internationales du fait de son effet sur les économies modernes dans les pays en développement.

A-) Les fondements d'une bonne gestion des crédits de T.V.A.

La T.V.A. est qualifiée de système de taxation des économies modernes, du fait qu'elle frappe en principe et en définitive les richesses additionnelles créées par les entreprises. En plus, elle se déploie par un phénomène d'anesthésie fiscale.... car discret et moins douloureux^34(*), et un impôt général sur la consommation.

Pour toutes ces raisons, elle est un impôt à très haut rendement, et le plus pourvoyeur des ressources publiques au budget de l'Etat, d'où l'importance particulière que lui accordent les institutions financières internationales (F.M.I, Banque mondiale). En effet, du remboursement des crédits de T.V.A. dépendent la sécurité et la qualité de tout système de T.V.A., caractère longtemps décrié par les investisseurs étrangers dans les pays en développement.

Pour les bailleurs de fonds, la maîtrise de la T.V.A., et partant du système de gestion de crédits de T.V.A. est une condition sine qua non à la bonne qualité d'un système de T.V.A. appliquée par une administration fiscale.

Pour cela, les experts de ces institutions veillent particulièrement à l'effectivité et à la permanence des crédits de T.V.A..^35(*)

Si la pression du F.M.I semble plus marquée dans le remboursement, c'est parce que celui-ci est le mode le plus exceptionnel de gestion des crédits de T.V.A.

Comme mode exceptionnel, le remboursement constitue une réintégration dans le circuit économique, soutient à la compétitivité des entreprises, à l'intérieur qu'à l'extérieur.

Le remboursement rasséréne et fidélise les redevables ; il crée un contexte de sérénité et de confiance indispensable au développement économique. Une entreprise dont le crédit est compensé ou remboursé, serait enclin à déclarer permanemment l'entièreté de ses opérations, assurée de la prise en considération de ses différentes déductions et de la répercussion de sa T.V.A.. La gestion efficace et bienveillante des crédits de T.V.A. s'affirme ainsi porteuse de fidélisation des redevables.

Au vu des blocages constatés dans le mécanisme de remboursement des crédits de T.V.A. dans le secteur minier malien, avec les conséquences financières pour les entreprises minières et économiques pour le système même de T.V.A. au Mali, celui-ci constitue la difficulté majeure pour le secteur en matière fiscale. Des alternatives quant aux modalités de mise en oeuvre du mécanisme de remboursement des crédits de T.V.A. s'offrent au législateur minier malien.

B-) Les alternatives aux modalités de remboursement comme technique de gestion des crédits de T.V.A. du secteur minier au Mali

Les blocages constitués sont dus principalement au fait que le remboursement des crédits de T.V.A. est tributaire du niveau de la trésorerie de l'Etat. Ces crédits absorbent donc énormément des crédits budgétaires, d'où une réticence des pouvoirs publics. La qualité du système de T.V.A. dans le secteur minier en paie lourdement.

Les alternatives consistent soit à instaurer des modalités de remboursement totalement indépendantes de la trésorerie de l'Etat, soit à réduire la charge de la T.V.A. supportée en amont par les entreprises minières ou permettre à celles-ci de pouvoir déduire les charges toutes taxes comprises. Chacune de ces modalités peut comporter des effets relatifs de baisse des recettes fiscales, mais elles amélioraient le système de T.V.A. d'où va sortir une structure économique bien organisée dans le secteur minier et participera au respect du principe d'égalité devant l'impôt. C'est cela aussi l'un des objectifs de la fiscalité.

-Les modalités de remboursement de crédits de T.V.A. indépendante de la trésorerie de l'Etat :

Il s'agit d'un système de remboursement plus fluide, en dehors du traitement budgétaire, par la délivrance à la compagnie minière, après contrôle des crédits de T.V.A. :

§ d'un titre de paiement, comme en matière de remboursement de certains droits ;

Dans les deux cas, les T.V.A. acquittées en douane doivent être traitées en comptabilité au moment de leur paiement, comme les droits acquittés sur les hydrocarbures alors qu'elles sont en réalité exonérées ou comme des acomptes de 5 % d'un titre de paiement interentreprises au non de l'entreprise créditrice. Celle-ci, pourrait, dans le cadre de ses opérations, céder ce titre à une ou des entreprises débitrices de créances d'Etat qui pourrait ainsi s'en prévaloir devant le trésor public comme moyen de paiement. Il s'agit d'une sorte de cumul de la technique de remboursement et de celle de la compensation. Son inconvénient est qu'elle aboutit à moins de rentrées d'argent dans les caisses de l'Etat.^36(*)

Le Mali, sur le cadre général de la gestion des crédits de T.V.A., pourrait s'inspirer du système du Cameroun, avec comme instrument un compte séquestre approvisionné par une partie des recettes de T.V.A. et destiné au remboursement.^37(*)

-Les modalités de remboursement par une réduction de la charge de T.V.A. à supporter en amont.

Les crédits de T.V.A. dont le remboursement est demandé, représentent, pour une partie seulement, des T.V.A. que les compagnies ont préalablement acquitté à l'occasion de leurs acquisitions (achats locaux et importation) des biens et services.

Ces T.V.A. ont été soit directement payées en douane, soit retenues par les fournisseurs et reversées au trésor public.

Les restrictions du droit de déductions des T.V.A. facturées en amont font que les montants dont le remboursement est admis sont invariablement inférieurs à ceux qui ont été effectivement acquittés.

Enfin les textes mêmes (Code général des impôts et convention d'établissement) prévoient la limitation des T.V.A. remboursables à 60% de la T.V.A. théorique qu'il y aurait sur les exportations si elles avaient été taxées sur le territoire malien.

Pour les raisons qui précèdent, la technique juste pour éviter ainsi le remboursement de crédits de T.V.A. est d'offrir aux compagnies minières la possibilité d'acquérir les biens et services en franchise (exonération) de T.V.A. : pas de paiement de T.V.A. en amont, pas de crédit de T.V.A. à rembourser : c'est la franchise totale.

Celle-ci consiste, dans le souci de sécuriser les finances publiques, à limiter la faculté d'acquisition de bien en franchise de T.V.A. :

· soit aux investissements (biens d'équipement), à l'exclusion des dépenses de fonctionnement.

Si ces restrictions ont l'avantage de minimiser les risques de perte de recettes pour l'Etat, il faut souligner cependant qu'elles peuvent conduire les sociétés minières à privilégier les approvisionnements à l'étranger par rapport aux achats locaux.

En outre, les compagnies en production investissent moins ; l'essentiel de leur budget étant absorbé par les opérations de fonctionnement, aussi la limitation de la franchise aux seules dépenses d'équipement risque d'avoir des effets très limités sur les sociétés en production.

Pour dire enfin, que l'adoption d'une des alternatives ci-dessus évoquées, ferait l'objet d'un encadrement assez strict de telle sorte qu'elle ne soit détournée de leur but initial.

En définitive, il convient de retenir que la fiscalité minière au Mali est essentiellement caractérisée par des régimes d'exonération ayant pour vocation d'attirer les investisseurs dans le secteur.

Ceci étant, la concurrence fiscale constitue un des défis stratégiques dans un monde caractérisé par la libéralisation des mouvements de capitaux. L'efficacité des incitations fiscales en l'absence des autres fondamentaux nécessaires, est hautement douteuse.

En effet, la fiscalité se trouve au coeur des débats contemporains sur le développement. La question est de savoir quelle fiscalité pour le développement dans les pays en voie de développement ?

A cette question, on s'accorde de plus en plus à répondre qu'un système fiscal truffé des mesures fiscales incitatives non ciblées ou mal ciblées, constitue un terreau fertile pour les activités de recherche de rente.

Ces incitations aboutissent, par expérience pour le Mali, à un système fiscal minier opaque, non lisible et non prévisible.

Elles ne répondent pas non plus nécessairement aux besoins financiers des pays offreurs de ces mesures. Les statistiques des institutions financières internationales le montrent largement.

Les avis convergent de plus en plus, qu'à défaut de leur suppression, les incitations fiscales élaborées dans le cadre des politiques fiscales, doivent l'être de manière ciblée vers des objectifs prioritaires de développement.

En ciblant les incitations par exonérations, il conviendra d'établir un système d'évaluation des dépenses fiscales qu'elles constituent. Ce qui permettra d'avoir une vision de ce que l'Etat perd et de ce qu'il gagne dans le cadre d'une fiscalité minière.

Cette étude sur la fiscalité minière peut constituer un socle de réflexion, dans le cadre de l'élaboration d'une politique fiscale pour un éventuel secteur pétrolier que le Male espère tant, et dont les récentes études tendent à confirmer cet espoir.

Un autre problème du secteur minier au Mali est celui du remboursement des crédits de T.V.A. constitués par l'application du mécanisme.

La bonne qualité d'un système de T.V.A. dépend de la bonne gestion des crédits de T.V.A.

Les blocages constitués dans le secteur minier au Mali sont essentiellement dus au fait que les remboursements sont liés au niveau de trésorerie de l'Etat, ne participent donc pas à créer un climat sécurisé d'investissement, et constituent une iniquité, ébranlent le caractère neutre de cette taxe dans le circuit économique constitué par le secteur minier au Mali.

Les alternatives évoquées, doivent être étudiées et adaptées aux réalités économiques et budgétaires de l'Etat. Economique, car elles aboutissent, à tort ou à raison, à une meilleure structure économique par une bonne application du mécanisme de T.V.A. ; budgétaires, car elles peuvent aboutir à une baisse des recettes fiscales, du coup pourrait porter atteinte au budget de l'Etat quand on connaît le lien entre niveau de recettes fiscales d'un Etat et le niveau des dépenses.

Les idées développées dans ce travail, posent le débat d'une fiscalité sectorielle orientée vers les objectifs de développement et de lutte contre la pauvreté. Il y va de l'avenir des systèmes fiscaux des pays en développement de s'adapter aux réalités socio-économiques de ces pays.

* ³ Comme au Zimbabwe où les petites mines sont détenues par des opérateurs locaux.

* ^{4Michel Bouvier :} Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l'impôt

* ³ La convention UTAH-BHP signée le 14 avril 1987, modifiée successivement par l'avenant (décret N°91-430/P-CTSP du 14 avril 1991) puis par celui du (décret N°92-145/PM-RM du 14 avril 1992).

La convention AGEM signée le 5 avril 1990 puis modifiée par l'avenant du 24 mars 1992.

* ⁴ Loi N°63-51/AN-RM du 31 mai 1963 portant régime des substances minérales au Mali.

* ⁵ Ordonnance N°99-032/P-RM du 19 août 1999 portant code minier en République du Mali.

* ¹⁰ Michel Bouvier : op. Cit. Avis partagé par certains experts de politique fiscale qui prônent une rationalisation des incitations fiscales : à voir dans les perspectives d'évolution dans la 2^ème partie.

* ¹¹ En cas de revente au Mali, ces machines et matériels seront passibles des droits et taxes perçus à l'intérieur.

* ¹² Cette exonération des droits de douane ne concerne pas la CPS contrairement à la convention BHP

* ¹³ Que nous verrons en détail dans la 2^ème partie, dans les perspectives d'évolution.

* ¹⁴ Etude sur la fiscalité du secteur minier du Mali : Cabinet ABT conseil fiscal (projet de mobilisation des ressources intérieures : PAMORI)

* ¹⁸ Les finances publiques : de la théorie générale ; des expériences du Mali : Sékou Sissoko Ed. M'ballou mars 2004

* ²² Préface de M. Xavier Darcos : Afrique au sud du sahara : mobiliser les ressources fiscales pour le développement. Ed. Economica mars 2005

* ²³ L'expérience est en quelque sorte tentée dans certains pays comme le Cameroun avec la « caisse de sécurisation des recettes minières »

* ²⁴ « Afrique au sud du Sahara : mobiliser les ressources fiscales pour le développement » oeuvre précitée

* ²⁹ Leurs effets seraient équivalents si l'on pouvait cibler de manière certaine les bénéficiaires des régimes dérogatoires, ce qui n'est pas souvent le cas dans la pratique.

* ³¹ Des techniques de gestion des crédits de TVA : cf. : Précis de fiscalité des entreprises, M. Cozian

* ³² Parmi les exonérations de la phase d'exploration, la T.V.A en fait partie

* ³⁵ Afrique au sud du Sahara : mobilisation des ressources fiscales pour le développement, Gérard Chambas

* ³⁶ Séminaire T.V.A dans le cadre du DESS d'administration fiscale : 29 Mai-10 juin 2005 : L'expérience malgache de gestion des crédits de T.V.A

* ³⁷ Mémoire de l'Ecole Nationale d'Administration et de la Magistrature (ENAM-Cameroun) de M. Ngollé V Isaac Richard : Gestion des crédits de T.V.A par l'administration fiscale et ses incidences, octobre 2000