Memoire Online - Le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la commission électorale nationale indépendante de la république démocratique du congo : défis et perspectives.

« Le statut particulier des agents et cadres administratifs et
techniques de la Commission Electorale Nationale
Indépendante de la République Démocratique du Congo :

Grade de Master professionnel en Gestion du Cycle Electoral. Option : Droit Electoral

« Le statut particulier des agents et cadres administratifs et
techniques de la Commission Electorale Nationale
Indépendante en République Démocratique du Congo :
Défis et Perspectives ».

Grade de Master professionnel en Gestion du Cycle Electoral. Option : Droit Electoral

EPIGRAPHE

«Le statut d'un individu est directement et fondamentalement lié à sa contribution à la survie du groupe»

IN MEMORIAM

Ah ma défunte Maman Angélique KIBUNDULU KAPEPULA ! A chaque fois que nous grandissions, une valeur de plus ne fait que s'ajouter sur notre personne. Et, l'ensemble de toutes ces valeurs, c'est à toi que ça devrait revenir chaque jour comme récompense aux souffrances, douleurs, caprices, dévouements...que tus as consenti.

Mais hélas ! Les circonstances de la vie n'ont pas voulu qu'il en soit ainsi. Pour preuve, elles nous t'ont arraché fraîchement tant que nous étions encore tout petit et n'ayant pas la maturité et la possibilité de t'honorer.

Quoi qu'il en soit, Maman, assurez-vous et sentez-vous fière là l'au-delà que vous aviez laissées dernière vous des représentants et, nous ferons tout pour faire valoir honnêtement votre image. Reposes en paix.

DEDICACE

A toi mon Père LONO LONO Athènes et Maman EFILE KALUMBU, pour votre éducation, sacrifice et endurance manifestes dans notre vie.

A toi Papa MUYUNGA MALANGO Kennedy et Maman MUNTUMPE MONGWE Godée pour qui, je ne cesse et ne cesserai d'avouer tout ce que vous aviez fait pour que je devienne ce que je suis aujourd'hui.

A toi ma partenaire MAMINE MUKONKOLE Mamie pour qui, tes conforts, concours, patiences et soutiens étaient incontestables ;

A toi mon Oncle paternel YABAMBA NGOYI Gaston pour tes sacrifices que tu as consentis aux travaux de cette formation ;

A toi mon Oncle Paternel YANGULU MUYUNGA Ivon dont tes bienfaits sont irréprochables ;

REMERCIEMENTS

L'aboutissement de la présente rédaction est le fruit d'efforts et d'abnégations de plusieurs personnalités avec qui, nous échangions, débattions et soumettions soit, nos idées, soit nos écrits en vue des possibles orientations, corrections, compléments d'idées, etc.

Convaincu de leurs bienfaisances, nous ne pouvons pas clore cette dissertation sans prévoir une place sur laquelle ces personnalités trouveraient bien qu'insuffisants quelques mots qui exclament notre gratitude.

C'est pourquoi, nous tenons à remercier sincèrement notre comité de direction composé des Eminents Professeurs qui, nonobstant leurs multiples occupations professionnelles et familiales, ont eu vraiment la volonté de nous accompagner et de nous guider pour que notre travail trouve une consistance scientifique. Sur ce, nous pensons particulièrement à notre Directeur de Mémoire, Professeur Raymond de Bouillon MANASI N'KUSU KALEBE, ensuite, à nos deux Co-directeurs respectivement Professeur Jean-Louis ESAMBO KANGASHE et Professeur Anselme MEYA NGAMBA.

Nos remerciements s'adressent aussi à tout le comité de gestion de l'Ecole de Formation Electorale en Afrique Centrale, « EFEAC » pour sa preuve de compétence qu'il amontrée afin que cette première promotion de l'Ecole atterrisse en douceur malgré les difficultés du début de toute chose.

Nous ne fermons pas cette page sans dire merci à tout le corps professoral qui nous a à bon escient animé tous les modules de cours et séminaires qui étiez inscrits au programme de notre formation et surtout citons nommément le Professeur Ferdinand KAPANGA MUTOMBO.

Et enfin, nous pensons à tous les collègues avec qui, avions passé un beau moment de cette formation de Master en Gestion du cycle électoral. Je cite particulièrement Maman Séraphine KILUBU KUTUNA, Maître Pacifique NKUNZI BYUMANINE, Pasteur Fofana MPOYI MUTEBA, Maman Sylvie BIREMBANO et Papa Hyppolite MUBU ASH'INTHAL.

LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS

LISTE DES TABLEAUX

LISTE DES FIGURES OU GRAPHIQUES

Graphique N°4 : Le schéma de processus de désignation et de remplacement des

ANNEXE

AVERTISSEMENT

Dans le présent travail, le nom (( La Commission Electorale Indépendante », en sigle CEI et, le nom (( La Commission Electorale Nationale Indépendante », en sigle CENI, seront utilisés indistinctement.

INTRODUCTION

I. OBJET DU TRAVAIL

Dans le monde actuel, aucun individu ne peut jamais prétendre vivre seul dans sa cage et se sentir dans des conditions confortables car sa vie en tant qu'être humain lui exige toujours des activités qui se manifestent par des fonctions de nutrition et de reproduction, auxquelles s'ajoutent des fonctions de relation. Face ces impératifs d'ordre naturel et social, l'homme est ainsi appelé à abandonner une partie de sa liberté et adhérer ou appartenir à une organisation ou une société politique ou administrative dans laquelle il vit avec ses sembles en tant que corps d'individus réuni collectivement. Cela étant, il faut souligner que cette organisation ou cette une société humaine ne peut pour sa part, survivre normalement s'il n'existe pas des règles qui définissent de manière générale et impersonnelle les conditions de vie de la catégorie d'hommes qui a consenti l'appartenir ou la créer. Ce sont ces règles ainsi établies qu'on appelle « le statut » et qui ne doit pas être confondu avec « les statuts » (¹) qui, eux désignent l'ensemble des règles ou dispositions conventionnelles qui constituent l'acte constitutif d'une entreprise, d'une association, un groupe de personnes et régissant ainsi le fonctionnement et la conduite tout en fixant la forme, la durée, les objectifs, la raison ou dénomination sociale et les rapports entre les membres ou avec les tiers.

Au sens formel, le statut « Vise un ensemble des règles déterminées et il implique que ces règles ont été édictées, octroyées unilatéralement aux personnes qui y sont soumises sans que celles-ci aient eu à débattre du contenu de la condition juridique qui leur est ainsi faite » (²). Ainsi, on parlera par exemple du « statut » de la femme mariée.

Au sens matériel ; le statut désigne « le document, le texte où ces règles, le plus souvent codifiées, figurent » (³)

Cependant, il n'existe pas un seul statut des personnes dans un Etat, l'évolution de système de gouvernance a fait qu'aujourd'hui, on assiste à plusieurs statuts suivant différents critères et fonctions des personnes morales ou physiques, ou encore des administrations, des organismes et ordres et corps professionnels.

C'est dans ce sens que de la CENT en tant qu'institution d'appui à la démocratie au sein de l'Etat congolais, dispose un personnel de son administration qui est régie par « le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT » et qui fera objet d'étude de dissertation.

En effet, par statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT, il faut entendre à cet ensemble des dispositions règlementaires

(⁴) GLOBAL COMMMISSION ou Elections, Democracy and Security, Renforcer la démocratie : Une stratégie destinée à améliorer l'intégrité des élections dans le monde, septembre 2012, p. 17.

fixées par la CENI dans sa décision portant règlement intérieur et règlement administratif et financier, et qui s'appliquent à tous les agents qui prestent permanemment dans son administration notamment, le secrétariat exécutif national, les secrétariats exécutifs provinciaux et les antennes.

Ces dispositions règlementaires déterminent les modalités de recrutement des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT, leurs conditions d'accès aux fonctions administratives et techniques, les incompatibilités qui sont liées à ces fonctions. Elles arrêtent les actes qui créent les liens juridiques entre la CENI et les agents et cadres administratifs et techniques concernés. Elles proscrivent le temps de service, les obligations de la CENI et des agents et cadres, les droits et avantages dus aux agents et cadres. Il en est de même des classifications des fonctions et grades dans l'ordre de la hiérarchie administrative de la CENT, la cotation des agents et cadres. Et enfin, ces dispositions précisent les positions statutaires des agents et cadres, les modalités de cessation des fonctions et le régime disciplinaire.

Ainsi exposé l'objet de notre travail, abordons en effet, les points relatifs au choix et intérêt du sujet, à l'état de la question, à la problématique, aux hypothèses, à la méthodologie, à la délimitation et la subdivision du travail.

II. CHOIX ET INTERET DU SUJET

Les élections (⁴) se déroulent aussi bien dans les pays démocratiques que dans les pays autoritaires ou en guerre. Elles peuvent faire progresser la démocratie, le développement, les droits humains et la sécurité, ou bien les faire reculer et, pour cette raison, elles méritent d'y attacher un intérêt et plus particulièrement, aux personnes qui sont leurs services car c'est sur eux que repose principalement le succès ou l'échec du pouvoir et aspirations du peuple.

En effet, étant donné que les personnes ouvrant au sein même des organes de gestion des élections ou commissions électorales en général, et en particulier de la CENI de la RDC, sont hétérogènes, nous avons opéré notre choix sur les agents et cadres administratifs et techniques de la CENI et ce, en étudiant particulièrement les règles de droit qui régissent les conditions de leur service car, dit-on, sur leurs épaules, repose toute la charge de la mise en oeuvre des activités opérationnelles électorales conçues et planifiées par les autorités électorales ou membres de la CENI.

Cela étant, soulignons en revanche que ce sujet a de l'intérêt tant pratique et que scientifique.

Partant de l'intérêt pratique ou social, bien qu'étant chercheur comme tous les autres, nous visons de prime abord à comprendre et expliquer la question abordée, mais cette étude présente une utilité sociale. Ainsi, nous estimons que ce

travail s'il est exploité, aidera d'une part, le législateur congolais de procéder à la reforme électorale pragmatique dans le volet des textes juridiques qui régissent la CENI et son administration (constitution et loi organique portant organisation et fonctionnement de la CENI). Et à la CENI, ce travail lui permet de revoir et de compléter les règles qui régissent les conditions de service ses agents et cadres administratifs et techniques fixées dans son règlement administratif et financier. Et de l'autre part, il permet également à toutes personnes intéressées en général, et en particulier aux agents et cadres administratifs et techniques de la CENI et les praticiens de droit d'attirer l'attention dans leur interprétation des règles qui régissent les rapports entre les agents et cadres administratifs et techniques et la CENI dans l'ordre du droit congolais. Et enfin, il émet des perspectives qui promettent et sécurisent les règles régissant les conditions de service des agents et cadres dans le système de droit congolais au cas où elles sont suivies.

Quant en ce qui concerne l'intérêt scientifique, il y a lieu de souligner que le domaine du statut et fonction de l'administration électorale en RDC en général, et en particulier de règles qui régissent le personnel administratif et technique de la CENT, n'est pas encore abordé abondamment par des auteurs et chercheurs, c'est pourquoi ce travail a de l'intérêt scientifique dans la mesure où il se fixe l'objectif de situer effectivement le statut social des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI dans le système d'organisation administrative de l'Etat congolais.

III. ETAT DE LA QUESTION

De prime abord, il faut noter que l'état de la question tel que le décrivent KUYUNSA BINDUM et SHOMBA KINYAMBA « n'est pas à confondre avec la simple critique d'alignement des opinions des auteurs sur un sujet donné, mais une synthèse critique des écrits existants qui permet au chercheur de tracer la ligne de démarcation entre ceux-ci et la littérature qu'il se propose de produire »(⁵).

En effet, les écris portant sur les personnels des organismes de gestion des élections en général et en particulier, ceux des organismes de gestion des élections à modèle indépendant ou les commissions électorales, existent et sont issus des différents auteurs. Toutefois, à la lecture des documents notamment livres, manuels, articles, rapports que nous avions estimés récents et accessibles pour nous, chaque auteur abord la question dans son sens.

Ainsi, Patrick MERLOE dans « Promouvoir des cadres juridiques pour des élections démocratiques », propose des critères (⁶) pour assurer l'impartialité, l'efficacité et la transparence de la gestion des élections et de l'administration

( ⁵) KUYUNSA BINDUM et SHOMBA KINYAMBA cité par MUYUNGA MALANGO Kennedy, Les manifestations de la rue à Kinshasa pendant la période de transition (1990-1997) Contribution à l'étude des comportements politiques protestaires, DES, Faculté des sciences sociales, politiques et administratives, UNIKIN, 2008-2009, p.7, Inédit.

(⁶) Patrick MERLOE, Promouvoir les cadres juridiques pour des élections démocratiques, Guide du NIDI pour l'élaboration des lois et commentaires sur les lois, Institut national pour les affaires internationales NIDI, Washington, 2008, p.57.

électorale. Et pour lui, ces critères qu'il évoque, sont formulés en termes des recommandations qui n'explicitent pas de manière détaillée et pratique comment cela devrait se faire pour assurer cette impartialité et la transparence dans la gestion électorale. Parmi ces critère, il y a notamment :

- La mise en place d'un mécanisme clair pour nommer, au sein de l'organisme chargé de la gestion des élections (la commission électorale), des individus qui, aux yeux des candidats électoraux et du public, sont impartiaux et compétents pour diriger les élections véritablement démocratique ou qui, aux yeux des candidats électoraux et du public, pourront diriger des élections démocratiques de façon indépendante et impartiale ;

- La mise en place d'un mécanisme permettant de nommer les fonctionnaires chargés des élections sous la commission électorale et qui, aux yeux des candidats électoraux et du public, dirigeront des élections démocratiques de façon indépendante et impartiale ;

- L'exigence la transparence dans le cadre de la mise en oeuvre de tous les éléments du processus électoral, pour le profit du public et des candidats électoraux ;

- La prévention d'un mécanisme de redevabilité pour que les fonctionnaires des élections s'acquittent convenablement de leurs responsabilités ;

- La mise en place des mécanismes pour favoriser une communication régulière et systématique avec les candidats électoraux.

Jean Louis ESAMBO KANGASHE dans son livre de « Droit électoral congolais » (⁷), aborde ce droit en tant qu'une discipline d'apparition récente dans l'arsenal juridique congolais après une longue période d'être enfermé dans le droit constitutionnel.

Il souligne que ce droit est difficile à percevoir car une confusion est facilement décelable dans ces rapports avec le droit des élections .Mais, il l'appréhende comme un « droit qui étudie le processus de l'organisation et de la gestion des élections désignant les personnes investies d'une fonction publique et d'un pouvoir public ». Toutefois, bien que l'auteur introduit la dimension de la gestion des élections dans la définition du droit électoral, mais au fond, sa rédaction s'est appesantit essentiellement sur les règles législatives régissant les conditions des personnes qui participent aux élections et les opérations de ces dernières. Citons ici à titre illustratif, « l'électeur, le candidat, la campagne électorale, le vote et les résultats de vote et les contentieux électoraux » (⁸). L'auteur n'a pas abordé les règles de droit qui régissent les droits et obligations de personnel qui s'occupe de la gestion et de l'administration électorale et surtout même l'organisation et le fonctionnement CENT dans l'administration de la RDC

Ismaila MADIOR FALL, Mathias HOUNKPE, Adèle L. JENADU et Pascal KAMBALE dans : « Organes de gestion des élections en Afrique de l'ouest, étude comparative de la contribution des commissions électorales au renforcement de la démocratie », font leur étude dans 5 pays d'Afrique de l'Ouest notamment : (⁹) le Benin, le Ghana, la Sierra Leone, le Cap vert, le Sénégal et le Nigéria sur leurs modèles de gestion électoral. Sur ce, lorsqu'ils abordent la question relative aux personnels au sein des OGE dans les pays précités, ils n'ont pas en tout cas touché les catégories des personnes qui sont employées au sein de ces commissions électorales et qui s'occupent de ces services administratifs. En revanche, ils se sont focalisés sur les membres ou personnes politiques comparant ainsi le système de leur désignation afin d'évaluer l'impact de cette dernière sur l'indépendance des membres au sein de ces pays. En effet, ils notent qu'au Sénégal, les membres sont désignés par le Président de la république, au Cap vert, ils élus par l'assemblée nationale, à la majorité des deux tiers pour chacun d'entre eux, exprimés par le bulletin secret, au Benin, les membres sont désignés par les partis politiques, au Ghana, on exige la consultation d'un organe consultatif obligatoire et au Sierra Leone, la désignation commence par la consultation des parties et suivie par une approbation du parlement.

Ainsi, comme conclusion pour ces auteurs (¹⁰), bien que le système de désignation des membres varie de façon significative tant sur le plan de droit que sur le plan pratique, les différents modèles institutionnels de la gestion électorale ont moins d'impact sur l'indépendance des OGE que la façon dont les membres des OGE sont désignés, leur sécurité d'emploi, leur mandat et l'étendue de leur maîtrise des ressources financières des élections. Et à cet effet, l'Etat devrait s'assurer que :

- Le mécanisme de nomination à l'OGE garantit qu'il existe un large consensus entre les acteurs politique, sociétés civiles et autres secteurs de la société sur l'indépendance et la qualification des personnes nommées.

- Les membres qui composent les OGE jouissent d'une sécurité d'emploi équivalente à celle reconnue aux plus hauts magistrats du pays.

Institut International pour la Démocratie et l'Assistance Electorale ou IDEA International dans son manuel : Concevoir la gestion électorale (¹¹), aborde la question de manière assez détaillée de l'administration électorale et cela, en se basant sur les expériences de plusieurs pays sur cette matière. A cet effet, lorsqu'il touche le point relatif au statut des personnels des secrétariats et commissions des OGE et particulièrement ceux des OGE à modèle indépendant qui fait objet de notre étude, l'IDEA International sans analyser en profondeur des cas types de certaines législations , affirme tout simplement que ces sont des fonctionnaires de l'Etat dont les conditions de services relèvent de la fonction publique. Or la notion même de la fonction publique étant non seulement récente et présentant non seulement des ambiguïtés et plusieurs sens (organique, fonctionnel et matériel), mais aussi, chaque

(⁹) Ismaila MADIOR FALL, Mathias HOUNKPE, Adèle L. JENADU et Pascal KAMBALE, Organes de gestion des élections en Afrique de l'ouest, Une étude comparative de la contribution des commissions électorales au renforcement de la démocratie, Open Foundations, Dakar, 2011, p. 5.

(¹⁰)Ismaila MADIOR FALL, Mathias HOUNKPE, Adèle L. JENADU et Pascal KAMBALE, p.11.

(¹¹) Concevoir la gestion électorale : Manuel d'IDEA International, Stockholm, 2010 p. 132.

pays a sa propre politique de classification de la fonction publique. De cette considération, il serait parfois difficile de savoir de quelle fonction publique que les agents des secrétariats des OGE à modèle indépendant sont régis si l'on en tient à l'affirmation de l'IDEA.

Alain-Joseph LOMANDJA dans son article « Indépendante, mais sous contrôle ? Réflexion praxéologique sur l'indépendance de la Commission Electorale Nationale Indépendante » ( ¹² ). Il évoque les points relatifs aux membres et au personnel de l'administration de la CENI sur leur impact ou limite pratique à l'indépendance de la CENI. En effet, il note que l'indépendance de la CENI est consacrée théoriquement par les dispositions constitutionnelles et légales, mais il y a aussi d'autres dispositions et d'autres facteurs typiques qui limitent la portée pratique de cette indépendance et l'autonomie de l'action de la CENI ainsi le contrôle politique sur l'administration électorale. Pour lui, il s'agit principalement d'une part, des dispositions relatives à la composition de la CENI et au mode de désignation de ses membres, et de l'autre part, l'instabilité du mandat des membres de la CENI ; le choix constant du modèle politique de la CENI sans garantie de l'expertise électorale susceptible de promouvoir une réelle indépendance de l'administration électorale ; la dépendance financière de la CENI vis-à-vis du gouvernement ; le poids de la communauté internationale sur le fonctionnement de la CENI ; le manque de professionnalisme des membres de la CENI qui doit constamment faire son personnel sur le tas et une certaine instabilité de l'administration électorale au niveau provincial et local avec des agents de la CENI sans statut de fonctionnaires et travaillant sur base contractuelle et périodique ; le dysfonctionnement d'autres institutions de la République ; le fonctionnement épisodique des partis politiques et leur capacité d'organisation et la collaboration tendue avec les parties prenantes au processus électoral.

Pour se faire, Alain-Joseph (¹³) dan sa contribution préconise de revoir le mode de désignation des membres de la CENI, prévoir des mécanismes de débat démocratique sur les désignations des composantes, créer une mémoire électorale de la nation congolaise à travers une administration électorale stable, renforcer la gouvernance électorale interne à la CENI, observer rigoureusement l'administration électorale, reformer le système judiciaire et former des partis politiques et leur financement.

Le Réseau de Savoir Electoral ACE Project dans l'Encyclopédie ACE : cadre juridique (¹⁴), démontre des points importants de tout le processus électoral que le législateur électoral doit scrupuleusement tenir compte lors de l'élaboration des textes régissant les élections. Quand il amorce en effet, les points liés à la gestion

(¹²)Alain-Joseph LOMANDJA, « Indépendante, mais sous contrôle ? Réflexion praxéologique sur l'indépendance de la Commission Electorale Nationale Indépendante », in Revue Congolaise d'analyse des politiques et pratiques électorales, Alternatives et initiatives critiques pour la gouvernance démocratique, Hors-série, Kinshasa, 2017, pp. 63-70.

(¹⁴) ACE Project, Le Réseau de savoir électoral, L'Encyclopédie ACE : Cadre juridique, p. 46 sur www. aceproject.org.

électorale, il prône que les autorités électorales doivent être conçues d'après les particularités sociopolitiques du pays ou de la région. Ils doivent être dotées des pouvoirs institutionnels afin d'accomplir leurs tâches en vertu des principes généraux qui régissent les processus électoraux notamment, la certitude, la transparence la légalité, l'indépendance, l'impartialité et l'objectivité. D'autres points importants sont évoqués comme par exemple, les garanties financières, la précision des mandats, des inspections indépendantes et permanentes. Mais, ACE Project non seulement ne propose pas de manière pratique les solutions que les législateurs des différents pays devraient régir tous ces points, mais également, la question liées aux agents qui prestent dans les services des commissions électorales ne l'a pas intéressé.

Aussi et pour finir, l'ACE Project (¹⁵), aborde la question des règlements des litiges électoraux et sur ce, il démontre les différents modèles qui sont appliqués dans les différents pays du monde à savoir, le modèle de cour judiciaire, le modèle de tribunal spécialisé en matière des élections, le modèle des tribunaux (ou cours) constitutionnels et les modèles alternatifs de résolution des conflits. S'agissant particulièrement du modèle de tribunal spécialisé en matière des élections qui constitue quand même une innovation et ce, des pays de l'Amérique Latine, bien qu'ils (tribunaux) peuvent être autonome ou relevant du pouvoir judiciaire , il faut souligner qu'ils sont chargés de régler que les différends concernant les résultats électoraux et non de ceux qui concernent les personnels électoraux dans l'accomplissement de leurs missions.

MAFELY MAFELY MAKAMBO, dans son livre intitulé « La fonction publique RDCienne : Organisation, fonctionnement, problèmes et suggestions », il étudie la fonction publique nationale (¹⁶ ) appelée le statut des agents de carrière des services publics de l'Etat régis par la loi N° 16/013 du 15 juillet 2016 portant statut des agents de carrière des services publics de l'Etat. Il décrit la genèse et évolution de leur statut. Il expose la présentation, la structure organisationnelle et fonctionnelle du ministère de la fonction publique nationale. Et enfin, il souligne les crises récurrentes à cette fonction publique à savoir :

Dans toutes ces crises, il souligne leur origine commune qui est le problème des effectifs pléthoriques au sein de la fonction publique et la catégorie d'effectif au sein même de cette fonction (effectif organique, effectif flottant et effectif de mise en oeuvre).

- Auditer physiquement les effectifs et veiller à la responsabilité de paie des

- Favoriser la mobilité des agents et revoir le système d'évaluation de même

ZOLTAN HAZAFI dans « Le nouveau modèle de carrière dans la fonction publique- les dimensions juridiques et de gestion des ressources humaines du développement de la fonction publique » (¹⁸), il examine l'environnement juridique et réglementaire de l'administration publique Hongroise et le système de gestion des ressources humaines sur son impact au développement de service public.

Sur ce, il part des problèmes d'une part de la différenciation entre les statuts des fonctionnaires et à l'intérieur des statuts eux-mêmes qui s'est accélérée avec le choix entre statuts se faisant sans principes directeurs, souvent indépendant de la nature de poste à occuper et de l'élaboration d'une réglementation spéciale assurant l'indépendance des organes autonomes parfois incohérente et ayant des conséquences sur l'administration publique. Et de l'autre part, de l'harmonisation du système de l'administration publique.

Pour arriver aux conclusions et à la proposition des solutions, il fait l'étude de trois cas des lois sur les statuts notamment la loi sur le statut de personnel de l'office national des impôts et de douanes ; un statut d'un organe autonome, la loi sur le statut des fonctionnaires publics, un statut général et la loi sur le statut des militaires ; un statut qu'il considère comme mixte.

En conclusion, eu égard aux résultats de ses analyses, lui opine d'une part, pour une gestion moderne et efficace des ressources humaines dans son pays, il propose une gestion stratégique et intégrée des ressources humaines dans l'administration publique , et de l'autre part quant à la législation sur le personnel de l'administration publique Hongroise, il suggère la création d'un code de service public

qui assurerait l'unité par des règles générales défini en tenant compte de l'exercice des fonctions relevant de l'administration publique alors que la différenciation nécessaire serait assurée par l'intégration d'une partie définissant les régimes spéciaux.

De ce qui précède, il faut noter que l'originalité de notre travail par rapport à de toutes ces littératures pré exposées réside dans son approche pragmatique consistant à la détermination de la nature juridique les agents et cadres administratifs et technique de la CENI en droit positif Congolais tout en ressortissant les positions défis et des perspectives y relative.

IV. PROBLEMATIQUE

Les commissions électorales indépendantes ou les organismes de gestion des élections à modèle indépendant sont, à l'heure actuelle reconnus dans la quasi-totalité des pays du monde en général, et en particulier dans les pays d'Afrique comme le socle de renforcement et de la consolidation de la démocratie. Toutefois, compte tenu de la mission qui leur est assignée notamment de l'organisation des élections voire des consultations démocratiques directes selon le cas, qui constitue une tâche administrative très complexe, technique et se déroulant toujours dans une atmosphère politique trop agitée et chargée, la législation de la RDC à l'instar de certaines d'autres législations de plusieurs pays de l'Afrique et du monde, a pour le besoin de la tenue des élections crédibles, transparentes et apaisées, préféré de mettre en place après les vagues de la démocratie des années 1990, un organisme de gestion à modèle indépendant respectivement la CEI en 2004 et la CENI en 2010 jusqu'à nos jours.

Cette CENI de la RDC est sur base de l'article 211 de la constitution et des articles 2, 4,5, 6 et 7,8, 9, 10 et 39 de la loi organique N° 10/013 du 28 juillet 2010 telle que modifiée à ce jour, une institution d'appui à la démocratique, neutre et indépendante mais collaboratrice dotée non seulement de la personnalité morale et de l'autonomie organique, matérielle et financière mais aussi, dispose des membres qui sont désignés et remplacés par les composantes politiques et les ONG de société civile et ayant les pouvoirs des prendre de manière indépendante et impartiale des décisions importantes sur les opérations électorales et référendaires indépendamment du gouvernement ou de l'administration de l'Etat congolais.

Elle dispose aujourd'hui au sein de l'Etat Congolais, une administration qui se présente comme l'a su bien décrire Jean Mercier (¹⁹), comme un appareil à part

(¹⁹) L'administration se présente comme un appareil, une machine. C'est un ensemble complexe des cellules assurant des fonctions par l'exécution d'opérations intellectuelles ou matérielles. Ces cellules sont, comme les rouages d'une machine, disposées et liées entre elles selon certaines structures. Les mécanismes de fonctionnement sont régis par les règles de droit qui se matérialisent par des procédures. L'administration est aussi un ensemble d'hommes. Ce sont des hommes de chairs et d'os qui l'ont créée, qui en assument la machine ou en perturbent le fonctionnement. Ces hommes, mus par de croyances et des intérêts, collaborent ou s'opposent. Ils reflètent la société dans laquelle ils vivent et agissent en retour sur elle. LireJean Mercier, L'administration publique, De l'Ecole classique au nouveau

entier qui comprend ainsi des structures organiques au niveau national, provincial et local notamment le bureau, le secrétariat exécutif national et ses directions et cellules, les secrétariats exécutifs nationaux et les antennes et avec un nombre important des personnes assurant des fonctions par l'exécution d'opérations intellectuelles ou matérielles régies par une loi organique et des règlements et décisions de la CENT.

En effet, sur le plan idéologique ou politique, cette façon d'organiser et de faire fonctionner constitutionnellement et légalement la CENT au sein de l'administration de l'Etat congolais peut s'expliquer non seulement par le souci de la rendre le seul sujet de droit habilité d'attribuer le pouvoir souverain émanant du peuple congolais, mais aussi de rendre indépendant, neutre et impartial ses animateurs vis-à-vis des parties prenantes aux élections qui ont intérêt direct ou indirect dans le choix des représentants du peuple ou le maintient de dictature dans la représentation du peuple dans les institutions électives de l'Etat.

Par contre, sur le plan juridique, l'organisation et le fonctionnement de la CENT ne s'expliquera sans susciter une question de la nature juridique de la CENT et de ses agents dans l'organisation administrative de la RDC.

C'est dans ce cadre que s'inscrite notre problématique entendue d'abord comme « L'ensemble de problèmes pratiques, conceptuelles et théoriques afférentes à une recherche donnée » (²⁰), et qui part des problèmes selon lesquelles depuis 2004 lorsque le législateur congolais avait décidé d'adopter la loi organisant la Commission Electorale Tndépendante (CET), une institution transitoire créée aux assises de dialogue inter congolais, les agents et cadres techniques de cette institution qui lui étaient reconnus d'engager n'avaient pas statut règlementaire, ils étaient régis par le droit commun de contrats.

Ceci ressort des prescrits de l'article 23 de la loi N°04/009 du 05 juin 2004 qui disposait comme suit : « La commission électorale indépendante se dote des agents et cadres techniques dont elle besoin pour son fonctionnement. Ces agents et cadres techniques sont recrutés par elle exclusivement ou mis à sa disposition à sa demande par les services publics compétents de l'Etat. Ils relèvent du régime contractuel de droit commun. Toutefois, s'ils sont des agents de carrière des services publics de l'Etat, ils sont mis en détachement conformément à leur statut ». En vertu cette disposition, il se dégage l'idée selon laquelle, si la CET pouvait recruter une personne sur base du contrat de travail, ce sont les dispositions du code du travail qui devraient être appliquées intégralement. Par contre, si elle recrutait une personne dans le cadre de contrat de louage des services, ou tout autre contrat, ce sont les règles de code civil des obligations qui étaient entièrement applicables.

Dans la pratique, ce régime contractuel de droit commun qui était posé par cette loi de 2004 a connu des problèmes sérieux de son application par les autorités

de la CET qui justifiait la sensibilité de la mission cette dernière. Le président de la CET à cette époque, feu Abbé Apollinaire MALUMALU pouvait même aller loin en employant une phrase pour ériger un obstacle à certains agents de la CET qui étaient mécontents de leur traitement par rapport à leurs fonctions. Cette phrase était la suivante : « la CET est une institution de mission et à ce titre, ces agents ne sont que des missionnaires ».

Arrivée en 2010 lorsque la CET a cessé d'être transitoire pour devenir permanente et en changeant l'appellation de la CET à la CENT à travers la loi organique 2010, le législateur de cette année avait réitéré son homologue de 2004 en reprenant le même situation organique et fonctionnelle des agents et cadres administratifs dans les articles 38, 39 et 40 et plus précisément l'article 39 de ladite loi organique qui disposait : « Le statut des membres du secrétariat exécutif relève du droit commun ». La même formulation sera reprise à l'article 42 du règlement intérieur de 2011 de la CENT.

Cependant, après la réforme de la loi organique de 2010 qui a eu lieu en 2013 avec la loi organique N°13/012 du 19 avril 2013 modifiant et complétant la loi organique N°10/013 du 28 juillet 2010, les articles 38, 39 et 40 ont subi des modifications en habilitant la CENT le pouvoir de fixer lui-même le statut de son personnel administratif et technique dans le règlement administratif et financier.

Sur ce, il a fallu attendre le 27 février 2017, date de l'entrée en vigueur de ce règlement pour voir la CENT ratifiée le pouvoir issu des dispositions de l'article 39 alinéas 2 de la loi organique sous analyse et fixer ce statut en « statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT » en vertu de l'article de l'article 55 de ce règlement qui dispose en ces propos que : « La Commission Electorale Nationale Tndépendante est une institution de mission. A ce titre, son personnel relève d'un statut particulier défini par le présent règlement administratif et financier et déroge au droit commun ».

Toutefois, en dépit de fixation de ce statut par ce texte précité, le constat révèle sur terrain que, la situation statutaire des agents et cadres de la CENT est quasiment loin d'appliquée et respectée tant par l'institution CENT elle-même que par l'Etat congolais dont cette dernière est institutionnalisée.

Dans les chefs de certains membres de la CENT et voir de certains agents, on nie toute qualité tant de fonctionnaire public que de travailleur aux agents et cadres administratifs et techniques, ils ne sont que des missionnaires. De leurs côtés, bon nombre d'agents que nous avons eu à faire des entretiens, certaines ont d'une part, du mal à déterminer la nature de leurs droits et obligations tant en vers la CENT qu'envers l'Etat. Et de l'autre part, d'autres, ne font que des murmures en déplorant des mauvaises conditions de service et des décisions que les autorités de la CENT prennent au quotidien à l'encontre de certains de leurs collègues de service à tel enseigne qu'ils ne peuvent parler, autant mieux garder silence pour ne pas perdre le poste. La

conséquence ce que, la qualité des opérations électorales est pas toujours quasiment critiquée par les parties prenantes aux élections.

C'est pourquoi nous nous sommes posé une question principale de savoir si les agents et cadres administratifs et techniques de la CENI peuvent être régis par le statut particulier qui déroge au droit commun fixé par la CENI elle-même dans l'organisation administrative actuelle de l'Etat Congolais sans qu'ils ne soient pas naturellement défiés? De cette question nous avons voulu répondre à la préoccupation subsidiaire suivante : Quelle est la nature statutaire des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI en droit positif congolais?

Voilà dans quelques mots, les questions auxquelles nous tenterons de répondre provisoirement dans les lignes qui suivent aux hypothèses de notre travail.

V. HYPOTHESES

La démarche scientifique constitue toute une philosophie et « comme la philosophie n'est pas au sens plein du terme une discipline mais, une pratique constante de l'interrogation et de la bonne curiosité, sans croyances particulières ni choix délibérément préconçu, elle constitue le cadre le plus approprié pour l'approfondissement des questions et la confrontation des réponses, bien que les questions trahissent les liens avec les croyances diverses et que les réponses ne se libèrent point aisément des préoccupations » (²¹).

Partant de ce postulant, il nous est loisible d'examiner les questions posées à la problématique par la confrontation des réponses provisoires y afférentes devant faire l'examen rigoureux dans nos futurs développements en vue de leur confirmation ou infirmation.

Abordant la question principale nous pensons que les agents et cadres administratifs et techniques de la CENI seront naturellement défiés car le régime de la CENT dans l'organisation administrative actuelle de la RDC en général, et en particulier, les régimes statutaires posés par le règlement administratif et financier de la CENI en tant que texte de base de ce statut particulier, ne permettent pas de qualifier ces agents et cadres de la CENT ni comme les fonctionnaires de l'Etat régis par le droit de la fonction publique ni encore comme des travailleurs régis par le droit du travail.

Quant à la question subsidiaire, nous estimons de première vue que la nature statutaire des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI en droit positif congolais, sont des fonctionnaires électoraux régis par un droit fonction électorale mais, il faut sécuriser leur statut formellement et matériellement.

(²¹) MOHAMMED ALLAL S, cité par Sylvain MITOUBA LUKUSA, Equation Etat culture politique et appropriation citoyenne en République Démocratique du Congo, contribution à la sociologie politique fondée sur le modèle d'analyse sitologique, Thèse de Doctorat, Faculté des Sciences sociales, administratives et politiques, UNIKIN, 2010-2011, p. 31, inédit.

VI. APPROCHE METHODOLOGIQUE

Par approche méthodologique, il faut entendre aux méthodes et techniques utilisées dans cette étude en vue d'aboutir à sa réalisation.

A. METHODES

D'après Benoit VERHAEGEN, la méthode est « L'ensemble de règles et de principes qui organisent le mouvement d'ensemble de connaissances c'est-à-dire, les relations entre l'objet de la recherche et le chercheur, entre les informations concrètes rassemblées à l'aide des techniques et le niveau de la théorie et des concepts » (²²).

Dans le cadre de ce travail, compte tenu non seulement de nos goûts personnels, mais aussi et surtout de la nature de l'objet de recherche et des faits observés, nous avons fait recours à l'analyse systémique et aux méthodes juridiques.

Pourquoi « méthodes » au pluriel ? Parce qu'en soi, ce n'est pas une seule méthode à proprement parler. Il faut d'abord commencer par noter que le droit est constitué des normes dont l'application nécessite une interprétation. Les juges et

les chercheurs ne pourraient assurer ou faire assurer une mise en oeuvre effective de la règle de droit sans en chercher le sens. Pour y arriver, ces sont les « méthodes juridiques » qu'ils utilisent c'est-à-dire, ils font recours aux méthodes d'interprétation qui, leur utilisation répond à certaines règles pratiques auxquelles elles sont soumises et certains maximes juridiques viennent compléter ces méthodes d'interprétation.

Les deux méthodes classiques d'interprétation, techniques et maximes d'interprétation que recours les méthodes juridiques sont (²⁴) :

a. Les deux méthodes classiques d'interprétation ? La méthode exégétique

Cette méthode de part sa nature, est fondée sur l'exégèse du texte de loi. Cette interprétation n'est pas à confondre avec l'interprétation littérale qui a pour objet de donner à un texte tous les sens grammaticalement correct que le texte peut revêtir. L'exégèse se définit souvent par trois propositions suivantes :

? Quand la loi est claire, il faut la suivre, ceci suppose qu'on ne peut définir un texte clair. Et là l'exégèse ne n'intervient pas.

? Quand le texte est obscur, il faut en approfondir les dispositions pour pénétrer l'esprit. Il faut rechercher l'intention du législateur. Mais, souvent cette intention est introuvable. D'où, on se réfère alors au motif, au contexte, etc. Sinon, il faut fonder l'interprétation sur l'équité.

? Si la règle de droit est absente, il faut alors recourir l'usage ou l'équité.

En effet, dans le cas de la méthode exégétique, on admet que l'interprétation soit créatrice de la règle de droit. Cette interprétation intervient en cas de carence de droit. Toutefois, cette méthode a été fortement critiquée car jugée abusive et insuffisante. C'est ainsi que GENY qui a porté ces critiques a créé au début du 20^ème cycle qui la méthode de la libre recherche scientifique ou la méthode sociologique en portant des critiques sur l'exégèse selon lesquelles, elle méconnait les changements ayant affecté la société française. Aussi, ajoute-t-il, cette méthode postule que toutes les réponses se trouvent dans la loi et en quelque sorte que le code civil est infaillible.

C'est une méthode proposée par GENY qui consiste à constater que le législateur n'a pas pu tout prévoir et qu'il est alors inutile et même artificiel de rechercher son intention. Et donc que le juge ou le chercheur ne peut pas fictivement

(²⁴) Les procédés et méthodes d'interprétation des règles... sur www. Cours - de-droit. net, consulté le 25 février

s'appuyer sur un texte qui ne dit rien, il faut vraiment le dépasser. C'est en ce sens que la recherche du juge ou chercheur est libre. Cependant, GENY souligne que la liberté ce n'est pas du n'importe quoi, elle est scientifique. Et donc, si en fonction des données de la réalité de son époque que le juge ou le chercheur va élaborer la règle la mieux adoptée aux besoins de la société qu'elle vit, cette méthode l'invite à s'affranchir d'une intention qui en toute hypothèse est historique.

De manière classique, on distingue les procédés d'interprétation rationnelle et formelle.

La première catégorie d'interprétation rationnelle regroupe les techniques qui sont fondées sur l'idée qu'une règle de droit doit être appliquée dans toute sa raison d'être et seulement cette mesure et on dira qu'on recherche la ratio legis. Sur ce, il existe différentes techniques d'interprétation rationnelle suivantes :

L'idée est que les règles d'interprétations sont plus rigoureuses que les règles de principe et donc, il faut en limiter le champ d'interprétation uniquement à ce que le texte vise. Il faut ainsi rechercher la raison d'être de la règle d'exception.

Ce sont les principes généraux du droit exprimés le plus souvent en formes d'adages. Certains d'entre eux servent d'interprétation de la règle de droit, notamment :

Le besoin d'avoir les élections démocratiques, régulières, paisibles, et crédibles en République Démocratique du Congo, a poussé le législateur électoral congolais à habiliter le pouvoir à la CENI qui est une institution au sein de l'Etat, de régir lui-même les agents et cadres administratifs et techniques prestant dans ses structures administratives.

Cette situation ne fait pas apparaître juridiquement, la nature des rapports ou de relation qui existe entre l'administration CENI en général, et en particulier de ses agents et cadres administratifs et techniques avec l'administration de l'Etat congolais et les juridictions en RDC.

En effet, le recours à cette approche systémique dans notre dissertation avait pour but de relever que la prestation des agents et cadres administratifs et techniques au sein du secrétariat exécutif national, des secrétariats exécutifs provinciaux et des antennes constitue un impératif découlant du système administratif et juridique de la CENI et de l'Etat congolais dont cette dernière est institutionnalisée et personnalisée.

Et si ce système n'est pas compris à l'avance, toute analyse sur l'effectivité de la situation fonctionnelle et personnelle des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI en RDC ne serait qu'aléatoire.

4. Contribution des méthodes juridiques dans notre recherche L'apport des méthodes exégétique et sociologique dans notre recherche :

Dans le cadre de cet étude nous sommes dans une situation où le règlement administratif et financier de la CENI qui fixe le statut des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI en ratification des articles 38 et 39 la loi du 28 juillet 2010 portant organisation et fonctionnement de la CENI telle que modifiée et complétée par la loi du 19 avril 2012 exclut ces derniers du champ d'application du droit commun, mais il n'a pas pris le soin ni de définir ce qu'il entend par les agents et cadres, ni moins de préciser explicitement de quelles règles de droit qui leur applicables. Et dans la pratique, on nie même toute qualité juridique aux agents et cadres administratifs et techniques de la CENI par certains membres de la CENI les en qualifiant comme des missionnaires compte tenu de la mission de la CENI. Sur ce, le recours à la méthode exégétique nous a d'abord interpréter le règlement intérieur et le règlement administratif et financier de la CENI, la loi portant statut des agents de carrière des services publics de l'Etat et le code du travail afin de dégager les régimes juridiques applicables aux agents et cadres administratifs et techniques de la CENI.

Cela étant, comme le droit applicable n'est pas explicitement préciser dans les règles en question afin de dégager le juger compétent pour connaître les litiges survenus dans ce statut, on a dû dépasser l'exégèse en recourant à la méthode sociologique et celle-ci nous a permis regarder le besoin réel de la CENI dans sa création par l'Etat Congolais et les activités qu'elle gère et leur nécessité pour la nation congolaise.

B. LES TECHNIQUES DE RECHERCHE

Etant donné que notre recherche s'inscrit dans le domaine des sciences sociales et humaines, notre premier choix des techniques s'est inscrit dans le raisonnement de Jean Maynard pour qui « la première manière d'obtenir les données nécessaires pour une étude en sciences sociales est de se reporter aux documents existants. C'est la manière excellente de l'histoire. Tl en était de même dans une large mesure les (sciences humaines et sociales) traditionnelles. L'orientation actuelle conduit au contraire à l'observation directe et, dans la mesure où elle serait possible, à l'expérimentation contrôlée. Le spécialiste ne saurait aujourd'hui en bien des cas se satisfaire des seuls documents disponibles, ils constituent pour lui une source importante et parfois essentielle d'information » (²⁵).

C'est au vu de ce postulat, que nous avions préféré coupler dans ce travail, la technique documentaire suivie de la technique vivante afin de récolter les informations dont nous avions besoin.

Ainsi, la technique documentaire nous a permis de consulter la littérature accessible sur la gestion électorale en générale et en particulier, sur le statut des personnels des OGE à modèle indépendant spécifiquement la CENI et ce, dans les bibliothèques, la direction des archives de la CENI/RDC et autres services et sur les sites internet. Pour ce faire, nous avions consulté les dictionnaires ; les textes officiels (constitution, lois, ordonnances, arrêtés et différentes décisions de la CENI) ; les livres, les articles de revues, les rapports de la CENI, les DES et les Thèses de Doctorat.

S'agissant de la technique vivante, nous avons fait recours à l'observation directe, les descentes et l'interview libre. Avec les descentes et l'interview par exemple, nous fréquentions certains membres, agents et cadres administratifs et techniques de la CENI, nos collègues qui sont dans les organisations de société civile et dans la politique et avions eu des entretiens avec eux. Et ces derniers nous ont permis de requérir des points de vue des autres et leurs expériences sur la question et ont comblé les vides des documents écrits. Et l'observation directe quant à elle, nous -mêmes avions observés tout ce que la CENT par l'entremise de ses membres et agents, pose comme actes et ce que les agents et cadres réagissent et se comportent.

VII. DELIMITATION DU SUJET

Pour éviter de voguer dans les vagues, tout chercheur doit circonscrire son travail tant dans le temps que dans l'espace.

Dans le temps, notre recherche couvre une période allant du 19 avril 2013 et, spécifiquement le 27 février 2017 jusqu'au 30 juin 2019. Ces précisions devraient être soulignées car d'une part, c'est le 19 avril 2013 qu'il y a eu la promulgation de la loi organique N°13/012 du 19 avril de 2013 modifiant et complétant la loi organique du juillet 2010 portant organisation et fonctionnement de la CENT. Et c'est à cette révision que le législateur électoral congolais a eu à consacrer le statut des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI et dont le pouvoir de fixer les règles a été confié à la CENI elle-même à travers son règlement administratif et financier. Et de l'autre part, le 27 février 2017 parce que c'est en date qu'est entré en vigueur le règlement administratif et financier de la CENT qui constitue le texte de base du statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI. Mais, cette délimitation ne nous mettra pas une barrière de se référer aux textes qui ont régis l'administration électorale, à l'époque de la CET transitoire depuis 2003 et de la CENI qui a fonctionné depuis la loi organique du juillet 2010 avant que la révision de 2013 intervienne.

En revanche, la date du 27 juin 2019 est choisie comme date limite de notre étude par le fait que c'est cette date qui marque la fin du mandat membres de la CENT équipe Corneille NANGAA et donc, de gestion de l'équipe des treize membres qui composent actuellement la CENT.

Et dans l'espace, notre étude portera essentiellement sur le territoire national de la RDC et plus particulièrement à Kinshasa car c'est là où même se trouve le siège national de la CENT. Toutefois, cette délimitation ne pourra pas non plus nous empêcher en cas de besoin de se référer aux règles qui régissent les administrations électorales et des jurisprudences en matières administratives des autres pays du monde en général et en particulier de l'Afrique.

VIII. DIFFICULTES RENCONTREES

La nature de notre sujet nous exigeait d'effectuer beaucoup des descentes au sein de la CENT pour requérir certains documents, décisions et données internes de la CENT, recueillir des informations nécessaires auprès des agents et cadres de la CENT. Toutefois, compte tenu de caractère très sensiblement politique qu'on a rendu la CENT/RDC et surtout que notre recherche s'est effectuée pendant la période cruciale de déroulement des opérations des scrutins du 30 décembre 2018 plein des suspicions et des méfiances à l'intérieur et à l'extérieur du pays, nous nous sommes retrouvés vraiment dans des grandes difficultés de requérir toutes les informations, documents, décisions et réponses à certaines questions que nous avions besoin de la part des agents et des services de la CENT. A cela s'ajoutent aussi des difficultés financières pour effectuer des descentes, accéder dans des bibliothèques et autres exigences de la rédaction de la présente dissertation.

IX. SUBDIVISION DU TRAVAIL

Outre l'introduction qui constitue l'examen préliminaire de ce travail, et la conclusion qui esquisse son idée générale, ce travail tournera autour de parties reparties de la manière que voici :

- La Première est consacré au statut juridique de la CENT en tant qu'institution d'appui à la démocratie dans la structure juridique de la République Démocratique du Congo;

- La Deuxième chapitre quant à lui, porte sur la nature juridique des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT en Droit positif congolais.

PREMIERE PARTIE : LE STATUT DE LA COMMISSION ELECTORALE NATIONALE INDEPENDATE EN TANT QU'INSTITUTION D'APPUI A LA DEMOCRATIE DANS LA STRUTURE JURIDIQUE DE LA REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

Dans ce chapitre, il sera question d'une part, de présenter géographiquement, historiquement et structurellement la Commission Electorale Nationale Indépendante, et de l'autre part, de passer en revue, toutes les différentes catégories des personnels qui prestent au sein de la Commission Electorale Nationale Indépendante (Chapitre I). Puis, nous examinerons enfin, le régime juridique ou la forme de la CENI dans le système d'organisation administrative de l'Etat congolais (Chapitre II).

CHAPITRE I. PRESENTATION GEOGRAPHIQUE, HISTORIQUE STRUCTURELLE ET DES DIFFRENTES CATEGORIES DU PERSONNEL DE LA COMMISSION ELECTORALE NATIONALE INDEPENDANTE DE LA RDC

SECTION I. PRESENTATION GEOGRAPHIQUE ET HISTORIQUE DE LA COMMISSION ELECTORALE NATIONALE INDEPENDANTE DE LA RDC

§1. PRESENTATION GEOGRAPHIQUE DE LA COMMISION ELECTORALE INDEPENDANTE DE LA RDC

De prime à bord, l'article 211 de la constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour, institue la CENI comme une institution d'appui à la démocratie, dotée de la personnalité juridique et chargée de l'organisation du processus électoral notamment l'enrôlement des électeurs, la tenue du fichier électoral, des opérations de vote, de dépouillement et de tout référendum. Elle assure la régularité du processus électoral et référendaire (sur toute l'étendue de la République Démocratique du Congo).

Cette mission ou mandat social qu'elle assure au sein de l'Etat Congolais, est un moyen d'attribution ou d'émanation du pouvoir du peuple en RDC et ce, en vertu de l'article 5 de la constitution du 18 février 2006 qui dispose que : « la souveraineté nationale appartient au peuple. Tout pouvoir émane du peuple qui l'exerce directement par voie de référendum ou d'élections et indirectement par ses représentants. Aucune fraction du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice... ».

Cela étant, soulignons que géographiquement la Commission Electorale Nationale Indépendante de la RDC a son siège dans la Capitale de la RDC, la ville-province de Kinshasa. Elle abrite l'immeuble CENI (ex-BCCE) à trois étages, construit sur N°447, Boulevard du 30 JUIN en face du Building de la Société

Commerciale des Transports et des Ports, SCTP en sigle (ex ONATRA), non loin de la Gare Centrale, dans le quartier général de la Démocratie, Commune de la GOMBE.

Dans cet immeuble, le REZ-DE-CHAUSSEE comprend la direction réseaux (télécommunication), la direction documentation et archives, la salle Abbé Apollinaire MALU MALU et autres bureaux ; le 1^er ETAGE comprend, la direction patrimoine et infrastructures, la direction chaîne logistique, la direction communication, la direction sensibilisation, éducation civique et électorale, la direction financière, la direction informatique et le centre opérationnel logistique interne/ délégation MONUSCO ; le 2^ème ETAGE comprend quant à lui, le secrétariat exécutif national, la direction des opérations électorales, la direction monitoring opérationnel, la direction des questions juridiques et contentieux, la direction de recrutement et formation, la direction administrative, la délégation électorale Union Européenne et la délégation PNUD/PACEC ; le 3^ème ETAGE enfin comprend le Bureau et l'Assemblée plénière.

Le pouvoir s'étend sur toute l'étendue du territoire national de la RDC où elle a des structures organiques permanentes notamment les secrétariats exécutifs provinciaux et les antennes respectivement au niveau de chaque chef-lieu de province et du territoire que nous verrons ultérieurement.

§2. APERÇU HISTORIQUE DES COMMISSIONS ELECTORALES INDEPENDANTES EN RDC

1.1. L'idée de la création de la commission électorale Indépendante ou de l'organisme de gestion électorale à modèle indépendant en RDC

Généralement, les Commissions électorales indépendantes en Afrique (²⁶) tirent leur origine du mouvement de mondialisation de la démocratie qui s'est affirmé depuis les années 1990. Leur mise en place traduit en effet la volonté de neutralité politique des processus électoraux, critère invoqué lors des grandes conférences nationales qui ont conduit à l'élaboration des Constitutions actuellement en vigueur en Afrique.

Sur le plan de la gestion et du contrôle des opérations électorales, la création de telles commissions est aujourd'hui largement reconnue comme une étape importante dans le monde en général, et en Afrique en particulier, car elles permettent d'instaurer une tradition d'indépendance et d'impartialité, et de gagner la confiance de l'électorat et des partis politiques pour la consolidation de la démocratie.

Cependant, en ce qui la RDC, l'histoire des commissions électorales ou les organismes de gestion électorale (OGE) à modèle indépendant dans l'organisation des élections retiendra que c'est en 1995 sous la première transition démocratique du

(26 ) Martine BONDO, Assemblée Parlementaire de la Francophonie, La conception du fichier électoral, enjeu pour l'organisation des élections libres et transparentes XXIXème SESSION, Niamey, 6 au 9 juillet 2003, pp. 6-7

régime de MOBUTU SESE SEKO qu'une première commission électorale vint le jour et puis, supprimée en 1997par M'ZEE KABILA. Et en 2002 cette idée reviendra avec force au sortir des assises de dialogue inter-congolais tenu en Afrique du sud où les participants s'étaient mis d'accord de créer des institutions d'appui à la démocratie.

En effet, si on s'en tient à la classification des modèles des OGE suivant la durée et le temps qu'ils organisent les élections, l'histoire de la gestion électorale à modèle indépendant en RDC retiendra deux types d'OGE à modèle indépendant, notamment l'OGE à modèle indépendant transitoire et l'OGE à modèle indépendant permanent.

1.2. L'avènement de l'OGE à modèle indépendant transitoire en RDC

1.2.1. La première commission électorale indépendante transitoire en RDC

La première commission électorale transitoire en RDC est dénommée « La Commission Nationale des Elections », organisée juridique sous le régime transitoire du Président de la République MOBUTU SESEKO et sous le régime transitoire du Président de la République Laurent-Désiré KABILA.

A l'issue de la consultation populaire sur le fonctionnement des institutions politiques organisée de janvier à avril 1990, le Président de la République MOBUTU SESE SEKO a adressé le 24 avril 1990, un message à la Nation conformément à l'article 53 de la Constitution du 27 juin 1967, date marqua le debut de la première transition sous la deuxième République et le déclenchement du processus de démocratisation en RDC.

Depuis cette date, plusieurs actes constitutionnels ont été adoptés et ces dernières mettèrent en place plusieurs institutions à l'instar du Haut Conseil de la République-Parlement de transition (HCR-PT) pour arriver à l'aboutissement de ce processus. Mais, la RDC s'est enfoncée dans une crise aiguë et multiforme ayant pour origine essentielle les divergences de vues de la classe politique sur l'ordre institutionnel de la transition vers la troisième république avec pour conséquence le report en report de durée de cette transition inscrite dans plusiers révisions constitutionnelles.

L'article 120 de l'acte constitutionnel de la transition du 09 avril 1994 Sans préjudice des dispositions de l'article 59 du présent Acte, il est institué une commission nationale des élections, autonome, neutre et dotée de la personnalité juridique.

Cependant, examinant les circonstances de la durée cette transition, il a été adopté la loi n° 95-004 du 6 juillet 1995 portant revision de l'article 117 de l'acte constitutionnel de la transition du 09 avril 1994 qui fixait la durée de la transition de quinze mois à dater de la promulgation de l'acte pour la ramener fois-ci à une durée

de 24 mois à dater du 10 juillet 1995 afin de permettre la mise en place des institutions de la Troisième République par un respect strict du calendrier fixé cette fin. Il s'agit entre autre de: « la mise en place de la Commission Nationale des Elections, l'élaboration et l'adoption de la Loi Electorale, le recensement et l'identification nationale, la préparation et la négociation de l'assistance internationale dans l'organisation des élections, l'adoption par référendum de la Constitution de la Troisième République, la commande, l'acquisition du matériel électoral et le déroulement des opérations électorales à tous les niveaux » (²⁷).

Dans la mise en oeuvre de ce des dispositions de ce texte, Nicolas BAYONA BA MEYA fut nommé en mars 1996 comme Président de cette commission dont la composition était (²⁸) de 44 membres dont 22 étaient nommés par l'opposition, et 22 par les forces alliées du Président Mobutu. En mars 1997, un projet de loi électorale mettant en place un système uninominal à deux tours pour les élections présidentielles est présenté au parlement.

Toutefois, avec le successeur de Mobutu, Laurent-Désiré Kabila qui viendra au pouvoir par le coup d'Etat, interrompt tous les processus amorcés dans ces projets à la suite du décret-loi constitutionnel n°003 du 27 mai 1997 relatif à l'organisation et à l'exercice du pouvoir en République Démocratique du Congo en attendant l'adoption de la constitution de la transition par l'Assemblée constituante.

Le Président de la République Laurent Désiré KABILA dans son premier décret organisant son pouvoir transitoire, il n'a pas introduit aucune disposition liée aux élections et de l'organe organisateur de ces dernières.

C'est en 1998, par le décret-loi constitutionnel N°074 du 25 mai 1998 modifiait certaines dispositions du chapitre II du décret-loi constitutionnel N°003 du 27 mai 1997 portant organisation et exercice du pouvoir en République Démocratique du Congo qu'il réinstitua encore « La Commission Nationale des élections ». En effet, sur pied de l'article 8 de ce décret, le Parlement de transition qui y réapparaît, est ainsi investit de la compétence d' « Exercer le pouvoir législatif pendant la période de transition et plus particulièrement élaborer et adopter des textes législatifs se rapportant aux élections, notamment la loi sur les partis politiques, la loi sur la nationalité, la loi sur la Commission Nationale des Elections, le Code Electoral ».

Sur ce, il fallu attendre une courte durée pour voir le decret-loi constitutionnel N° 003 du 27 mai 1997 relatif a l'organisation et a l'exercice du

pouvoir en République Démocratique du Congo être modifiée, complété et mis à jour encore par le décret-loi Constitutionnel N° 96/2000 du 1er juillet 2000, mais celui-ci a réconduit l'article 8 du décret en reconnaisant à l'Assemblée Constituante et Législative, Parlement de Transition le pouvoir d'adopter « une loi sur la Commission Nationale des Elections (CNE), le Code Electoral, la loi sur le référendum, s'il échet ».

Cependant, il convient de souligner que nonobstant l'institution juridique de cette Commission Nationale des Elections sous le régime de M'ZEE Laurent Désiré KABILA, l'organisation et le fonctionnement de cette commission n'ont jamais été effectif.

Ainsi, avec le conflit qui s'éclata entre les forces de Laurent Désiré Kabila et les forces rebelles, ainsi que des forces de plusieurs pays voisins, dont le Rwanda, le Burundi, la Namibie et le Zimbabwe, Laurent Désiré KABILA moura par l'assassinat le 16 janvier 2001.

1.2.2. La deuxième Commission Electorale indépendante transitoire en RDC

Pour rappel, au lendemain des événements chaotiques qui ont suivi l'assassinat du feu Président de la République M'ZEE Laurent Désiré KABILA et sa succession par son fils l'actuel Président de la république Joseph KABILA KABANGE, la RDC ( ²⁹ ) avait connu des rébellions sans précédents (RCD/N, RCD/ML, MLC, MAÏ-MAÏ, etc.) qui ont même occasionné la division du pays. Pour mettre fin à ces crises et pacifier le pays, les négociations sous la médiation de l'ONU représentée par Monsieur MOUSTAFA NIASSE, Envoyé spécial du Secrétaire Général KOFFI ANAN et de l'Afrique du sud représenté par son Président de la République THABO MBEKI, ont été engagé à SUN CITY le 12 avril 2002 à l'issue desquelles, l'accord global et inclusif fut signé à PRETORIA le 17 décembre 2002.

Les participants à ces assises après avoir été mis d'accord sur le partage du pouvoir, ils s'étaient ensuite entendus de la mise en place de Cinq institutions d'appui à la démocratie présidées par les forces vives. Ces institutions sont entre autre la Commission Electorale Indépendante (CEI) ; l'Observatoire National des Droits de l'Homme ; la Haute Autorité des Médias ; la Commission Vérité et Réconciliation ; et la Commission de l'Ethique et de le Lutte contre la Corruption.

Cette CEI qu'on trouve parmi ces institutions transitoires, a été consacrée d'abord le 18 avril 2002 par la résolution N°DCI/CPJ/09 du dialogue inter congolais et le chapitre IV et V, 4a, b, c de l'accord global et inclusif et ensuite par les articles 154 à 160 de la constitution de la transition du 05 avril 2003 et rendu effectif par la loi N°04/009 du 05 juin 2004 portant organisation, attributions et fonctionnement de la commission électorale indépendante.

(²⁹) Rigobert MANANI BIHUZO, 1990-2007 : 17 ans de transition politique et perspectives démocratiques en RDC, Document d'éducation civique, MEDIASPAUL, Kinshasa, 2006, p. 177.

La mission confiée à cette CEI était « de préparer, d'organiser, de gérer et de contrôler en toute indépendance, transparence les processus référendaire et électoral pendant la transition ».

Dans la composition, la CEI était constituait de « 21 membres désignés de façon paritaire par les composantes et entités du dialogue inter-congolais, sur base des principes de compétence, d'expérience, de haute moralité et de représentation provinciale à raison de 3 membres par composantes et entité » (³⁰). Et une partie de ces membres furent installés en août 2003 après avis des membres du comité international d'accompagnement de la transition mis en place par l'accord global et inclusif alors que l'ensemble de membres de la CENT prêteront serment le 28 août 2004.

Quant à l'organisation et fonctionnement en revanche, la CET (³¹) au niveau national avait pour organes : l'Assemblée Plénière ; le Bureau et les Commissions Spéciales. Au niveau provincial, la CEI disposait dans chaque chef-lieu de province, un Bureau de représentation ( ³² ) qui faisait partie de la structure organique de la CEI et constitué de 8 membres, dont deux femmes, à raison d'un membre par composante et entité, nommés collégialement par son bureau, sur proposition des composantes et entités selon les critères de compétence, d'expérience et de haute moralité. Et au niveau local enfin, la CET avait établit en vertu de l'article 42 de son règlement intérieur, des services techniques et administratifs, à travers 64(³³) Bureaux de liaison repartis en 10 provinces plus la ville de Kinshasa de la manière suivante :

Les agents de ces bureaux étaient nommés de manière collégiale par son Bureau, suivant les critères de compétence, de moralité et d'expérience.

Toutefois, en ce qui concerne le Bureau de la CEI, aux termes de l'article 18 de la loi du 05juin 2004, celui-ci était composé de 8 membres qui sont : le Président ; le premier vice-président ; le deuxième vice-président ; le rapporteur ; le premier rapporteur adjoint ; le deuxième rapporteur adjoint et troisième rapporteur.

Et de leur côté, les commissions spéciales (³⁴) étaient présidées par un membre du bureau hormis le président qui en assumait la coordination. Ces commissions étaient au nombre de 7 à savoir : la commission d'éducation civique électorale ; la commission d'inscription des électeurs et des candidats ; la commission de logistique des opérations ; la commission de formation électorale ; la commission des affaires juridiques et contentieux ; la commission de déroulement des scrutins et de collecte des résultats ; la commission d'information, communication et relations publiques.

I. Tableau reprenant les noms de membres qui composaient le bureau de la
CEI Août 2003 au 03 mars 2011 : Abbé Apollinaire MALUMALU I

Source : Rapport final de la MOE-UE, Elections présidentielle et législatives du 28 novembre 2011 en RDC, p. 26

(³⁴) Alain NGULU LUKUNDA, La problématique des institutions d'appui à la démocratie dans le processus de transition en RDC : Cas de la RDC, TFC, UPN, Kinshasa, 2006.

1.3. L'avènement de l'OGE à modèle indépendant permanent en RDC

1.3.1. Du passage de la Commission Electorale Indépendante (CEI) à la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI)

Dans ce point, deux périodes majeures dans l'organisation et fonctionnement de la CENI doivent être signalées, d'une part la période de son institution et d'autre part, la période de la reforme de la loi organique du 28 juillet 2010 créant la CENI en 2013.

Après le référendum constitutionnel du 18 et 19 décembre 2005 (³⁵) ayant conduit à l'adoption et la promulgation de la constitution du 18 février 2006, le constituant congolais avait réitéré de créer un OGE à modèle indépendant, dénommé « la Commission Electorale Nationale Indépendante », (la CENI), une institution d'appui à la démocratie, cette fois-ci instituée en tant qu'OGE permanent, indépendant, impartial et doté d'une personnalité juridique et une autonomie administrative et financière à part entière. Soulignons que l'institution cette OGE par le constituant congolais marche de paire avec l'article 17 point 1 de la carte africaine de la démocratie, des élections et de gouvernance adoptée à la session ordinaire de la conférence le 30 janvier 2007 à Addis-Abeba en ETHIOPIE dont la RDC est membre et qui fait obligation aux Etat membres de créer et renforcer les organes électoraux nationaux indépendants et impartiaux, chargés de la gestion des élections. Cela étant, pour concrétiser l'existence effective de cette CENT ainsi créée, une loi organique N°10/013 du 28 juillet 2010 portant organisation et fonctionnement de la Commission Electorale Nationale Indépendante a été adoptée par le législateur congolais et promulgué par le Président de la République.

Du point de vue matérielle, il faut noter que cette loi a non seulement repris beaucoup des dispositions de l'ancienne loi de transition de 2004 sur la CET, mais aussi, elle a modifié et précisé d'autres encore. C'est ainsi qu'en terme d'innovation par exemple, la désignation des membres a été reconnue qu'à deux composantes seulement notamment, la majorité et l'opposition politique. L'assemblée plénière a été supprimée à cet effet. La gestion financière a subi aussi des modifications, mais quant à la gestion des ressources humaines consacrée à l'article 23 de la loi du 05 juin 2004, celle-ci est restée presque la même car la loi de 2010 susvisée précise que les agents administratifs, techniques et opérationnels sont régis par le droit commun et que le règlement intérieur de la CENI fixe les modalités de l'organisation et fonctionnement.

(³⁵) Pamphile MABIALA MANTUBA-NGOMA, Les élections dans l'histoire politique de la République

En revanche, pour ce qui concerne le fonctionnement effectif de la CENI et sa nouvelle composition (³⁶), il a fallu attendre sept mois après pour voir le Bureau, composé de quatre membres désignés par la majorité et trois par l'opposition politique, être investis par l'ordonnance N°11/012 du 03 février 2011 portant investiture des membres du bureau de la CENI. Et ces derniers ont prêté serment devant la cour suprême de justice faisant office de la cour constitutionnelle, le 26 février 2011. Quant la remise-reprise entre la CEI et la CENI, celle-ci n'interviendra que le 03 mars 2011 soit huit mois avant la fin du mandat constitutionnel du président de la république.

La nouvelle équipe avait pour mandat d'organiser l'ensemble du cycle électoral 2011-2013, comprenant les scrutins présidentiel, législatif, provincial et local.

A. Tableau reprenant les membres de la composition de la CENI du 03 mars 2011 au 27 juin 2013 : CENI Equipe Pasteur NGOY MULUNDA

En 2013, la loi organique du 28 juillet 2010 avait été modifiée et complétée par la loi organique N°13/012 du 19 avril 2013 introduisant ainsi quelques innovations (³⁷) dans le souci de renforcer l'indépendance, la neutralité et la crédibilité de la CENI. Parmi ces innovations, on cite :

- La création de l'assemblée plénière comme organe de conception, de décision, d'orientation, d'évaluation et de contrôle de la CENI ;

- L'implication de la société civile comme troisième composante à côté de la majorité et de l'opposition politique ;

- La désignation des membres par les composantes selon le quota défini majorité-opposition politique-société civile en raison respectivement de 6 membres pour la majorité, 4 membres pour l'opposition et 3 membres pour la société civile;

- La répartition des attributions entre les membres de façon à garantir la rigueur, la collégialité et la transparence dans la gestion des ressources humaines, financières, techniques et matérielles, etc.

La nouvelle composition qui est passée de 7 à 13 membres, a été entérinée (³⁸) par la résolution de l'assemblée nationale N°04/CAB/AN/AM/2013 du 07 juin 2013 portant entérinement de la désignation des membres de la Commission Electorale Nationale Indépendante. Investie par l'ordonnance N°13/053 du 12 juin 2013 portant investiture des membres de la CENI et le serment devant la Cour suprême de justice est intervenu le vendredi 14 juin 2013.

(³⁸) Les membres de la nouvelle CENI prêtent serment sur www. radiookapi.net, consulté le 28 novembre 2018 à 18h 21'.

A. Tableau reprenant les noms des membres de la composition de la CENI du 27 juin 2013 au 20 novembre 2015 : Abbé Apollinaire MALUMALU II

N°	NOMS	FONCTIONS	COMPOSANTES
07	Marie Desanges KETA LOKONDJO	Membre de l'Assemblée Plénière	Groupe parlementaire AFDC et alliés (Majorité)
08	Benjamin BANGALA BASILA	Membre de l'Assemblée Plénière	Groupe parlementaire ARC et alliés (majorité)
09	Elodie TAMUZINDA W'IGULU	Membre de l'Assemblée Plénière	Société Civile/composante femme
10	Gustave OMBA BINDIMONO	Membre de l'Assemblée Plénière	Groupe parlementaire UNC et Alliés(Opposition)
11	Jean-Baptiste NDUNDU NSITUVILA	Membre de l'Assemblée Plénière	Société civile (organisation d'éducation civique et électorale)
12	Noel KAPUTU NGOMBO	Membre de l'Assemblée Plénière	DCF/N et alliés (opposition)
13	Augustin NGANGWELE MBOBI	Membre de l'Assemblée Plénière	Groupe parlementaire CCU et Alliés (Majorité)

(³⁹) ISSA KASSAMBARA, Situation du processus électoral Congolais, Séminaire animé à l'Ecole de Formation Electorale en Afrique Centrale « EFEAC », Kinshasa, 01 décembre 2017, inédit.

Cependant, il faut signaler qu'hormis la composition de l'Assemblée Plénière qui demeure la même, la composition de Bureau en revanche n'est pas restée la même jusqu'à la fin de leur mandat le 27 juin 2019, il y a eu quelques remplacements des membres du bureau.

Ainsi le 10 octobre 2015, il y a eu les démissions en cascade du président, du vice-président et du questeur (³⁹). En effet, le président Abbé Apollinaire MUHULONGO MALULU a été remplacé par Monsieur Corneille NANGAA YOBELUO qui prêta serment le 20 novembre 2015, celui-ci est un protestant présenté par l'Eglise du Christ au Congo (ECC) et qui reste jusqu'à nos jours le Président de la CENI. Toujours dans cette date, le Groupe parlementaire PPRD et Alliés avait remplacé son délégué André MPUNGWE SONGO, qui était le Vice-président par Monsieur Norbert BASENGEZI. Et Chantal NGOY TSHITE, Questeur avait à cette même date remis ses tabliers à Madame Pierrette MWEZE KASONGA. Et le 27 juin 2017 enfin, Madame Pierrette MWEZE KASONGA, Questeur sera à son tour remplacée par Madame Gérardine KASONGO qui occupe jusqu'actuellement ce poste. Et Madame Micheline BIE BONGENGE, Questeur-adjoint délégué de Groupe parlementaire MLC et Alliés est à son tour remplacée par Madame MISHIKA TSHISIMA qui continue d'occuper cette fonction jusqu'à maintenant. Il s'agit ici de la CENI Equipe Corneille NANGAA qui a complété le mandat de l'équipe MALULU 2 qui courait légalement le mandat du 27 juin 2013 au 27 juin 2019.

§3. STRUCTURE DE LA COMMISSION ELECTORALE NATIONALE INDEPENDANTE DE LA RDC

Dans sa structuration interne, la CENI dispose d'une part des organes du niveau décisionnel ou organes politiques et des organes du niveau de mise en oeuvre de sa politique ou son administration. Les organes du niveau décisionnel comprennent l'assemblée plénière et le bureau. Tandis que les organes du niveau de la mise oeuvre comprennent le secrétariat exécutif national, les secrétariats exécutifs provinciaux et les antennes.

3.1. Les organes du niveau décisionnel ou les organes politiques de la CENI

Sont les organes du niveau décisionnel suivant l'organisation et le fonctionnement de la CENI :

3.1.1. L'Assemblée plénière

Cette Assemblée est constituée de tous les treize membres qui composent la CENT. Autrement dit des six membres qui composent le bureau de la CENT et qui ont chacun un nom fonctionnel que nous analyserons ultérieurement et de sept membres qui ne sont uniquement que les membres de cette assemblée et qui sont communément appelés « HONORABLES ».

Si l'on s'en tient du point de vue de la nature juridique de l'Assemblée Plénière eu égard au pouvoir qu'il a reçu du législateur congolais, nous pouvons dire qu'elle fait le rôle du législatif sui generis au sein de la CENI.

En effet, dans son fonctionnement, l'Assemblée Plénière de la CENI a les pouvoirs suivants (⁴⁰):

- L'approbation du plan des opérations électorales, du rapport trimestriel, du rapport général et de tout autre rapport présenté par le bureau et des commissions ;

- La création des commissions placées sous la supervision d'un membre de l'Assemblée Plénière et dont elle détermine la composition, les attributions et le mode de fonctionnement ;

3.1.2. Le Bureau de la CENI

L'article 24 de loi organique appréhende le bureau comme « l'organe de gestion et de coordination de la CENI ».

Le bureau est composé (⁴¹) de six membres dont au moins deux femmes, l'une issue de la majorité et l'autre de l'opposition politique. Tl comprend les personnes suivantes :

Du point de vue nature juridique, le bureau peut être considéré comme un pouvoir exécutif atypique au sein de la CENI car aux termes des dispositions des articles 24 de loi organique et 31 du règlement intérieur, le bureau indépendamment de l'exécutif national Congolais notamment le gouvernement Congolais:

- Veille au respect des lois électorales et référendaires par les autorités politico-administratives, les parts politiques, les candidats, les observateurs nationaux et internationaux, les électeurs ainsi que les témoins.

Et spécifiquement aux pouvoirs dévolus aux membres que nous analyserons dans les lignes qui suivent, le bureau de la CENT :

- Requiert et obtient du gouvernement une dotation financière adéquate pour le fonctionnement, la rémunération du personnel, la conduite des opérations électorales et de l'investissement électoral ;

- Sollicite des partenaires bilatéraux, multilatéraux et autres donateurs, l'assistance et l'appui nécessaires à l'organisation et au déroulement des processus référendaires et électoraux et en informe le gouvernement, l'assemblée plénière entendue ;

- Gère et sauvegarde le patrimoine de la CENT, sous contrôle de l'assemblée plénière ;

- Veille à la sécurité électorale et requiert le cas échéant les forces de l'ordre ;

- Prépare à l'engagement, fait entériner par l'assemblée plénière et présente un rapport annuel à l'assemblée nationale à sa session de mars et un rapport des opérations à la fin de chaque processus électorale et référendaire ;

- Prépare et fait adopter en assemblée plénière et exécute le budget de la CENT ;

- Procède à l'engagement, au licenciement ou à la révocation des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT, sur décision du président délibérée en assemblée plénière ;

- Organise, administre et coordonne l'ensemble des activités de la CENT, sous le contrôle de l'assemblée plénière ;

- Elabore le calendrier électoral aux fins d'adoption en assemblée plénière ;

3.2. Le cabinet unique de la CENI

Brièvement, le cabinet unique de la CENT (⁴²) est placé sous l'autorité de président de la CENT et géré par le directeur de cabinet. Et sur le plan juridique, on peut qualifier ce cabinet comme un cabinet gouvernemental atypique de la CENT car il coordonne toutes les différentes sortes du personnel de cabinets des membres deux organes politiques de la CENT notamment le bureau et l'assemblée plénière.

Tl comprend des unités techniques qui sont des structures spécialisées chargées de l'étude des questions techniques particulières liées à la mission de la CENT. Ces unités sont les suivantes :

3.3. Les organes du niveau de la mise en oeuvre ou l'administration de la CENI

Les organes de la mise en oeuvre ou l'administration de la CENI comprend d'une part, des structures administratives permanentes ou l'administration permanente de la CENI, et de l'autre part, des structures temporaires ou l'administration opérationnelle électorale.

3.3.1. Les structures administratives permanentes ou l'administration permanente de la CENI

Ces sont des structures administratives qui coordonnent permanemment les opérations électorales et référendaires au niveau national, provincial et local de la RDC. Et en vertu des dispositions de l'article 35 de la loi organique sur la CENI, ces structures constituent l'administration de la CENI. Et rentrent dans cette catégorie, les structures suivantes :

A. Le siège, la composition et les attributions du Secrétariat Exécutif National

Le secrétariat exécutif national (SEN) (⁴³) est installé à Kinshasa au sein siège

national de la CENI. Il est en vertu de l'article 36 de la loi organique, une structure chargé de la mise en oeuvre des décisions et recommandations de la CENI, et assure le rôle d'organe d'appui technique et administratif. C'est à lui qu'il revient de préparer, sous la supervision du bureau, les plans et activités électorales à réaliser par la CENI.

Le SEN est dirigé par un secrétaire exécutif national (SEN) assisté par un secrétaire exécutif national adjoint tous nommés et, le cas échéant, relevés de leurs fonctions par la décision du président délibérée en assemblée plénière. Le Secrétaire exécutif national est l'unique premier haut Fonctionnaire de l'administration de la

CENT. Et le secrétaire exécutif national adjoint est l'unique deuxième haut fonctionnaire de l'administration de la CENT.

Ce secrétariat comprend des directions techniques et administratives et de cellules techniques ou spécialisées créées par la décision du président délibérée en assemblée plénière.

Le secrétariat exécutif national de la CENI compte 12 directions techniques et administratives et ces dernières sont, à leur tour constituées des cellules dont le total est de 29 cellules.

Une antenne (⁴⁸) est une structure de la gestion de la CENI au niveau local. Elle est installée par la CENI au niveau du territoire ou de la ville, sauf les cas des chefs-lieux de province. Mais une exception doit être souligné ici pour le cas de la ville de Kinshasa qui compte en lui seule, 12 antennes qui regroupent chacune un

certain nombre des communes parmi les 24 communes qui composent la ville-province de Kinshasa. L'antenne est patronnée par un chef d'antenne qui coordonne, sous l'autorité de SEP territorialement compétent, toutes les activités et opérations électorales et référendaires. Ce chef d'antenne reçoit du SEN soit directement, soit par l'entremise du SEP territorialement compétent, des orientations, des décisions et des instructions de l'assemblée plénière et/ou du bureau ainsi que les dispositions pratiques de leur mise en oeuvre et par la suite il s'assure de leur exécution dans le territoire ou la ville sous sa responsabilité.

Cependant, pour ce qui concerne les postes d'agents administratifs et techniques de la CENI au sein d'une antenne, juridiquement, ils sont trois (⁴⁹) sans compter le chef d'antenne malgré qu'en cas de besoin, il peut être créé d'autres postes techniques ou fusionné des postes existants par la décision du président de la CENI délibérée en assemblée plénière. Ces agents de l'antenne sont :

N°	Provinces	Antennes	N°	Provinces	Antennes
1	BAS-UELE	- Antenne d'AKETI - Antenne d'ANGO - Antenne de BAMBESA - Antenne de BONDO - -Antenne de POKO	14	LUALABA	- Antenne de DILOLO ; - Antenne de SANDOA ; - Antenne de LUBUDI ; - Antenne de KAPANGA ; - Antenne de MUTSHATSHA
2	EQUATEUR	- Antenne de BASANKUSU. - Antenne de BIKORO ; - Antenne de BOLOMBA ; - Antenne de BOMONGO ; - Antenne d'INGENDE ; - Antenne de LUKOLELA ; - Antenne de MANKANZA	15	MAÏ- NDOMBE	- Antenne MUSHIE ; - Antenne de YUMBI ; - Antenne d'OSHWE ; - Antenne de KWAMOUTH ; - Antenne de KIRI ; - Antenne de KUTU ; - Antenne de BOLOBO
3	HAUT- KATANGA	- Antenne de LIKASI. - Antenne de KASENGA. - Antenne de KIPUSHI. - Antenne de PUETO. - Antenne de SAKANIA. - Antenne de KAMBOVE.	16	MANIEMA	- Antenne de KASONGO ; - Antenne de KABAMBARE ; - Antenne de LUBUTU ; - Antenne de PUNIA ; - Antenne de KALIMA ;

		- Antenne de MITWABA			- Antenne de KAILO ; - Antenne de KIBOMBO
4	HAUT- LOMAMI	- Antenne de BUKAMA. - Antenne de KABONGO. - Antenne de KANIAMA. - Antenne de MALEMBE NKULU	17	MONGALA	- Antenne BUMBA ; - Antenne de BONGANDINGA
5	HAUT- UELE	- Antenne de DUNGU ; - Antenne de WAMBA ; - Antenne de FARADJE ; - Antenne de RUNGU ; - Antenne WATSA ; - Antenne de NIANGARA.	18	NORD-KIVU	- Antenne de BENI TERRITOIRE ; - Antenne de BENI VILLE ; - Antenne de BUTEMBO ; - Antenne de WALIKALE ; - Antenne de RUTSHURU ; - Antenne de MASISI ; - Antenne de NGIRAGONGO ; - Antenne de LUBERO
6	ITURI	- Antenne d'ARU ; - Antenne de DJUGU ; - Antenne d'IRUMU ; - Antenne de MAHAGI ; - Antenne de MAMBASA.	19	NORD UBANGI	- Antenne de BUSINGA ; - Antenne de MOBAYI- MBONGO ; - Antenne de BOSOBOLO ; - Antenne de YAKOMA
7	KASAÏ	- Antenne de MUEKA ; - Antenne de LUEBO ; - Antenne d'ILEBO ; - Antenne de DEKESE ; - Antenne de KAMONIA.	20	SANKURU	- Antenne de LODJA ; - Antenne de LUBEFU ; - Antenne de LOMELA ; - Antenne de KATAKO- KOMBE ; - Antenne de KOLE
8	KASAÏ- CENTRAL	- Antenne de LUIZA ; - Antenne de DIBAYA ; - Antenne de KAZUMBA ; - Antenne de DIMBELENGE ; - Antenne de DEMBA.	21	SUD-KIVU	- Antenne de FIZI ; - Antenne d'IDWI ; - Antenne de KABARE ; - Antenne de KALEHE ; - Antenne de MWENGA ; - Antenne de SHABUNDA ; - Antenne de d'UVIRA ; - Antenne de WALUNGU
9	KASAÏ- ORIENTAL	- Antenne de TSHILENGE ; - Antenne de KATANDA ; - Antenne de KABEYA- KAMUANGA ; - Antenne de LUPATAPATA ; - Antenne de MIABI.	22	SUD UBANGI	- Antenne de ZONGO ; - Antenne de BUDJALA ; - Antenne de LIBENGE ; - Antenne de KUNGU
		- Antenne de BOMA ;			- Antenne de MANONO ;

10	KONGO CENTRAL	- Antenne MOANDA ; - Antenne de BANZA- NGUNGU ; - Antenne de KASANGULU. - Antenne de TSHELA ; - Antenne de KIMVULA ; - Antenne LUKULA ; - Antenne de MADIMBA ; - Antenne de SEKE-BANZA ; - Antenne de LUOZI ; - Antenne de SONGOLOLO	23	TANGANIKA	- Antenne de NKONGOLO ; - Antenne de MOBA ; - Antenne de KABALO ; - Antenne de NYUNZU
11	KWANGO	- Antenne de KASONGO- LUNDA ; - Antenne de KAHEMBA ; - Antenne FISHI ; - Antenne de POPOKABAKA	24	TSHOPO	- Antenne d'UBUNDU. - Antenne de BANALIA. - Antenne d'OPALA. - Antenne d'ISANGI. - Antenne de BASOKO. - Antenne de BAFWASENDE. - Antenne de YAHUNA
12	KWILU	- Antenne d'IDIOFA ; - Antenne de MASI- MANIMBA ; - Antenne de BOGOTA ; - Antenne de GUNGU ; - Antenne de BULUNGU	25	TSHUAPA	- Antenne de BEFALE ; - Antenne de BOFUNGU ; - Antenne d'IKELA ; - Antenne de MONKOTO ; - Antenne de DJOLU.
13	LOMAMI	- Antenne de LUBAO ; - Antenne de MUENA DITU ; - Antenne de NGANDAZIKA - Antenne de LUILU ; - Antenne de KAMIJI	26	KINSHASA	- Antenne de BUMBU ; - Antenne de Gombe ; - Antenne de KALAMU ; - Antenne de KIMABASEKE ; - Antenne de LIMETE ; - Antenne de LINGWALA ; - Antenne de MATETE ; - Antenne de MONT- NGAFULA. - Antenne de MALUKU ; - Antenne de NGALIEMA ; - Antenne de N'DILI ; - Antenne de N'SELE ; - Antenne de SELEMBAO

3.3.2. Les structures administratives opérationnelles ou temporaires de la CENI

Les structures administratives opérationnelles de la CENI sont entre autre : le Centre d'inscription, le Bureau de réception et de traitement des candidatures, le bureau de vote et de dépouillement, le centre de vote et le centre local de compilation des résultats. Ces structures sont dites opérationnelles parce qu'elles sont créées par la CENI selon sa planification, que pendant les opérations électorales bien déterminées et dès l'opération

électorale pour laquelle la structure a été créée prend fin, la structure aussi disparaît de plein droit.

Le Centre d'inscription s'appréhende comme « une structure opérationnelle chargée de recevoir les candidats électeurs en vue de leur identification et enrôlement. Et il délivre la carte d'électeur » (⁵¹).

Conformément aux dispositions des articles 21, 22, 23 de la loi N° 04/028 du 24 décembre 2004 telle que modifiée et complétée par la loi N° 16/007 du 29 juin 2016, les centres d'inscriptions sont des structures dont le nombre et le ressort sont fixés par la CENT en fonction de la population estimée électeurs et de l'étendue du territoire à couvrir. Elles sont installées dans les écoles ainsi que dans les autres lieux publics ou privés de la population et à l'extérieur du pays dans les Ambassades et Consulats généraux de la RDC, après réquisition ou mis à la disposition gratuite à la CENT, à l'intérieur du pays. Ces Centres ne peuvent pas être installés dans les lieux de cultes, les quartiers généraux des partis politiques, des syndicats et des organisations non gouvernementales, les débits des boissons, les postes de police, les camps militaires et les académies et écoles militaires.

Conformément aux dispositions de l'article 24 de la loi N° 04/028 du 24 décembre 2004 portant· identification et enrôlement des électeurs telle que modifiée et complété par la loi N° 16/007 du 29 juin 2016, le Centre d'Inscription comprend le personnel ci-après:

Ces membres sont nommés par la Commission Electorale Nationale Indépendante. Et avant d'entrer en fonction ils prêtent, par écrit ou solennellement, devant le président du Tribunal de Grande Instance du ressort ou son délégué, le serment suivant: «Je jure detravailler loyalement et entoute honnêteté et de garder le secret des opérations d'identification et d'enrôlement».

Conformément aux dispositions des articles 8, 9 et 10 de la décision n°001 bis/CENT/BUR/18 du 19 février 2018 portant mesures d'application de la loi n°06/006 du 09 mars 2006 relative à l'organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales, telle que modifiée et complétée à ce jour, le BRTC est une

(51 ) Article 21 de la loi N° 04/028 du 24 décembre 2004 portant identification et enrôlement des électeurs en République Démocratique du Congo telle que modifiée et complétée par la loi N° 16/007 du 29 juin 2016 J.O, RDC, Numéro spécial -22 juillet 2016.

structure opérationnelle de la CENT chargée de la réception, du traitement et de l'enregistrement des candidatures.

- Tl reçoit des dossiers de candidatures et en vérifie la conformité avec la loi ;

- Tl reçoit et traite les réclamations en rapport avec les candidatures reçues ;

- Tl transmet, par le biais du SEP, les dossiers physiques des candidatures au SEN.

Le BRTC est situé au niveau du SEN, des SEP et des Antennes, selon les cas. Tl exerce ses attributions sous la coordination du SEN. Tl tient informer de ses activités au SEP qui en assure le suivi. Le BRTC comprend le personnel ci-après :

Le président assure la coordination de l'ensemble des travaux. Tl est, selon le cas, le SEP, le Chef d'Antenne ou toute autre personne dûment désignée par le Bureau de la CENT.

Les autres postes sont pourvus par le Bureau de la CENT, en tenant compte de la représentativité des hommes-femmes. Le nombre de membres à ce poste varie selon l'ampleur de la tâche à exécuter.

Le BVD est définit aux termes des articles 16 et 17 de la Décision n°001 bis/CENT/BUR/18 du 19 février 2018 portant mesures d'application de la loi électorale comme étant une structure opérationnelle chargée de la gestion des opérations de vote et de dépouillement.

Tl est composé conformément aux dispositions des articles 49, 49 bis, 50 et 51 de la loi électorale, de cinq membres ayant tous la qualité d'électeur, choisis sur la liste des électeurs enrôlés dans ce bureau ou, à défaut, dans la circonscription électorale concernée. Ci-dessous la composition du BVD :

Ces membres sont nommés et le cas échéant, relevés de leurs fonctions par la CENT Et prêtent serment en français ou dans une de 4 langues nationales avant d'entrer en fonction devant le président de la CENT ou son délégué

Le BVD est installé dans le bâtiment public ou privé, qui est connu de la population et mis à la disposition de la CENT. La loi électorale congolaise en son article 48 interdit l'installation du BVD établi dans les lieux ci-après :

Le CLCR est appréhendé par les articles 11 et 12 de la Décision n°001 bis/CENT/BUR/18 du 19 février 2018 portant mesures d'application de la loi électorale, comme étant est une structure opérationnelle chargée de la centralisation, de la compilation et de la

transmission des résultats aux structures hiérarchiques de la CENT et fonctionne sous la supervision directe du SEP ou du Chef d'Antenne, selon le cas.

Dans la composition et structure, conforment aux dispositions de l'article 12 de la Décision n°001 bis/CENT/BUR/18 du 19 février 2018 portant mesures d'application de la loi électorale, le CLCR de la CENT comprend : le bureau et un personnel technique désigné par le bureau de la CENT dont le nombre varie selon l'ampleur des tâches à exécuter. Mais, généralement ce personnel est en poste de réception de colis, de centralisation, de dépouillement, de compilation, de collationnement, d'apurement et d'archivage.

3.4. Organigramme de la CENI et les configurations du secrétariat exécutif provincial et des antennes 3.4.1. L'organigramme de la CENI

SEP 1

SEP 2

SEP 3

SEP

SEP.

SEP

.....

........

Antenne 1.

Antenne 2

Antenne 3

Antenne

154

Antenne

3.4.2. Configuration du Secrétariat Exécutif Provincial

§4. LES DIFFERENTES CATEGORIES DU PERSONNEL DE LA COMMISSION ELECTORALE NATIONALE INDEPENDANTE DE LA RDC

Dans ses moyens humains, la CENT est constituée des personnels hétérogènes. On trouve en son sein un personnel de différentes natures, l'un est un personnel politique et l'autre est un personnel spécialisé et d'appui technique d'une part, et l'un est un personnel administratif et technique et l'autre est un personnel opérationnel ou temporaire de l'autre part. Toutes ces différentes catégories du personnel n'ont pas le même statut juridique au sein de la CENT. Et pour cela, ils méritent d'être présentés brièvement catégorie par catégorie afin de ne pas prêter confusion avec le personnel administratif et technique qui fait objet d'étude dans ce travail.

4.1. Personnel n'ayant pas la qualité des agents et des cadres administratifs et techniques au sein de la CENI

4.1.1. Personnel politique

Est personnel politique de la CENT, toute personne qui fait partie des treize membres qui composent la CENT. Et ces membres relèvent de cette catégorie en raison de mode de leur désignation et remplacement et l'ampleur de leurs décisions dans la mise en oeuvre des opérations électorales au sein de la CENT et dans l'Etat congolais.

- Les six membres du bureau et faisant partie de l'assemblée plénière: le président, le vice-président, le rapporteur, le rapporteur-adjoint, le questeur et le questeur-adjoint ;

- Et les sept autres membres qui sont uniquement membres de l'assemblée plénière, appelés communément « Honorables ».

Le président, le vice-président, le rapporteur, le rapporteur-adjoint, le questeur et le questeur-adjoint et le membre de l'Assemblée plénière au sein de la CENT ne constituent pas des postes qui sont créés et supprimés par la CENT. Tls constituent au sens juridique du terme des organes au sein de la CENT. La suppression d'une ou de deux ou de toutes de ces derniers exige la révision de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la CENT par le parlement Congolais.

I. La désignation et le statut des membres de la CENI A. La désignation des membres

Les treize membres (⁵²) sont désignés par les forces politiques de l'assemblée nationale (groupes parlementaires) à raison de six délégués dont deux femmes par la majorité et de quatre dont deux femmes par l'opposition politique. La société civile y représentée par trois délégués qui proviennent respectivement de :

En effet, il importe de souligner que le président de la CENI est issu de la société civile en vertu de l'article 24 bis de la loi organique. Toutefois, cette même loi ne précise pas explicitement quelle composante de la société civile qui doit désigner le Président de la CENI. Mais sur le plan pratique, comme depuis les accords de SUN CITY, il a été convenu que le président de la CEI à l'époque transitoire, puissent être désigné par les confessions religieuses. A cet effet, nous présumons que toutes les parties prenantes ont consenti tacitement cette logique. Et ces confessions sont au nombre de huit reconnues officiellement en RDC et sont réunies en plate-forme confessions religieuses et leur influence sur la scène politique suit l'ordre énuméré ci-dessous :

- L'Eglise de Jésus Christ sur la terre par son envoyé spécial Simon Kimbangu (EJCTSK) ;

commission appelée « La Commission d'Intégrité et de Médiation Electorale (La CIME) », un cadre de dialogue pour les techniciens de l'église, créé en 2014 avec pour mission d'accompagner la CENI. Soulignons que l'Eglise Catholique à travers la Conférence Episcopale Nationale du Congo s'était retirée depuis 2014 pour des raisons qui lui sont propres. Et l'ECC aussi, s'est retirée le 17 mai 2019 la reprochant d'outrepasser les compétences prenant les décisions en lieu et place de la plate-forme « confessions religieuses ».

(⁵²) Article 10 de la loi organique N° 10/013 du 28 juillet 2010 portant organisation et fonctionnement de la commission électorale nationale indépendante telle que modifiée et complétée par la loi organique N° 13/012 du 19 avril 2013, J.O. RDC, Numéro spécial-7 juin 2018.

Dans la désignation du président de la CENI, la charte des confessions exige toujours le consensus à défaut, on procède au vote. Toutefois, depuis 2006, 2011 et 2013, il n'y a jamais eu consensus. Tout passe toujours par le vote et conduit toujours aux contestations du candidat par certaines de ces mêmes confessions religieuses. Et on espère que lors de prochain processus de désignation des membres de la CENI pour élections de 2023, les pères des églises dans leur quota, dépasseront leurs intérêts personnels pour désigner un candidat par consensus.

Cela étant, en ce qui concerne la désignation des autres membres, l'alinéa 3 de l'article 10 de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la CENI exige que cette désignation puisse tenir compte de la représentativité nationale. Or le nombre de membres qui est fixé à douze hormis le président, était arrêté en tenant compte de nombre de dix provinces plus la ville-province de Kinshasa que comptait le pays dans le temps. Et maintenant qu'avec le découpage matérialisé en 2016, le nombre est passé à 25 provinces plus la ville-province de Kinshasa pour le pays.

La désignation et remplacement des membres suivent le même processus. Les groupes parlementaires d'une part, et la société civile concernée de l'autre part, convoquent respectivement des assemblées et/ou des réunions à l'issue desquelles les PV de désignation ou de remplacement sont conclus et transmis à l'Assemblée Nationale (le bureau de l'Assemblée) pour l'entérinement des PV à travers une résolution de la plénière de l'Assemblée. Dès lors que l'Assemblée Nationale finit l'entérinement des PV, sa résolution est transmise au Président de la République pour que ce dernier prenne une ordonnance portant investiture des membres. Ce n'est qu'après la promulgation de l'ordonnance présidentielle que les membres devront enfin prêter serment devant la Cour Constitutionnelle.

Et avant d'entrer en fonction et à l'expiration de leur fonction dit l'article 21 de la loi organique, les membres sont tenus de déclarer devant la Cour Constitutionnelle endéans 30 jours leur patrimoine familial afin que cette dernière puisse les communiquer à l'administration fiscale. A défaut cette déclaration, le membre concerné est réputé démissionnaire.

Relevons qu'il s'observe toujours une imprécision ou un flou sur les articles 10, 23 septies et 24 bis de la loi organique de la CENT quant aux modalités de la désignation des membres de la CENT aux postes du bureau de la CENT et qui subordonne ces derniers à la merci des forces politiques et de la société civile alors qu'étant un organe de gestion de la CENT qui se veut indépendant et impartiale. C'est pourquoi, la bonne option serait de modifier l'article 23 septies en ces termes : « L'Assemblée plénière se réunit en séance inaugurale et de l'élection des membres du bureau de la CENT par ses pairs, endéans quinze jours qui suivent l'investiture de tous les membres de la CENT par une ordonnance du Président de la République.

La séance d'ouverture et de l'élection est convoquée et présidée par le Secrétaire exécutif national.

Le dépôt des candidatures et l'élection du membre à chaque poste du bureau se font conformément aux dispositions de l'article 10 et 24 de la présente loi.

Les dispositions de l'alinéa 1, 2 et 3 du présent article s'appliquent mutatis mutandis en cas de démission, décès de membre au poste du bureau de la CENT».

Sans vouloir entrer en profondeur car ces membres qui constituent une catégorie de personnel à part entière et qui ne fait pas l'objet d'étude dans ce travail, on notera en passant que d'une part, le statut des membres de la CENT de la RDC notamment les conditions pour être membre, le mandat et ses incompatibilités, l'entrée en fonctions et l'expiration de ces fonctions, l'indépendance des membres, les droits, les avantages, les obligations, la déontologie et le régime disciplinaire de membres sont respectivement régis par les dispositions de la loi organique N° 10/013 du 28 juillet 2010 portant organisation et fonctionnement de la CENT telle que

modifiée et complétée par la loi organique N° 13/012 du 19 avril 2013, du règlement intérieur de la CENI du 15 octobre 2013, la décision N°008/CENI/AP/17 du 27 février 2017 portant règlement administratif et financier de la CENI et du code de bonne conduite des membres de la commission électorale nationale indépendante du 25 juin 2014, et de l'autre part, aucun texte ne leur donne pas une qualité juridique, mais nous les appréhendons tous comme « les mandataires populaires ou électoraux » c'est-à-dire les individus dont procuration s'exerce les fonctions ou activités du pouvoir du peuple et par le peuple par opposition des aux activités du pouvoir des gouvernants. Un mandat qui est conforme aux goûts et sentiments du peuple ou encore à la volonté générale par opposition à la volonté particulier s'il faut par paraphraser les mots de Jean-Jacques Rousseau.

4.1.2. Personnel spécialisé et d'appui technique

Au milieu du personnel politique et du personnel administratif et technique, il existe une catégorie « d'agents qui travaillent dans le cabinet unique de la CENI. Ces agents sont régis par le règlement administratif et financier de la CENI » (⁵³) et leurs tâches sont déterminées par la décision de l'assemblée plénière et que chaque personnel est rattaché auprès des membres du Bureau et de l'Assemblée Plénière en fonction des matières qui leur sont attribuées par la loi organique et le règlement intérieur. En effet, de par leur nature, ils ne relèvent ni de la catégorie de personnel politique ni moins des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI et leurs fonctions prennent fin avec le terme du mandat membres dont ils sont rattachés. Ces agents sont (⁵⁴) :

(⁵⁵) Rapport annuel de la commission Electorale Nationale Indépendante de la République de Démocratique du Congo, Juin 2016-mai 2017, p. 41.

Pour tout dire, ces agents sont en réalité, nombreux au sein de la CENI. Et d'après nos investigations, ils bénéficient beaucoup des avantages et des occasions de missions de service plus que les agents administratifs et techniques car souvent, ce sont les personnes très proches et ayant en grande partie des affinités avec de membres. Aussi, faudra-t-il noter qu'il existe autre catégorie des personnes qui n'est explicitement consacré dans le règlement administratif et financier, mais qui travaille avec les membres et dont théoriquement leurs rémunérations sont à charge de membres. Ces personnes sont communément appelées « les collaborateurs des membres » dont leur assistance s'appréhende sous forme des services personnels. En cas de mission ou déploiement des agents de la CENI pendant les opérations, ils sont sélectionnés en premier au détriment de personnel administratif et technique. Or, les agents du cabinet unique et les collaborateurs de membres, sont tous partant à la fin du mandat de membres. Ce qui n'est pas le cas avec les agents administratifs et techniques qui sont permanents. D'où, la fragilisation de l'administration de la CENT.

4.1.3. Personnel opérationnel ou temporaire

Rentrent dans cette catégorie, tous les agents opérationnels que la CENI recrute pendant une période opérationnelle électorale ou référendaire donnée pour exercer une fonction quelconque définie et dès que l'opération se termine, le lien contractuel avec la CENT prend aussi fin. La nature, l'objet des services et les salaires sont déterminés dans les contrats qu'ils signent avec la CENI. Sur cette catégorie de personnel bien qu'elle ne nous concerne pas dans le cadre de travail, il faut tout même dire qu'à voir vrai le système de gestion de personnel par la CENI, ces agents peuvent être qualifiés juridiquement en passant comme de travailleurs électoraux relevant non pas du droit travail général mais droit spécifique à savoir le « droit opérationnel électoral ». Cela par le fait que la nature de leur contrat est tout à fait particulier notament en ce qui concerne leurs droits et obligations, la durée du contrat, les effets du contrat de sa signature jusqu'à l'épuisement des taches ou à la clôture définitive de l'opération électorale où il n'y a même pas une « notification de fin de contrat ».

Ainsi donc, parmi les opérations que la CENT recourt à l'engagement de ce personnel, on peut citer à titre illustratif (⁵⁵):

? L'opération d'identification et d'enrôlement des électeurs. A cette opération, la CENT recrute d'une part, les membres de centres d'inscription (les MCT) où on trouve les présidents de centre d'inscription (PCT), les préposés à l'identification (PT), les préposés polyvalents (PP), les opérateurs de saisie (OPS) et d'autre part, les formateurs intervenant dans la cascade de formation notamment : les experts formateurs (EF), les formateurs électoraux nationaux (FEN), les formateurs électoraux

provinciaux (FEP), les formateurs électoraux territoriaux (FET), les gestionnaires informatiques (GI) et les points focaux juristes (PFJ).

? L'opération de réception et traitement des candidatures. La CENT recrute à cet effet les personnes qui doivent travailler dans les bureaux de réception et traitement des candidatures (BRTC) ;

? L'opération de vote et de dépouillement. Ici la CENI recrute les Chefs de centres de vote (les CCV), membres de bureaux de vote et dépouillement (les MBVD) ;

? L'opération de compilation des résultats. Dans cette opération la CENI a besoin des membres de centres locaux de compilation des résultats (les MCLCR).

Soulignons que pour les élections de 2018, « l'effectif de ces agents opérationnels s'estimait 700.000 toutes les catégories d'opérations confondues. Sur ce, il y a lieu d'y ajouter un effectif évalué à 1.175 élements de la Police Nationale Congolaise commis à la sécurisation électorale donc, des installations du siège de la CENI, ses bureaux, entrepôts et son personnel » (⁵⁶).

Relevons en somme toute que lors de ces opérations, beaucoup des agents administratifs et techniques, les agents de cabinet unique et les collaborateurs des membres de la CENI, sont aussi en grande partie déployés également comme des agents opérationnels ou temporaires.

4.2. Personnel ayant la qualité des agents et des cadres administratifs et

4.2.1. Personnel permannent de la CENI

Rentrent dans cette catégorie, les agents et cadres administratifs et tecchniques suivants ( ⁵⁷ ): Le secrétaire exécutif national, le secrétaire exécutif national adjoint, les directeurs, les directeurs adjoints, le secrétaire exécutif provincial, le secrétaire exécutif provincial adjoint, , les chefs d'antennes, les cadres administratifs et techniques centraux, les assistants techniques centraux, les cadres des secrétariats provinciaux, les assistants de directions, services ou unités spécialisées de SEN, les agents administratifs et techniques/techniciens d'appui, les agents des antennes, les mécaniciens, les électriciens, les hôtesses, les plombiers, les chauffeurs, les agents d'entretien et nettoyage et les huissiers. Leurs conditions de services c'est-à-dire leur statut juridique sont régies ou est régi par le règlement administratif et financier de la CENI.

Les effectifs ce personnel de la CENI selon « les données de la CENI sont dénombrés à 1.483 agents et cadres dont 483 au niveau du siège national et 950 pour toutes ses structures installées sur le territoire national. Ce personnel pour la

CENI, a été recruté majoritairement dans le cycle électoral de 2005-2006 » (⁵⁸). Mais, la réalité est que pour les autres cycles qui se sont suivis et ce, avec la restructuration de la CENI due au passage de la RDC de 11 provinces à 25 plus la ville de Kinshasa, il y a des nouveaux recrutements et des changements de situations de ce personnel

Toutefois, ce qu'il faut noter en passant est que la différenciation entre les agents administratifs et techniques de la CENI et les agents spécialisés et d'appui technique travaillant dans le cabinet unique de la CENI et les agents opérationnels ou temporaires de la CENI n'est pas parfois facile à déceler lorsqu'une personne dit que je suis agent ou cadre de la CENI ou agent ou cadre électoral tout court car dans beaucoup de cas, il y a mêmes les appellations qui figurent de part et d'autre. Et d'ailleurs, la majorité d'agents de la CENI que nous avions interviewé, même ceux qui sont considérés comme des cadres ont eu du mal à s'en sortir car ils disent qu'il y a un règlement administratif et financier qui les régisse mais ils n'ont jamais eu ou lu ça et qu'en réalité n'est même pas effectivement applicable par les dirigeants de la CENI.

CHAPITRE II. LA PLACE DE LA CENI EN TANT QU'INSTITUTION D'APPUI A LA DEMOCRATIE DANS LA STRUCTURE ADMINISTRATIVE DE LA RDC

SECTION I. BREF APPERCU DU CONTEXTE ACTUEL DE LA STRUCTURATION ADMINISTRATIVE DE L'ETAT CONGOLAIS

§1. LA STRUCTURE TERRITORIALE OU L'ORGANISATION TERRITORIALE DE LA RDC

La structure est entendue comme « La disposition des parties qui forment un tout. La notion est aussi très proche de celle d'organisation, en tant que cette dernière désigne un ensemble formé des parties différentes qui coopèrent. Les trois termes structure, formes, organisation apparaissent souvent comme synonymes ou équivalents » (⁵⁹).

En effet, Charles Eisenmann (⁶⁰) décrit que la structure territoriale ou spatiale d'une administration correspond à la solution de problèmes qu'on a accoutumé d'appeler « l'aménagement territorial de l'administration » ou «l'organisation administrative locale ». L'un des problèmes concerne la détermination du fond, de l'objet de l'action des organes ou agents administratifs. Et par organes administratifs, il faut entendre à cet ensemble d'organes étatiques qui sont reliés à l'organe gouvernement soit par une relation de subordination-supériorité hiérarchiques (inférieur à supérieur), soit par relation de contrôle (contrôlé à contrôleur). Un second problème, ou groupe de problèmes, concerne, lui, la détermination du lieu de l'action de ces organes ou corps, c'est-à-dire du lieu de l'exercice de leurs fonctions, de leurs compétences, de leurs facultés d'actions. Ce qui renvoie de savoir où les organes administratifs peuvent et doivent faire, c'est-à-dire agir. C'est ici le lieu de souligner quand on parle des organes qui peuvent accomplir les actes de leurs fonctions en importe quel lieu, il ne faut pas songer seulement au chef de l'Etat, au premier ministre ou aux ministres.

En effet, au regard des articles 2, 3 et 196 alinéa 2 de la constitution de la RDC du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour, la structure juridique actuelle du pays est constituée brièvement de manière suivante (⁶¹) :

? La Ville de Kinshasa avec un statut de province qui est divisée en 24 communes et ces dernières subdivisées à leur tour en quartiers et groupements incorporés (21 groupements incorporés);

- Les 145 Territoires sont divisés en 174 communes rurales, 470 secteurs et 264

Sur ce, la constitution de la RDC du 18 février 2006 telle que révisée en 2011 dans certains de ses articles a engagé l'Etat congolais sur base des dispositions de ses articles 2, 3, 68 , 175,194, 195, 196, 197, 198 ; 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205 et 206 dans une forme de « l'Etat régionale ou Etat autonomique » (⁶²) qui se caractérise d'abord par le fait qu'il ya deux échelons du pouvoir d'Etat, l'un le pouvoir central et l'autre , les provinces qui se partagent constitutionnellement les compétences exécutives et législatives.

Cette organisation territoriale ou spatiale qui est à la fois politique et administrative se laisse voir par l'existence d'une garantie constitutionnelle de l'autonomie réellement politique reconnue aux provinces notamment un pouvoir normatif autonome d'une part, et de l'autre, d'une détermination des compétences qui sont, soit de la compétence exclusive du pouvoir central, soit de la compétence concurrente du pouvoir central et des provinces soit de la compétence exclusive des provinces.

A côté du pouvoir central et des provinces, l'article 3 de la constitution prévoit un troisième niveau de pouvoir particulier sur l'espace de l'Etat congolais constitué des entités territoriales décentralisées qui sont entre autre la ville, la commune, le secteur et la chefferie qui, malgré d'une part, leur personnalité juridique et leur gestion par des organes locaux dans les conditions fixées par la loi électorale, et de l'autre part leur jouissance de la libre administration ainsi que de l'autonomie de gestion de leurs ressources humaines ; économiques, financières et techniques, leur organisation est administrative et repose sur une attribution légale (organique) des compétences à ces entités qui est fixée par les dispositions de la loi organique N° 08/016 du 07 octobre 2008. Autrement dit, l'autonomie juridique des ces entités est définie et mise en oeuvre par l'Etat ou le Pouvoir central lui-même à travers on pouvoir son parlement.

(⁶²) Louis Favoreu, Patrick Gaïa et alli, Droit Constitutionnel, 21 édition, DALLOZ, Paris, 2019, p.503.

1.1. Le pouvoir central : la centralisation, premier mode d'organisation

Charles Eisenmann définit la centralisation administrative (⁶³) comme un mode qui consiste à faire des organes centraux, les organes de décisions suprêmes, donc les maîtres de l'action administrative « locale » ; elle se réalise complètement sur le plan du règlement de l'action, sur le plan de statut personnel, par attribution des organes centraux de la plénitude des pouvoirs hiérarchiques ou si l'on veut, du pouvoir hiérarchique (ordinaire) à l'égard des organes locaux.

Pour sa part, Félix VUNDUAWE l'appréhende la centralisation comme un « Système d'organisation administrative qui consiste à situer le pouvoir de décision au sommet de l'Etat, c'est-à-dire au niveau de l'autorité centrale, dans la capitale, les autres collectivités ne pouvant agir que par délégation » (⁶⁴).

Dans ce mode, la technique qui y découle est ( ⁶⁵ ) le pouvoir hiérarchique, qui se décline par deux sortes de pouvoirs, à savoir le pouvoir hiérarchique à l'égard de l'action et le pouvoir hiérarchique à l'égard des personnes.

1.1.1. Le pouvoir hiérarchique à l'égard de l'action

Ce pouvoir se résume selon Charles Eisenmann (⁶⁶), à un pouvoir d'instruire, d'annulation ; de réformer et de substituer.

Le pouvoir d'instruire selon cet auteur, est un pouvoir de donner à un agent administratif, des instructions « de service », « ordres », ou encore lorsqu'ils sont adressés à une catégorie d'agents, et ont donc une portée générale (par opposition à individuelle), « circulaires ».

Pour contre, le pouvoir d'annulation ( ⁶⁷ ), permet au supérieur hiérarchique de faire disparaître de l'ordonnancement juridique les décisions du subordonné, ces décisions seront réputées n'être jamais intervenues.

S'agissant de pouvoir de réformation et de pouvoir de substitution de l'action, René CHAPUS, écrit que (⁶⁸) le pouvoir de réformation des décisions suppose que le supérieur hiérarchique remplace la décision du subordonné par autre décision émanant de lui et plus ou moins différente de la décision initiale. Et la reformation n'ayant pas d'effet rétroactif, la décision ne remplacera celle du subordonné que dans l'avenir.

(67 ) René CHAPUS, Droit administratif général, Tome I, 15^ème Edition, Montchrestien, Paris, 2001p. 395 (⁶⁸) René CHAPUS, Op. cit, p. 396.

Sur ce, conformément à sa position de subordonné, l'autorité destinataire des instructions ou dont les décisions ont été annulées ou reformées n'est pas admise à déférer au juge administratif les mesures prises par le supérieur dans l'exercice de son pouvoir hiérarchique.

1.1.2. Le pouvoir hiérarchique à l'égard des personnes

Il s'agit de pouvoir (⁶⁹) de déterminer la situation de fonction d'un autre organe, par des décisions posées avec au moins une part de liberté. Sur ce, deux éléments sont à distinguer :

- le pouvoir de déterminer l'emploi ou poste, « l'affection ». Il
importe si le nouveau poste est supérieur, et on parlera de promotion, ou inférieur, on parlera alors de mutation ou rétrogradation.

- Et le pouvoir de priver d'emploi, soit définitivement « mise à la
retraite, révocation ou licenciement », soit temporairement « mise en congé, mise en disponibilité, suspension ».

En RDC, ce mode d'organisation territoriale, renvoi au pouvoir central qui est géré en vertu de l'article 68 de la constitution par les institutions suivantes : le Président de la République, le Parlement ; le Gouvernement et les Cours et Tribunaux et formant ainsi la forme républicaine de l'Etat.

Cela étant, il faut souligner en paraphrasant les mots de René CHAPUS (⁷⁰) que c'est à trois égards que le pouvoir central Congolais est une collectivité publique pleine de souveraineté en son genre. D'une part, tous les pouvoirs classiques et l'armée, la police, les services de sécurité et la diplomatie sont inclus en lui et c'est par lui que, notamment les ETD sont créées, organisées et supprimées, soit par la voie constitutionnelle elle-même, soit conformément aux dispositions de la constitution. Elles n'ont des pouvoirs que ceux dont la constitution et la loi les ont investies.

Le pouvoir central, de l'autre part, n'est pas seulement une institution administrative. Il est aussi, et même il est d'abord, une institution politique. Il résulte de là que, contrairement à ce qu'il en est juridiquement pour les collectivités locales, certaines autorités de l'Etat sont à la fois des autorités politiques et des autorités administratives. En d'autres termes, l'organisation et l'exercice du « pouvoir exécutif » intéresse non seulement le président de la république et le gouvernement de l'Etat et son administration, mais aussi les provinces.

Enfin, son administration qui, au sommet, se confond avec le gouvernement central a une structure complexe qui est particulière : elle est en effet partie entre, d'une part, « une administration centrale » ou des administrations centrales (les ministères et les institutions citoyennes) siégeant dans la capitale Kinshasa et des services à compétence nationale quelque peu distingués

artificiellement de l'administration centrale, et de l'autre part, des entités et services déconcentrés, qui constituent une « administration territoriale », subdivisée entre les divers circonscriptions administratives dans les provinces.

1.1.3. L'administration centrale de l'Etat: Théorie de la concentration administrative ou centralisation concentrée

Il y a technique de centralisation concentrée ou de concentration selon Charles Eisenmann (⁷¹) quand le monopole des décisions juridiques est dans les mains d'une autorité centrale. En paraphrasant les mots de Félix Vunduawe (⁷²), il s'agit de la forme la rigoureuse de la centralisation car tout est détenu par le centre où tout est décidé et rien n'est délégué à la périphérie. Tous les pouvoirs sont exercés directement par l'Etat, sans intermédiaire.

En effet, la constitution de la RDC a pris les soins d'affirmer la subordination de l'administration (même la force armée) au gouvernement central, subordination qui doit être avant tout celle de l'administration centrale, cela en proclamant en son article 91 alinéa 4 que le gouvernement « dispose de l'administration publique et des forces armées, de la police et des services de sécurité ». Autrement dit, il la dirige. Ceci affirme avec la force et solennité qui s'attachent aux disposions constitutionnelles, qu'il ne saurait exister un « pouvoir administratif », plus au moins indépendant du gouvernement central et qui pourrait être exercé en considération de données et des préoccupations propres à ceux qui le détiendraient.

L'osmose recherchée comme l'a souligné René CHAPUS (⁷³) est de nature à être assurée par le simple fait que, au plus haut niveau, l'administration se confond avec le gouvernement, ainsi qu'avec le chef de l'Etat, même s'il est vrai que ce dernier n'a pas de rapports directs avec les services de l'administration. Comme le président de la République, le premier ministre et les autres membres du gouvernement central sont, bien entendu, des autorités politiques. Il leur revient de définir et de conduire « la politique de la nation » conformément aux dispositions de l'article 91 alinéas 1 et 2 de la constitution. Ils sont également des autorités administratives ; et il convient de faire apparaître ce que sont leurs compétences administratives, avant d'aborder les services de l'administration de l'ETAT.

I. Les attributions administratives du chef de l'Etat et des membres du gouvernement

Selon René CHAPUS (⁷⁴), ces attributions se traduisent par l'édiction de décisions, dont les auteurs sont toujours des autorités individuelles : le président de la république, le premier ministre, un ministre (ou plusieurs ministres agissant conjointement, et non collégialement). C'est dire, souligne-t-il, qu'il n'y a pas de décisions qui émaneraient, juridiquement, d'une autorité collégiale qui serait « le gouvernement » ou « le conseil des ministres ».

Telles que la constitution les détermine, les attributions administratives du président de la république et du premier ministre sont de même ordre. On peut même dire que la constitution du 18 février 2006 telle que révisée à ce jour organise le partage entre eux des attributions, que l'un et l'autre exercent normalement en prenant des « ordonnances ou décrets », qui se situent au sommet de la hiérarchie des actes administratifs.

1. L'attribution se rapportant à la nomination et à la révocation des agents et fonctionnaires (civils et militaires) de l'Etat.

A cet effet, deux dispositions constitutionnelles parallèles coexistent notamment l'article 81 et 92 alinéa 3.

La première investit du pouvoir de nomination en cause le président de la république et il s'agit de l'article 81 qui précise qu'il nomme et révoque sur proposition du gouvernement et après délibération en conseil des ministres:

La seconde confie le pouvoir de nomination au premier ministre, mais sans qu'il y ait risque de double emploi, les compétences dévolues aux deux autorités n'étant pas égales et concurrentes. L'article 92 alinéa 2 dispose qu' « Il nomme, par décret délibéré en conseil des ministres, aux emplois civils et militaires autres que ceux pourvus par le président de la république.

Il ressort des articles 81 et 92 de la constitution que le président de la république détient la compétence de principe et le premier ministre ne possedant qu'une compétence riduelle dans cette matière.

La compétence du président de la république s'étend, de plus, à la nomination par ordonnance délibérée en conseil des ministres aux hauts emplois civils et miliaires, de direction des entreprises, organismes et entreprises publics.

Celle-ci concerne le pouvoir d'édicter (par ordonnance ou décret) des normes de portée générale, susceptibles d'être applicables, tout à la fois, dans l'ensemble du territoire national et dans l'ensemble des matières autres que celles réservées à loi sur pied des articles 122 à 127 de la constitution et aux provinces conformément aux dispositions de l'article 204 de la constitution. C'est alors que le premier ministre qui détient la compétence de principe, le président de la république n'étant compétent que dans le cas où le projet du règlement est délibéré, sous sa présidence, en conseil des ministres. Ceci découle de l'article 92 alinéa 1 de la constitution qui dispose que : « Le premier ministre assure l'exécution des lois et dispose du pouvoir règlementaire sous réserve des prérogatives dévolues au président de la république ».

Quant aux ministres (désignés par le nom de leur ministère et parfois investis de la qualité de ministre d'Etat, ministre, en raison de leur importance politique) et quant au premier ministre lui-même (considéré comme le chef, non du gouvernement, mais de services qui lui sont rattachés), René CAPHUS (⁷⁵) résume leurs attributions administratives en disant qu'ils sont chacun au sommet d'une hiérarchie.

S'agissant des ministres, dont chacun est juridiquement l'égal des autres (s'il existe des différences, elles sont de caractère protocolaire ou d'ordre politique), ils sont les chefs d'un ensemble de services d'administration d'Etat érigés en départements ministériels » ou « ministères ».

S'agissant du premier ministre, il est le chef des divers services qui lui sont rattachés. Sans doute, et selon l'article 90 alinéa 2 de la constitution, il est en outre, le chef du gouvernement : il dirige l'action du gouvernement. Mais la prééminence qui lui est ainsi conférée est d'ordre politique. Elle ne fait pas de lui le supérieur hiérarchique des différents ministres. Par suite, il ne saurait se substituer à eux pour exercer leurs attributions, ni pour réformer ou annuler leurs décisions.

En tant que autorité suprême, relativement à « ses services », chaque ministre représente d'Etat dans la vie juridique notamment en matière d'édictions

des décisions, de conclusion de contrats ou de représentation en justice pour les affaires entrant dans ses attributions. Il est en vertu des articles 90, 93 et 200 de la constitution, responsable devant le parlement de son département et applique le programme du gouvernement dans son ministère, sous la direction et la coordination du premier ministre en tant Chef du Gouvernement.

Il appartient au ministre d'autre part à chacun de prendre, notamment par voie d' « arrêté » les mesures réglementaires propres à aménager les conditions de fonctionnement de ses services et d'exercer à l'égard des personnels qui y sont employés, tant le pouvoir hiérarchique en leur adressant (par voie des circulaires ou ordres des services) des instructions quant à la façon dont ils doivent remplir leurs fonctions, le pouvoir disciplinaire en leur infligeant des sanctions que leur comportement fautif peut justifier.

En outre, les ministres sont investis d'un important pouvoir de nomination aux emplois institués dans leurs administrations et services respectifs.

1.2. Les provinces : la régionalisation, deuxième mode d'organisation de

En matière d'organisation territoriale de l'Etat, la régionalisation est une forme de liberté au profit des régions auxquelles l'Etat accorde une autonomie politique et administrative et transfère ses compétences. Il s'agit pour un Etat de transférer ses pouvoirs politiques, administratifs et économiques à une entité infra-étatique fondée sur l'idée d'une région sans que cette dernière ait sa propre constitution. En RDC cette forme d'organisation renvoie en vertu de l'article 2 alinéas 1à 3 de la constitution aux 25 provinces plus la ville de Kinshasa qui sont à la fois, des entités politiques et administratives. Soulignons qu'au coeur de cette régionalisation, il y a bel et bien « le principe de subsidiarité ».

1.2.1. La notion de principe de subsidiarité

Premièrement, le terme subsidiarité dans son étymologie latine (⁷⁶), le subsidium, il comporte trois sens différents. Le premier sens est celui qui signifie une « réserve », et les auteurs parlent concrètement « une troupe de réserve » : un appoint en cas de besoin.

Le deuxième sens est celui de « renforts, secours ». Le secours vient combler un manque. Il n'exerce pas sans l'appel d'un besoin. Ce n'est pas secourir que de venir proposer une aide superflue. On secourt celui qui ne se suffit pas. Mais cela ne signifie pas le remplacer. On tire de l'eau celui qui se noie : il ne s'agit pas ensuite de le porter, une fois sur la berge.

Le troisième sens est celui d'aide, de soutien, d'assistance. La subsidiarité conserve dans cette origine l'idée qu'elle destinée à aider dans l'organisation du groupe social, à faciliter, tout en donner orientation, les rapports au sein de la société.

En deuxième lieu, la signification du mot subsidiarité s'oriente autour de deux pôles. Le moins important, serait le pôle de la secondarité. Celui-ci permet de distinguer le principal et l'accessoire. On parlera ainsi, dans la procédure administrative contentieuse, d'argument subsidiaire. Ce qui est subsidiaire est donc, ce qui est moins important. Ce n'est pas cette signification que s'appréhende le principe de subsidiarité. Un second pôle le plus fécond, c'est celui axé sur l'idée de supplétivité qui recouvre deux notions, notamment celle de supplémentarité et celle complémentarité. C'est en sens que l'on parle, en droit international, des organes subsidiaires des Nations unies, ou encore des compétences subsidiaires de l'Assemblée générale par rapport au Conseil de sécurité.

En troisième lieu, le terme la subsidiarité est utilisé en droit administratif particulièrement en procédure contentieuse où on parle de l'action subsidiaire, qui est engagée au cas où les conclusions principales ne seraient pas accueillies. Les conclusions subsidiaires, sont donc celles dont une partie saisit le juge en l'avisant qu'elle les présente qu'au cas où ses conclusions principales sont rejetées.

Ainsi préciser, soulignons ensemble avec Jean-Marie PONTIER (⁷⁷) que le principe de subsidiarité n'est pas subsidiarité, en ce sens qu'il n'est pas assimilable à cette qualité ou propriété. Le principe de subsidiarité est un principe, c'est-à-dire règle qui, s'appuyant sur appréciation de ce qu'est une bonne

organisation de la société, détermine le sens du partage des tâches entre groupes qui constituent la société. Il procède d'un jugement de ce que doivent être, dans le cadre déterminé, les relations entre les personnes et les groupes, entre le pouvoir et les individus. Ceci présuppose que le cadre soit démocratique, où l'initiative des individus comme groupes est reconnue non seulement comme légitime, mais comme première. Pour cela, parler du principe de subsidiarité dans un système dictatorial ou totalitaire n'aurait aucun sens.

Dans le même ordre d'idée, nous renchérissons avec Jean-Marie PONTIER en disant que le principe de subsidiarité ne peut jouer, n'a de sens que si l'on se trouve dans une organisation humaine développée : il est difficile de parler d'un tel principe au sein d'une organisation de type tribal. Ce qui veut dire qu'il faut une organisation humaine complexe. C'est pourquoi, ce principe peut être consacré dans d'autres organisations que l'Etat.

C'est ici le lieu de rappeler que deux organisations humaines autres que l'Etat ont déjà consacré le principe de subsidiarité. Il premièrement et pour la toute première fois de l'Eglise Catholique dans droit canon et ensuite, l'Union Européenne. Commençant par le droit canon, il faut noter que c'est dans l'encyclique Quadragesimo anno (1931) que ce principe a été énoncé de manière claire. Selon l'encyclique, le principe de subsidiarité s'applique d'abord aux relations entre Etat et les individus, il signifie que le premier ne doit prendre en charge que ce que les seconds ne peuvent faire eux-mêmes. Mais il s'applique également aux différents groupes que l'on trouve dans l'Etat ou aux collectivités qui la composent. L'encyclique affirme notamment : « Ce serait commettre une injustice, en même temps que troubler d'une manière très dommageable l'ordre social, que de retirer aux groupements d'ordre intérieur, pour les confier à une collectivité plus vaste et d'un rang plus élevé, les fonctions qu'ils sont en mesure de remplir eux-mêmes. Et l'encyclique en tire un principe d'organisation pour l'Etat : « Que l'autorité publique abandonne donc aux groupements de rang inférieur le soin des affaires de moindre importance où se disperserait à l'excès son effort : elle pourra dès lors assurer plus librement, plus puissamment, les fonctions qui n'appartiennent qu'à elle, parce qu'elle seule peut les remplir : diriger, surveiller, stimuler, contenir selon que le comportent les circonstances ou l'exige la nécessité ».

Ce principe toujours selon l'Eglise Catholique sera régulièrement repris par les documents pontificaux. Ainsi, à l'occasion du centenaire de la célèbre encyclique Rerum Novarum le Pape Jean-Paul II déclara : « Une société d'ordre supérieur ne doit pas intervenir dans la vie intime d'une société d'ordre inférieur en lui enlevant ses compétences, mais elle doit plutôt la soutenir en cas de nécessité et l'aider à coordonner son action avec elle des autres éléments qui composent la société, en vue du bien commun ».

Après le droit canon, le principe de subsidiarité a connu une expansion. En effet, l'Union Européenne (⁷⁸) qui une organisation régionale des Etats a introduit ce principe dans son traité de Lisbonne du 13 décembre 2007 et se trouve aujourd'hui à l'article 3 ter (ex article 5 du traité de Maastricht). En vertu des dispositions de cet l'article 3 ter points 1 et 3, « 1. Le principe d'attribution régit la délimitation des compétences de l'Union. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité régissent l'exercice de ces compétences. 3. En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'union intervient seulement si, et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union. Les institutions de l'Union appliquent le principe de subsidiarité conformément au protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les parlements nationaux veillent au respect du principe de subsidiarité conformément à la procédure prévue dans ce protocole »

De ces développements, il y a lieu de noter avec Chantal Millon-Delsol (⁷⁹) que l'idée de subsidiarité concerne le rôle de l'autorité en général, et pas seulement de l'autorité de l'Etat. Elle réclame que, dans la société, aucune autorité ne déborde sa sphère de compétences. Mais, on dira que la plus difficile consiste justement à définir cette sphère de compétences. Celle-ci est limitée par les compétences de l'autorité dite inférieure non pas en valeur, mais en étendue et en puissance. Une autorité quelconque ne doit s'exercer que pour pallier l'insuffisance d'une autorité plus petite. Si cette insuffisance est avérée, elle a par contre non seulement le droit, mais le devoir de s'exercer.

La subsidiarité ramène ainsi au terme plus connu de suppléance, sans lui être strictement identifié. L'autorité supplée aux déficiences d'un acteur. Il s'agit de suppléance au sens d'ajouter, de compléter, et non au sens de remplacer comme dans l'expression « suppléer un absent ».

Il s'agit donc de manière particulière de concevoir le rôle de l'autorité en général, et spécialement l'autorité politique. Le principe est normatif. Il indique ce que doit être l'autorité, quelle est sa raison d'être, à quelle exigence elle répond, à quelle finalité elle court. On peut concevoir l'autorité d'autres façons, dont l'histoire nous fournit sans nombre : ici l'autorité a pour fonction de créer un ordre à partir du chaos, là d'égaliser, ou de concrétiser n'importe quel système abstrait. Le fait de lui conférer un rôle de suppléance sous-tend une vision politique et sociale spécifique.

Face aux diverses conceptions de l'autorité, celle-ci suppose la relégation de l'autorité au second rang, mais qu'il ne faudrait pas traduire par

n'importe quelle secondarité. Subsidiarité veut dire aussi secondaire, mais non pas aléatoire. L'autorité n'est pas la « réserve », comme cette troupe de réserve dont espère ne pas se servir. Elle est une suppléance dont la société a toujours besoin, mais dont elle a plus ou moins besoin en fonction de ses insuffisances. Trois idées complémentaires se conjuguent pour exprimer l'idée de subsidiarité (⁸⁰):

- L'autorité est seconde en ce qu'elle ne tire sa nécessité que du besoin d'une autre instance. Elle n'a pas de finalité propre, et n'existe pas elle-même, mais concourt au développement social. Par là, elle prend rang moyen. Mais elle est moyen obligé, non superfétatoire. Il ne s'agit pas de la croire seconde au sens où l'on pourrait s'en passer.

- L'autorité est supplétive parce qu'elle a pour rôle de pallier les insuffisances de la société, mais sans oeuvrer à sa place dans les domaines où elle se suffit. Elle justifie d'abord son existence par l'existence du besoin de l'instance sociale.

- Enfin, l'autorité joue un rôle subsidiaire au sens positif, qui peut aller au-delà des strictes insuffisances : cette fonction demeure la plus difficile à justifier et fut, depuis le XIX e siècle, largement controversée. En effet, l'autorité ne se contente pas de « boucher les trous ». Mais elle garantit en quelque sorte un supplément d'âme, si l'on veut bien entendre par là les moyens du bonheur le plus complet dont Aristote disait qu'il n'était possible que dans la cité. On peut se demander, dans une société individualiste, ce qu'aujourd'hui peut bien signifier ce bonheur supplémentaire, qui justifiera l'intervention de l'autorité étatique au-delà de la stricte suppléance

On aperçoit aussitôt que l'idée de suppléance et l'idée de secours ainsi définies se contredisent. La première réclame le respect des libertés aussi loin que possible, et appelle le devoir de non-ingérence de l'autorité. La seconde, à l'inverse, suppose l'ingérence de l'autorité à la fois pour garantir une sorte d'unité sociale et pour aider à l'organisation de liens solidaires. La première revendique la diversité reconnue à la fois comme essence et comme norme. La seconde, une communion vécue comme une fin, comme projet. La première se nourrit de justice distributive, la seconde de justice sociale, les deux s'autodétruisant. Le principe de subsidiarité réunit pourtant ces antithèses, et les affirme conjointement. Il est le lieu de paradoxe, qu'il assumera d'une manière spécifique, et il n'existe que parce que ce paradoxe existe.

La compréhension de ce paradoxe requiert la délimitation de domaine, du champ dans lequel la subsidiarité veut s'appliquer. Naturellement, il s'agit du champ sociopolitique. Mais non pas de la politique au sens institutionnel du terme. Il ne s'agit pas de savoir comment le pouvoir acquiert ou conserve sa légitimité. Ni de

discerner quel groupe privilégié peut en droit s'attribuer le pouvoir ou l'obtenir. Autrement dit, l'idée de subsidiarité se situe en dehors de la question du « régime politique », et saurait d'ailleurs s'accommoder de presque tous, à l'exception de ceux qui la récusent par nature. Elle écarte la question du meilleur régime, qui traverse toute histoire depuis Homère- par exemple : le pouvoir doit-il être un ou pluriel ? La querelle entre la monarchie, l'aristocratie et la démocratie, et la solution sophistiquée du régime mixte, très en vue de Polybe jusqu'à Bodin, ne l'intéresse pas.

Chantal Millon-Delsol (⁸¹) note que le principe de subsidiarité aborde la question d'une autre manière. Il ne se demande pas où se trouve la légitimité du pouvoir, ni comment doit être composé le gouvernement : mais quelles sont les attributions du pouvoir ? Jusqu'où peut aller l'autorité ? Quel est son rôle ? Ce qui oblige à se demander pourquoi le pouvoir est nécessaire, et en vertu de quoi, et pour quelles tâches. L'essentiel sera de demander au gouvernement de jouer convenablement son rôle face à la société, quelle que soit par ailleurs la forme du gouvernement. Evidemment, certains gouvernements, tel le despotisme ou le totalitarisme, empêchent d'emblée de poser la question du rôle de l'Etat, puisque l'Etat y est tout.

Le rapporteur général (français du projet de la constitution)définit le principe de subsidiarité comme « le principe selon lequel les décisions, soit législatives ou administratives, doivent être prises au niveau politique le plus bas possible, c'est-à-dire le plus près possible de ceux qui sont concernés par les décisions » (⁸²).

Le principede subsidiarité rend compte des phénomènes de l'action administrative. C'est pourquoi cette notion est souvent confondue avec « la délégation » car tous deux ont en commun d'être des « formes d'autonomie », qui rapprochent le pouvoir de décision et pouvoir de réalisation d'une collectivité territoriale. Mais le principe de délégation est construit sur un postulat : « la décision juridique appartient au sommet de l'Etat, qui concède par exception à la base », alors qu'avec le principe de subsidiarité, au contraire, « la décision juridique appartient à la base de l'Etat qui ne fait appel au niveau supérieur que par exception ». En effet, la subsidiarité consiste à considérer que toute responsabilité politique et administrative doit être assumée par le niveau directement confronté à la problématique à résoudre, l'échelon supérieur donc l'Etat n'intervenant que si la réponse à donner ou la décision prise excède les capacités ou les compétences du niveau inférieur. Elle

(⁸²) Guillaume DRAGO, « lé principe de subsidiarité comme principe de droit constitutionnel », Revue internationale de droit comparé, N° 2-1994, p. 584.

Consiste donc à réserver uniquement à l'échelon supérieur uniquement ce que l'échelon inférieur ne pourrait effectuer que de manière moins efficace.

En effet, la subsidiarité en tant que principe qui rend compte des phénomènes classiques de l'action administrative, est une « technique » dont la Constitution est libre d'y recourir lorsqu'elle organise la division des tâches (donc l'action administrative) au sein de l'appareil institutionnel. Elle confie certaines d'entre elles à une autorité initiale, sous réserve de l'intervention d'un autre pouvoir dans la mesure où son action se révélerait insatisfaisante. Sous cette acception, la subsidiarité se présente comme une technique de répartition temporelle, accessoire et multiforme.

En tant que technique de répartition temporelle parce que procédant à une division des tâches étatiques fondée sur l'inefficience d'une première autorité, elle suppose un certain délai au cours duquel celle-ci a été libre d'agir dans un domaine de sa compétence avant que la gestion de ces mêmes tâches ne passe éventuellement aux mains de l'autorité de recours.

En tant technique de répartition accessoire, la subsidiarité a besoin d'un critère de compétence principal dont elle est l'accessoire. Dans les rapports entre la collectivité centrale et les collectivités locales, le principal se matérialise dans la notion d'intérêt. Ainsi donc, la Constitution oppose le critère de l'intérêt et celui de la matière.

Et enfin, en tant que technique de répartition multiforme, la subsidiarité est composite. Elle trouve à se manifester dans plusieurs mécanismes juridiques dissemblables. Elle opère dans l'espace institutionnel en ordre dispersé. Elle emprunte, selon un même axe, des sens différents. La première direction est celle de la « descente. » La compétence appartenait à une autorité centrale; elle tombe au bas de la pyramide institutionnelle, entre les mains d'une autorité décentralisée. Cette subsidiarité se justifie par un souci d'efficacité. L'autorité secondaire n'intervient pas comme un censeur de l'action de la première mais comme un pouvoir public appelé à gérer activement la compétence de l'autorité originelle. Le phénomène de déconcentration s'inspire d'une telle technique. Issue d'une subsidiarité volontaire, la délégation ne portera que sur les points que la collectivité initialement compétente aura voulu confier au pouvoir local. Ce dernier ne peut qu'en contester les conditions de validité. Toute subsidiarité descendante n'est cependant pas consentie. La continuité du service public exige parfois que certaines tâches d'intérêt national soient exercées, dans l'urgence, par les collectivités décentralisées sans que la collectivité fédérale ou fédérée ne puisse s'y opposer.

III. Application du principe de subsidiarité en RDC: subsidiarité territoriale et administrative

A. La subsidiarité territoriale, instrument de formation régionale de l'Etat

L'histoire politique, économique et sociale de la RDC depuis plusieurs décennies se trouve largement dominée par la question importante : celle du rôle de l'Etat car il y a eu plusieurs ruptures causées par des mutineries, dictatures, crises politiques, insurrections et rébellions. C'est pourquoi pour contribuer à la valorisation de l'Etat et lui conférer un rôle essentiel dans la vie des citoyens, le constituant congolais a introduit dans la constitution de la RDC du 18 février 2006 telle que modifiée en 2011 plusieurs dispositions explicites illustrant ou appliquant directement le principe de subsidiarité territoriale mais, gêné par l'article 1^er de la même constitution qui consacre le principe de l'unité et de l'indivisibilité de la République, principe dont on pense généralement qu'il n'a qu'un objet territorial touche, en droit constitutionnel congolais, au principe de l'Etat-Nation. Ainsi comme l'a dit M. Jacques Bourdon « affecté d'un fort coefficient politique, le principe de l'indivisibilité découle de la souveraineté nationale. La nation forme une communauté unique fondée sur le vouloir vivre collectif de ses membres. Son unicité est renforcée par la souveraineté qui lui attribuée. Nation et souveraineté sont incompatibles avec toute idée de division ou de sécession. La nation ayant pris la forme républicaine, la république est indivisible » (⁸³). C'est pourquoi en RDC, ne constituent les institutions de la République aux termes de l'article 68 de la constitution que le Président de la République, le Parlement, le Gouvernement et les Cours et Tribunaux.

Le principe de l'indivisibilité ne nous intéresse pas dans ce cadre parce qu'il concerne le pouvoir normatif de l'Etat. Il signifie selon Guillaume DRAGO (⁸⁴) que seules les autorités de l'Etat détiennent le pouvoir initial, que les autorités infra-étatiques ne peuvent pas définir à elles seules leur propre compétence et qu'elles ne peuvent remettre en cause une norme définie par une autorité de l'Etat. Ainsi, c'est l'autonomie plus ou moins marquée du pouvoir normatif qui fixe la limite entre Etat divisible et l'Etat indivisible, la souveraineté ne se divisant, son expression autant territoriale qu'institutionnelle que constitue l'indivisibilité conduit le constituant à limiter fortement la possibilité centrifuge. La conséquence est donc une limitation de tout principe de régionalisation ou répartition des compétences au sein de la nation et de la souveraineté.

Cela étant, abordons alors l'application de ce principe de subsidiarité en RDC.

a. Les repères constitutionnels de principe de subsidiarité : les modalités ou

principes de l'organisation et fonctionnement constitutionnelles des provinces vis-à-vis du Pouvoir central en RDC

1a. De la répartition des compétences de l'Etat entre le Pouvoir central et les Provinces

La constitution de la RDC en ses articles 2, 201, 202, 203 et 204 a pris le soin de partager verticalement les compétences territoriales de l'Etat entre le Pouvoir central et les Provinces en répartissant en matières qui sont, soit de la compétence exclusive du pouvoir central, soit de la compétence concurrente entre le pouvoir central et les provinces, soit de la compétence exclusive des provinces. Cette répartition laisse l'autonomie aux provinces de la détermination des règles sur leurs compétences exclusives ou concurrentes avec le pouvoir central tant sur le plan législatif que sur le plan administratif faisant ce principe de subsidiarité un fondement du principe constitutionnel Congolais.

Pour sa mise en oeuvre, la constitution congolaise dans son article 3, pose les principes de la libre administration des provinces et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques. Et pour que ces principes soient respectés, la constitution elle-même a fixé bien en amont les modalités de l'organisation et fonctionnement des provinces en RDC.

2a. De la séparation de l'autorité politique et administrative des Provinces de l'autorité politique et administrative du Pouvoir central

Les institutions provinciales Congolaises « par l'effet de mimétisme institutionnel, sont largement calquées par celles de l'Etat ou le Pouvoir central» (⁸⁵).

La constitution du 18 février 2006 telle que révisée en 2011 consacre l'assemblé provinciale (⁸⁶) comme un organe délibérant (l'organe législatif) de

province qui comprends les députés provinciaux élus au suffrage universel direct et secret ou cooptés pour un mandat de 5 ans renouvelable et légiférant par voie d'édit dans le domaine des compétences réservées à la province et contrôlant le gouvernement provincial, les entreprises publiques provinciales, les établissements et services publics provinciaux.

En vertu de la théorie du « mimétisme », plusieurs dispositions applicables au pouvoir législatif du pouvoir central s'appliquent également aux Assemblées provinciales. Ceci ressort de l'article 197 de la constitution dispose que « Sans préjudices des autres dispositions de la présente constitution, les dispositions des articles 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109 et 110 sont applicables, mutatis mutandis, aux assemblées provinciales et leurs membres »

? Du Gouvernement provincial, une institution quasiment politique et administrative

Aux termes de l'article 198 de la constitution, le gouvernement provincial est l'organe exécutif de province composé du gouverneur, vice-gouverneur et des ministres désignés par le Gouverneur de Province au sein ou en dehors de l'assemblée provinciale en tenant compte de la représentativité provinciale et dont le nombre ne peut dépassé dix.

En RDC, le gouverneur et vice-gouverneur (⁸⁷) une fois élus par les députés provinciaux au sein ou en dehors de l'Assemblée provinciale, sont investis par une ordonnance du Président de la République.

Tandis que pour les ministres provinciaux entrent en fonction, il faut que le Gouverneur de Province présente à l'Assemblée provinciale le programme de son gouvernement et lorsque ce dernier est approuvé à la majorité absolue des membres de l'Assemblée provinciale, celle-ci investit à cet effet, les ministres.

Soulignons que les membres du Gouvernement provincial ne peuvent être, collectivement ou individuellement, relevés de leurs fonctions que par voie de vote d'une motion de censure ou de confiance de l'Assemblée provinciale. La motion de censure ou de confiance des membres du gouvernement provincial s'applique dans les mêmes conditions prévues aux dispositions des articles 146 et 147 de la constitution conformément à l'article 198 alinéa 9 de ladite constitution. Et

(⁸⁷) Article 198 alinéa 2 de la constitution et article 28 bis de la loi N° 08/012 du 31 juillet 2008 telle que modifiée et complétée à ce jour.

conformément aux dispositions de l'article 198 alinéa 9 de la constitution, le Dans le même ordre d'idée, le Gouverneur de province peut comme le ferait le premier ministre dans le cas du Pouvoir central sur base de l'article 146 alinéa 1 de la constitution, après délibération en conseil des ministres, engager devant l'assemblée provinciale la responsabilité du Gouvernement provincial sur son programme, sur une déclaration de la politique générale ou le vote d'un texte.

Cette suprématie se manifeste par la prééminence institutionnelle et matérielle et active reconnue au Pouvoir central conformément aux dispositions de l'article 68, l'article 91 alinéas 3, 4 et 5 et de l'article 202 de la constitution au Pouvoir central par rapport aux provinces.

Ainsi, en vertu de ces dispositions constitutionnelles précitées, seul le pouvoir central dispose lui-même d'une part, des institutions de la République et qu'au sein même de ces institutions, il ya l'institution Président de la République et les Cours et Tribunaux et de l'autre part l'Administration publique, les forces armes, la police et services de sécurité et la diplomatie.

La monopolisation des ces institutions et services par le Pouvoir central s'inscrit d'une part, dans une logique de la notion de Nation et de la souveraineté qui sont incompatibles avec toute idée de division ou de sécession, et de l'autre part, dans l'idée selon laquelle qu'il ne peut jamais exister un pouvoir politique et administratif normalement indépendant du pouvoir central.

? La priorité ou primauté des lois et règlements nationaux sur les édits et règlements provinciaux

Au départ, il existe au sein de l'Etat congolais, une sorte superposition des deux ordres juridiques, notamment une dualité des systèmes législatifs et règlementaires. Les provinces en RDC disposent en vertu de la théorie de « mimétisme» des attributs des pouvoirs législatif et exécutif de l'Etat, et pour cela, elles élaborent d'une part, à travers leurs Assemblées provinciales respectives, des quasi-lois qui sont appelés « des édits » dans les matières de compétences exclusives et concurrentes avec le Pouvoir central et qui sont exécutés de l'autre part, leurs gouvernements provinciaux respectifs. Toutefois, pour maintenir le centrisme, une priorité se laisse voir clairement par ce droit établit par la constitution, de passer en avant des actes législatifs et règlementaires du pouvoir législatif et exécutif centraux sur ceux respectivement des Assemblées provinciales et les exécutifs provinciaux spécialement en son article 205 alinéas 5 et 6 et article 206 par la constitution du 18 février 2006 telle que révisée en 2011 et l'article 62 de la loi fixant principes

fondamentaux sur la libre administration des provinces telle que modifiée et complétée ce jour.

- Dans les matières relevant de la compétence concurrente du Pouvoir central et

des Provinces, tout édit provincial incompatible avec les lois et règlements d'exécution nationaux est nul et abrogé de plein droit ;

- Et enfin, sauf dispositions contraire de la législation nationale, les
gouvernements provinciaux exécutent, par l'intermédiaire de leurs services, les lois et règlements nationaux.

? Le pouvoir d'intervention ou d'ingérence du Pouvoir central dans le fonctionnement institutionnel provincial

? L'intervention ou d'ingérence du Pouvoir exécutif national dans le fonctionnement provincial dans l'entrée en fonction du gouvernement provincial

Soulignons ici qu'après les élections des Gouverneurs et Vice-gouverneurs de provinces par les députés provinciaux au sein ou en dehors de l'Assemblée provinciale ( ⁸⁸ ), pour entrée en fonction, Gouverneurs et Vice-gouverneurs de provinces, doivent être investis par l'ordonnance du Président de la République.

? L'intervention ou d'ingérence du Pouvoir central dans le fonctionnement provincial en cas de crise institutionnelles

d'interrompre le bon fonctionnement régulier des institutions provinciales, le Président de la République peut, par une ordonnance délibérée en conseil des ministres et après concertation avec les Bureaux de l'Assemblée Nationale et du Sénat, dissoudre l'Assemblée provinciale. Et dans ce cas, seule la CENT en tant qu'institution d'appui à la démocratie, doit organiser les élections provinciales conformément à la loi électorale dans un délai de 60 jours à compter de la dissolution.

d'interrompre le bon fonctionnement régulier des institutions provinciales, le Président de la République peut, par une ordonnance délibérée en conseil des ministres et après concertation avec les Bureaux de l'Assemblée Nationale et du Sénat, relever de ses fonctions le Gouverneur de province. Toutefois, ce pouvoir d'ingérence du Président de la République ne se limité qu'à cette mise à fin des fonctions du Gouverneur du Province, il ne lui est pas reconnu le pouvoir de nommer un autre Gouverneur de Province. Il appartient ainsi constitutionnellement et légalement à la CENI en organisme de gestion des élections d'organiser l'élection du nouveau gouverneur dans un délai de 30 jours.

? Du devoir de solidarité nationale et de correction de déséquilibre du développement entre les provinces et les autres entités territoriales décentralisées

Dans ce devoir de la solidarité nationale (⁹¹) et de correction de déséquilibre de développement entre les trois échelons du pouvoir de l'Etat, le constituant congolais a institué une caisse nationale de péréquation qui dispose d'un budget alimenté par le trésor public à concurrence de 10% de totalité des recettes à caractère national revenant à l'Etat chaque année. Cette caisse placée sous la tutelle du Gouvernement central. Et conformément à l'article 1 point 8 de l'ordonnance du 10 juillet 2017 fixant les attributions des ministères, c'est ministre national ayant la décentralisation et réformes institutionnelles dans ses attributions, qui assurent sa mise en oeuvre et le suivi de son fonctionnement en collaboration avec le ministre national des finances, le ministre national du budget et le national ministre du plan.

4a. De la collaboration, de la concertation et de l'harmonisation entre les deux pouvoirs de l'Etat : Pouvoir central et les Provinces

? De la collaboration entre le Pouvoir législatif et les Assemblées provinciales ? La consultation et la mission parlementaire nationale en province

Dans l'aménagement territorial de la RDC, il y a le règlement des rapport constitutionnelles et légaux entre le parlement et les provinces qui se manifeste par une collaboration qui découle de l'article 104 alinéa 2 et 5 de la constitution et de l'article 60 de loi sur la libre administration des provinces à travers la participation de chaque province à la constitution du Parlement au moyen de sa représentation par ses sénateurs élus par les assemblées provinciales bien que leur mandat soit national (⁹²). C'est dans cette mission constitutionnelle de représentation

des provinces que le Sénat est obligé à tout moment (⁹³) de consulter les Présidents des Assemblées provinciales.

A cet effet, l'Assemblée nationale et le Sénat (⁹⁴) peuvent, dépêcher dans une province une délégation des parlementaires pour une mission ponctuelle.

? De délégation de la compétence exclusive du pouvoir central à l'Assemblée provinciale par l'Assemblée Nationale et le Sénat vice-versa

Dans leur collaboration entre le parlement et l'Assemblée provinciale, l'article 205 alinéas 2 et 3 de la constitution et l'article 62 de la loi fixant principes fondamentaux sur la libre administration des provinces dispose que : « L'Assemblée nationale et le Sénat peuvent, par une loi, habiliter une Assemblée provinciale à prendre des édits sur des matières de la compétence exclusive du pouvoir central. Lorsque l'Assemblée nationale et le Sénat mettent fin à cette délégation ainsi donnée à l'Assemblée provinciale, les dispositions des édits promulgués en des matières de la compétence exclusive du Pouvoir central, en vertu de cette délégation du pouvoir, demeurent cependant en vigueur dans la province intéressée jusqu'à ce que le Parlement ait légiféré en la matière.

L'Assemblée provinciale à son tour peut également, par un édit, habiliter l'Assemblée nationale et le Sénat à légiférer sur des matières de la compétence exclusive de la province. Lorsque l'Assemblée provinciale met fin à cette habilitation, les dispositions des lois promulguées à cet effet demeurent cependant en vigueur dans la province concernée jusqu'à ce que l'Assemblée provinciale ait légiféré par édit pour régler en ces matières.

? De la concertation et de l'Harmonisation de politique entre le Pouvoir exécutif central et les exécutifs provinciaux

Pour assurer une bonne harmonie entre les provinces elles-mêmes d'une part, et le pouvoir central de l'autre part, le constituant Congolais (⁹⁵) a institué la conférence des Gouverneurs de province qui est une instance de concertation et d'harmonisation entre le pouvoir exécutif national et les Gouverneurs de province qui a pour mission d'émettre des avis et de formuler des suggestions sur la politique à mener par gouverneur dans sa province et sur la législation à édicter par la République. Et en application du principe de subsidiarité, cette instance est composée du Président de la République, du Premier ministre, du ministre de l'intérieur et des Gouverneurs de province. Et se réunit au moins deux l'an à tour de rôle dans chaque

Province conformément au calendrier sous la convocation et la présidence du Président de la République.

Le Budget de l'Etat est défini par l'article 3 point 4 de la loi N° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques comme « Un document contenant les prévisions des recettes et des dépenses du pouvoir central consolidées avec celles des provinces ». Cela étant, il convient de noter qu'en RDC, les finances du pouvoir central et des provinces sont distinctes et conformément aux dispositions de l'article 175 de la constitution et des articles 43, 44, 53, 54, 55 de la loi fixant principes fondamentaux sur la libre administration des provinces, le budget des recettes et des dépenses de l'Etat, à savoir celui du pouvoir central et des provinces, est arrêté chaque année par une loi des finances votée par le parlement. Et la part des recettes à caractère national allouées aux provinces est établie 40%. Cette part est retenue à la source au moyen de versement automatique de ce 40% dans le compte de province et dans le compte général du trésor pour le 60% du pouvoir central. La catégorisation des recettes à caractère national est faite en deux à savoir, la catégorie A qui comprend les recettes administratives, judiciaires et domaniales collectées en province ; les recettes des impôts perçus à leur lieu de réalisation. Et la catégorie B, qui comprend : les recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participations collectées au niveau national du pouvoir central ; les recettes de douanes et accises ; les recettes des impôts sur les grandes entreprises ; les recettes des pétroliers producteurs. Dans le mécanisme de répartition, soulignons que pour « les recettes de la catégorie A, la retenu de 40% est portée au compte de la province génératrice de la recette, lors de nivellement au profit du compte général du Trésor, sur instruction du ministre national ayant les finances dans ses attributions conformément aux prescrits du règlement sur la comptabilité publique » (⁹⁶). En revanche, « la retenue de 40% sur les recettes de la catégorie B s'effectue, au profit des provinces, suivant leur capacité contributive et leur poids démographique au regard des modalités déterminées, conformément à un arrêt conjoint des ministres nationaux ayant respectivement les finances et le budget dans leurs attributions » (⁹⁷). Ce mécanisme est exécuté conformément la loi des finances par la Banque centrale du Congo en tant qu'institut d'émission de la RDC qui jouit de l'indépendance et de l'autonomie de gestion. Sur ce, le même article 175 de la constitution laisse loin à une loi (nationale) pour fixer la nomenclature des autres recettes locales et la modalité de leur répartition.

Relèvons ici qu'en vertu de la théorie de « mimétisme » les finances des provinces comme pour celles du Pouvoir central (⁹⁸) sont soumis au contrôle politique, administratif et juridictionnel. A cet effet, le contrôle politique est exercé par des Assemblées provinciales en tant qu'organes délibérants qui veillent, au cours de la gestion annuelle, à la bonne exécution des édits budgétaires et décisions budgétaires (décision portant reddition des comptes) ; le contrôle juridictionnel est fait par la Cour des comptes, en tant que jurictionnel financier qui relève conformément à l'article 178 alinéa 2 de la constitution, de l'Assemblée nationale et enfin, le contrôle administratif est exercé primordialement par les organes locaux de contrôle et de manière secondaire par l'Inspection Générale des Finances qui « est un service (public) d'audit supérieur du Gouvernement central ayant pour mission de veiller à l'application des lois et règlements qui régissent les finances publiques et l'uniformisation des méthodes du travail et placée sous l'autorité directe du président de la République ».

1b. La Cour constitutionnelle, garante du respect de la répartition verticale de compétences entre le Pouvoir central et la province et de l'unité et de l'indivisibilité de l'Etat

En instituant la forme l'Etat régional, le juge constitutionnel Congolais est investi du rôle final de:

(⁹⁸) Article 46 de la loi sur la libre administration des provinces, Articles 2 bis et 4 du décret N° 034-B/2003 du 18 mars 2003 modifiant et complétant l'ordonnance N°87-323 du 15 septembre 1987 portant création de l'inspection générale des finances « IGF ».

Le choix de recourir au niveau juridictionnel supérieur subsidiaire notamment du juge constitutionnel en lui attribuant ces missions n'est pas un cas fortuit, la formation régionale de l'Etat Congolais est caractérisée par l'organisation et l'exercice du pouvoir politique qui s'inscrit dans la forme « Républicaine, Unitaire, Indivisible et Démocratique » fondée sur une même et seule constitution.

En effet, le juge constitutionnel congolais est celui qui apparaît être le meilleur garant de la politique de subsidiarité constitutionnelle. Il lui appartient d'instaurer bonne jurisprudence respectueuse des finalités poursuivies par cette subsidiarité, bien que sa tâche ne soit pas facile face à une nouvelle fonction d'une grande portée politique. C'est pourquoi, il lui est recommandé de jongler avec l'intérêt en présence, guidé par les jalons de proportionnalité.

B. La subsidiarité administrative, instrument de l'intégration administrative

Dans la subsidiarité administrative, il y a une primauté provinciale qui établit une « présomption de l'administration commune pour les deux échelon du pouvoir d'Etat congolais mais, gérée à la base par les gouverneurs des provinces ».

Cette présomption attribue légalement l'ensemble des entités et services
administratives pour lesquelles il existe « une présomption d'efficacité suffisante de l'organisation administrative de l'Etat au profit du niveau aux entités territoriales régionalisées qui sont les provinces». Leurs missions découlent de l'appréciation par le législateur guidé par l'idéologie de proximité des actions administratives qui seraient « les mieux coordonnées au niveau des gouvernements provinciaux car étant plus proche des administrés; et le Gouvernement central « ne gérant que les seuls services qui sont constitutionnellement et légalement considérées comme d'intérêt national par opposition à l'intérêt général ».

Sur base de cette clause générale, le législateur congolais a octroyé aux Gouvernements provinciaux « un pouvoir administratif quasi-universelle dans le cadre de leur sphère d'action tout en respectant le principe de la juste adéquation ».

Au sein de l'Etat Congolais, l'organisation et le fonctionnement du Gouvernement provincial ainsi que la répartition des compétences entre les ministres provinciaux en RDC sont fixés par un arrêté du Gouverneur délibéré en Conseil des ministres conformément aux dispositions de l'article 28 de la loi fixant les principes fondamentaux sur la libre administration des province telle que modifiée et complétée à ce jour. Le Gouverneur de province agit par voie d'arrêté provincial

délibéré en Conseil des ministres. Et l'arrêté est contresigné par le ministre provincial chargé de son exécution.

Chaque du ministre provincial conformément aux dispositions de l'article 29 de la loi fixant principes fondamentaux de la libre administration des provinces « Est responsable de son département ministériel. Et il applique le programme du Gouvernement provincial dans son ministère, sous la coordination et l'autorité du Gouverneur de province ». Il exerce le pouvoir réglementaire dans son secteur par voie d'arrêté du ministre provincial. Et toutes les mesures réglementaires sont délibérées en Conseil des ministres.

Cela étant, il faut noter dans le repère de subsidiarité administrative, le Gouverneur (⁹⁹) est le chef de l'exécutif provincial. A cet effet, le Gouverneur de

province dispose proprement de l'Administration publique en province.
L'administration publique qui comprend selon l'article 193 alinéa 2 de la constitution, la fonction publique et tous les organismes et services assimilés, est définie par l'article article 5 point 1 de la loi organique N° 16-001 du 3 mai 2016 fixant organisation et fonctionnement des services publics du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées comme un « Ensemble des services administratifs du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées destinés à exécuter des tâches étatiques en vue de la satisfaction des besoins d'intérêt général ».

Et c'est pour cette raison l'article 28 de la loi sur la libre administration des provinces dispose que : « tous les services publics provinciaux et nationaux en province sont placés sous son autorité (du gouverneur de province) ».

Dans le même ordre d'idée, conformément aux dispositions des articles 33 et 34 de loi organique N° 10/011 du 18 mai 2010 portant fixation des subdivisions territoriales à l'intérieur des provinces, toutes les entités territoriales déconcentrées en RDC notamment les territoires, les quartiers, les groupements et les villages fonctionnent sous la coordination et la supervision du Gouverneur de province.

Et enfin, en vertu des dispositions de l'article 95 à 103 de loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des entités Territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les Provinces et l'article 236 de la loi électorale, le Gouverneur de province exerce la tutelle sur toutes les entités territoriales décentralisées, notamment la ville, la commune, le secteur et/ou la chefferie. Il organise au moins une fois l'an, une réunion avec les Chefs des exécutifs des entités territoriales décentralisées en vue de leur permettre de se concerter et d'harmoniser leurs points de vue sur les matières relevant de leurs attributions. Et enfin, le gouverneur leurs appuie dans la mise en oeuvre de leurs compétences décentralisées, en disposant des services techniques.

2. Du contrôle des repère de subsidiarité administrative : contrôle juridictionnel et hiérarchique administratif

2.1. Du contrôle juridictionnel administratif du premier dégré: actes de Gouvernement provincial en tant qu'institution quasiment exécutive provinciale

En intégrant l'idée administration commune du pouvoir central et les provinces par le législateur, le juge d'appel administratif Congolais et non le Conseil d'Etat, est investi du du contrôle de la légalité des règles des autorités exécutives provinciales au premier degré. La mission qui lui est attribuée s'exerce au sein de l'ordre juridictionnel administratif commun, car il va veiller à la bonne application des règles par les autorités provinciales et nationales au niveau provincial. Le conseil d'Etat n'as pas été chargée de ce contrôle, tout du moins pas principale. C'est donc une « subsidiarité juridictionnelle », caractérisée par une compétence de premier degré au profit du juge d'appel administratif et une compétence du second degré à l'égard du juge de conseil d'Etat.

Ce contrôle juridictionnel administratif est consacré par les articles 95 et 96 alinéa 2 de la loi organique N° 16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l'ordre administratif et de l'article 74 de la loi fixant principes fondamentaux sur libre administration des provinces, qui attribuent les compétences à la Cour administrative d'appel, en matière consultative, de donner des avis notamment sur la constitutionnalité, la légalité et la conformité aux règlements d'exécution nationaux des édits ainsi que sur la légalité et la conformité aux édits des règlements des autorités provinciales auxquelles elle consultée d'une part, et de l'autre part, en matière contentieuse, de connaitre en premier ressort des recours en annulation pour violation de la loi, des édits et des règlements nationaux formés contre les actes ou décisions des autorités provinciales ou locales et les organismes décentralisés placés sous la tutelle de ces autorités.

2.2. Contrôle administratif du second degré: Pouvoir hiérarchique indirect ou non ordinaire du gouvernement central sur les gouverneurs de provinces

Dans la politique de subsidiarité administrative, le Gouverneur de province (¹⁰⁰) représente le Gouvernement central en province. A cet effet, le Gouverneur de province assure, dans ce cadre, la sauvegarde de l'intérêt national, le respect (exécution par arrêté) des lois et règlements de la République et veille à la sécurité et à l'ordre public dans la province. Et dans les matières relevant de la compétence exclusive du pouvoir central, le Gouverneur de province coordonne et supervise les services qui relèvent de l'autorité du pouvoir central.

(¹⁰⁰) Articles 63, 64, 65, 66 de la loi sur la libre administration des provinces.

s'inscrivent donc, dans leur qualité de représentants du Gouvernement central sur les entités et services déconcentrés en provinces donc les compétences exclusives du

Sur ce, cette représentation n'étant pas caractérisée par la relation juridiquement de « l'Autorité supérieure directe-subordonnée » idée mère de la centralisation territoriale, il convient de noter à cet effet que dans le cadre de rapport entre le pouvoir central et les provinces, la primauté ou le premier degré du pouvoir hiérarchique donc à l'égard de l'action et des personnes des entités territoriales et services déconcentrées du pouvoir central en province, est au profit du Gouverneur de Province dans l'idéologie administrative l'autorité exécutif de l'entité territoriale régionalisée et la secondarité ou le second degré du pouvoir hiérarchique sur uniquement l'action du gouverneur de province sur ces entités et services déconcentrés du pouvoir central revient alors au Gouvernement central. C'est dans ce cadre que le Gouverneur de province est donc légalement soumis conformément aux dispositions des articles 63, 64, 65, 66 de la loi sur la libre administration des provinces, au contrôle administratif du Gouvernement central dans lequel il répond de ses actes. Tous ses actes posés dans ces matières sont susceptibles d'annulation par le Gouvernement central. Et en cas de nécessité, le pouvoir central peut réformer ou se substituer au pouvoir du Gouverneur de province.

province dans l'exercice des missions des services publics déconcentrés, le pouvoir central n'ayant pas constitutionnellement le pouvoir pour mettre fin aux fonctions du

Gouvernement provincial individuellement ou collectivement, le législateur lui donne les possibilités ci-après:

alinéa 8 de la constitution et des articles 41 et 42 loi sur la libre administration des provinces qui consacrent la mise en cause de la responsabilité collective ou

individuelle du Gouvernement provincial respectivement par le vote d'une motion de censure ou de motion de défiance;

1.3. Les ETD : la décentralisation territoriale, troisième mode d'organisation territoriale de la RDC : théorie du pouvoir de tutelle ou de contrôle

La décentralisation administrative en RDC est un d'aménagement territorial dans lequel ces sont des entités locales autres que le Pouvoir central et les provinces (notamment les villes qui sont au nombre de 33 , les communes urbaines 137 et rurales qui sont à 174 soit un total de 311, les secteurs qui sont au total 470 et/ou les chefferies qui sont 264)(¹⁰¹) qui ont la qualité d'organes suprêmes et des maîtres de l'action administrative dont sa pleine réalisation est supposée donc dans l'indépendance reconnue aux organes de ces entités locales(ETD) vis-à-vis des organes des provinces et du pouvoir central, autrement dit, la volonté personnelle des organes de la ville, la commune, du secteur ou de la chefferie, dans leur action et ce, dans le cadre et les limites de la loi organique N° 08/016 du 07 octobre 2008. En d'autres termes encore, les organes des provinces et du Pouvoir central n'ont pas le pouvoir d'entraver les actions des organes locaux c'est-à-dire leurs décisions, du moment où elles sont légales. Et enfin, la loi organique leur reconnaît une indépendance fonctionnelle et personnelle.

Pour matérialiser cela, les ETD en RDC disposent respectivement deux organes (¹⁰²) notamment les conseils et les collèges exécutifs (urbain (452 conseillers urbains), communal (, du secteur ou de chefferie (11 735 conseillers des secteurs et chefferies)). Le conseil est un organe délibérant des ETD, comprenant les conseillers qui sont élus au suffrage universel direct et secret dans les conditions fixées par la loi électorale et qui délibèrent sur les matières d'intérêt local (intérêt urbain, communal, du secteur ou de chefferie) et le collège exécutif est quant à lui, un organe de gestion et d'exécution des décisions de son conseil. Ses membres à l'exception de la chefferie, sont de leur part élus au sein ou en dehors du conseil dans les conditions fixées par la loi électorale. Et ils comprennent respectivement le maire qui l'autorité de la ville et chef du collège exécutif , le maire-adjoint (64 maires et maires-adjoints pour le pays) et 3 Echevins urbains désignés par le maire après approbation du conseil pour la ville ; le bourgmestre, le bourgmestre-adjoint (622 bourgmestres et adjoints pour le pays) et 2 Echevins désignés par le bourgmestre après approbation du conseil pour la commune; le chef de secteur ; le chef de secteur adjoint (940 chefs de secteurs et adjoints) et deux Echevins désignés par le chef de secteur après approbation du conseil pour le secteur et le chef de chefferie désigné selon la coutume et des Echevins désignés par le chef de chefferie après approbation du conseil pour la chefferie.

Les ETD en RDC (¹⁰³) fonctionnent sur base du principe de la libre administration qui fait qu'elles décident librement dans la sphère de leurs compétences leur attribuées sans immixtion de l'autorité provinciale dans les cas

limitativement énumérés par la loi et le gouverneur de province n'exerce que le pouvoir de tutelle sur leurs actes et leurs personnes par un contrôle a priori et un contrôle a posteriori ; du principe de la représentation en même temps de l'Etat et de la province par leurs autorités exécutives où elles sont. Et en application de ce principe, leurs actes sont sous la hiérarchie du gouverneur de la province qui exerce le contrôle administratif ; du principe de l'autonomie financière qui permet aux ETD de disposer d'un budget propre, distinct de ceux du pouvoir central et de la province, bien qu'intégré en dépenses et en recettes au budget de province et qui est présenté en même temps que le budget du pouvoir central pour former le budget de l'Etat arrêté chaque année par la loi des finances et en enfin, du principe de droit des ETD à 40% des recettes à caractère national allouées à la province ainsi que la possibilité de bénéficier des ressources de la caisse nationale de péréquation.

1.3.1. Le pouvoir de tutelle sur les ETD en RDC

Lorsqu'on parle d'une tutelle administrative (¹⁰⁴), on fait allusion à cet

ensemble des moyens de contrôle règlementaire dont dispose une collectivité territoriale ou une personne morale de droit public, appelée autorité de tutelle sur une

entité ou collectivité publique, établissement public, ou établissement privé d'intérêt public en vue de la ou le maintenir dans le respect de la loi, et de faire prévaloir un

intérêt public supérieur de la nation. Cette notion est inspirée de la tutelle civile dont

la personne morale soumise à cette tutelle est alors en quelque sorte considérée comme mineure. En droit administratif tel que décrit par René CHAPUS (¹⁰⁵), la

tutelle ne se présume pas, l'autorité de tutelle ne peut prendre à l'égard des autorités

décentralisées que les seules mesures qu'un texte exprès l'autorise à prendre. Voyons comment cela est organisé en RDC.

Les pouvoirs du gouverneur de province ou par délégation de l'administrateur du territoire à l'égard des actes ou mieux de l'action de l'autorité locale en paraphrasant les mots de Charles Eisenmann (¹⁰⁶) ne restreindraient en

aucune mesure la décentralisation administrative, qui même en seraient partie intégrante, sont en RDC la faculté d'autorisation, la faculté d'approbation, la faculté

d'annulation et la faculté de substitution d'action, mais qui se dénomment selon le

cadre normatif congolais notamment la loi organique du 07 octobre 2008 en contrôle a priori et a posteriori par voie d'autorisation et d'approbation.

Sur ce, commençant par les actes soumis contrôle a priori (¹⁰⁷), ils concernent l'élaboration d'avant-projet du budget ; la création des taxes et l'émission d'emprunt conformément à la loi sur la nomenclature des taxes et la loi financière ; la création d'entreprises commerciales, la prise de participation dans les entreprises ; la signature de contrat comportant des engagements financières sous différentes forme de prises de participation ; les règlements de police assortis de peine de servitude pénale principale ; l'exécution des travaux sur dépenses d'investissement du budget de l'Etat comme maître d'ouvrage ; les actes et les actions pouvant entraîner des relations structurées avec les Etat étrangers, les entités territoriales des Etats étrangers, quelle qu'en soit la forme ; la décision de recours à la procédure de gré à gré, par dérogation aux règles de seuil et de volume des marchés normalement soumis aux procédures d'appel d'offre, dans le respect du code des marchés publics.

Les actes soumis au contrôle a priori sont transmis au Gouverneur de province (¹⁰⁸) avant la soumission à la délibération ou à l'exécution et le gouverneur dispose 20 jours à compter de la réception du projet d'acte concerné pour donner ses avis. Passé ce délai, le projet d'acte est soumis à la délibération ou l'exécution. Toutefois, lorsque le gouverneur prend la décision négative motivée ou garde silence pendant 30 jours qui valle décision implicite de rejet, les recours sont adressés devant la cour administrative d'appel.

En RDC, le Maire, le Bourgmestre, le Chef de secteur et le Chef de chefferie (¹⁰⁹) sont des autorités exécutives locales et représentent l'Etat et les provinces dans leurs entités respectives. Ils assument à ce titre, la responsabilité des services de l'Etat et des services de provinces dans leurs entités et assurent la bonne marche de leurs administrations sous réserve des dispositions de l'article 82 et 86 de la loi du 07 octobre 2008. Ils coordonnent et supervisent dans leurs entités, les services qui relèvent de l'autorité du pouvoir central ou de la province.

A cet effet, le gouverneur de province en tant que le chef de l'exécutif provincial et le ministre de l'intérieur et sécurité en tant qu'autorité ( ¹¹⁰) qui coordonne des rapports entre les membres du gouvernement central et les gouverneurs des provinces en collaboration avec le ministère de décentralisation et

réformes institutionnelles, disposent les pouvoirs sur les personnes « organes des ETD » qui concernent :

organes des ETD: Tous les membres du collège exécutif ( ¹¹¹ ) de la ville, la commune, le secteur à l'exception de la chefferie, sont élus au sein ou en dehors du conseil dans les conditions fixées par la loi électorale et ils sont investis pour le maire et le maire-adjoint par le ministre de la République ayant les affaires intérieur dans ses attributions dans les 15 jours de proclamation des résultats, passé ce délai, l'investiture est acquise de droit ; et pour le bourgmestre, son adjoint, le chef de secteur et son adjoint et le chef de chefferie, par l'arrêté du gouverneur de province dans le délai de 15 jours, à défaut l'investiture est de droit.

- Leur « dissolution » ou leur « révocation et/ou remplacement » :
En ce qui concerne le conseil des ETD (urbain, communal, du secteur ou chefferie) est dissoute (¹¹²) de plein droit qu'en cas de crise institutionnelle persistante de six mois et c'est le président de l'Assemblé provinciale qui constate cette dissolution et en fait rapport au ministre de la République ayant les affaires intérieur dans ses attributions qui en prend acte. Et le gouverneur de province en est informé. Et de sa part, la CENI convoque les nouvelles élections conformément à la loi électorale. Quant aux collèges exécutifs des ETD (urbain, communal, du secteur ou chefferie), leur responsabilité respectives (¹¹³) ou de son membre n'est engagé que par le conseil par vote soit de motion de censure ou de défiance et dans ce cas, la démission du collège est remit au gouverneur de province. Et la CENI convoque des nouvelles élections conformément à la loi électorale.

Cela étant, soulignons cependant qu'outre le pouvoir de tutelle (¹¹⁴) le gouverneur de province dispose aussi le pouvoir d'appui des ETD dans la mise en oeuvre de leurs compétences décentralisées en disposant des services techniques suivants : la planification et l'élaboration des projets ; les travaux publics et le développement rural ; l'agriculture, la pêche et l'élevage ; la santé ; l'éducation ; l'environnement et les nouvelles sources d'énergie ; les finances et le budget et les services démographiques et les statistiques de la population.

catégoriquement l'attribution de compétence notamment au gouverneur de province et au pouvoir central à savoir au ministre de l'intérieur et de la sécurité et au ministre

de la décentralisation et reformes institutionnelles de décider des sanctions disciplinaires contre le conseil et le collège exécutif des ETD.

1.4. Les Entités territoriales déconcentrées : L'administration territoriale du pouvoir central et des provinces: Théorie de la déconcentration territoriale

Il y a déconcentration, décrit René CHAPUS (¹¹⁵), lorsque, au sein d'une même institution, le pouvoir de décision (juridique) est détenu par les autorités les plus élevées est transférés à des autorités moins élevées dans la hiérarchie interne de l'institution. Donc, toutes les décisions ne seront pas demandées au centre. Il y a une distribution entre une pluralité d'autorités non centrales, locales, homogènes, qui apparaissent comme de ce fait et dans ce cadre autant de « centre de fabrication d'actes juridiques » (¹¹⁶).

La déconcentration écrit Félix VUNDUAWE (¹¹⁷) ne doit pas être confondue par la notion de la « délocalisation » un vocabulaire récemment apparu dans le vocabulaire administratif et qui consiste à déplacer hors de la capitale un certain nombre d'organismes relevant de l'Administration de l'Etat, dont le pouvoir central estime que leur implantation dans la capitale n'est nullement nécessaire bien que leur activité présente un intérêt national et non local. En revanche, la déconcentration concerne l'aménagement des rapports entre les autorités centrales et les autorités locales « d'une même et unique personne publique », en augmentant les pouvoirs ou les attributions des représentants locaux du pouvoir central afin de « décongestionner » celui-ci.

En effet, sauf cas d'exigüité extrême, le pouvoir central ne peut pas être exclusivement administré à partir du centre juridique du gouvernement central c'est-à-dire par des autorités politico-administratives siégeant dans la capitale, Kinshasa. Et les services centraux ne sauraient suffire à satisfaire les besoins de l'administration et la nécessité de relais en différents coints des provinces, c'est pourquoi la constitution dans son article 196 alinéa 2, a consacré les subdivisions territoriales à l'intérieur des provinces dont le soin est laissé à une loi organique. En application cette disposition, l'article 2 de loi organique N° 10/011 du 18 mai 2010 consacre la province comme une composante politique et administrative du territoire

de la RDC (¹¹⁸) et elle est subdivisée en villes et territoires. La ville est subdivisée en commune et cette dernière en quartiers et/ou groupements incorporés. Le territoire quant à lui est subdivisé en communes, secteurs et/ou chefferies. Le secteur ou chefferie en groupement. Et ce dernier en villages. Sur ce, il faut souligner que l'article 3 alinéa 2 de la même loi range le territoire, le quartier, le groupement et le village comme les entités territoriales déconcentrées, constituant des circonscriptions administratives dépourvues de la personnalité juridique.

Le territoire (¹¹⁹), est un échelon d'impulsion, de coordination, d'appui conseil et d'inspection de l'action de l'Etat et de la province, créer par le décret du premier ministre délibéré en conseil des ministres, après consultation par référendum des populations des territoires concernés et il est dirigé par un administrateur de territoire assisté de deux administrateurs de territoire adjoints tous nommés, le cas échéant relevés de leurs fonctions par le président de la république sur proposition du ministre de la République ayant les affaires intérieur dans ses attributions.

Le quartier (¹²⁰), est juridiquement un échelon administratif de base de la commune crée, dénommé et délimité par arrêté du gouverneur de province sur proposition du bourgmestre après avis conforme du conseil communal et le ministre de la république de l'intérieur informé. Le quartier est dirigé par un chef du quartier et chef de quartier adjoint, tous nommés par arrêté du bourgmestre délibéré en collège exécutif communal, parmi les agents de la fonction publique et ils sont tous deux placés sous l'autorité du bourgmestre.

Le groupement dans nature juridique ( ¹²¹ ), est une communauté traditionnelle organisée sur base de la coutume et érigée en circonscription administrative, sous l'autorité d'un chef désigné conformément à la coutume, reconnu par le pouvoir public. Le groupement est créé, à l'initiative de l'autorité coutumière et après consultation de la population concernée, par le décret du premier ministre délibéré en conseil des ministres, sur proposition du ministre ayant les affaires intérieures dans ses attributions. Le groupement est dirigé par un chef de groupement placé sous l'autorité administrative du chef de secteur, du chef de chefferie ou du bourgmestre, selon le cas. Ce dernier est reconnu par arrêté du ministre de l'intérieur et installé par l'administrateur de territoire ou le bourgmestre en présence du chef de secteur ou du chef de chefferie, selon le cas.

Et le village (¹²²) est toute communauté traditionnelle organisée sur base de la coutume ou des usages locaux et dont l'unité et la cohésion interne sont fondées principalement sur les liens de parenté et de solidarité. Il est dirigé par un chef désigné conformément à la coutume et aux usages locaux, mais reconnu par décision de l'administrateur du territoire et installé par le chef de groupement en

présence du chef de secteur ou chef de chefferie. Et dans le groupement incorporé, il est reconnu par le bourgmestre et installé par le chef de groupement. Le chef de village est placé sous l'autorité administrative du chef de groupement.

Cela étant, dans les mécanismes du contrôle ces entités (¹²³), elles sont sous la coordination et la supervision du Gouverneur de province en tant que représentant du gouvernement central et les décisions des autorités administratives des Entités territoriales déconcentrées sont soumises à un contrôle administratif.

En somme toute, nous retenons que les entités territoriales déconcentrées ou la déconcentration administrative en RDC est une « technique

d'organisation administrative qui se situe dans le cadre de la centralisation et de la

régionalisation, et qui consiste à attribuer un certain pouvoir de décision limité à des entités ou des agents du pouvoir central placés dans les circonscriptions

administratives notamment, le territoire, le quartier, le groupement et le village qui

sont subdivisées dans les 25 provinces de la RDC plus la ville de Kinshasa, mais avec maintien d'une subordination hiérarchique ou pouvoir hiérarchique très poussé (e) à

l'autorité centrale représentée par le gouverneur de province. L'apparent pouvoir de décision des entités territoriales déconcentrées qui leurs fait comme auteurs ou

titulaires juridiques des décisions, est en réalité singulièrement précaire, nominale,

puisqu'ils n'ont d'indépendance, de liberté d'action garantie. L'autorité centrale notamment le ministère national de l'intérieur, sécurité et affaires coutumières en tant

que le patron de la territoriale mais, par le canal du gouverneur de province, reste

leur maître indirectement. Et en paraphrasant l'expression d'ODILON BARROT, on dira qu'il s'agit du même marteau qui frappe, on en a raccourci seulement la

déconcentration administrative, la finalité de cette technique recherchée par le constituant Congolais se résume (¹²⁴), d'une part, à la lutte contre la monopolisation

juridiques portant décision dans un organe suprême, son chef seul, qui est un organe central, en l'occurrence le ministre de l'intérieur, sécurité et affaires coutumières au

niveau de Kinshasa provoquant ainsi la lenteur dans le traitement et le règlement des

affaires de l'Etat. Et de l'autre part, au rapprochement de l'administration centrale des administrés et en prendre en compte les données locales et les désirs de la

population en accord avec l'intérêt général. Cette avantage illustre la maxime « On ne peut gouverner de loin, mais on administre bien que de près » (¹²⁵)

Et enfin, la déconcentration est une technique (¹²⁶) à la fois simple et peu coûteuse, et en tout cas bien plus simple et beaucoup plus économique que la décentralisation.

Au coeur de la déconcentration en RDC, il y a le pouvoir hiérarchique aménagé indirectement.

§2. LE REGLEMENT DES RAPPORTS JURIDIQUES ENTRE DE LA CENI ET L'AUTORITE DE L'ETAT CONGOLAIS : DEFIS DE LA THEORIE DE LA NATURE JURIDIQUE DE LA CENI DANS LA STRUCTURE ADMINSITRATIVE DE L'ETAT CONGOLAIS

Dans le souci de garantir la démocratique en RDC, la constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour dans son titre V spécialement en ses articles 211 et 212 a nommément retenu deux institutions d'appui à la démocratie en RDC, à savoir la CENI chargée d'organisation du processus électoral de manière permanente et le Conseil Supérieur de l'audiovisuel et de la communication (CSA) dont la mission est d'assurer la liberté et la protection de presse ainsi que de tous les moyens de communication des masses dans le respect de la loi. Mais, la même constitution dans son article 222, permet au parlement à travers la loi organique, de créer d'autres institutions d'appui à la démocratie. Raison pour laquelle, il existe aujourd'hui d'autres institutions d'appui à la démocratie créées entre autre « la commission nationale des droits de l'homme », (CNDH), le conseil national de suivi de l'accord et du processus électoral (CNSA), régis respectivement par la loi N° 13/011 du 21 mars 2013 portant institution, organisation et fonctionnement de la commission nationale des droits de l'homme et la loi organique N° 18/023 du 13 novembre 2018 portant institution, organisation et fonctionnement du conseil national de suivi de l'accord et du processus électoral.

Toutefois, quand on examine la même constitution, on se rend compte que bien qu'étant nationales, ces institutions ne font partie de la liste des institutions de la République prévues aux dispositions de l'article 62 de la constitution. Aussi, bien que leur point commun d'être dans leurs loi organiques respectives est d'avoir d'une part, la personnalité juridique et fonctionner de manière indépendante et impartiale, avec une autonomie administrative et financière, et de l'autre par des structure organiques ayant un Bureau, une Assemblée plénière et l'administration gérée de manière autonome, il y a lieu de souligner qu'aucune loi en RDC ne fixe de manière commune ou générale des régimes juridiques ces institutions et des modalités reglemnt des rapports avec l'Etat, les provinces et les ETD.

En plus, il n'existe pas aucun texte qui fixe un statut général des membres ou des agents administratifs de ces institutions d'appui à la démocratie.

Chaque institution a ses régimes juridiques propres dans la structure de l'Etat, qui devraient toujours faire objet d'une « étude de niveau élémentaire ou microscopique » de manière séparée sur sa loi organique et ses instruments juridiques complémentaires lorsqu'on veut établir la nature de règlement des rapports de chaque institution avec l'autorité de l'Etat Congolais et les statuts respectifs de leurs membres et agents des administrations.

Ainsi, pour le cas de la CENT qui nous concerne dans cet étude, il y a lieu de relever que la loi organique N° 10/013 du 28 juillet 2010 portant organisation et fonctionnement de la CENT telle que modifiée à ce jour, ne consacre pas expressément les rapports entre la CENT et l'Etat tel que consacrer par loi entre les ETD, l'Etat et les provinces ou par l'article 25 de la loi N° 08/009 du 07 juillet 2008 portant dispositions générales applicables aux Etablissements publics avec les ministères. Elle se contente en revanche, dans son article 7 d'instituer uniquement que les rapports dits « de collaboration entre la CENI et les institutions ».Mais, ce qui est encore incompréhensible, ce que cette même loi n'a pas défini de manière explicite les modalités cette collaboration. C'est pourquoi, il s'avère important d'explorer les différents textes juridiques qui établissent le règlement des rapports entre la CENT et le pouvoir central spécialement l'Exécutif Congolais afin d'arriver saisir une idée sur le régime juridique de la CENT dans la structure de l'Etat Congolais.

2.1. Le reglèment rapport entre la CENI et l'autorité législative

2.1.1. Le contrôle des actions de la CENI par le parlement

L'article 42 de la loi organique sur la CENI dispose que la gestion du budget et des ressources de la CENT est régie par un manuel de procédures administratives et financières conformément à la loi des finances et aux dispositions règlementaires régissant la comptabilité publique.

Les marchés contractés par la CENT sont conclus selon son manuel de passation des marchés en conformité avec la législation en la matière.

Le parlement exerce son pouvoir de contrôle sur la gestion de la CENT conformément à l'article 100 de la constitution. Et à l'article 52 de la même loi de finir en proclamant qu'à la fin de tout processus électoral ou référendaire, un audit externe est diligenté par la Cour des comptes dans les trente jours qui suivent le dépôt du rapport général de la CENT. Et les conclusions de la cour des comptes sont déposées devant le parlement et une copie transmise au Président de la République et au Gouvernement.

2.1.2. Le défi de qualification de la nauture de contrôle de l'Assemblée Nataionale sur la CENI

Le contrôle du parlement exercé sur la CENT à voir vrai, est un contrôle politique déguisé car s'effectuant plus posterieurement aux opérations électorales, l'Assemblée Nationale n'attend toujours en pratique que le rapport général par la CENT ou les conclusions de l'audit externe de la cour des comptes lui soient déposées pour tirer conclusion que la CENT a bien ou mal gérer les biens et services. Or dès le départ, pour le rapport général de la CENT son dépôt et son examen ne sont pas contraignant en termes de délais ni pour la CENT que pour l'Assemblée nationale.

Ainsi donc, on pourrait se poser les questions suivantes : En cas de mauvaise gestion administrative et électorale, la CENT en tant qu'institution d'appui à la démocratie est-elle responsable politiquement devant l'Assemblée Nationale et ce, séparement du gouvernement de a République? Quelle est la sanction politique prévue par la loi organique de 2010 de la CENT telle que modifiée et complétée en 2013 que l'Assemblée Nationale peut infliger à l'un ou à tous membres de la CENT en cas de mégestion électorale? Tels sont les défis actuels de règlement de rapport entre la CENT et le parlement.

2.2. Le règlement de rapport juridique entre la CENI et l'autorité exécutive de l'Etat congolais

2.2.1. Le contrôle des actions de la CENI par l'autorité administrative

Le droit administratif envisagé comme un ensemble des règles a pour objet de déterminer le régime juridique de l'administration, c'est-à-dire les règles qui sont valables pour l'administration, qui s'appliquent à elle, qui définissent les pouvoirs ou les droits qui lui appartiennent ou les obligations qui lui incombent.

Cette définition englobe, on le voit toutes règles régissant des rapports dans lesquels l'agent figure en qualité quelconque, que ce soit à titre de sujet actif, titulaire des droits ou de pouvoirs, ou à titre de sujet passif, titulaire d'obligations.

Le premier défi qui se pose à qui veut connaître et comprendre d'une façon systématique, le défi de la qualification de rapport de la CENT vis-à-vis de l'autorité administrative est pratiquement le suivant : La CENT elle-même est-elle régie par le même système de rapport qui régit les administrations du pouvoir central, des provinces et des ETD telle que nous venons de l'analyser precédemment? Ou en revanche, elle est régie par un droit différent ? Autrement dit, la situation respective de la CENT vis-à-vis de l'autorité gouvernementale l'Etat Congolais, quelles sont les règles du droit auxquelles l'Administration de la CENT obéit?

2.2.2. Analyse de règlement des rapports entre la CENI et l'autorité administrative en RDC

En tant que le garant de la souveraineté nationale en vertu de l'article 69 alinéa 1 de la constitution et que cette souveraineté est sur base de l'article 5 de la constitution appartient au peuple qui s'exprime directement par voie des référendums ou indirectement par le peuple au moyen des élections ou référendums, dispose le pouvoir d'investir ou de ne s'opposer ou de bloquer d'invertir les membres de la CENT par l'ordonnance après la résolution de leur entérinement par la plénière de l'Assemblée Nationale conformément aux dispositions de l'article 12 alinéa 3 de la loi organique sur la CENT.

A. Qui, en vertu de l'article 8 du décret du 06 novembre 2013 portant règlement général sur la comptabilité générale est l'ordonnateur des dépenses c'est-à-dire autorité ayant qualité d'engager, liquider et ordonnancer au nom de l'Etat des dépenses inscrites au budget et en vertu de l'article 1. 7 de l'ordonnance N°15/015 du 21 mars 2015 portant attributions des ministres, est le liquidateur de toutes les dépenses sur ressources propres et extérieures inscrites au budget de l'Etat et de la paie des agents et fonctionnaires de l'Etat, des services de budgets annexes (...).

(¹²⁷) Articles 8,9, 10, 11, 12 et 13 du Décret N° 13/050 portant règlement général sur la comptabilité publique, J.O, RDC, Numéro spécial 24 du15 décembre 2013.

B. Et en vertu de l'articles 13 et 62 du décret du 06 novembre 2013 portant règlement général sur la comptabilité générale, est l'ordonnateur des recettes c'est-à-dire autorité ayant qualité pour constater, liquider et ordonnancer au nom de l'Etat des recettes inscrites au budget et l'autorité habilitée à donner les instructions aux modalités pratiques d'exécution du budget du pouvoir central au début de chaque exercice budgétaire.

En tant qu'ordonnateur général de toutes les recettes budgétaires du pouvoir central (¹²⁷), il est l'autorité chargée d'engager, liquider et ordonnancer au nom de l'Etat les dépenses du budget général, du budget annexe et les budgets des organismes auxiliaires.

Tl va dire que ces deux ministères, ont respectivement le pouvoir de faciliter ou de bloquer ou s'opposer de faciliter, la constatation, la liquidation et l'ordonnancement des dépenses et l'engagement, la liquidation et l'ordonnancement des recettes du budget de la CENT annexé au budget général voté par l'Assemblée Nationale ; en vertu des articles 42, 43 et 44 de la loi organique sur la CENT.

A défaut d'un recensement général de la population depuis 1984, la CENT dans les opérations d'identification et enrôlement des électeurs est appelée à collaborer avec le Minstère du plan en tant que l'autorité qui exerce la tutelle sur l'Tnstitut National des Statistiques, le seul établissement public aujourd'hui qui fait le ressencement scientifique de la population, afin d'accéder ou avoir accès à des estimations statistiques des données fiables démographiques de la population électorale.

Qui, sur base de l'article 46 alinéa 1 de la loi organique sur la CENT, détient le pouvoir de faciliter ou de s'opposer à la transmission à la CENT des demandes d'observation électorale émanant des organisations internationales ou non gouvernementales qui requièrent l'introduction par voie diplomatique.

Qui, en vertu de l'article 1.8 de l'ordonnance N°15/015 du 21 mars 2015 doit collaborer (de manière non expresse) avec la CENT dans la préparation et l'organisation des élections provinciales, urbaines et locales ;

2.3. La nature juridique de reglement des rapports entre la CENI et l'autorite de l'Etat congolais

De prime abord, en examinant les mécanismes de fonctionnement de la CENT vis-à-vis de l'autorité congolais, spécialement le pouvoir exécutif sur plan politique, il s'observe vraiment une synergie des rapports très flous qui dénaturent pratiquement « l'indépendance et l' impartialité de la CENI » tel que prôner juridiquement et ouvrant ainsi une voie à une sorte d'« un contrôle d'opportunité absolue tacite» du Pouvoir central en l'occurrence le gouvernement central sur l'organisation de toutes les élections générales(nationales, provinciales et locales)et référendums en RDC et partant, des actes de la CENT contrairement d'une par à la loi portant organisation et fonctionnement de la CENT et de l'autre part, à la forme régionale de l'Etat Congolais instituée par la constitution du 18 février 2006

telle que modifiée à ce jour et à ce que veut le cadre normatif dans les pouvoirs reconnus à la CENI de convoquer sans injonction dans les délais requis (¹²⁸) par la constitution et les lois de la République, les nouvelles élections présidentielle, législatives, provinciales, de gouverneurs et vice-gouverneurs de provinces, urbaines, communales et de secteur en cas de l'échéance des mandats, de vacance ou empêchement définitif déclaré par la cour constitutionnelle, de la dissolution de l'Assemblée nationale, de l'assemblée provinciale à la suite de crise politique et persistante avec le gouvernement, de la dissolution du conseil urbain, communal, de secteur ou de chefferie à la suite de crise institutionnelle, la révocation du gouverneur de province à la suite de crise politique et persistante, la démission du collège exécutif à la suite du décès, démission, empêchement définitif ou incapacité permanente, une motion de censure, de censure du maire ou maire adjoint, du bourgmestre et bourgmestre-adjoint et du chef de secteur et du chef de secteur adjoint.

En effet, cette situation peut s'expliquer par le fait qu'au départ les activités électorales et référendaires sont des matières de la souveraineté nationale et que le gouvernement central en tant que le définisseur et le conducteur de la politique nationale en concertation avec le Président de la République et qui en assume la responsabilité devant le parlement sur pied des articles 91, 100, 146 et 147 de la constitution, voudrait toujours visiblement ou invisiblement, directement ou indirectement avoir une mainmise, un dernier mot à dire, un coup d'oeil dans la mesure où c'est lui seul qui détient véritablement et principalement des ressources naturelles, humaines, matérielles, financières et reconnaissance internationale à apporter et à assister.

Toutefois, sur le plan constitutionnel et administratif, ce règlement des rapports sus-analysés, prouvent que dans le régime juridique de la CENT d'une part, avec le pouvoir législatif, il n'existe pas véritablement une comptabilité de la responsabilté de la CENI au sein du gouvernement dévant le parlement dans la gestion administrative et électorale, et de l'autre part, avec le pouvoir exécutif de la RDC, il n'existe jamais ni le pouvoir hiérarchique, ni moins le pouvoir de tutelle sur les actes et les personnes de la CENI pouvant se résumer respectivement en une centralisation ou la décentralisation administrative car dans nos analyses précédentes, nous avions fait voir que la centralisation correspond à la subordination des services et des entités territoriales déconcentrées au gouvernement central, donc l'Etat en tant qu'une seulle personne morale agit lui-même et la décentralisation, qui implique obligatoirement la personnalité juridique des entités territoriales ou des services décentralisés (le cas des établissements publics (¹²⁹)), avec un contrôle de tutelle de l'Etat (par voie d'autorisation, d'approbation ou d'opposition) à leur égard.

Cette situation pose des problèmes de placer la CENI dans la centralisation ou la décentralisation dont les organes issus de ce mode sont « les organes administratifs » définit par Charles Eisenmann (¹³⁰) comme un « ensemble d'organes étatiques qui sont reliés à l'organe gouvernement soit par une relation de subordination-supériorité hiérarchiques (inférieur à supérieur), soit par relation de contrôle (contrôlé à contrôleur) ». A cet effet, étant donné que la CENT est l'une des institutions d'appui à la démocratie de l'Etat Congolais, elle est à cet effet, un organe étatique dans lequel son statut dans l'organisation dans la structure administrative Congolais doit être établit ou déterminé.

Ainsi donc, la place du statut de la CENI dans la structure juridique de l'Etat Congolais doit être vue dans un « niveau très microscopique », et nous nous faisons allusion à une autre la technique d'organisation notamment : « la concentralisation ».

2.3.1. La concentralisation administrative

Ce mot dans le dictionnaire en ligne est définit comme « 1. La centralisation des affaires d'un pays, 2. La centralisation de tous les foyers d'intelligence, 3. Le degré d'attraction générale d'un système centripète (qui tend à approcher d'un centre) » (¹³¹).

Ainsi, par la concentralisation nous entendons à une technique d'organisation administraive qui combine ou qui rapproche le contrôle de toutes autorités de l'Etat sur une une entité, insitution ou service indépendante ou auxilaire de l'Etat et dotée de la personnalité juridique.

En effet, cette institution ou un organisme indépendante ou auxilaire de l'Etat doté de la personnalité juridique et d'autonomie administrative et fiancière, ses actions et ses organes requièrent selon le cas, le consentement ou l'assistance de l'autorité de l'Etat. Cela suppose que l'adoption de ses décisions, l'édiction de ses normes ou l'installation de ses personnes-organes, exigent la certification ou l'assistance de l'une ou de tous ces trois pouvoirs de l'Etat.

Certification, accord, assistance, le contrôle vu du côté de l'autorité de l'Etat, que l'on suppose limitée à la faculté de réduction ou d'annulation des actes pris ou proposés par l'organisme indépendant, cela suppose que la prise de position à l'égard de ces actes soit effectuées en toute liberté et indépendance.

En effet, en s'inspirant dans les régimes des incapacités juridiques en droit civil où les théoriciens juristes administravistes ont copié la tutelle

(¹³⁰)Charles EISENMANN, Anthropologie du Droit, Cours de droit administratif, Tome I, LGDJ Lextenson éditions, Paris, 1982, pp.185, 199-206.

(¹³¹) concentralisation-wiktionnaire sur f.r.wiktionary.org, consulté le 21 avril 2019 à 20h11.

Ce pouvoir de réduction ou de rescision est un pouvoir lui reconnu de rectifer ou de diminuer la dimension juridique des actions qui sont entachées des

administrative qui rime avec la décentralisation, nous pouvons dire que le contrepoid de la concentralisation est le « pouvoir de curatelle ».

Lorsque nous parlons d'une curatelle en droit public, nous l'appréhendons comme un pouvoir de consentement à un acte juridique dont dispose une l'autorité politique, administrative ou judiciaire de l'Etat, appelée autorité de curatelle sur un organisme ou une institution auxilaire de l'Etat qui au-délà de disposer la personnalité juridique et l'autonomie administrative, elle est indépendante et personnalisé en vue de vérifier ses actes posés ou réalisés ou ses personnes proposées, avant leur entrée en vigueur ou leur entrée en fonction afin de s'assurer respectivement de leur conformité ou leur régularité avec les intérêts de la nation ou la survie du pouvoir de l'Etat.

Le régime de la curatelle en droit administratif est donc cet ensemble des mécanismes juridiques destinées à protéger ou encadrer des organismes ou institutions personnalisées indépendantes de l'Etat qui, sans être soumis au pouvoir hiérarchique ni de contrôle tutelle ou de légalité au sens juridique du terme des organes administratifs de l'Etat, ont besoin d'être assisté ou certifié dans certains de leurs actes de gestion par l'autorité politique, administrative ou judiciaire de l'Etat. Il s'agit ici d'un régime de protection qui convient aux institutions auxialires de l'Etat ayant une personnalité morale, autonomie administrative et indépendance mais, ayant des missions exposées à une altrécation ou pression politique ou populaire, de leurs libertés personnelles et fonctionnelles compromettant ainsi l'exécution de leurs obligations constitutionnelles ou légales. Le curateur est choisi en priorité par l'autorité de l'Etat naturellement compétente sur les actes de l'organisme ou institution auxilaire de l'Etat mis sous ce régime.

Dans ce régime, l'autorité de l'Etat participe à la procédure « normatrice ou institutionnelle » de l'organisme indépendant ou institution auxilaire de l'Etat mis sous ce régime. , mais elle ne prend part à son pouvoir « normateur ou institutionnel». Elle exerce le rôle de certificateur, de curateur, mais n'a pour autant la décision à prendre sur les activités relevant de la compétence de l'organisme ni moins ses personnes. Ceci a pour conséquence, l'exclusion de tout pouvoir de « codécision ou cogestion». Le mode laisse le pouvoir « normateur et personnel » à la seule institution ou organisme indépendante ou auxiliare de l'Etat, qui est le seul auteur des « actes et ses personnes » au sein de l'Etat, il est contrôle que quand elle excède les limites de droit donc, quand elle pose des actes contraires ou non permis par le droit de l'Etat ou entachés de vice de forme.

L'autorité de l'Etat dispose le « pouvoir de réduction ou de rescision et le pouvoir d'annulation».

erreurs matérielles ou qui violent l'ordre juridique de l'Etat, mais sans pouvoir remettre en cause son l'existence juridique des actes ou des personne-organes de cette institution ou organisme.

DEUXIEME PARTIE. LA NATURE STATUTAIRE DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI EN DROIT POSITIF CONGOLAIS

Dans cette deuxième partie, il sera question d'analyser scrupuleusement les régimes juridiques qui régissent les agents et cadres administratifs de la CENI au sein de la CENI (chapitre I), et par la suite, nous tenterons enfin, de donner les postions des défis et des perspectives de la nature juridique des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI en droit positif congolais (chapitre II).

CHAPITRE I. LES REGIMES STATUTAIRES DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES AU SEIN DE LA CENI

SECTION I. GENESE DU STATUT PARTCULIER DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI ET L'ENTREE DANS LES FONCTIONS ADMINISTRATIVES ET TECHNIQUES DE LA CENI

§1. GENESE DU STATUT PARTICULIER DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI

1.1. Du droit commun de contrats au statut particulier

Pour un rappel sur la genèse de ce statut de personnel administratif et technique de la CENI, en 2004 lorsque le législateur congolais avait décidé de créer une OGE transitoire notamment la Commission Electorale Indépendante (CEI), les agents et cadres techniques de cette dernière n'avaient aucun statut, ils étaient régis par le droit commun de contrats.

Ceci ressort des prescrits de l'article 23 de la loi N°04/009 du 05 juin 2004 qui dispose comme suit : « La commission électorale indépendante se dote des agents et cadres techniques dont elle besoin pour son fonctionnement. Ces agents et cadres techniques sont recrutés par elle exclusivement ou mis à sa disposition à sa demande par les services publics compétents de l'Etat. Ils relèvent du régime contractuel de droit commun. Toutefois, s'ils sont des agents de carrière des services publics de l'Etat, ils sont mis en détachement conformément à leur statut ». Dans cette disposition, il se dégage l'idée selon laquelle, si la CEI recrutait une personne sur base du contrat de travail, ce sont les dispositions du code du travail qui devraient être appliquées intégralement. Par contre, si elle recrutait une personne dans le cadre de contrat de louage des services, ou tout autre contrat, ce sont les règles de code civil des obligations qui étaient entièrement applicables. Le législateur électoral congolais de l'époque n'avait conféré aucun pouvoir réglementaire ou décisionnel ni à la CENI ni moins à aucun autorité ministérielle du gouvernement congolais de fixer autre statut de ces agents précités.

Cependant, compte tenu de l'article 13 alinéa 3 de la loi N° 04/009 du 05 juin 2004 qui reconnaissait à la CEI le pouvoir de fixer par son règlement intérieur l'organisation et le fonctionnement de ses organes ainsi que de ses bureaux de représentation, la CEI est allée en son tour à travers ce règlement intérieur et spécialement dans son article 18 conférer à son bureau le pouvoir d'adopter le règlement administratif et financier qui, sur base de l'article 40 du règlement intérieur la CEI, devrait fixer les attributions et le fonctionnement du personnel administratif. Ce règlement administratif et financier a été adopté par le bureau de la CEI mais, n'était pas accessible facilement aux agents administratifs et techniques et au public pour savoir son contenu selon un agent qui a travaillé à la CEI que nous avions interviewés.

Et pour cela, dans la pratique, le régime contractuel de droit commun qui concerné les agents administratifs et techniques de la CEI posé par la loi de 2004 a connu des problèmes sérieux de son application par les autorités de la CEI qui justifiaient la sensibilité de la mission cette dernière. Le président de la CEI à cette époque, le feu Abbé Apollinaire MALUMALU pouvait même employer une phrase qui ne trouve même pas son fondement juridique. Ceci pour ériger un obstacle à certains agents de la CEI qui étaient mécontents de leur traitement par rapport à leurs fonctions. Cette phrase était la suivante : « la CEI est une institution de mission et à ce titre, ces agents ne sont que des missionnaires ». Cette déclaration rendait la situation fonctionnelle des agents techniques à la discrétion des autorités électorales.

Toutefois, lorsque la CET a cessé d'être transitoire pour devenir permanente et en changeant l'appellation de la CET en la CENT à travers la loi organique 2010, le législateur de cette année avait réitéré son homologue de 2004 en reprenant la même situation fonctionnelle des agents et cadres administratifs dans la loi organique de 2010.

Ainsi, cette loi organique de 2010 dans son article 38 dispose d'abord que : « Le secrétaire exécutif national, le secrétaire exécutif provincial, les chefs d'antennes et les autres cadres et agents administratifs, techniques sont recrutés suivant une procédure d'appel à candidature définit par le règlement intérieur ». Une disposition vraiment respectée sans ajout par le règlement intérieur du 22 février 2011 de la CENT lorsqu'il énonce que « sauf dispositions contraires à la loi N°10/013 du 28 juillet 2010 (...) et au présent règlement intérieur, tout recrutement est effectué à l'initiative du bureau de la CENT et requiert une publicité préalable par voie d'avis officiel dans tous les chefs-lieux des provinces, fixant un délai utile pour l'introduction des candidatures » (¹³²).

Et l'article 39 de la loi organique à son tour dispose : « Le statut des membres du secrétaire exécutif relève du droit commun ». La même formulation est reprise à l'article 42 du règlement intérieur de 2011.

(¹³²) Article 41 du Règlement intérieur de la CENI du 22 février 2011, éditions LINELIT, Kinshasa, 2011.

En outre, l'article 40 de la même loi souligne qu'« A la demande de la CENT, des agents de carrière des services publics de l'Etat peuvent être mis à sa disposition par les autorités compétentes. Tls sont en détachement conformément à leur statut et relèvent du droit contractuel commun ». En effet, si juridiquement les textes sont explicites sur le statut de ces agents, la pratique a soulevé des inquiétudes plus même en à l'époque de 2004 car la gestion de ces agents étaient vraiment à la discrétion de membres du bureau et spécialement le président de la CENT.

C'est ainsi que la réforme de la loi organique de 2010 qui a eu lieu en 2013 avec la loi organique N°13/012 du 19 avril 2013 modifiant et complétant la loi organique N°10/013 du 28 juillet 2010, les articles 38, 39 et 40 ont subi des modifications en habilitant la CENT le pouvoir de fixer lui-même le statut de son personnel administratif et technique dans le règlement administratif et financier. En application de ces dispositions, l'article 55 du règlement administratif et financier dispose en ces termes que : « La Commission Electorale Nationale Tndépendante est une institution de mission. A ce titre, son personnel relève d'un statut particulier défini par le présent règlement administratif et financier et qui déroge au droit commun, conformément à l'article 39 de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la CENT ».

Mais, ce qu'il faut constater est que la phrase de « La CET est une institution de mission... » qui a été prononcée par le feu président de la CET Abbé MALUMALU à l'époque de la CET transitoire en 2004 et qui a suscité des inquiétudes quant à la qualité juridique des agents de la CENT, est cette fois-ci consacrée dans le règlement administratif et financier, texte de base qui fixe la situation juridique des personnes par rapport à une institution.

§2. L'ENTREE DANS LES FONCTIONS ADMINISTRATIVES ET TECHNIQUES DE LA CENI

2.1. Les conditions d'accessibilité aux emplois administratifs et techniques de la CENI

2.1.1. Le recrutement des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI 2.1.2. Le serment de personnel administratif et technique de la CENI

L'article 68 du règlement intérieur et l'article 59 du règlement administratif et financier consacrent mêmement le serment que les agents administratifs et techniques de la CENT sont astreints de prêter et reçu par le président ou son délégué. Ce serment est ainsi libellé : « Je soussigné (e) (nom, post nom et qualité dans l'administration de la CENT, lieu d'affectation) m'engage sur l'honneur à respecter la constitution et les lois de la république démocratique du Congo, le règlement intérieur, le règlement administratif et financier et le code de bonne conduite de la CENT.

Je prends l'engagement solennel de n'exercer aucune activité susceptible de nuire à l'indépendance, la neutralité, à la transparence, à l'impartialité, à la crédibilité et à l'image de la CENT, de m'acquitter de mes fonctions avec professionnalisme, loyauté et rigueur, de ne divulguer aucune information dont j'ai pu avoir connaissance dans le cadre de mes fonctions, de garder le secret des délibérations et du vote des séances des organes de l'institution auxquelles je peux prendre part, même après la cessation de mes fonctions, de ne briguer aucun mandat électif aux échéances en cours, même si je ne fais plus partie de l'administration de la CENT, d'offrir une collaboration entière aux organes de l'administration de la CENT, de ne recevoir de directives et instructions que des organes et de l'administration de la CENI. ».

2.1.3. Les incompatibilités liées à l'emploi administratif et technique de la CENI

cadres administratifs et techniques au regard de l'article 60 du RAF. Tl s'agit entre

En effet, dans l'hypothèse où un agent ou cadre se trouve dans l'un des cas précités dixit l'article 61 du RAF, il est obligé de renoncer expressément à ces anciennes fonctions et ce, endéans, huit jours, à défaut, il est censé renoncer à sa qualité d'agent de la CENT.

2.2. Les relations des fonctions entre la CENI et ses agents et cadres administratifs et techniques

2.2.1. Les sources de relations des fonctions administratives et techniques

La CENI est une institution d'appui à la démocratie de l'Etat Congolais qui doit respecter la constitution du pays qui lui a institué et loi organique portant son organisation et son fonctionnement au nom du principe de la hiérarchie des normes juridiques. A cet effet, comme elle emploie ses agents et cadres indépendamment de l'administration de l'Etat congolais, ces derniers sont régis par :

Pourquoi ce texte ? Parce qu'il s'applique en vertu de son article 3 à tout agent public de l'Etat tel que défini à son article 1^er sans préjudice des dispositions constitutionnelles ainsi que le dispositions particulières des codes, statuts, règlements d'administrations ou conventions collectives en vigueur.

En effet, selon cet article 1, l'agent public de l'Etat « est toute personne qui exerce une activité publique de l'Etat et/ou rémunérée par ce dernier. Et il s'agit entre autre: le président de la République, Chef de l'Etat ; les membres du parlement ; les membres du gouvernement ; les magistrats des cours et tribunaux ; les ambassadeurs et envoyés extraordinaires ; les autorités de l'administration des circonscriptions territoriales et les membres des assemblées entités administratives décentralisées ; le personnel politique et administratif des services de la présidence de la République ; le personnel politique et administratif de l'administration du parlement ; le personnel politique et administratif des cabinets des ministères ; les magistrats et le personnel administratif de la cour de comptes ; le personnel de l'administration des services de sécurité ; le personnel civil et militaire oeuvrant au sein des forces armées congolaises ; les agents de la police nationale congolaise ; les mandataires actifs et non actifs dans les institutions de droit public, les entreprises et organismes publics ainsi que les entreprises d'économie mixte ; le personnel des institutions de droit public, les entreprises publiques et organismes personnalisés ; les employés des entreprises privées ou d'économie mixte exerçant une activité publique pour le compte de l'Etat ».

Tl s'agit d'un texte qui fixe les comportements et principes éthiques et déontologiques que les membres et agents et cadres de la CENT doivent opter et afficher pendant et après leurs fonctions professionnelles.

En dehors de ces sources internes précitées, il faut y ajouter la jurisprudence et doctrine et autres décisions prises par les autorités électorales pour la bonne marche des structures opérationnelles électorales ; les bonnes pratiques en matière d'élections ; les principes généraux du droit de travail (on verra le cas de ces principes dans les pages qui suivent). Et enfin, les sources internationales notamment les conventions (dûment ratifiées par la RDC) et recommandations de l'organisation internationale du travail, si elles ne s'opposent pas avec la mission et la nécessité de service électoral et référendaire que de la CENT poursuit.

2.2.2. Le fondement des relations des services entre la CENI et ses agents et cadres administratifs et techniques

Le fondement des relations de ces fonctions est ambivalent. Tl se loge à la fois soit dans l'acte de nomination ou dans l'acte d'engagement (contrat) et ce, dans une des structures administratives ou de la mise en oeuvre de la politique de la CENT, entendue par là, soit le secrétariat exécutif national, soit le secrétariat exécutif provincial ou soit encore l'antenne de la CENT.

L'article 38 du RAF attribue le président de la CENT le pouvoir de nommer et de révoquer le secrétaire national exécutif, les secrétaires exécutifs provinciaux et les chefs d'antennes. En ce qui concerne les règles de forme et de procédure pour les nommer, la disposition sous analyse exige tout simplement au président que sa décision soit délibérée en assemblée plénière. En effet, dans le cadre

du statut des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT, c'est l'unique hypothèse où la CENI est appelée à nommer les agents et cadres administratifs et techniques. Les restes de cas, elle est obligée de procéder au recrutement, puis faire signer les actes d'engagement aux candidats ayant été retenus après concours. Cela sous attend que la CENI à travers ses autorités compétentes, si elle arrivait à nommer une autre personne à un grade hormis ceux qui sont précités, cela constitue la violation du règlement administratif et financier et les conditions générales de légalité des actes administratifs.

Cependant, il faut noter que l'acte de nomination produise les effets. Sur ce, CHAPUS (¹³³) souligne d'abord que la décision de nomination entre en vigueur et confère des droits au bénéficiaire dès la signature, mais elle ne produira ses effets qu'après l'acceptation de ce dernier car il peut aussi refuser. Si le bénéficiaire consent, la décision lui rend applicable les règles fixant le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI comme ceux ayant signés les actes d'engagement. Mais, ce qu'il faut noter est que toutes les conditions de service de l'agent ou du cadre de la CENT nommée, relèvent que du règlement administratif et financier contrairement à l'agent ou le cadre sous contrat où ce dernier peut ajouter d'autres conditions ou en expliciter. Et du point de vue de la nature juridique de l'acte nomination, elle apparaît comme « un acte-condition déclenchant l'application aux personnes concernées des règles préexistantes » (¹³⁴). Et donc, la situation statutaire du secrétaire exécutif national, des secrétaires exécutifs provinciaux et des chefs d'antennes résultante de la nomination n'est pas un élément d'un accord contractuel mais plutôt un acte unilatéral de la CENT. Au cas où le règlement est modifié, même leur statut suit également les modifications apportées.

A. L'analyse de l'acte d'engagement en tant que fondement de relation des fonctions administratives et techniques au sein de la CENI

Hormis la catégorie des agents concernés par l'acte de nomination, la CENT et l'agent administratif et technique tissent leur lien au travers de l'acte d'engagement. Sans l'acte d'engagement, il n'y pas juridiquement des relations de service administratif et technique électoral. Ceci ressort des dispositions de l'article 62 alinéa 1du RAF qui énoncent en ces termes que : « le personnel (administratif et technique) retenu après concours signe individuellement un acte d'engagement avec la CENI représentée par le président ».

Sur ce, une petite une précision devrait être apportée sur ce qu'il faut entendre par l'acte d'engagement comme le règlement ne le défini pas.

En effet, le terme acte d'engagement est un terme couramment employé dans le droit des marchés publics et désigne à cet effet « Un document contractuel principal d'un marché public de service dont le modèle est généralement fourni par l'administration lors d'une consultation et qui doit obligatoirement être retourné, daté et signé par l'entreprise soumissionnaire avec de l'offre, sous peine d'irrecevabilité dans les conditions indiquées dans le règlement de consultation. L'acte d'engagement signé par le candidat constitue l'offre de l'entreprise et il est ensuite signé par l'administration si l'offre de l'entreprise est retenue » (¹³⁵).

C'est dans ce sens qu'on peut considérer dans le cadre d'embauche au sein de la CENT, que cette dernière vend ses emplois administratifs et techniques électoraux en procédant à une publicité de recrutement qui, les candidats désirant prester en son sein déposent leurs candidatures afin de passer au test. Et ce ne qu'à l'issu de ce test que les candidats ayant été retenus, pourront signer l'acte d'engagement qui ne rien d'autre que le contrat de service administratif et technique électoral passé entre elle et la personne retenue.

L'acte d'engagement fourni par la CENT se décline sous deux formes : - L'acte d'engagement à durée déterminée

Constitue « l'acte d'engagement à durée indéterminée, l'acte conclu pour occuper un emploi permanent au sein de la CENI » (¹³⁶). Cet acte peut devenir définitif dès après sa signature ou être assorti d'une clause d'essai avant de devenir concluant.

a. De l'essai et des modifications de l'acte d'engagement a durée indéterminée

La clause d'essai dans les relations de service électoral et référendaire entre la CENI et ses agents et cadres n'est pas obligatoire. Dans le cas où la CENI juge indispensable, elle peut assortir l'acte d'engagement à durée indéterminée d'une clause dont la durée est de 1 mois pour les agents, trois mois pour les agents techniques et six mois pour les cadres. Et l'acte ne pourra devenir définitif que lorsque l'essai est concluant. Dans cette hypothèse, on dira que l'essai vient si elle est prévue comme une condition résolutoire de l'acte d'engagement de la CENI. Et quand à l'appréciation du résultat de cet essai, nous sommes de même avis que la jurisprudence qui en a jugé que : « L'appréciation du résultat de l'essai relève de l'employeur (CENI). Le juge saisi n'a pas à se substituer à lui pour le faire » (¹³⁷).

S'agissant des modifications de l'acte, le principe voudrait que comme l'acte est signé par la CENI et l'agent, cet acte les lies impérativement. Mais selon l'esprit du RAF et la spécificité de la mission de la CENI, l'acte peut être modifier unilatéralement par la CENI à l'exception des modifications qui sont de nature à entrainer la réduction de la rémunération ou le changement de type d'engagement qui requièrent des procédures de consultation, information et accord de l'agent. Toutefois, si ce dernier n'est pas d'accord, la CENI est dans le pouvoir de rompre l'acte d'engagement et remettre à l'agent concerné, « les indemnités de fin de service qui tient compte de sa fonction et son ancienneté » (¹³⁸). Précisons en passant que la CENI étant investis des prérogatives de puissance publique par la loi organique dans l'accomplissement de sa mission, elle détient toujours des pouvoirs larges en matière de modifications de l'acte contrairement à l'employeur où ce pouvoir lui est vraiment limité par le code du travail.

? Il est un acte solennel c'est-à-dire, il se forme que lorsque l'accord de volonté de la CENI et du candidat retenu après concours, est constaté dans un document signé par le président de la CENI ou son délégué et la personne engagé. Ceci a pour conséquence, toute personne ayant été engagée verbalement ou par écrit par une autorité administrative de la CENI autre que le président ou son délégué, quelque soit la durée

qu'il ait presté au sein de la structure opérationnelle de la CENT, elle n'est pas agent ou cadre administratif et technique de la CENT.

V' Tl est acte d'adhésion en sens que les conditions de service des agents administratifs et techniques ne sont pas négociées. Les clauses de l'acte sont en principe rédigées unilatéralement par la CENT et la personne retenue après concours est appelée à signer s'il accepte les conditions prédéfinies dans l'acte et les dispositions règlementaires de la CENT.

V' Tl est un acte individuel. L'article 62 de RAF dispose que « le personnel retenu après concours, signe individuellement... ». Ceci exclut un acte d'engagement collectif.

V' Tl est un acte intuitu personae, c'est-à-dire que la CENT engage l'agent administratif et technique qu'en fonction de ses compétences, ses qualifications et utilités de postes.

V' Tl est un acte à exécution successif, cela veut dire que l'acte d'engagement de la CENT n'est pas spontané, même s'il est à durée déterminée ou indéterminée. Tl s'exécute toujours dans le temps.

tant dans le chef de la CENT que de l'agent administratif et technique. V' Tl est un acte à titre onéreux parce que chaque partie notamment la

V' Tl est un acte nommé dans ce sens que le règlement administratif et financier de la CENT en vertu du pouvoir d'habilitation a préféré l'appelé « L'acte d'engagement ».

2.2.3. Effets de l'acte de nomination et de l'acte d'engagement perçus en termes d'obligations de la CENI et de l'agent et cadre administratif et technique de la CENI

L'acte de nomination ou l'acte d'engagement valide a pour effet de créer des mêmes obligations dans le chef de la CENT et de l'agent ou cadre de l'administratif et technique de la CENT. Les obligations de la CENT constituent les droits de l'agent ou de cadre. Dans le même sens, les obligations de l'agent et cadre administratif et technique forment en effet les droits de la CENT.

La CENT a sur base des dispositions des articles 65, 93 ; 97 et 98 du RAF, les obligations qui se résument comme suites :

V' L'obligation de fournir à l'agent ou le cadre la fonction convenue dans les termes, au temps et lieu convenus dans le cadre d'acte d'engagement;

V' L'obligation d'affecter l'agent ou le cadre au poste dans le cas de décision de nomination ;

V' L'obligation de fournir au personnel les outils d'exécution de ses fonctions ;

V' L'obligation de prendre en charge les soins médicaux de l'agent ou le cadre et de sa famille ;

V' L'obligation de payer au conjoint ou les orphelins de l'agent ou le cadre décédé l'entièreté de salaire pendant six mois suivent le décès le décompte final, il faut noter en passant que cette dernière obligation, le RAF la classe en avantage mais il emploi le verbe « droit ».

II. Les obligations de l'agent et le cadre administratif et technique de la CENI

juillet 2010 modifiée et complétée en 2013 et des articles 66, 67, 68, et 69 du RAF,

les agents et cadres dans leurs fonctions sont astreints à une litanie d'obligations

2.3. Les conditions des fonctions administratives et techniques de la CENI

2.3.1. Le temps de service

Le RAF de la CENI prévoit en principe, la durée hebdomadaire du travail 45 heurs, soit 8 hures par jours, du lundi à vendredi et ce, de 08 heures 30 minutes avec une pause de 12 heurs 30 minutes à 13 heures 30 minutes et le samedi de 8 heures 30 minutes à 13 heures 30 minutes. Et par exception et dans le cas où la nécessité s'impose, ces agents peuvent prester au-delà de ces heures réglementaires compte des contraintes liées aux opérations électorales.

2.3.2. Les positions statutaires des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI

Les positions statutaires en droit administratif sont les différentes situations juridiques des fonctionnaires vis-à-vis de leur corps d'appartenance et de l'emploi occupé (¹³⁹).

En effet, dans le cadre de statut des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI, ces positions sont prévues par l'article 72 du RAF et sont au nombre de quatre à savoir : l'activité de service, le détachement, la disponibilité et la suspension.

Le détachement (¹⁴⁰) est une position qui concerne l'agent qui est autorité par la CENI à interrompre temporairement ses fonctions pour prester ses services au sein d'administrations, institutions ou organismes publics autres que la CENT à charge entière de l'administration ou organisme dont il détaché. Cette position rend d'abord vacant la position qu'occupait l'agent. Mais dès celle-ci expire, l'agent détaché est repris d'office en activité de service et sera réaffecté à un autre poste correspondant au grade dont il était titulaire au moment du détachement. Le détachement requiert l'accord du président, sur décision du bureau.

Elle est une situation dans laquelle la prestation de service par l'agent et le paiement du salaire correspondant par la CENT, cessent de manière temporaire sans pour autant occasionner la rupture de l'acte d'engagement. Peuvent suspendre ce dernier, les situations suivantes :

- L'incapacité de fournir ses services résultant d'une maladie ou d'accident ;

- Jusqu'à concurrence de deux fois quinze jours par an, la mesure conservatoire de suspension de l'agent,

- La force majeure, lorsqu'elle a pour effet d'empêcher de façon temporaire, soit la CENT ou l'agent à remplir ses obligations. Aucune des deux parties n'est liée à son obligation pendant ce temps. Mais la rémunération peut être due en totalité à l'agent malade ou ayant connu l'accident pendant six mois, à la femme grosse et que les membres de famille de l'agent conservent le droit aux soins médicaux.

2.3.3. La classification des fonctions de personnel administratif et technique de la CENI

Au sein de la CENT, il existe 4 classes de fonctions. Parmi ces quatre, trois classes sont constituées de cadres et une seule classe d'agent appelé agent d'exécution. Dans les classes des cadres, il existe trois catégories des cadres à savoir « le cadre de commandement, le cadre supérieur et le cadre de collaboration » (¹⁴¹).

La catégorie1 de cadre de commandement concerne uniquement le secrétaire exécutif national et le secrétaire exécutif national adjoint.

La catégorie 2 de cadre supérieur est constituée de directeur, directeur adjoint, le secrétaire exécutif provincial.

Et enfin, la catégorie 3 de cadre de collaboration regroupe le chef d'antenne, le cadre administratif et technique central, l'assistant technique central, le cadre du secrétariat exécutif provincial et l'assistant de direction, service ou unités spécialisées du SEN.

En revanche, l'unique classe qui est la catégorie 4 d'agent d'exécution comprend l'agent administratif et technique/technicien d'appui, l'agent d'antenne, le mécanicien, l'électricien, l'hôtesse, le plombier, le chauffeur, l'agent d'entretien et nettoyage et l'huissier.

2.3.4. Le signalement ou la cotation des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI

Dans le système administratif et technique de la CENI, ces autorités sont respectivement :

- Pour le Secrétaire exécutif national et le Secrétaire exécutif national adjoint, ce sont le Bureau et l'Assemblée plénière ;

- Pour les directeurs et directeurs adjoints du Secrétariat exécutif national, ce sont le Secrétaire exécutif national et le Bureau ;

- Et enfin, pour les Secrétaires exécutifs provinciaux, la compétence revient au Secrétaire exécutif national et le Bureau.

- En ce qui concerne les Chefs des Cellules techniques et les Chefs d'Unités : la compétence et le recours sont révolus au Directeur de service respectif et au Secrétaire exécutif national ;

- Les Chefs d'Antennes la compétence et le recours relèvent du Secrétaire exécutif provincial respectif et du Secrétaire exécutif national ;

- Pour les cadres administratifs et techniques centraux ; ce sont le chef de Cellule technique respectif, selon le cas, et le directeur respectif ;

- S'agissant les cadres du Secrétaire exécutif provincial et les cadres administratifs et techniques provinciaux, la compétence et le recours relèvent du secrétaire exécutif provincial et le secrétaire exécutif national ;

- Les assistants techniques centraux dans les directions, des cellules et des unités spécialisées du secrétariat exécutif national, il s'agit du directeur respectif et du secrétaire exécutif national ;

- Et enfin pour cette catégorie, les agents de l'antenne, ce sont le chef d'antenne respectif et secrétaire exécutif provincial.

- Pour les agents d'exécution centraux, la compétence et le recours sont révolus au chef de cellule techniques et le directeur respectif, selon le cas ;

- Les agents d'exécution provinciaux, ce sont le secrétaire exécutif provincial respectif et le secrétaire exécutif national ;

- Et les agents d'exécution locaux, la compétence et le recours relèvent du chef d'antenne respectif et du secrétaire exécutif provincial.

2.3.5. Les droits et avantages sociaux et la déontologie des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI

I. Les droits et avantages sociaux des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI

Aux termes des dispositions de l'article 93 du RAF, l'agent et le cadre administratif et technique a droit au traitement mensuel dont le montant est fixé par la décision de l'Assemblée Plénière, pour le temps effectivement presté et de nature à lui permettre de sauvegarder sa dignité et son indépendance. Cette rémunération peut faire objet d'une avance accordée par le Président de la CENI et qui sera déduite à la

rémunération du mois en cours. Mais pour se faire, « l'agent qui en désire doit adresser une demande écrite au questeur avec copie au président et préalablement visée par le SEN, pour les cadres supérieurs, ou par le supérieur hiérarchique, pour les autres catégories » (¹⁴²).

De l'analyse de cet article 93 précitée, il ressort clairement que l'agent et cadre administratif et technique de la CENT n'a pas en principe le droit de discuter avec la CENT sur la rémunération à lui payer dans le cadre de ses fonctions. C'est la CENT qui conserve le pouvoir unilatéral de fixer le traitement de l'agent et le cadre.

Ainsi donc, la CENT pratique au regard de cet article, le système de rémunération à temps, c'est-à-dire que pour que l'assemblée plénière décide sur le montant à payer à l'agent ou cadre, il prend en compte les heures de service effectif réalisé par l'agent ou le cadre. Ce système est le plus rependu en droit du travail, il s'oppose au système de la rémunération au rendement qui tient compte de résultat du travail fourni par le travailleur individuellement ou collectivement.

Les moyens de transport que bénéficient un agent ou un cadre pour assurer leurs déplacements de service sont en vertu de l'article 97 du RAF comptabilisés dans la rémunération.

Le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT dans l'article 95 du RAF prévoit trois sortes des congés à savoir : le congé annuel de reconduction, le congé de repos médical dûment prescrit par le médecin et le congé de circonstances.

Pour ce qui concerne le congé annuel de reconduction, il n'est pris qu'après une année de prestation comptée de date à date et sa durée est de 21 jours ouvrables, augmentée par un jour ouvrable par tranche de trois années d'ancienneté à la CENT.

durées limitativement énumérés pour que l'agent ou cadre le prenne. Tl s'agit de:

i' Décès d'un parent ou allié au 1^er degré, le congé est plafonné à 4 jours

Ce droit est prescrit à l'article 48 de la loi organique qui fait obligation au gouvernement de la République de garantir la liberté de mouvement et la sécurité des membres de la CENT, du secrétaire exécutif national, des secrétaires exécutifs provinciaux, des chefs des antennes, des autres cadres et agents administratifs et techniques (...).

Le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT dans l'article 101 du RAF reconnaît principalement trois sortes d'avantages qui peuvent être octroyés aux agents et cadres et leur taux est décidé par l'assemblée plénière. Ces avantages sont entre autres, la prime de fonction, la collation et les fais funéraires qui comprend la construction et aménagement d'un caveau, cercueil,

linceuls, corbillard, morgue, rafraîchissement et rapatriement de corps. Ils
constituent au sens de l'article 93 du RAF, un droit pour les agents et cadres administratifs et techniques.

Aussi, le bureau peut leurs donné sur base de l'article 102 du RAF, une prime à la fin de chaque opération électorale importante ou un colis à l'occasion des fêtes de fin d'année.

Cependant, il faut souligner en passant qu'à l'esprit du RAF, cette prime n'est pas obligatoire dans le chef de la CENT. Elle peut ou ne pas l'accorder, il s'agit d'une faculté.

2.3.6. La déontologie des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI

Les agents et cadres administratifs et techniques de la CENI bien que la grande partie d'entre eux signent des actes d'engagement, en principe, ils ne sont pas liés à l'administration de la CENI par un contrat au sens juridique du terme, ils sont dans une situation statutaire et règlementaire. La conséquence juridique ce qu'il n'est pas possible de faire recours à un instrument contractuel pour déterminer quelles sont leurs obligations professionnelles. Celles-ci résultent d'éléments de droit objectif définis par la CENI. C'est pourquoi les obligations de ces agents et cadres sont définies dans le règlement administratif et financier. En effet, comme l'article 50 de la loi organique du 28 juillet 2010 telle que modifiée et complétée par la loi organique du 19 avril 2013 leur fait obligation de respecter la constitution, les lois de la république, le règlement intérieur, le règlement administratif et financier et le code de bonne conduite de la CENT. Et qu'il faut noter que ce code de la CENI même si dans son intitulé, il est mentionné « le code de bonne conduite de membres de la CENI ». Toutefois, il s'applique aussi aux agents et cadres su base de l'article précité et également du règlement administratif et technique qui a réitéré cela dans son article 67.

En effet, ce code susmentionné pose des principales valeurs éthiques et morales auxquelles tous les membres et les agents et cadres doivent souscrire en vue de leurs missions. Parmi ces principes et valeurs, certains sont déjà coulés dans le règlement administratif et technique en terme d'obligations pour les agents et cadres et d'autres viennent s'ajouter à ces obligations.

Les agents et cadres sont tenus aux principes et obligations (¹⁴⁴) de ne pas recevoir ou solliciter les dons, les faveurs, les avantages pour son propre compte ou d'un tiers, de ne pas commettre des actes d'immoralité susceptibles de compromettre l'honneur, l'intégrité professionnelle, la dignité des fonctions.

2.4. La cessation définitive des fonctions administratives et techniques de la CENI

Les relations des fonctions administratives et techniques entre l'agent et cadre et la CENI cessent définitivement « à l'expiration du terme, à l'achèvement de l'activité, de l'opération, d'ouvrage ou tâches, à la reprise d'activité par l'agent temporairement indisponible pour le cas d'engagement à durée déterminée et par la rupture par consentement mutuel, la démission, la rupture avis préavis, la révocation et le décès pour ce qui concerne l'engagement à durée indéterminée » (¹⁴⁵).

Sans tarder sur examen de la cessation des fonctions dans le cadre d'engagement à durée déterminée dont chaque partie connaissait à l'avance, analysons la cessation des fonctions dans le cadre d'engagement à durée indéterminée.

2.4.1. La démission

Selon Bonnard (¹⁴⁶), la démission est un acte unilatéral du fonctionnaire comportant la condition suspensive de l'accord de l'administration.

En effet, le statut particulier des agents et cadres de la CENI ne définit pas le mécanisme de la démission. Il est énoncé seulement à l'article 86 que l'agent ou le cadre qui désire mettre fin à ses fonctions adresse sa démission au président de la CENI et le Bureau lui en donne acte. Cette forme de démission s'appréhende qu'il doit être explicite c'est-à-dire par un acte écrit.

Toutefois, à l'analyse des dispositions de l'article 87 du règlement administratif et technique, le statut admet aussi une démission implicite et qui sera constatée par la notification du président, délibérée en réunion du bureau. Cet article précité dispose comme suit : « Est réputé démissionnaire : l'agent en congé qui, après dix jours ouvrables à dater de l'expiration de celui-ci, n'a repris ses fonctions, sans justification valable ; l'agent en disponibilité qui, après dix jours ouvrables, méconnaît l'ordre qui lui a été donné de reprendre ses fonctions ; l'agent en fonction qui abandonne pendant une période ininterrompue de quinze jours son poste de travail sans autorisation préalable de son chef hiérarchique ni justification valable ».

2.4.2. La rupture avec préavis

Cette forme de cessation des fonctions s'opère dans le cadre de statut particulier des agents et cadres que pour les motifs valables liés à l'aptitude ou à a conduite de l'agent dans l'exercice de son travail ou fondés sur les nécessités de fonctionnement de la CENI. Il s'agit juridiquement parlant d'une résiliation unilatérale.

I. La durée et les obligations de l'agent et cadre administratif et technique de la CENI pendant la durée de préavis

En principe, la durée minimum de préavis est fixée par l'article 82 du RAF à 14 jours ouvrables à dater du lendemain de la notification, lorsque le préavis est donné par la CENI et elle est augmentée de 15 jours ouvrables par année entière des services contenus, comptée de date à date. Mais, par exception, le statut admet la durée longue lorsqu'elle a été fixée de commun accord par la CENI et l'agent ou le cadre.

En ce qui concerne les devoirs pendant le préavis, l'agent ou le cadre est astreint au respect de toutes les obligations qui lui incombent, tout en bénéficiant d'un jour par semaine pris à son choix et payé à plein temps. Cependant, s'il a trouvé l'emploi, le statut lui permet de cesser ses prestations dans un délai plus court que lui

(¹⁴⁶) Bonnard cité par JEAN-MARIE AUBY, JEAN-BERNARD AUBY, DIDIER JEAN-PIERRE ET ANTONY, op. cit, p. 262.

et la CENI, fixent de commun accord et à cet effet, le droit de la rémunération de la période de préavis restant à courir prend fin.

2.4.3. La révocation

Aux termes de l'article 82 du RAF, la révocation intervient lorsque l'agent ou le cadre commet une faute lourde, autrement dit tout manquement aux règles de bonne foi ne permettant pas à la CENI de continuer à exécuter ses obligations.

Si l'on en tient d'abord à cette énonciation de la disposition précitée, il y a lieu de noter que beaucoup de cas même dans l'administration publique de l'Etat concerne cette sanction disciplinaire qui d'ailleurs revêt la plus sévère des sanctions disciplinaires. Or la notion de bonne foi ou de mauvaise foi ne se présument en droit, il faut le prouver. C'est pourquoi, nous réitérons l'avis JEAN-MARIE AUBY, JEAN-BERNARD AUBY, DIDIER JEAN-PIERRE ET ANTONY qui estiment qu' « il appartient aux juges de fond d'apprécier les faits qui motivent la révocation ».

I. La faute lourde dans le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI

Dans le cadre statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT, les faits constitutifs de la faute lourde peut résulter de l'agent ou cadre, de la CENI et de proposé. Dans ce cas, lorsque, les faits résultent de l'agent ou le cadre, c'est la CENT qui a droit de révoquer l'agent ou le cadre, tandis que si les faits résultent de la CENT ou d'un préposé, c'est l'agent ou le cadre victime de faute qui a la pouvoir de résilier l'engagement.

En effet, les faits constitutifs de la faute lourde dans le chef de l'agent et cadre sont énumérés par l'article 84 du règlement administratif et technique. Il s'agit des faits suivants :

- Le trafic d'influence, la violation du secret de professionnel et du devoir de réserve ;

- Les actes d'improbité à l'égard de la CENT, tels que les vols de matériels et équipements électoraux, biens en nature et en espèces ;

- Les actes contraires aux bonnes moeurs et à l'ordre public, les voies de fait sur membre de la CENI, un agent, ou un tiers sur les lieux de services ou à l'occasion de l'exécution des tâches de l'acte d'engagement ;

- L'acte ou le comportement portant atteinte à l'intégrité du processus électoral ou à la crédibilité de l'administration électorale ;

Le délai pour résilier l'engagement en cas de faute lourde de l'agent ou de cadre est de 15 jours ouvrables, après avoir eu connaissance du manquement. Par contre, sont constitutifs des fautes lourdes dans le chef de la CENT ou de son préposé qui peuvent amener l'agent ou le cadre à résilier son engagement, les faits visés à l'article 85 du règlement administratif et financier suivants :

- Le fait pour elle de ne pas remplir son obligation principale de payer la rémunération convenue, sans juste motif ;

- Le fait pour la CENT d'opérer indûment une réduction ou une retenue sur la rémunération de l'agent ou le cadre ;

- Le fait de poser des actes contraire aux bonnes moeurs ; - Le fait de faire d'injure grave.

De l'analyse des dispositions de cet article 85, nous remarquons que ce dernier n'a pas sa raison d'être dans la mesure où il ouvre la fenêtre explicitement à la CENT en tant qu'employeur de commencer même intentionnellement à violer ses obligations contractuelles principales connaissant que l'agent ou le cadre qui serait mécontent n'aura l'option que de résilier son engagement. En plus, il permet aux préposés animés de mauvaise foi de commencer à poser ces actes pré énumérés pour inciter à ceux qui ne les supportent pas à résilier leurs engagements. C'est pourquoi de cette disposition est à supprimer dans ce statut des agents et cadres administratifs et techniques.

2.4.4. Le licenciement

Le règlement administratif et technique qui fixe le statut particulier des agents et cadres n'énumère pas le licenciement dans la liste de cause pouvant mettre fin définitivement aux fonctions administratives et techniques de la CENT. Mais en parcourant ce même règlement, il ressort des 79 et 90 que la CENT qu'il existe respectivement le licenciement pour suspension et licenciement pour mauvais signalement. Ces deux mesures résultent des faits qui au départ, ne constituent pas un manquement dans le chef de l'agent ou du cadre.

2.5. Le régime disciplinaire des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI

L'article 51 de la loi organique sur la CENT dispose que : « Sans préjudice des poursuites judicaires, les membres de la CENT, le Secrétaire exécutif national, les secrétaires exécutifs provinciaux, les chefs d'antenne, les autres cadres et agents administratifs et techniques ainsi que les experts sont passibles des sanctions fixées par le règlement intérieur pour tout manquement aux obligations de leurs charges ».

En effet, ces sanctions pour les agents et cadres sont énumérées aux dispositions de l'article 80 du règlement intérieur à savoir : le blâme, la réprimande, la mise à pied et la résiliation de l'acte d'engagement. Toutefois, le RAF en contradiction avec la loi organique qui ne lui reconnaît pas le pouvoir de fixer les sanctions, il ajoute son article 103 une autre sanction qui n'est pas fixée par le règlement intérieur notamment, la révocation.

2.5.1. La faute disciplinaire et les sanctions subséquentes

Dans le cadre de statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques, est générateur de l'action disciplinaire, « tout manquement par l'agent ou le cadre aux devoirs de son état, à l'honneur et à la dignité de ses fonctions. Cette faute peut donner lieu à l'une des sanctions disciplinaires ci-après : le blâme, la réprimande, la mise à pied, la résiliation avec préavis et la révocation » (¹⁴⁷). L'article 107 du RAF interdit d'infliger deux sanctions pour une faute à l'agent ou le cadre et que si l'agent ou le cadre a dissipé des espèces, détourné les biens, causé les dégâts, qui exigent soit remboursement, restitution ou réparation, cela n'exclut pas qu'une sanction disciplinaire lui soit infligée. Mais, pour arriver à établir une faute, le statut prévoit une procédure d'instruction il faut impérativement observer.

2.5.2. L'instruction de l'action disciplinaire

En droit administratif général, l'instruction d'une action disciplinaire est une condition sine qua none car elle est destinée à permettre l'administration de prendre une décision la plus objective à l'égard de l'agent et en même temps d'offrir au concerné un exercice le plus satisfaisant possible de ses droits de défense. La procédure d'instruction de l'action disciplinaire au sein de la CENI doit être en vertu de l'article 104, écrite et contradictoire. L'agent ou le cadre reproché d'avoir commis une faute, bénéficie le droit de présomption d'innocence.

En effet, la procédure d'instruction se fait différemment selon que les faits ou manquements reprochés à l'agent ou cadre, sont légers, présumés graves ou susceptibles d'entraîner la résiliation d'engagement et cette procédure est prévue aux dispositions de l'article 105 du RAF. Pour ce qui concerne les manquements légers, le statut prévoit une possibilité de faire une mise en garde qui peut être soit, verbale ou soit, écrite sans infliger directement l'agent la sanction disciplinaire.

Le règlement administratif et technique ne défini ce qu'il entend par le terme blâme, ni moins encore la réprimande. Tl se contente seulement de fixer la procédure d'instruction pour que l'autorité compétente arrive au prononcé de l'une de ces deux sanctions disciplinaires.

Par contre, s'agissant des manquements présumés graves, le statut (¹⁴⁸) prévoit deux formalités substantielles. La première formalité, le statut particulier des agents et cadres exige qu'une demande d'explication qui décrie clairement les faits soit notifiée à l'agent ou le cadre et ce, contre un accusé de réception. Ce ne que si l'agent a refusé de répondre à cette demande d'explication, qu'il faudra envisager la deuxième formalité, celle de lui adresser une notification par voie d'huissier. Ici, la notification par voie électronique n'est pas valable car ni le droit de procédure congolais, ni moins le règlement administratif et financier n'en prévoit pas. Cela étant, l'agent ou le cadre dispose un délai de 48 heures à compte de la date de notification. En plus, il a droit à la communication de toute pièce qu'il estime nécessaire de prendre connaissance afin de soutenir ses moyens de défense. Dans ce cas, on se demandera dans l'hypothèse où l'agent ou le cadre évoque devant le juge qu'une pièce lui été refusé de prendre connaissance, nous estimons qu'il appartient au juge d'apprécier la pièce qui lui a été refusé si elle a un lien avec l'action disciplinaire.

Cependant, si l'agent ou le cadre donne les explications et que l'autorité les analyse et se rend compte que ces dernières ne sont pas convaincantes, dans ce cas, le statut permet à l'autorité d'infliger à l'agent ou le cadre soit un blâme ou la réprimande en tenant compte de gravité des faits.

Il peut arriver que les manquements que l'agent ou le cadre a commis soient plus graves et que la CENI les juge d'infliger à l'agent une sanction la plus sévère ou ne permettant plus de laisser l'agent ou le cadre sous l'engagement, l'article 5 du règlement administratif et financier exige qu'une enquête disciplinaire soit ouverte à l'encontre de l'agent ou le cadre concerné. A ce titre, l'autorité qui ouvre l'enquête dispose le pouvoir d'ordonner une mesure conservatoire qui consiste en la suspension immédiate pour besoin d'enquête des fonctions de l'agent ou le cadre. Le temps qui coule pendant cette période est considéré comme le temps de service pour l'agent ou le cadre. La décision d'enquête est notifiée à l'agent ou le cadre endéans 7 jours ouvrables au moins à compter du jour où il a eu connaissances des faits qui lui sont reprochés. Le délai de suspension est 15 jours pour les agents et cadres qui sont à Kinshasa, et 30 jours pour les agents et cadres engagés dans les provinces. Et durée maximale de la procédure disciplinaire est de 30 jours. Si elle dépasse même un jour, la procédure devient caduque.

Toutefois, pour le cas de flagrance, l'article 106 du règlement investi l'autorité disciplinaire de dresser un PV de constat de faute disciplinaire et de prendre immédiatement la sanction. Mais, le règlement administratif et financier interdit à l'autorité dans son article 107 de n'est jamais infligé à l'agent ou au cadre deux sanctions pour la même faute. Aussi même article dit que nonobstant le remboursement des espèces dissipées, la restitution des biens détournés, la réparation

des dégâts (...) par l'agent ou le cadre, l'application de la sanction disciplinaire reste intangible.

III. Les autorités compétentes en matière disciplinaire du statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI

Ces autorités sont énumérées dans les catégories aux dispositions de l'article 108 du règlement administratif et financier. Et il s'agit respectivement :

V' Le secrétaire exécutif national et le secrétaire exécutif national adjoint : le blâme et la réprimande sont faits par le président et la mise à pied et la révocation par le président, après délibération à l'assemblée plénière.

V' Les directeurs et secrétaires exécutifs provinciaux : le blâme et la réprimande sont prononcés par le secrétaire exécutif national et la mise à pied et la révocation par le président de la CENI, sur décision du bureau ou de l'assemblée plénière, pour les secrétaires exécutifs provinciaux.

V' Les chefs des cellules techniques et unités spécialisées du SEN et les chefs d'unités, les cadres administratifs et techniques centraux, les assistants administratifs et unités spécialisées du SEN, les agents d'exécution centraux : la blâme et la réprimande sont sanctionnés par le secrétaire exécutif national et la mise à pied et la révocation par le du président de la CENI sur décision du bureau.

V' Les chefs d'antennes, les cadres des SEP et les agents d'exécution provinciaux : le blâme et la réprimande sont infligés par le secrétaire exécutif provincial et la mise à pied et la révocation par le président, sur décision du bureau ou de l'assemblée plénière, pour le chef d'antenne.

V' Les agents des antennes et les agents d'exécution : le blâme et la réprimande sont prise par le chef d'antenne, le secrétaire exécutif provincial ou le directeur, et la mise à pied et la révocation par le président, sur décision du bureau.

En effet, dans le cadre du statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques, la décision disciplinaire produit ses effets dès la date de notification, nonobstant les recours administratifs notamment le recours gracieux adressé à l'autorité ayant prise la décision endéans 5 jours à compter de la date de notification. Et le recours adressé à l'autorité disciplinaire hiérarchiquement supérieur endéans 8 jours, à défaut d'une suite favorable de recours gracieux. C'est lorsqu'une suite favorable n'a pas été donnée dans ce délai de ce dernier recours

administratif que la sanction disciplinaire devient enfin, définitive dans le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT.

Et enfin, en vertu de l'article 110 du RAF, l'action disciplinaire demeure toujours distincte et indépendante de l'action pénale à laquelle peuvent donner lieu les mêmes faits. Et que l'action judiciaire ne suspend pas l'action disciplinaire.

CHAPITRE II. POSITIONS DES DEFIS ET DES PERSPECTIVES DE LA NATURE STATUTAIRE DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI EN DROIT POSITIF CONGOLAIS

SECTION I. POSITIONS DES DEFIS DE LA NATURE STATUTAIRE DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI

Avant d'aborder ce que nous avions retenu comme positions défis dans le cadre de ce travail, il nous paraît judicieux de préciser sur ce que nous entendons par le concept défi lui-même « défi ».

En effet, le dictionnaire universel (¹⁴⁹) appréhende le mot « défi » comme une provocation à un combat singulier. Et par extension, il signifie, une provocation de lutte quelconque qui peut être à un quelqu'un ou à quelque chose.

Ainsi défini, dans le cadre de ce travail, le mot défi nous l'appréhendons en termes de tout ce qui provoque une lutte, entrave ou empêche à la détermination de la nature statutaire des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT en droit positif congolais.

§1. LA PARTICULARITE DU STATUT DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS DE LA CENI : PARTICULARITE FORMELLE ?

1.1. La notion de statut au sens formel en droit et la particularité du statut des agents et cadres administratifs de la CENI

La notion du statut au sens formel désigne « le document, le texte où ces règles, le plus souvent codifiées, figurent » (¹⁵⁰). En effet, le document ou le texte où figurent les règles qui régissent les agents et cadres de la CENT est « la décision portant règlment administratif et financier de la CENT ». Mais, la question qui se pose est de savoir la nature juridique du règlement administratif et financier de la CENT dans l'ordre juridique congolais ?

1.1.1. La nature juridique du règlement administratif et financier de la CENI en droit Congolais

Pour comprendre le défi de la nature juridique de ce règlement, la question suivante nous revient en tête : Dans le cadre de notion de statut en droit congolais, le règlement administratif et finacnier de la CENT peutt-il être qualifié d'un règlement d'administration relevant du statut de la fonction publique ou un règlèment dans d'entreprise relevant du statut droit de travail ?

l'administration dans le statut des agents de carrière des services publics de l'Etat?

Pour répondre à cette question, il nous revient de commencer par le système législatif et le système règlementaire du Pouvoir central congolais proprement dit.

Les rapports entre pouvoir règlementaire et pouvoir législatif font objet d'un vif débat juridique depuis plusieurs années. En effet, dans ce domaine en RDC, la constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour détermine dans ses articles 122 à 127 les matières relevant du domaine de loi et les autres matières non énumérés sont en vertu de l'article 128 du pouvoir règlementaire à savoir le gouvernement central. Ceci veut dire que le pouvoir règlementaire aujourd'hui en RDC n'a plus qu'aucune fonction tradition « d'exécution des lois » donc, « des règlements subordonnés » qui doivent faire objet du contrôle de légalité. Tl y a eu institution du pouvoir règlementaire autonome qui édicte les actes règlementaires autonomes qui, en cas de leur non-conformité à la constitution, ils doivent faire l'objet de contrôle de constitutionnalité devant le juge constitutionnel. Par ailleurs, la constitution prévoit des extensions du pouvoir règlementaire lorsque son article 129 prévoit que le gouvernement peut, pour l'exécution urgente de son programme, recevoir, par autorisation du parlement, le pouvoir d'intervenir dans le domaine législatif énuméré dans les dispositions des l'article 122 à 127. Tl s'agit alors au moyen des normes réglementaires, les ordonnances-loi, qui reçoivent une valeur législative donc la force de la loi.

En outre, la constitution à l'article 28 alinéa 2 prévoit le mécanisme de protection du domaine d'intervention règlementaire notamment le pouvoir reconnu au gouvernement de modifier les lois intervenues en matières à caractère règlementaire par décret si la cour constitutionnelle, à la demande du gouvernement, a déclaré qu'ils ont un caractère règlementaire.

En effet, commençant par le système législatif, les lois elles-mêmes en RDC se différencient en lois ordinaires et lois organiques. Prévues par la constitution du 18 février 2006 telle que révisée à ce jour (¹⁵¹) en vue de la détermination des modalités d'application de certaines de ses dispositions, ces dernières se différencient

des lois ordinaires par leur procédure de vote plus lourde au parlement (majorité absolue des membres composant chaque chambre) que celle des lois ordinaires. En plus, de l'obligation leur est faite avant d'entrée en vigueur d'être déclarées conforme à la constitution par la cour constitutionnelle.

Selon René CHAPUS (¹⁵²), quelle que soit la façon dont les lois organiques, dont l'intérêt pour le droit administratif est réduit, ont été adoptées, elles se situent à un niveau intermédiaire entre celui de la constitution et celui des lois ordinaires. Ces dernières doivent donc être conformes aux lois organiques. Si elles ne les sont pas, elles sont entachées d'inconstitutionnalité : non parce que les lois organiques auraient valeur constitutionnelle, mais parce qu'elles sont, en vertu de la constitution, situées à un niveau plus élevé de celui des lois ordinaires.

Cependant, « aux lois proprement dites, votées par le parlement ou par le peuple, divers actes d'autres origines sont assimilés. Malgré qu'ils n'émanent ni du parlement ni du peuple, ils ont force de loi et les normes qu'ils édictent ont pleine valeur législative, avec les conséquences attachées à cette valeur » (¹⁵³). Sur ce, René CHAPUS (¹⁵⁴), illustre le cas des mesures prises par le gouvernement exerçant le pouvoir législatif dans les périodes de transition constitutionnelle où il y a à son profit confusion des pouvoirs, soit en vertu de la coutume constitutionnelle ; soit en vertu d'un texte adéquat, c'est le cas aussi d'actes administratifs qui ont été l'objet d'une ratification par l'autorité investie du pouvoir législatif : cette ratification les transforme en lois, avec effet rétroactif, c'est-à-dire à compter du jour de leur édiction.

S'agissant du système règlementaire, on dirait qu'il s'agit de tout ce qui de la nature du règlement, qui appartient au règlement acte, ordonnance, décret, arrêté, ayant un caractère général et impersonnel.

Le pouvoir règlementaire est la compétence reconnue en droit positif congolais aux autorités du pouvoir exécutif de prendre des décisions exécutoires de caractère national pour le Pouvoir central, et régional pour la Province. Le Président de la République et le Premier ministre pour ce qui concerne le pouvoir central en l'occurrence, gouvernement central en RDC, disposent le pouvoir règlementaire général, c'est-à-dire le pouvoir d'édicter (par ordonnance ou décret) des normes de portée générale, susceptibles d'être applicables, tout à la fois, dans l'ensemble du territoire national et dans l'ensemble des matières autres que celles réservées à loi sur pied des articles 122 à 127 de la constitution. Et par ici, il ya lieu de noter que c'est le premier ministre qui détient le pouvoir règlementaire général et le président de la république détient le pouvoir règlmentaire résiduel. Ceci découle de l'article 92 alinéa 1 de la constitution qui dispose que : « Le premier ministre assure l'exécution des lois et dispose du pouvoir règlementaire sous réserve des prérogatives dévolues au président de la république ».

Les ministres membres du gouvernement, disposent à leur tour le pouvoir de prendre par voie règlementaire, des arrêtés pour aménager les services de leurs ministères ou départements ministériels respectifs.

De toutes ces analyses, il y a lieu de rappeler tel que nous avions analysé dans notre première partie de ce travail que la CENI ne fait pas parti au sein juridique du terme, du gouvernement central congolais car n'étant ni dans les rapports de la hiérarchie administrative, ni moins de la tutelle administrative avec une autorité du pouvoir exécutif mais est dans le rapport de que nous avions qualifié de curatelle administrative donc d'assistance et qui exclut une forme de cogestion ou décision avec le pouvoir exécutif.

Cela veut dire que les élections et référendums organisés par la CENI au sein de l'Etat congolais en partant dans le raisonnement de René CHAPUS, tendent en effet à soumettre la vie sociale congolaise à un ordre réglementaire spécialement implicite notamment « une règlementation électorale » et qui est indifférente de la règlementation du pouvoir exécutif de l'Etat congolais. A cette fin, la CENI en exécution des articles 73 et 73 de la constitution, convoque le scrutin pour l'élection du président de la république, en exécution de la loi organique et de loi électorale et de la loi portant identification et enrôlement des électeurs, exerce les fonctions du pouvoir exécutif en matières électorales en édictant des normes de droit appropriées, qui ont de portée générale et impersonnelles et enveillant à leur respect.

Il s'agit dans cet argument d' « une fonction normative (électorale)» de la CENI. La conséquence ce qu'avec ces normes que la CENI édicte et veille à leur respect, certains comportements et actes électoraux et référendaires seront prescrits, d'autres interdits et d'autres encore autorisés sur l'étendue du territorial national Congolais. Mais, on notera surtout que, souvent, ses normes édictées « sont trop flexibles (et souples) que les procédures règlementaires gouvernementales car, en temps d'élections, bon nombre de défis administratifs et opérationnels doivent être réglés dans les délais serrés. La législation électorale n'a pas (la possibilité) à encadrer ce genre de questions qui sont d'ailleurs amenées à varier d'une élection à l'autre » (¹⁵⁵). Toutefois, quoi qu'il en soit, nous sommes de même avis qu'ACE Project (¹⁵⁶) lorsqu'il dit qu'il est impérieux que la législation électorale (les lois votées au parlement congolais) énonce expressément le pouvoir réglementaire de l'autorité électorale (la CENI) et d'en définir les conditions, les limites, la nature et la portée, de même que de préciser les modalités de publication des normes afin que le processus s'effectue efficacement et promptement et éviter le dysfonctionnement du système normatif congolais et l'arbitraire par les membres de la CENI. Sur ce, l'on notera qu'en exécution de la loi organique, la CENI (¹⁵⁷) adopte son règlement intérieur qui est soumis à la cour constitutionnelle pour être déclaré conforme à la constitution comme le fait les deux chambres du parlement pour leurs règlements

intérieurs respectifs, elle adopte le code de bonne conduite de la CENI, le règlement administratif et financier qui fixe le statut des agents et cadres administratifs et techniques en exécution de la loi organique, elle élabore le charte de bonne conduite des observateurs ; en exécution de la loi électorale, la CENI prend la décision portant calendrier électoral, la décision portant mesures d'application de la loi électorale, loi portant identification et enrôlement des électeurs, la décision ( ¹⁵⁸ ) portant convocation de l'électorat, la CENI (¹⁵⁹) détermine les modalités de répartition des sièges et qui sont approuvées dans une loi au parlement, Dans le même ordre d'idée, l'on a vu d'ailleurs cette année de 2018 au mois décembre après une réunion interinstitutionnelle tenue à l'hôtel du gouvernement, la CENI par sa décision N° 50/CENI/BUR/18 du 20 décembre 2018 portant modification de la décision N° 65/CENI/BUR/17 du 05 novembre 2017 portant publication du calendrier électoral des élections présidentielle, législatives, provinciales, reportée toutes élections générales qui devraient se tenir le 23 décembre 2018 pour les pousser le 30 décembre 2018 sur toute l'étendue du territoire national après l'incendie de l'entrepôt des machines à voter sur l'avenue du Haut-commandement dans la commune de la Gombe qui étaient destinées pour la ville-province de Kinshasa, et qualifiant lui-même ce cas comme « cas de force majeur ». Après, la même CENI par sa décision N° 55/CENI/BUR/18 du 26 décembre 2018 complétant la décision N° 50/CENI/BUR/18 du 20 décembre 2018 portant modification de la décision N° 65/CENI/BUR/17 du 05 novembre 2017 portant publication du calendrier électoral des élections présidentielle, législatives, provinciales, la CENI a décidé de priver l'élection présidentielle aux électeurs des circonscriptions de Beni, Beni-Ville et Butembo Ville en Province du Nord-Kivu, ainsi Yumbi dans la pronvince de Mai-Ndombe et a programmé les élections législatives et provinciales au mois de mars 2019 par calendrier spécifique qui serait publié à cet effet et sous prétexte respectivement de la maladie à virus EBOLA à Beni et Butembo et, de conflit intercommunautaire à Yumbi. Or, en droit, la force majeure n'est peut être appréciée objectivement que par les cours et tribunaux. Et d'habitude, on se rappellera aussi qu'à chaque fois quand il y avait un cas de force majeure, la CENI prenait toujours l'option de saisir la cour constitutionnelle (¹⁶⁰) (Rconst 089 et Rconst 338) et la cour suprême en son temps pour en apprécier et le cas échéant pour solliciter l'autorisation de reculer un événement opération électorale quelconque. Et on se demandera pourquoi la CENI ne l'a pas fait dans les occurrences précitées. Cela prouve la nécessité de définir clairement dans le système électoral congolais, les pouvoirs et les

(¹⁶⁰) La CENI voyant que les délais constitutionnels pour convoquer l'élection présidentielle s'approchaient et qu'elle n'était pas prête pour publier le calendrier, elle avait introduit le 17 septembre 2016 par le canal de son président une requête demandant à la cour constitutionnel l'autorisation de présenter un nouveau calendrier au-delà des délais constitutionnels pour ne pas exclure du droit de vote des millions des congolais et justifiant cela par des contraintes financières, logistiques et techniques. Et l'arrêt de la cour rendu par cinq juges en deçà d'ailleurs du quorum exigé par l'article 90 de la loi portant organisation et fonctionnement de la cour, jugea la requête recevable et fondée. Lire RDC : la cour constitutionnelle autorise la CENI à reporter les élections http://www.rfi.fr/afrique consulté le 11/02/2019 à 16h19'.

limites de la CENT dans la règlementation ou la prise des décisions sur les activité électorales et référendaires.

Abordant particulièrement le cas du règlement administratif et financier qui nous intéresse dans cette étude, soulignons que c'est en exécution de l'article 39 alinéas 2 de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la CENT, que cette dernière a édicté le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques dans son règlement administratif et financier. Mais, au sein même de la CENT cependant, l'organe compétent pour édicter ce règlement administratif et financier n'est pas le bureau, qui est un organe administratif du fait de sa nature de l'organe de gestion de la CENT, mais plutôt l'Assemblée plénière, qui est pour sa part un organe délibérant donc, quasiment politique. Cette situation met en face un défi d'appréhender ou qualifier formellement ce règlement comme « règlement d'administration » car n'émanant pas d'une institution, un organe ou un établissement du pouvoir exécutif situé dans un rapport hiérarchique ni tutelle ou de contrôle du pouvoir exécutif congolais.

A. La notion de règlèment administration dans la loi 2016 portant statut des

L'article 3.21 de loi du 15 juillet 2016 portant statut des agents de carrière des services publics de l'Etat définit le règlement administration comme un acte pris par l'exécutif en vue d'assurer l'exécution (application) de la loi du N° 16/013 du 15 juillet 2016 portant statut des agents de carrière des services publics de l'Etat. Et en droit de la fonction publique actuelle, cette compétence est dévolue au premier ministre ou selon le cas le ministre de la fonction publique nationale pour le pouvoir central et le gouverneur de province, pour la fonction publique provinciale.

C'est dans ce règlement où par exemple l'article 139 de la loi portant statut des agents de carrière des services publics renvoie la fixation de l'organisation et fonctionnement des organes consultatifs de la fonction publique qui sont prévus à l'article 135 suivants : le conseil supérieur de la fonction publique, le conseil de discipline et la commission administrative.

C'est toujours dans ce cadre avec le souci de l'assouplissement de gestion de services publics, il y a des services qui, sans avoir la personnalité juridique, ils sont cependant dotés de l'autonomie administrative et financière. Et leur personnel est régi par le règlement d'administration conformément au statut des agents de carrière de services publics de l'Etat, dit statut de la fonction publique. Citons à titre illustratif, le décret N° 018/2003 du 02 mars 2003 portant règlement d'administration relatif au personnel de carrière de la Direction Générale des Tmpôts, le règlement administration relatif au personnel de carrière de la Direction Générale des Douanes et assises, etc. Aussi, les établissements publics en tant que des services publics autonomes et personnalisés, « le statut de leur personnel de l'administration est régit par le règlement administration fixé par le conseil d'administration sur

proposition de la direction générale soumis à l'approbation de l'autorité de tutelle »

des pans entiers de population et applicables à tous es niveaux de la hiérarchie. Elle

L'existence de règles et de statuts constitue un reférenciel prégnant pour les pratiques de gestion des ressources humaines qui distingue nettement la sphère publique du contexte privé.

Soulignons que la sphère ou gestion publique renvoie directement à la notion de la fonction publique. Et la fonction publique est appréhendée par René CHAPUS comme « l'ensemble des personnels qui, occupant à titre professionnel un en emploi salarié dans les services des personnes publiques, sont soumis à un statut de droit public » (¹⁶³). Et le même auteur note que « ces personnels (de la fonction publique) sont en principe ceux des services administratifs des personnes publiques »

Et de sa part Henry MINTZBERG (¹⁶⁵) souligne dans cet ordre d'idée que la fonction publique regroupe deux aspects : d'abord les fonctionnaires et les règles de gestion les concernant ; ensuite un régime spécifique du droit public. Et les statuts de la fonction publique ont comme support juridique des lois ou des actes administratifs règlementaires.

A. La qualité juridique des agents de carrière des services publics de l'Etat

Les agents de carrière de services publics de l'Etat sont juridiquement qualifiés « des Foncionnaires publics de l'Etat ».

Selon les définitions de René CHAPUS (¹⁶⁶), le fonctionnaire à la manière du Lettré, pourrait dire « Celui ou celle qui remplit une fonction ». Et pour l'homme de la rue, il s'agit « toute personne travaillant dans un service de l'administration et assurée d'en percevoir un traitement à la fin de chaque mois ». Le droit pénal fait aussi une extension, l'usage de cette qualité est faite, soit pour assurer à certaines personnes une protection renforcée (contre les injures, outrages,

violences), soit pour aggraver à leur encontre les pénalités (infractions de corruption, concussion). Quant au droit administratif en revanche, cette notion est beaucoup plus précise et restrictive. Et il se défini comme « l'agent public titulaire ou, de façon plus développée, comme l'agent public qui a été titularisé dans un des grades de la fonction publique ». Ceci veut dire selon René CHAPUS que :

- La titularisation, dont résulte sa qualité de fonctionnaire, est liée à la

nomination de l'agent à titre permanent dans un emploi permanent ; - Le recrutement par contrat exclut la qualité de fonctionnaire. Il n'y a

- La qualité de fonctionnaire est indépendante de la nature et du niveau hiérarchique des fonctions exercées.

Comme on peut le constater, s'il faut partir dans le sens de la définition du fonctionnaire public telle que donnée par René CHAPUS, on remarquera qu'avec le régime juridique des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI développé précédemment que ces derniers RDC ne peuvent pas au sens du droit de la fonction publique congolaise être qualifiés des fonctionnaires de l'Etat.

Cela étant, que retenir de la gestion des fonctionnaires de l'Etat par rapport à la gestion des cadres administratifs et techniques de la CENI?

La gestion des fonctionnaires publics en RDC se fait par le système de carrière administrative qui peut être : «

- une carrière normale lorsque l'agent participe à l'avancement en grade par voie de promotions nécessaires dans la hiérarchie des grades et emplois ;

- une carrière plane quand l'agent, en vertu de la manière particulière de son emploi, a vocation à exercer en permanence la même fonction »

C'est un système (¹⁶⁸) par lequel les agents administratifs sont recrutés pour travailler dans l'administration de façon permanente et y font carrière. Ceci a pour conséquences que : le fonctionnaire n'est pas recruté pour un emploi déterminé. Il est recruté dans un corps dont les membres peuvent recevoir des emplois variés.

Au cours de carrière, il recevra normalement plusieurs emplois et pourra même se voir confier des emplois réservés à d'autres corps. N'ayant pas était

recruté pour un emploi déterminé, le fonctionnaire va être choisi, non pour son aptitude à un tel emploi, mais en fonction de la qualité le rendant apte à exercer des attributions assez différentes selon l'évolution de sa carrière.

A cet effet, il faut noter que la gestion de cette carrière relève de la fonction publique. Et cette fonction au niveau national ou du pouvoir central est gérée par le ministère de l'Etat ayant la fonction publique dans ses attributions. Ce ministère (¹⁶⁹) a été créé pour la première fois en RDC par l'ordonnance n° 80-215 du 28 août 1980 portant création du Ministère de la Fonction Publique et organisé actuellement par l'ordonnance N° 17/025 du 10 juillet 2017 fixant attributions des ministères, et a pour attributions de :

? Recensement périodique des agents de carrière des services
publics de l'Etat et ceux émargeant au budget annexe.

La fonction publique nationale dispose des organes consultatifs suivants : « le conseil supérieur de la fonction publique, le conseil de discipline et la commission administrative. Ces organes sont composés à parité des représentants de l'administration d'une part, et des représentants des agents syndiqués et non syndiqués d'autre part » (¹⁷⁰).

C. La politique de gestion des agents et cadres administratifs et techniques de la
CENI

La CENI contrairement à la fonction publique congolaise qui utilise une politique de gestion des agents publics basée sur le système fermé dit de carrière, elle en revanche, recourt au système ouvert basé sur le poste ou l'emploi et y faisant une division du personnel en catégorie des agents nommés et des agents recrutés par acte d'engagement. Avant de voir cette classification, disons brièvement un mot sur le système d'emploi.

Pour ce système (¹⁷¹) et que la CENT utilise, l'agent est recruté pour un emploi bien déterminé. Aucune modification ne pourra se faire dan le temps comme dans le système de carrière. Les conséquences sont telles que l'agent recruté pour occuper l'emploi ne pourra changer celui-ci, il ne le peut que s'il fait objet d'un nouveau recrutement. Le recrutement s'effectuera en fonctions des qualités que suppose l'emploi et souvent, il donnera lieu à une nomination ou à un concours sur titres. S'agissant de pouvoir à un seul emploi, le procédé normal de recrutement sera le contrat de droit public ou de droit privé et que l'agent ne restera dans l'administration que pour la durée fixée par le contrat (sauf renouvellement de celui-ci ou passation à un nouveau contrat pour l'occupation d'un autre emploi).

Ce système d'emploi est celui qui est aussi utilisé dans la fonction publique des Etats unis. Mais, l'inconvénient de ce système selon René CHAPUS ( ¹⁷² ) est celui d'exposé l'administration au risque de ne pas disposer de professionnels de gestion administrative et qu'il n'y a pas de raisons pour que la gestion des services publics (administratifs) diffère des entreprises privées.

En revanche, quant en est-il des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI ? Comme nous l'avions souligné précédemment, les agents et cadres administratifs et techniques de la CENI sont ceux qui prestent dans les structures administratives permanentes de la CENI instituées au niveau national, provincial et niveau locale à savoir le secrétariat exécutif national, les secrétariats exécutifs provinciaux et les antennes et qui constituent sa propre administration. Le statut particulier fixé par le règlement administratif et financier de la CENI constitue principalement les règles de référence pour ces agents et cadres. Ce support, au lieu d'être une loi votée parlement congolais, est un règlement pris par l'assemblée plénière et le bureau CENT en vertu de pouvoir d'habilitation de la part du parlement. L'organe de gestion des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI est le Bureau, spécifiquement le président de la CENI sous le contrôle de l'Assemblée plénière de la CENI.

Ainsi, de cette démonstration, il est sans nul doute d'affirmer que les agents et cadres de la CENI ne peuvent juridiquement être qualifiés comme des fonctionnaires de l'Etat en RDC.

l'application du texte statutaire des agents et cadres de la CENI par le ministère de la fonction publique

Le contrôle d'application du droit du statut particuler des agents et cadres administratifs de la CENI par le ministère de la fonction publique congolaise

(¹⁷³) Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby et alii, Précis de Droit de la fonction publique : Etat. Collectivités locales. Hôpitaux, 4^ème édition, Dalloz, Paris, 2002, pp. 5-10.

est défiée par certaines caractéristiques qui s'observent sous l'angle sociologique et institutionnel.

? Les caractéristiques qui posent le problème de contrôle d'application de texte statutaire des agents et cadres de la CENI sous l'angle sociologique

En tant que réalité sociale, les agents et cadres administratifs et techniques de la CENT correspond tout simplement au personnel de l'Administration de la CENT non de l'Administration publique au sens formellemnt strict du terme. La composition juridique du personnel de l'administration de la CENT que nous avions développé sur la partie relative aux régimes juridiques des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT est éloquente.

? Les caractéristiques qui posent le problème le contrôle d'application de texte statutaire des agents et cadres de la CENI sous l'angle institutionnel

A ce sujet, soulignons qu'hormis l'adhésion générale au système de carrière de la fonction publique congolaise, alors que le statut des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT utilise le système d'emploi nommé et contractuel, il faut noter aussi et surtout que la fonction publique congolaise est d'une part, « rattachée au pouvoir exécutif » et de l'autre part, repose sur « une politique de subsidiarité » toutes, ne rimant pas avec le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT.

? L'attachement ou l'appartenance de ministère de la fonction publique au gouvernement instituée par la constitution et l'ordonnance fixant attributions des ministères qui ne rime pas avec avec ce contrôle d'application du statut particulier des agents et cadres de la CENI

Dans le système institutionnel congolais, l'attachement ou l'appartenance gouvernementale de la fonction publique est instituée par la constitution du 18 février 2006 et procède de deux phénomènes ou caractériques qui sont (¹⁷³):

- La subordination au pouvoir législatif qui revêt plusieurs aspects entre autre, le parlement a d'abord qualité pour fixer les règles de droit qui s'imposent à l'administration de l'Etat (principe de légalité et dont elle doit, par ailleurs assurer l'application. Ensuite, le parlement détermine lui-même, au moins dans une certaine mesure, le statut du personnel administratif (agents de carrière des services publics de l'Etat). Le pouvoir financier du parlement lui permet encore de jouer un rôle essentiel dans la création des emplois administratifs. Et enfin, le parlement exerce un contrôle sur l'administration publique. Un contrôle, normalement qui ne s'exerce qu'indirectement par

l'intermédiaire de ministre de la fonction publique, dont la responsabilité politique peut être engagée du fait de l'activité de les services publics de l'Etat. Et par certaine tendance, il y un contrôle direct sur les services publics (établissements, organismes et entreprises publics)

- La subordination au pouvoir exécutif s'observe nettement. En effet, l'article 91 de la constitution proclame que le gouvernement « dispose l'administration publique, l'armée et la police et le service de sécurité ». A cet effet, compte tenu de la forme régionale de l'Etat Congolais, au sommet de la fonction publique nationale fixée par le législateur par la loi portant statut des agents de carrière de l'Etat, se trouve le premier ministre en tant que chef du gouvernement et ensuite le ministre nationale de la fonction publique, et dans la province fixées par chaque édit provinciau portant statut des agents de carrière des services publics provinciaux et des entités territoriales décentralisées, c'est le gouverneur de chaque province et le ministre provincial ayant la fonction publique dans ses attributions qui patrônnent.

? Le contrôle d'application du statut particulier des agents et cadres par la CENI elle-même travers son Assemblée plénière

Le statut des agents et cadres de la CENT bien que la subordination de l'administration de la CENT au pouvoir législatif a une dimension non negligeable notamment par le fait que le pouvoir de fixer le statut des agents et cadres par la CENT vient de la loi organique et le législateur contrôle l'administration de la CENT conformément à l'article 100 de la constitution, il faut noter d'une part qu'il n'y au aucun contrôle par l'intermédiaire d'un membre du gouvernement sur l'actes de l'administration de la CENT qui peut en engager sa responsabilité politique conformément aux dispositions des articles 91, 92 et 93 de la consitution du fait de l'activité des services de la CENT devant le parlement, et qu'avec le mouvement de la mondialisation de la démocratie qui postule aujourd'hui la neutralité des processus électoraux, la théorie actuelle des administrations électorales fait apparaître les organismes de gestion des élections et leurs resources humaines, matérielles,... en générale et en particulier, la CENT et ses membres et agents comme comme ne dépendant et ne participant institutionellement et statutairement pas ni du pouvoir exécutif, ni pouvoir législatif, ni moins du pouvoir judiciaire, mais collabore avec eux.

Ainsi donc, au premier chapitre de ce travail nous avons démontré que la CENT a sa propre politique de gestion du personnel et des opérations électorales et référendaires lui assigné. Dans sa structuration, c'est le bureau qui est l'organe de gestion de la CENT et donc, de gestion des agents et cadres administratifs et techniques et, l'assemblée plénière est quant à elle, l'organe interne de contrôle et d'inspection de la gestion de statut des agents et cadres de la CENT cela en vertu de l'article 23 ter de la loi organique sur la CENT qui définit avions démontré, l'assemblée plénière comme « l'organe de conception, d'orientation, de décision, d'évaluation et de contrôle de la CENT ».

Cependant, le défi de ce mécanisme réside dans le fait que cet organe de contrôle et d'inspection de la gestion de la CENT est constitué de 13 membres dont 6 membres sont des juges et parties, il s'agit là des membres du bureau qui y sont membres. Le président de la CENT et du bureau est en même temps le président de l'assemblée plénière. Donc, il est le juge président et en même temps, la principale partie de l'organe contrôlé et inspecté (bureau) par l'assemblée plénière. A effet, avec le système de prise de décisions institué dans le règlement intérieur, notamment celui de vote par consensus ou à défaut par vote absolu des membres qui, en cas d'égalité, le vote du président l'emportent, c'est le président de la CENT, du bureau et en même temps de l'assemblée qui aura toujours le dernier mot.

Mais quoi qu'il en soit, on apperçoit donc, l'indépendance institutionnelle et impartialité personnelle des administrations électorales demeure aujourd'hui à l'instar de la RDC, un principe sacrosaint dans les Etats démocratiques qui ont opté le modèle de gestion électorale indépendant.

Raison pour laquelle, il existe d'ailleurs un certain nombre des postes supérieurs (notamment le secrétaire exécutif national et son adjoint) de l'administration de la CENT dont la compétence nominative relève du Président de la CENT contrairement à l'article 81 point 4 de la constitution qui reconnaît la compétence de nomination au Président de la République pour les hauts fonctionnaires de l'administration publique. Aussi, le statut des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT fixé par le règlement administratif et financier s'applique sur toute l'étendue du territoire national dans les structures de la CENT (secrétariat exécutif national, des secrétariats exécutifs provinciaux et les antennes) car ces derniers n'ont pas de personnalité juridique. La fin du mandat des membres de la CENT admet qu'il soit mis fin aux fonctions de secrétaire exécutif national, des secrétaires exécutifs provinciaux et des chefs d'antennes voir plusieurs agents et cadres par une autre équipe qui entre dans la CENT, ce qui n'est pas le cas avec la fonction publique congolaise où les changements politiques intervenus au sein du gouvernement national ou provincial n'autorisent pas qu'il soit mis fin aux fonctions des agents de carrière des services publics.

exécution de la loi 2002 portant code du travail congolais telle que modifiée et complétée en 2016 ?

A. Le règlement administratif et financier de la CENI : une convention collective

La convention collective de travail est définie par l'article 272 du code de travail comme « Un accord écrit relatif aux conditions et aux relations de travail conclu entre, d'une part un ou plusieurs employeurs, une ou plusieurs organisations professionnelles d'employeurs et, d'autre part, une ou plusieurs, organisations professionnelles des travailleurs ».

De cette définition, il ressort des conditions de fond et de forme suivantes doivent être retenues dans la conclusion de la convention collective :

- Dans les conditions de fond, la conclusion de convention collective implique au moins la présence d'un employeur et des syndicats des salariés. Ceci veut dire qu'une convention conclue entre l'employeur et les travailleurs n'est pas une convention collective. Il s'agit là d'un monopole des syndicats des travailleurs en matière de conclusion de convention collective. Et ensuite, la convention collective doit uniquement porter sur les conditions de travail et les relations de travail.

- Dans les conditions de forme, la convention collective doit respecter certaines formalités exigées par le code du travail à savoir :

2ème condition de forme :contenir les mentions obligatoires exigée à l'article 279 du code de travail : le lieu et la date de sa conclusion ; les noms et la qualité des contractants et des signataires ; son champ d'application professionnel et territorial ; son objet ; sa date d'entrée en vigueur ; la procédure de conciliation et d'arbitrage à observer pour le règlement des conflits collectifs entre employeurs et travailleurs liés par la convention ; les règles applicables temporaires en cas d'incapacité temporaire et involontaire de l'employeur d'assurer les conditions normales à la suite notamment des difficultés d'approvisionnement ou d'évacuation des produits finis ; les modalités de perception et le versement par les travailleurs des cotisations syndicales à l'organisation professionnelle intéressée, etc.

3ème condition de forme : l'établissement d'autant d'originaux qu'il y des parties et les signatures par tous les contractants, ceci-ci ressort de l'article 280 du code de travail,

4ème condition de forme : la convention collective doit être visée par l'inspecteur du travail du ressort. Aussi, la convention collective doit en vertu des articles 280 à 283, faire objet de dépôt au greffe du tribunal de travail, de publication au journal officiel et son affichage par l'employeur malgré que le défaut de ce dernier, la loi ne prévoit aucune sanction.

Toutefois, en ce qui concerne le but, la fonction et la nature de la convention collective (¹⁷⁴), cette dernière a pour but d'établir l'équilibre de force entre les employeurs et les travailleurs. Et ce, au mieux de l'intérêt de ces travailleurs en améliorant et en renforçant leurs capacités de négociation et leur éviter les dictats des employeurs et des multiples laborieuses négociations des conditions de travail. La fonction de la convention collective est de complétée non seulement le contrat conclut entre l'employeur et le travailleur, mais aussi de la législation du travail en

mettant en place le statut négocié des travailleurs. Et quant à en ce qui concerne la nature, MUKADI BONYI (¹⁷⁵) note que la convention collective a une nature hybride. Lors de sa conclusion entre l'employeur et les syndicats, elle est traitée comme contrat qui doit respecter les conditions requises pour la formation de tout contrat ainsi que sa force obligatoire vis-à-vis des contractants.

Tandis qu'au moment de son application, elle traitée comme un règlement. Elle revêt une force normative en ce sens qu'elle régit les contrats individuels compris dans son champ d'application, sans pour autant s'incorporer à eux.

En revanche, le règlement administratif et financier de la CENI contrairement à la convention collective, est « acte-règle » c'est-à-dire un règlement à portée générale et impersonnelle pris par la CENI en exécution de l'article 39 de la loi portant organisation et fonctionnement pour déterminer les conditions de service des agents et cadres administratifs. Ce texte met en place des règles imposées et non négociés qui s'appliquent à tous les agents et cadres administratifs et techniques de la CENI.

De la même manière, le règlement administratif et financier de la CENI est modifié ou abrogé unilatéralement à tout moment par la CENI sans que l'agent ou cadre administratif et technique s'y oppose en invoquant des « droits acquis » à la situation qui était la sienne sous l'empire du réglement antérieur. C'est ainsi que nous disons dans ce système, la solution statutaire, la situation juridique de l'agent de la CENI est généralement « réglementaire ».

Le règlement d'entreprise est exigé à tout employeur dans toute entreprise, tout établissement public ou privé par l'article 157 du code de travail. Cet article préconise que le contenu de ce règlement concerne essentiellement les règles relatives à l'organisation technique du travail, à la discipline, aux prescriptions concernant l'hygiène et la sécurité nécessaire à la bonne marche de l'entreprise, de l'établissement ou du service et aux modalités de paiement des rémunérations. Dans son élaboration, l'article 158 du code de travail dispose que le contenu, les modalités de communication, de dépôt et d'affichage sont fixées par l'arrêté du ministre du travail, pris après avis du CNT. Sur ce, l'arrêté ministériel du 11 août 1970 fixe les modalités suivantes :

a) Communication : L'employeur doit communiquer le projet de règlement d'entreprise qu'il a rédigé en français, à la délégation élue des travailleurs pour que ce cette dernière émette endéans 30 jours, ses observations. Et l'expiration de ce délai, l'employeur adresse le projet de règlement d'entreprise établi en 4 exemplaires à l'inspecteur du travail géographiquement compétent qui a,à son tour 1 mois pour retirer ou modifier les dispositions contraires à la législation ou à la

réglementation. A défaut de cette communication à l'inspection du travail de ressort, la Cour d'appel de Mbuji-Mayi avait considéré que « le règlement d'entreprise n'est pas opposable aux travailleurs » (¹⁷⁶ ).

La même procédure précitée, suit aussi en vertu de l'article 8 du même arrêté, toute modification de tout ou partie du règlement d'entreprise. Et que la violation de ces dispositions précitées, expose l'auteur à une amande qui ne dépasse pas 20.000 FC constants prévue à l'article 321 du code de travail.

Soulignons que le règlement d'entreprise (¹⁷⁸) fait l'objet de contrôle de légalité qui peut être soit un contrôle administratif ou soit un contrôle judiciaire. Le premier est fait par l'inspecteur du travail qui peut ordonner l'établissement du règlement d'entreprise, le retrait ou la modification des dispositions illégales. Et le second peut se faire devant les juridictions de l'ordre judicaire et ce, par voie d'exception ou d'action. Par voir d'exception, le tribunal du travail peut apprécier la légalité d'une disposition du règlement d'entreprise à l'occasion d'un litige entre l'employeur et le travailleur. Et par voie d'action, c'est devant le tribunal de Grande instance en tant que juridiction de droit commun que les représentants du personnel d'entreprise ou le syndicat peuvent intenter l'action pour obtenir l'annulation du règlement d'entreprise.

Toutefois, la différence qu'il y a avec le règlement administratif et financier de la CENI ce que ce dernier tel précisé encore ci-haut dans sa spécificité avec la convention collective, le règlement administratif et financier de la CENI fixe un statut tout entier d'un ensemble du personnel de l'administration de la CENI(agent et cadre administratif et technique de la CENI) en vertu exécution des dispositions de l'article 39 de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la CENI. Il n'est pas soumis à aucune formalité dans son élaboration par l'assemblée plénière de la CENI qui en est d'ailleurs l'organe habileté de l'adopter.

C'est ici le lieu de souligner tout même que la non-soumission du règlement administratif et financier de la CENT est à la base de l'excès de zèle dans la conception de texte par la CENT.

1. L'excès de zèle dans la conception du règlement administratif et financier de

Dans la légistique (¹⁷⁹), quel que soit son niveau dans la hiérarchie des normes, un texte juridique - loi, décret, arrêté, règlement, décision - doit avoir un contenu normatif, clairement énoncé et répondant aux questions posées. Tl doit traduire une réflexion ayant permis de distinguer « l'intention de l'action, le possible du souhaitable, l'accessoire de l'essentiel, le licite de l'illicite ». Tl convient en conséquence de ne pas y inclure des déclarations ou proclamations qui n'ont aucune portée juridique et d'éviter les formulations ambiguës ou imprécises qui nourrissent l'incertitude juridique. Le Conseil constitutionnel français déduit de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 selon lequel « la loi est l'expression de la volonté générale » et de l'ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives à l'objet de la loi que, sous réserve de dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par la suite être revêtue d'une portée normative. Des dispositions non normatives sont donc, en principe, inconstitutionnelles et, par suite, susceptibles de censure.

Le même conseil dit que (¹⁸⁰) le législateur a, en outre, l'obligation d'exercer pleinement sa compétence et de respecter les objectifs de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi qui lui imposent l'adoption de dispositions suffisamment précises et de formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire. Tl ne doit pas non plus reporter sur les autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi. Une disposition comportant une erreur de rédaction la rendant inintelligible s'expose également à une censure.

Pour sa part, le Conseil d'Etat français (¹⁸¹) juge opérant, à l'égard d'un acte administratif, le moyen tiré de la violation de l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la norme et annule les dispositions contraires à cet objectif. Si elles sont nécessaires pour garantir l'efficacité d'un texte juridique, ces exigences sont toutefois insuffisantes. En effet, il est rare qu'un texte normatif se suffise à lui-même pour que les règles qu'il contient reçoivent pleinement application. Les compléments

à lui apporter à cet effet sont de plusieurs ordres : - les lois renvoient le plus souvent à des mesures réglementaires. Si, en principe, la loi est d'application immédiate, des dispositions d'application sont généralement nécessaires à son entrée en vigueur, ne serait-ce que pour respecter la répartition des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire telle qu'elle résulte de l'article 34 de la Constitution qui vise à aider les destinataires de la norme à mieux appréhender la portée du texte; - il est également fréquent que des moyens humains et matériels doivent être dégagés pour donner son entière application au texte ; - enfin, des dispositifs d'évaluation peuvent être mis en place pour s'assurer que l'objectif poursuivi par l'édiction de la norme a été atteint. Norme de base, normes dérivées, instructions et moyens d'application, dispositif d'évaluation forment un tout nécessaire à l'efficacité de la norme. Comme tels, ils doivent faire l'objet d'une réflexion préalable d'ensemble, alors même que le texte en cause n'aurait pas donné lieu à la réalisation d'une étude ou d'une fiche d'impact. L'absence de cette réflexion préalable d'ensemble conduit à des impasses ou présente des inconvénients qui nuisent gravement à l'efficacité de la norme.

Si on se limite à ces considérations, on relèvera que l'excès de zèle dans la conception du règlement administratif et financier de la CENT se manifeste par l'emploi des déclarations et des phrases qui n'ont aucune portée juridique, des formulations ambiguës et imprécises dans certaines dispositions qui nourrissent non seulement à l'incertitude ou le dysfonctionnement du système normatif congolais, mais aussi, font même que le statut particulier des agents et cadres soit considéré par les autorités électorales comme un statut de fait ou maquillé, camélon et non un statut de droit. Pour s'en rendre compte prenons simplement l'exemple de la phrase employée à l'article 55 du règlement administratif et financier « La commission électorale nationale indépendante est une institution de mission(...)». Cette formulation étant d'abord non conforme à l'article 211 de la constitution et à la loi organique sur la CENT dont elle vient en exécution, il faut en plus noter nous l'avions souligné précédemment, est souvent à la base de multiples qualifications des agents et cadres de la CENT par leurs autorités et sème même des confusions dans le chef des agents et cadres eux-mêmes qui ne savent pas s'ils sont des fonctionnaires ou tout simplement des salariés du droit du travail.

§2. LA PARTICULARITE DU STATUT DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI : UNE PARTICULARITE MATERIELLE OU FONCTIONNELLE DU STATUT?

2.1. La notion du statut au sens formel et le statut particulier des agents et cadres adminsitratifs et techniques de la CENI

Il convient de noter qu'au sens matériel, le statut « Vise un ensemble des règles déterminées et il implique que ces règles ont été édictées, octroyées unilatéralement aux personnes qui y sont soumises sans que celles-ci aient eu à débattre du contenu de la condition juridique qui leur est ainsi faite » (¹⁸²) Ainsi, on parlera par exemple du « statut » de la femme mariée, du « statut »des colonies en droit international.

2.1.1. La différence théorique entre le statut et le contrat

Il s'agit ici de répondre à la question de savoir « Que signifie être sous statut ?». La compréhension de cette question exige de se référer aux deux grandes conceptions qui s'opposent et se partagent les régimes d'emploi, en ce qui concerne la nature du lien entre le fonctionnaire et l'administration ?

Dans ce système (¹⁸³), il n'y a pas de carrière administrative proprement dite : l'agent n'est pas recruté pour travailler, sa vie professionnelle durant, au service de l'Etat, il est engagé pour occuper un poste ou emploi donné pour une période déterminée ou non. C'est dans ce sens que cette conception est dite de poste ou emploi (ou des positions).

Au sens juridique du terme au surplus, cette conception se caractérise par le fait que l'Etat recrute son personnel comme l'entreprise privée de fait, c'est-à-dire, par un contrat établi conformément à la règlementation en vigueur sur le louage de service, contrat du travail. L'investiture de l'agent résulte d'un acte bilatéral, contrat, consacrant l'accord de volonté librement conclu entre l'Etat, personne morale, et son employé.

En principe, les parties qui sont dans les rapports contractuels sont placées sur le même pied d'égalité. En fait, étant compte tenu de déséquilibre évident des parties en cause, le lien contractuel, s'il demeure égalitaire en apparence, résulte plutôt d'une adhésion de l'agent aux clauses d'un contrat-type unilatéralement et préalablement fixé par l'Etat. Ces clauses revêtent généralement « un caractère

obligatoire, presque réglementaire », et on a pu écrire à juste titre que, tout pesé, « le contrat a perdu sa substance véritable, il est dénaturé ».

De prime abord, Serge A. Vieux souligne (¹⁸⁴) que le fonctionnaire y jouit d'une garantie de permanence dans l'administration, il est appelé à y faire une carrière. Et cette dernière est, en principe, ascendante, en ce sens qu'elle comporte une hiérarchie stricte de rémunérations, des grades et de responsabilités dont les échelons sont gravis progressivement par l'agent, selon les modalités d'avancement préétablies.

En effet, l'organisation des carrières fait généralement l'objet, dans ce système, d'un texte ou d'une série de textes dénommés « statuts ». Sur le plan juridique, ce ou ces statuts consistent en un ensemble de dispositions fixant « par dessus la tête » des agents si, l'on peut dire, l'ensemble des droits, des obligations et des normes de service auxquelles ces agents seront soumis.

De la même manière, ces dispositions pourront être modifiées ou abrogées unilatéralement à tout moment ; l'agent ne pourra s'y opposer en invoquant des « droits acquis » à la situation qui était la sienne sous l'empire de la réglementation antérieure. C'est ainsi qu'on dit dans ce système que la solution

statutaire, la situation juridique de l'agent est « légale » ou qu'elle est
« réglementaire ».

C'est ici le moment de rappeler que la situation juridique de l'agent, c'est la sa position en tant que sujet de droit par rapport à une règle déterminée. Cette situation emprunte la généralement ses caractères à la norme qui la crée. A cet effet, on distinguera à titre illustratif :

- Les situations juridiques objectives ou impersonnelles qui découlent d'un acte-règle, autrement dit d'une loi ou d'un règlement à portée générale et impersonnelle ;

- Les situations juridiques subjectives ou individuelles, qui résultent par contre d'un acte juridique à portée limitée et individuelle.

Avec cette distinction, il y a lieu de dire que les statuts du personnel administratif sont des « actes-règles », et qu'ils confèrent aux agents en cause une situation objective, c'est-à-dire une situation établie de manière impersonnelle pour l'ensemble de ces agents ou pour une catégorie donnée entre eux.

Ce caractère résulte des nécessités de la continuité du service public et aussi, probablement, de la conception même de la carrière dont bénéficient les fonctionnaires (¹⁸⁵) :

En conclusion sur deux sortes de conceptions, il y a lieu de relever que sur le plan théorique, ce qui caractérise les deux systèmes sont (¹⁸⁶):

? L'existence d'un contrat conclu (tacitement ou expressément) entre l'Etat et son agent ;

? La précarité d'un lien de service établi entre l'administration (le contrat peut être résilié ou ne pas être reconduit).

- En revanche, en ce qui concerne la conception statutaire, ces traits sont à noter :

? La soumission de l'agent à un ensemble de règles législatives ou régimentaires

Cependant, sur le plan pratique, cette distinction de deux conceptions est moins tranchée qu'elle ne le fait paraît de prime abord :

(¹⁸⁵) Serge A. Vieux, Op. cit, pp. 4-5. (¹⁸⁶)Serge A. Vieux, Op. cit, p. 5.

un caractère quasi-statutaire, tandis qu'il est aussi à constater que les syndicats et les associations des fonctionnaires débattent librement, en fait, des dispositions des statuts qui s'appliqueront, unilatéralement en apparence, à leurs affiliés.

Bref, tout dépend donc du contenu des garanties renfermées dans le statut ou le contrat. En ce qui concerne en particulier l'irrévocabilité ou la précarité de l'emploi, on passe à la limite, insensiblement, des situations quasi-statutaires à des situations quasi-contractuelles et vice-versa

2.1.2. Les bases historiques et sociologiques du statut

Il est ici question de savoir ce qui est à la base de l'apparition dans le système administratif, de la notion de statut.

Notons avec Serge A. Vieux (¹⁸⁷) que les facteurs historiques ont joué à l'évidence pour la plupart des pays du Tires-Monde. Ces pays ont généralement repris les systèmes d'administration du personnel en vigeur dans leurs anciennces métroples. Les raisons profondes qui, après avoir prévalu dans certains Etats Europpéens, ont eu tendance à s'affirmer dans les nouveaux Etats, tiennent principalement selon Serge A. Vieux, des facteurs de psychologie sociale liés au contexte politico-administratif qui sont :

Malgré la régression des veilles conceptions absolutistes de l'Etat (¹⁸⁹), l'orientation du Droit administratif en Europe continentale a consacré la primauté de la puissance publique par rapport à l'individu : L'Etat, phénomène « sui generis » de considération du Pouvoir, domine de sa masse le paysage social.

En effet, dans le contexte d'une telle conception de l'Etat, les rapports de l'administration avec ses agents sont et ne peuvent ne pas être considérées come foncièrement distincts des relations de travail entre l'entreprise privée et ses salariés. Ces dernières sont d'abord marquées par le souci d'un « équilibre » des prestations réciproques et spécialement par l'idée d'une rémunération conséquente ; les premières, par l' « imperium » et les nécessités irréfragables du service public.

Toutefois, il n'est pas surprenant décrit Serge A. Vieux, dans ces conditions, que le régime de l'emploi se soit développé et ait été systématisé dans un milieu politico-administratif comme celui des Etats-Unis où :

Il est donc normal également que ce soient les anciens Etats Européens, y compris l'Angleterre, qui aient progressivement secrété la notion du statut, laquelle cadrait assez bien avec les traditions aristocratiques « d'establishment », avec les intérêts de carrière des cadres administratifs dirigeants de l'époque, ainsi qu'avec les théories ambiantes de la prédominance et du particularisme de l'Etat.

2.1.3. Le domaine et la construction du statut

Le domaine du statut est (¹⁹⁰) le champ d'application du statut. En effet, le problème du domaine d'application du statut de la fonction publique présente, partout ailleurs, une complicité particulière, irréductible à une formule ramassée en quelques mots. Aussi bien, le statut du personnel de certaines administrations procède-t-il par voie d'énumération, soit en indiquant la liste des personnels qui échappent à son empire, soit en énonçant plutôt la liste de ceux qui lui sont expressément soumis. Il s'agit là d'une technique la plus courante. Et pour Serge A. Vieux, il est courant d'entendre dire à cet égard qu'il s'applique aux « Agents de l'Etat ».

S'agissant de la constuction du statut, la mise en forme des règles statutaires, plus exactement de certaines d'entre elles dans un document unique a pris une importance considérable dans l'histoire statutaire des personnes ou des institutions. Ainsi on distinguera :

Il s'agit da la forme la plus parfaite du statut. Et on parle de statut général « lorsque les différentes normes législatives ou règlementaires relatives aux personnels administratifs ont fait l'objet d'un effort d'ordonnancement, de mise en ordre de leurs dispositions dans un ensemble hiérarchisé et que, au sommet de cet ensemble de règles, se trouve placé un texte regroupant un certain nombre de normes essentielles applicables, en principe, à tous les personnels en question » (¹⁹¹).

En RDC en revanche, c'est le décret-loi du 20 mars 1965 qui introduit ce système en se place au sommet de la pyramide et coiffé l'ensemble de la construction statutaire. Le souci exprimer dans ce décret-loi en accord avec Serge A. Vieux, était d'uniformité, d'unité. Cet objectif s'est poursuivi plus loin dans les statuts antérieurs, il ne s'applique pas

Le 1^er Juillet 1973 (¹⁹²), le pays a procédé à la reforme administrative qui sera consacrée par l'ordonnance-loi N° 73-023 du 04 juillet 1973 avec comme objectifs :

- Le renforcement du degré de militantisme des agents afin de les rendre disponibles à servir la Nation ;

- La simplification des mécanismes statutaires par l'allégement de procédures, des réglementations et des travaux administratifs ;

- L'abandon de la multiplicité des cadres statutaires pour un seul type de carrière.

Cela étant, soulignons que ces apports nouveaux cette reforme, pour le législateur n'ont pas donné tous les résultats escomptés. L'on a cessé de déplorer l'absence de conscience professionnelle dans le chef des fonctionnaires, le laisser-aller caractérisé et le manque total dynamisme, bref, l'administration caractérisée par un malaise et des multiples difficultés.

En 1981 est intervenue une autre reforme administrative avec l'adoption de la loi N° 81-003 du 17 juillet 1981 portant statut du personnel de carrière des services publics de l'Etat telle que modifiée par l'ordonnance-loi N° 82011 du 19 mars 1982.

- L'instauration d'un statut unique pour tous les agents de l'administration publique, à l'exception des Magistrats ;

- Le renforcement des pouvoirs du Département (Ministère) de la fonction en matière de gestion et de contrôle du personnel de carrière des services publics de l'Etat ;

- La réinstauration de la carrière plane pour certains emplois, des congés annuels et de circonstance ;

- L'extension du bénéfice de la prime de diplôme à tous les cadres universitaires ;

En 2006, avec l'adoption de la constitution du 18 février 2006 qui mit en place la forme d'un Etat régionalisé, l'appareil de gestion des agents des administrations de l'Etat a été reorganisé constitutionnellement deux volets administratifs.

A cet effet, la constitution sur pied des articles 122 point 12 et 202 point 8.sur de l'article 122 point 12 et les articles 193, 194 et 202 point 8 prévoit, d'une part, des services publics du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées organisés par la loi organique N° 16-001 du 3 mai 2016 et, d'autre part, elle institue une fonction publique nationale la loi fixant les règles relatives au statut des agents de carrière des services publics de l'Etat et la fonction publique provinciale et locale organisée par l'édit provincial.

Sur ce, conformément aux dispositions de l'article 2 de la loi organique N° 16-001 du 3 mai 2016 et l'article 2 de la loi N° 16/013 du 15 juillet 2016, les agents de carrière de services publics de l'Etat et qui forment le statut général sont ceux des administrations suivantes:

De cette énumération limitative, on se rend compte que l'administration de la CENT est exclue de son champ d'application, et donc les agents et cadres de la CENT ne peuvent jamais être considérés comme les agents de carrière des services publics.

Le statut législatif (¹⁹³) est le système par lequel la constitution d'un Etat réserve à la loi le soin de fixer les « principes fondamentaux, des garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils, militaires et (jucdiciares)».

Dans le premier volet, elle énonce d'abord que les matières traitées au statut rentrent dans le domaine législatif, autrement dit, qu'elles devront faire objet d'une loi.

Et dans le deuxième volet, que l'autorité législative interviendra au niveau du statut général pour édicter seulement les « principes fondamentaux » d'ordre statutaire.

Quant aux questions qui ne revêtent pas un caractère « fondamental » et qui relèvent plutôt de l'application des principes statutaires, elles tombent dans le domaine réglementaire. En effet, le renvoi au domaine réglementaire des mesures d'application du statut trouve un fondement juridique nouveau dans la constitution « Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi, ont un caractère réglementaire ».

La conséquence importante de la coexistence du domaine statutaire réservé à la loi et d'un domaine statutaire réglementaire est que les textes législatifs intervenus antérieurement dans les matières qui, d'après les dispositions de la constitution du 18 février 2006, ne relèvent plus du domaine de la loi, pourront être modifiées par voie de décret du premier, tandis que les textes réglementaires intervenus antérieurement dans les matières qui, d'après les dispositions de la constitution, relèvent du domaine de la loi, ne pourront être modifiées que par voie des lois.

V' le statut des agents de carrière des services publics de l'Etat régis par la loi n° 16/013 du 15 juillet 2016 portant statut des agents de carrière des services publics de l'Etat;

V' Le statut du personnel de lenseignement supérieur et universitaire régis par la loi N° 18/038 du 29 décembre 2018 portant statut du personnel de l'enseignement supérieur, universitaire et de la recherche scientifique qui relève désormais du domaine de la loi en vertu de l'article 122 point 12 de la constitution ;

V' Le statut des Magistrats régis par la loi organique N°06/020 du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats qui cadre avec l'esprit et l'ordre constitutionnels nouveaux de l'article 150 de la constitution qui proclame l'indépendance du pouvoir judiciaire vis-à-vis des pouvoirs législatifs et exécutif;

V' Le statut des militaires de la RDC régis par la loi N° 13/005 du 15 janvier 2013 portant statut du militaire des forces armées de la RDC qui tient compte des contraintes de métier des armes ;

V' Le statut de la police congolaise régis par loi N° 13/013 du 1^er juin 2013 portant statut du personnel de carrière de la Police Nationale Congolaise qui cadre avec les dispositions de l'article 122 point 15 de la constitution et une suite logique de la loi organique N°11/013 du 11 août 2011 portant

organisation et fonctionnement de la Police Nationale Congolaise et qui tient compte des conditions particulières du travail du policier.

Le statut règlementaire est le système qui, dans le souci de l'assouplissement de gestion de services publics, certains des services de l'Etat sans avoir la personnalité juridique, mais dotés de l'autonomie administrative et financière, se voient leurs personels être régis par un statut fixé par un règlement qui prend soin de compléter ou de restreindre certains « principes fondamentaux, des garanties fondamentales accordées par le statut législatif.

Complétant ou restreignant le principe du statut législatif, la règle ici posée est double : Dans le premier volet, elle énonce d'abord que les matières traitées au statut sont prises en exécution d'un texte législatif statutaire, autrement dit, qu'elles viennent compléter une loi.

Et dans le deuxième volet, que l'autorité éxécutive intervient au niveau du statut règlementaire pour édicter seulement les « dispositions spécifiques ou particulières » liées aux conditions de prestation en tenant compte soit de besoin de l'efficacité, soit des spécificités des missions de service. C'est dans ce sens que généralement les statuts réglementaires sont qualifiés des « statuts particuliers ».

Dans cette occurrence, nous pouvoir citer pour le cas de statut législatif des agents de carrière des services publics de l'Etat de RDC, les cas des statuts règlmentaires ci-après :

- Les médécins des services publics de l'Etat, qui tout en étant régis par le statut des agents de carrière des services publics, ont un statut spécique fixé par le décret N°06/130 du 11 octobre 2006 portant statut spécifique des médicins des services publics de l'Etat ;

- le décret N° 018/2003 du 02 mars 2003 portant règlement d'administration relatif au personnel de carrière de la Direction Générale des Impôts,

- Le règlement administration relatif au personnel de carrière de la Direction Générale des Douanes et assises,

- le décret N° 13/056 du 13 du décembre 2013 portant statut des mandataires publics dans les établissements publics à l'exception du personnel de l'enseignement supérieur, universitaire et recherche scientifique.

Ainsi donc, la conséquence juridique du statut règlementaire est qu'il doit être conforme au statut législatif dont il vient compléter sous peine de la sanction d'illégalité devant le juge administratif.

2.2. Les règles statutaires particulières des agents et cadres administratifs de la CENI au regard des règles statutaires des agents de carrière des services publics de l'Etat et des règles statutaires de travailleurs de code du travail

Le choix opéré pour ces deux statuts dans le cadre de ce travail, n'est pas un fait du hasard. Il tient compte des considérations selon lesquelles, le statut des agents de carrière de services publics de l'Etat dont nous avons choisi, constitue principalement le statut général de la fonction publique nationale et application de droit de la fonction publique congolaise et, le statut des salariés du code du travail quant à lui, constitue le statut qui régit général du personnel de l'administration privée de l'Etat congolais (des entreprises de portefeuille de l'Etat et/ou les sociétés commerciales) et dont l'application est le droit du travail congolais.

2.2.1. Les règles statutaires particulières des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI au regard des statutaires des agents de carrière des services publics de l'Etat

Par agent de carrière des services publics de l'Etat, il faut entendre à toute « personne nommée à un grade de la hiérarchie administrative (Etat) pour occuper un emploi permanent budgétairement prévu dans un des services publics »(¹⁹⁴).

A cet effet, comment se définit un agent ou un cadre administratif et technique dans son statut ?

A ce sujet, il convient de retenir que ni la loi organique portant organisation et fonctionnement de la CENI, ni le règlement intérieur de la CENI, ni moins le règlement administratif et financier de la CENI, aucun texte ne dit rien sur ce qu'il faut entendre par agent et cadre administratif et technique de la CENI. La loi organique dans article 39 se contente seulement d'habiliter à la CENI de se doter les agents et cadres de administratifs et techniques et que la CENI devrait en déterminer leur statut dans le règlement administratif et financier. Et ce dernier à son tour, se contente seulement d'énumérer le grade de la hiérarchie administrative de la CENI et précisant ainsi, les personnes qui sont nommées par la décision et les modalités de recrutement des personnes qui ne sont pas concernées par la nomination.

Soulignons que l'absence d'une définition légale ou règlementaire de l'agent et cadre administratif et technique constitue un défi énorme pour ce dernier que pour l'Etat et la CENT car les autorités investies de pouvoir de gestion profitent pour en abuser.

(¹⁹⁴) Article 1 de loi N° 16/013 du 15 juillet 2016 portant statut des agents de carrière des services publics de l'Etat, Journal Officiel, IV° spécial 3 août 2016.

II. Le recrutement de l'agent administratif et technique de la CENI et de l'Agent

Le recrutement des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT est fixé aux articles 55bis, 56, 57 et 58 du règlement administratif et financier tandis que le recrutement des agents de carrière des services publics est fixé aux articles 4, 5,6, 7, 8, 9, 10 et 11 de la loi du 15 juillet 2016.

Dans le fond de ces deux textes, les conditions de recrutement sont presque les mêmes, mais, avec cette spécificité que le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT détermine l'âge minimum mais, ne plafonne pas l'âge maximum. Ensuite, à part le secrétaire exécutif national, les secrétaires exécutifs provinciaux et les chefs d'antennes qui sont les seuls que l'article 33 du RAF exige leur engagement par l'acte nomination du président de la CENT, délibérée en assemblée plénière, les autres catégories d'agents et cadres de secrétariat exécutif national, des secrétariats exécutifs provinciaux et des antennes de la CENT, le recrutement s'appréhende comme la procédure ordinaire d'accès à l'emploi administratif et technique de la CENT. Et enfin, le recrutement dans ce statut est effectué à l'initiative du président ou le bureau, sous le contrôle de l'assemblée plénière de la CENT.

Par contre, le statut des agents de carrière des services publics de l'Etat fixe l'âge minimum à 18 ans et maximum à 35 avec exception d'aller à 40 ans. Aussi, le recrutement dans ce statut n'est envisagé qu' « en cas de vacance d'un emploi à pourvoir repris dans le cadre organique d'un service et budgétairement prévu et il s'effectue exclusivement qu'aux grades d'exécution et de collaboration » ( ¹⁹⁵ ) notamment :

- la catégorie C qui comprend les emplois de collaboration et des prestations intellectuelles et techniques qui concernent les agents suivants : Attaché d'administration 1^ère classe, attaché d'administration de 2^ème classe, agent d'administration de 1^ère classe ;

- la catégorie D qui comprend les emplois d'exécution des tâches non spécialisées et prestations techniques manuelles et regroupant les agents ci-après : Agent d'administration 2^ème classe, agent auxiliaire de 1ère classe et l'huissier.

Enfin, « le concours de recrutement pour le statut des agents de carrière est proposé par le ministre ayant la fonction publique dans ses attributions avec la collaboration du ministre ou le service concerné et organisé sur décision du gouvernement » (¹⁹⁶).

Le statut des agents de carrière conditionne la nomination à titre définitif de l'agent à une période probatoire. Cette période est en vertu de l'article 14 de la loi du 15 juillet 2016, de trois mois pour les emplois d'exécution et de six mois pour les emplois de collaboration. Les emplois de coordination et d'encadrement et les emplois de conception, de commandement, de direction et contrôle général ne sont pas concernés par la période d'essai.

Contrairement au statut des agents de carrière, le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT prévoit à l'article 64 du RAF l'essai que dans le cadre d'engagement à durée indéterminée qui est d'un mois pour les agents, trois mois pour les agents spécialisés et techniques et de six mois pour les cadres. Tl faut noter aussi que dans le cadre de ce statut, la période probatoire n'est pas exigée comme une obligation, elle est facultative pour la CENT de l'assortir dans l'engagement ou ne pas l'assortir.

Et le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT et le statut des agents de carrière des services publics de l'Etat, tous deux posent respectivement à l'article 72 et l'article 24, quatre positions que l'agent peut être placé à savoir l'activité, le détachement, la disponibilité et la suspension.

La définition du détachement par l'article 74 du RAF de la CENT c'est le copié collé de la définition de l'article 32 de loi du 15 juillet 2016.

Mais, la seule différence découle d'abord du fait que cette position dans le statut particulier de l'agent administratif et technique de la CENT concerne l'agent qui preste dans les institutions, administrations ou organismes publics autres que la CENI alors que pour le statut de l'agent de carrière, elle concerne l'agent qui assume temporairement dans le cabinet du président de la République, les cabinets des membres des bureaux des deux chambres du parlement, le cabinet du premier ministre, les cabinets ministériels et ceux des autres institutions de la République, les organismes publics ou privés dans lesquels de l'Etat a des intérêts et les missions diplomatiques et les organismes internationaux dont la République Démocratique du Congo est membre.

En plus, l'agent administratif et technique de la CENT détaché n'est pas à la charge de cette dernière et que c'est le président de la CENT qui accorde cette position sur sa décision et aucune durée sur le détachement et le renouvellement n'est précisée.

Tandis que le détachement dans le statut des agents de carrière c'est le ministre ayant la fonction publique dans ses attributions qui l'accorde après avis de ministres sectoriels des agents services publics concernés, la durée est fixée à l'égalité de la durée des fonctions ou mandat qui sont énumérés ci-haut et les autres cas non énumérés, la durée maximum est de 5 ans et le renouvellement pour l'intérêt de service est autorité. « Pendant la durée de détachement, l'agent de carrière détaché est suivi par son administration d'origine, il est coté par là où il est détaché, il conserve son droit à la participation au concours de promotion et à l'avancement de traitement et grade et à la fin de détachement, la durée qu'il a effectué sera comptée dans sa carrière » (¹⁹⁹).

Dans le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT, la disponibilité au sens de l'article 72 du RAF n'est accordée que par la CENT à l'agent ou le cadre et ce, pour trois raisons, l'intérêt des services, d'études ou des stages perfectionnement et pour obtenir cette position, il faut avoir presté pendant plus de 5 ans sans interruption au sein de la CENT. Et dès qu'elle accordée, l'agent continuer à bénéficier 50% de son dernier traitement et tous ses avantages.

Cependant, dans le statut des agents de carrière contrairement au statut des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI, la disponibilité est prononcée par le ministre de la fonction publique après avis préalable du ministre ou du service concerné, soit d'office pour des causes suivantes : « La maladie ou l'infirmité, impossibilité de rejoindre son poste de travail à cause de cas de force majeure, intérêt du service, des études ou stage de perfectionnement ; soit à la demande de l'agent pour les causes ci-après : effectuer en RDC ou à l'étranger des études ou recherches présentant l'intérêt général pour le pays pour au maximum 5ans renouvelable une fois, des raisons sociales et exercer le mandat électif » (²⁰⁰). Et la situation « De l'agent de carrière mis en disponibilité est réglée » (²⁰¹) de la manière que voici :

- dans le cas de la maladie, il reçoit la moitié de son traitement et conserve tous ses avantages sociaux. L'agent est obligé de se soumettre, à chaque fois que l'administration le juge opportun, à l'examen médical d'inaptitude ;

- dans le cas d'impossibilité de rejoindre le travail à cause de cas de force majeur : l'agent bénéficie l'entièreté de sa rémunération pendant les deux premiers de sa mise en disponibilité et à compter du troisième

mois, c'est la moitié de traitement et l'intégralité de ses avantages et cette durée est considérée comme le temps de service comptant pour son avancement de grade et de traitement ;

- et dans le cas d'intérêt du service pour effectuer les études ou le stage de perfectionnement, l'agent reçoit la moitié de son traitement majoré de l'intégralité de ses avantages.

- Dans le cas où la disponibilité a été prononcée pour permettre à l'agent d'effectuer ses études ou des recherches dans l'intérêt général du pays, il reçoit le quart de son traitement majoré des avantages et pendant la disponibilité, la durée est comprise dans le temps de service comptant pour l'avancement en grade et traitement ;

- Dans le cas de disponibilité pour raisons sociales, lorsqu'il accompagne son conjoint en mutation, l'agent bénéficie le quart de son traitement pendant une année, lorsqu'en revanche, il accompagne son conjoint ou son enfant mineur, il reçoit la moitié de traitement majoré des avantages sociaux pendant un an ;

Le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT et le statut des agents de carrière de services publics n'appréhende pas cette position de la même manière.

Pour le statut des agents de carrière, cette position qui est une mesure conservatoire n'est envisageable en cas d'indices suffisamment graves dans le chef de l'agent présumé avoir commis une faute et la durée maximum est de 3 mois. Ce ne que si les poursuites judiciaires ont été intentées à sa charge et que la clôture de l'action disciplinaire est différée par le prononcé du jugement entrainant le dépassement la durée de suspension de 3 mois que l'agent se voit priver son traitement mais, restant dans le droit de bénéficier ses avantages sociaux. Et dans le cas où, les poursuites se terminent par le classement sans suite ou l'acquittement, l'agent est rétabli dans tous ses droits tant en ce qui concerne la carrière qu'en ce qui concerne la rémunération avec effet rétroactif à la date de suspension, sous réserve des sanctions disciplinaires.

Les deux statuts ont un point commun, seulement la répartition des agents en quatre catégories et grades mais, il y a encore ici une différence dans la qualification des agents et l'usage de chiffres et des lettres. Néanmoins, il faut noter que le mot grade n'apparait explicitement dans le RAF.

En effet, dans l'analyse de la spécificité de chaque statut, le statut des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT qui d'ailleurs utilisent le système d'emploi, ne fais pas la répartition d'emplois en catégories. En plus, il n'utilise pas le système des échelons. Lui ne fait que classifier uniquement les fonctions (grades) d'agents et cadres en quatre catégories. Ainsi, on notera :

Concerne le cadre de commandement, qui comprend le secrétaire exécutif national, le secrétaire exécutif adjoint ;

Concerne le cadre supérieur, qui comprend le directeur, le directeur adjoint, le secrétaire exécutif provincial ;

Concerne cadre de collaboration, qui comprend le chef d'antenne, le cadre administratif et technique central, l'assistant technique central, le cadre de secrétariat exécutif provincial, l'assistant de direction, services ou unités spécialisées du SEN ;

Concerne l'agent d'exécution, qui comprend l'agent administratif et technique/ technicien d'appui, l'agent de l'antenne, le mécanicien, l'hôtesse, le plombier, le chauffeur, l'agent d'entretien et de nettoyage, l'huissier.

Toutefois, par opposition au statut des agents et cadres administratifs et technique de la CENI, le statut des agents de carrière des services publics répartis d'abord les emplois en catégories, puis les catégorise en grades et en échelon.

En effet, aux termes de l'article 16 de la loi du 15 juillet 2015, les emplois sont répartis en quatre catégories qui sont :

Emplois d'exécution des tâches non spécialisées et de prestations techniques manuelles.

S'agissant des grades, ils correspondent à ces emplois et sont hiérarchisés (²⁰²) comme suit :

En effet, il faut noter que le passage de l'échelon 1 à 2 dans le statut, s'effectue dans les mêmes conditions de cotation et d'avancement en grade, sur proposition de secrétaire général (ou directeur général), après avis du conseil supérieur de la fonction publique. Ces conditions sont fixées par l'ordonnance N° 82032 portant règlement d'administration relatif à la cotation et à l'avancement du personnel de carrière des services publics de l'Etat.

Quant à l'affectation des agents aux différents emplois qui correspondent à leurs grades, il faut noter que l'article 4 de l'ordonnance N° 82-029 du 19 mars 1982 portant règlement d'administration relatif à la carrière du personnel des services publics de l'Etat dispose qu'en application de l'article 19 du statut, l'agent admis sous statut à titre définitif est mis à la disposition (du Président de la République, du premier ministre, du ministre, du gouverneur de province ou de tout responsable des services publics de l'Etat énumérés à l'article 1^er du statut, moyennant une commission d'affectation (du ministre) de la fonction publique. Et ces responsables sont tenus à leur tour d'affecter l'agent, par une commission interne d'affectation, à l'emploi budgétairement prévu et correspondant à son grade. Et pour ceux des services administratifs des chambres du parlement, c'est par le Président de la République, le Président de l'Assemblé nationale ou le Président du Sénat.

Le statut des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI ne reconnaît que le signalement/cotation et comparativement au statut des agents de carrière, tous les deux statuts parlent la même chose en cette matière mais, avec cette spécificité que le statut des agents et cadres administratifs et techniques ne fixent pas les délai de transmission de bulletin de cotation à l'agent par l'autorité qui en établit ni même celui de recours pour l'agent en désaccord avec la note de cotation comme c'est le cas pour le statut des agents de carrière qui a pris le soin dans l'article 71 de la loi du 15 juillet 2016 et les articles 1 à 9 de l'ordonnance N° 82-032 du 19 mars 1982, de fixer pour l'autorité à 15 jours et pour l'agent mécontent à 8 jours. En plus, les signalements Médiocre et Assez bon obtenus respectivement deux fois sur une période de trois dans le statut des agents et cadres constituent le motif de résiliation d'engagement.

Autres spécificités de statut des agents de carrière, ce sont les promotions (l'avancement) en grade que bénéficient les agents ayant accompli 3 ans d'ancienneté dans le grade inférieur, les agents ayant obtenus au moins l'appréciation « Très bon » lors des trois dernières cotations et ceux ayant participé avec succès et s'être classé en ordre utile à un concours de promotion organisé en vertu en vertu des articles 7, 8 et 9 de l'ordonnance N° 82-032 du 19 mars 1982, sous le contrôle (du conseil supérieur) de la fonction publique pour le passage d'une catégorie à l'autre ( ²⁰⁴ ) et enfin, « l'augmentation annuelle (l'avancement) en

traitement à tous les agents hormis ceux dont leur dernier signalement consiste en appréciation « assez bon ou médiocre » (²⁰⁵).

IX. Les droits et obligations de l'agent et cadre administratif et technique de la CENI et de l'agent de carrière des services publics de l'Etat

nous déduisons les droits suivants pour l'agent de carrière des services publics:

Comparativement aux droits de l'agent de carrière à ceux reconnus à l'agent et cadre administratif et technique de la CENT par son statut, il ressort que le RAF même si ne dit rien sur les droits et libertés reconnus à la personne humaine par la constitution et par les traités dûment ratifiés, les lois et règlements, il se montre en revanche dans son esprit trop restrictif quant à ce, il ne consacre pas le droit de grève et de liberté syndicale, le droit aux avantages sociaux ne sont accordés en cours d'emploi et non après l'emploi. Et certains de ces avantages constituent une faculté dans le chef de la CENT et non des obligations, pas de droit aux gratifications et/ou distinctions honorifiques en cours de carrière, pas de droit à la formation professionnelle tout au long de l'emploi.

Le statut des agents de carrière dans les articles 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113 et 114 de la loi du 15 juillet 2016 posent les obligations suivantes à l'endroit de l'agent de carrière :

- L'obligation de servir avec fidélité, dévouement, dignité et intégrité ;

En effet partant de l'analyse des obligations de l'agent de carrière et celles de l'agent administratif et technique, il y a certaines qui leurs sont communes et certaines d'autres sont propres à l'un et l'autre.

services publics et à l'agent administratif et technique de la CENT (²⁰⁶):

? Sont propres à l'agent et cadre administratif et technique de la CENT, les obligations suivantes :

administratif et financier et le code de bonne conduite de la CENT ; - Obligation de non concurrence avec la CENT ;

(²⁰⁶) Décret-loi N° 017-2002 du 3 octobre 2002 portant code de conduite de l'agent public de l'Etat sur www.leganet.cd

- L'obligation de ne pas se porter candidat à une élection organisée par la CENI, porte-parole ou directeur de la campagne électorale tant qu'on exerce encore ses fonctions ;

- L'obligation d'indépendance dans l'exécution des fonctions envers toutes les parties prenantes au processus électoral.

? Sont propres à l'agent de carrière des services publics de l'Etat : - L'obligation de sauvegarder les intérêts de l'Etat ;

- Obligation de ne pas se livrer à toute activité qui porte atteinte à la souveraineté, sécurité et sureté de l'Etat.

Dans le système du droit congolais, il y a eu de noter que les règles qui régissent les agents de carrière des services publics de l'Etat donc, le statut de la fonction publique congolaise sont « d'application du droit de la fonction publique » et judiciairement, leurs litiges relèvent de la compétence des juridictions de droit

commun de l'ordre administratif qui notamment le Conseil d'Etat dans sa section contentieuse, chambre des affaires sociales conformément aux dispositions de l'article 48 point 3 tous régis de la loi organique N O 16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l'ordre administratif qui disposent qu'elle « chargée des conflits de carrière des agents et fonctionnaires de l'Etat, en ce compris les litiges liés aux retraites, aux pensions, aux rémunérations et aux avantages ».

Et quant aux règlèment des conflits dans le statut des agents et cadres administratifs de la CENI, le règlement administratif et financier de la CENI ne dit rien quand à la juridiction compétente pour en règler. Or notre analyse comparative ci-haut a démontré que le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI ne peut être considéré ni comme relevant du statut des agents de carrière des services publics de l'Etat, ni moins du statut des travailleurs du code de travail. Pour cela, il est vrai que juridiquement parlant et ce, compte tenu du fait qu'en droit administratif « la compétence est d'attribution », les litiges relevant de ce statut particulier ne sont pas explicitement de la compétence ni, des juridictions de l'ordre administratif de droit commun Congolais notamment le conseil d'Etat, les cours d'appel administratives et les tribunaux administratifs ni moins, des tribunaux du travail.

2.3. Les statutaires particulières des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI au regard des règles statutaires des travailleurs du code de travail

Au terme du code de travail congolais ( ²⁰⁹ ) est travailleur, toute personne physique en âge de contracter, quels que soient son sexe, son état civil et sa nationalité, qui s'est engagée à mettre son activité professionnelle, moyennant rémunération, sous la direction et l'autorité d'une personne physique ou morale, publique ou privée, dans les liens d'un contrat de travail. Le code renchérit que pour la détermination de la qualité de travailleur, il ne sera tenu compte ni du statut juridique de l'employeur ni celui de l'employé. Voyons en effet, le contrat du travail et l'acte d'engagement.

2.3.1. La qualification juridique des Agents et cadres administratifs et techniques de la CENI : Travailleurs-salaries ?

Travailler au sein du Secrétariat exécutif national, Secrétariats exécutifs provinciaux et les Antennes de la CENI quelque soit le temps ne suffit pas, encore faut-il qu'on soit considéré réellement comme étant réellement l'agent et cadre

(²⁰⁹) Article 7.1 de la loi N° 015-2002 du 16 octobre 2002 portant code du travail telle que modifiée et complétée par la loi N° 16/010 du 15 juillet 2016.

administratif et technique. Sur ce, ni la loi organique portant organisation et fonctionnement de la CENI, ni moins le règlement administratif et financier de la CENT, aucun texte ne dit rien sur ce qu'il faut entendre par agent et cadre administratif et technique de la CENI. La loi organique dans article 39 se contente seulement d'habiliter à la CENI de se doter les agents et cadres de administratifs et techniques et que la CENI devrait en déterminer leur statut dans le règlement administratif et financier. Et ce dernier à son tour, se contente seulement d'énumérer le grade de la hiérarchie administrative de la CENI et précisant ainsi, les personnes qui sont nommées par la décision et les modalités de recrutement des personnes qui ne sont pas concernées par la nomination.

Cela étant, au regard de nos analyses sur les régimes juridiques prévus par le règlement intérieur et le règlement administratif et financier, on retiendra que n'est agent et cadre administratif et technique de la CENI « que la personne nommée ou recrutée et engagée dans le cadre de contrat administratif et technique électoral à un grade de la hiérarchie administrative de la CENI pour occuper un emploi permanent budgétairement prévu dans le service électoral et référendaire ».

Et quant à la détermination de nombre de ces agents et cadres, il faut souligner qu'en vertu de la loi portant organisation et fonctionnement de la CENI et le règlement administratif et financier, le pouvoir relève exclusivement de la CENI car c'est elle-même qui détermine les postes à pouvoir.

De cette détermination, il ressort juridiquement deux sortes des agents administratifs et techniques de la CENT à savoir, les agents nommés sous l'acte décision à savoir le secrétaire exécutif national, le secrétaire exécutif national adjoint, les secrétaires exécutifs provinciaux et les chefs d'antennes conformément aux dispositions de l'article 38 du RAF et les autres catégories d'agents et cadres administratifs et techniques doivent faire impérativement objet de recrutement et par la suite, « signer un acte d'engagement » (²¹⁰) sans lequel, la prestation effectuée peu importe la durée écoulée, ne donnera jamais à la personne la qualité d'agent ou cadre administratif et technique de la CENI. La nomination au sein de la CENI est donc, une exception et le recrutement par acte d'engagement est le principe dans ce statut.

Cette situation ne peut jamais rimée avec la qualité de travailleurs au sens de loi portant code du travail congolais qui, d'une part même par contrat verbal, une personne peut être qualifié de travailleur, et de l'autre part, le marché du travail lui-même est organisé par les institutions publiques que les institutions privées.

Nous citons ici les services de l'Etat et l'office national d'emploi qui interviennent dans cette organisation.

(²¹⁰) Articles 55 bis, 56, 57, 58, 62 du règlement administratif et financier de la CENI.

2.3.2. L'administration du travail (211)

Elle est chargée sous l'autorité du ministre d'Etat ayant le travail et la prévoyance sociale dans ses attributions, d'assurer dans le domaine du travail, d'emploi, de la formation et de la prévoyance sociale, un rôle de conception et de conseil, de coordination et de contrôle. Elle a pour mission de :

V' Elaborer tous les projets de textes législatifs ou règlementaires intéressant la condition des travailleurs, les rapports professionnels, l'emploi et le placement des travailleurs, la formation et la prévoyance sociale ;

V' Conseiller, coordonner et contrôler les services ou organismes concourant à l'application de la législation et règlementation du travail et de la prévoyance sociale ;

V' Réunir et tenir les données statistiques relatives aux conditions d'emploi et de travail et aux opérations de la prévoyance sociale ;

V' Suivre les relations avec les autres Etats et les organisations internationales en ce qui concerne les questions de travail, de l'emploi, de la promotion et de prévoyance sociales ;

V' Eclairer de ses conseils et de ses recommandations les employeurs et travailleurs ;

V' Réaliser, en collaboration avec les autorités et organismes intéressés, la meilleure organisation possible du marché d'emploi comme partie intégrante du programme national tendant à assurer et à maintenir le plein emploi ainsi qu'à développer et à utiliser pleinement les ressources productives ;

V' Faire respecter par tout employer, personne physique ou morale, de droit public ou privé, de nationalité congolaise ou étrangère, l'interdiction formelle d'avoir dans ses effectifs de son personnel plus de 14 % des personnes de nationalité étrangère.

L'administration du travail comporte des services centraux auprès du ministre du travail et des services provinciaux et locaux. Pour les services centraux, ils sont chargés de la politique d'emploi, de la protection de main-d'oeuvre nationale et du contrôle. La politique nationale d'emploi est assurée par la direction d'emploi qui a pour mission essentielle de contribuer à la conception, à la définition et à la mise en oeuvre de la politique d'emploi. En revanche, la mission de contrôle est exercée par l'inspection du travail qui a pour rôle de (²¹²) :

- Assurer l'application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l'exercice de leur profession, telle que les dispositions relatives à la durée du travail, aux salaires, à la sécurité, à l'hygiène et au bien-être , à l'emploi des femmes, des enfants et des personnes avec handicap, aux conflits collectifs, aux litiges individuels du travail, à l'application des conventions collectives, à la représentation collective et d'autres matières connexes.

- Fournir des informations et conseils techniques aux employeurs et aux travailleurs sur les moyens les plus efficaces d'observer les dispositions légales ;

- Donner les avis sur les questions relatives à l'établissement ou à la modification des installations d'entreprises et d'organisations soumis à une autorisation administrative ;

- Porter attention à l'autorité compétente les déficiences ou les abus que relèverait l'application des dispositions légales et qui ne sont pas couverts par celles-ci.

2.4. Le conseil national du travail

de la prévoyance sociale et qui comprend un nombre égal de représentants de l'Etat, des travailleurs et des employeurs. Il est présidé par le ministre ayant le travail et la prévoyance sociale dans ses attributions ou par son représentant.

Les représentants des employeurs et des travailleurs « y sont désignés par les organisations professionnelles reconnues les plus représentatives sur le plan national par le ministère du travail. Le Secrétariat du Conseil National du travail est assuré par le Ministère du travail et de la prévoyance sociale » (²¹³).

L'article 7.3 du code de travail congolais tel que modifié et complété à ce jour définit le contrat de travail comme « toute convention, écrite ou verbale, par laquelle une personne, le travailleur, s'engage à fournir à un autre, l'employeur, un travail manuel ou autre sous la direction et l'autorité directe ou indirecte de celui-ci et moyennant rémunération ».

Dans les conditions de fond du contrat du travail, l'article précité exige le consentement, la capacité, l'aptitude médicale, la laïcité de l'objet et la cause.

Par contre, dans les conditions de forme du contrat, l'article 44 du code de travail exige que le contrat soit constaté par un écrit, ensuite contenir toutes mentions minimum prévues à l'article 212 du même code qui sont :

En dehors de ces formalités, il y a aussi les formalités suivantes : « La fixation de durée de contrat soit déterminée ou soit indéterminée » (²¹⁴), « La remise au travailleur d'un exemplaire du projet de contrat et tous les documents essentiels dont il se réfère, deux jours ouvrables au moins avant la signature du contrat » (²¹⁵) et « La soumission du contrat écrit au visa de l'ONEM, suivant les modalités fixées par l'arrêté du ministre ayant le travail et la prévoyance sociale dans ses attributions »

Toutefois, à défaut de l'observation de ces formalités, quelles sont les conséquences juridiques?

Commençant par le défaut de constater le contrat du travail par écrit, aux termes de l'article 44 alinéa 2 du code de travail, le contrat verbal reste valable mais, il est présumé jusqu'à preuve du contraire, avoir été conclu pour une durée indéterminée. La non fixation de durée pour le contrat écrit, fait réputer celui-ci sur base de l'article 45 du code de travail, comme ayant été conclu pour une durée indéterminée. Le défaut de ne pas viser le contrat à l'ONEM donne droit au travailleur en vertu de l'article 47 alinéa 2 du code de travail, de résilier le contrat à tout moment, sans préavis et il peut réclamer, s'il y a lieu, les dommages-intérêts. Enfin, l'inobservation de l'une ou toutes ces formalités précitées, expose l'auteur aux à l'amande de 20. 000 FC constants ou le cumul de cette amande selon le cas, en vertu de l'article 321 du code de travail.

En effet, si l'on se limite seulement du point de vue formation de contrat, le contrat du travail est un contrat consensuel qui se forme par le seul accord de volonté des parties. Le formalisme ci-haut développé s'appréhende tout simplement en termes de formalisme probatoire qui s'oppose au formalisme d'opposabilité ou de validité du contrat.

Par cette appréhension d'ailleurs, le contrat du travail se diffère de ce fait de l'acte d'engagement dans le cadre de statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT qui, lui par contre, est un acte exigé pour le cas des agents et cadres contractuels sous peine de l'inopposabilité. En effet, comme nous avions dit précédemment, pour qu'une personne soit considérée comme agent ou cadre administratif et technique de la CENT, elle doit avoir un acte d'engagement signé par le président de la CENT ou son délégué. A défaut de cet acte ou en cas d'acte signé par une autre autorité hormis l'un de ces derniers, aucune qualité d'agent ou cadre administratif et technique ne peut être reconnue à la personne dans cette situation nonobstant le temps qu'il a eu passé au sein d'une structure opérationnelle de la CENT c'est-à-dire au sein de l'administration de la CENT.

III. La rémunération dans le statut particulier des agents et cadres administratifs

et techniques de la CENI et dans le statut des travailleurs du code de travail

7.8 du code de travail, la rémunération est la somme représentative de l'ensemble des gains susceptibles d'être évalués en espèces et fixés par un accord ou par les dispositions légales ou règlementaires qui sont dus en vertu d'un contrat de travail, par un employeur à un travailleur. Elle comprend notamment :

Par contre dans le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI, la rémunération est en numéraire et en nature et, est constituée en numéraire en vertu de l'article 97 du RAF, que le montant de traitement mensuel qui est fixé unilatéralement par la décision de l'assemblée plénière en tenant compte de temps effectivement presté. Et la rémunération en nature, comprend aux termes de l'article 92 du RAF, tout le moyen des transports remis à l'agent ou cadre pour assurer les déplacements des services.

administratifs et techniques et dans le statut des travailleurs du code de travail

TSHIZANGA MUTSHIPANGU (²¹⁷) appréhende ces relations comme ces liens qui se tissent entre les travailleurs et l'employeur, et ceux qui se créent entre travailleurs au sein d'entreprise ou d'établissement.

Les relations qui se tissent entre le travailleur et l'employeur s'appellent les relations individuelles du travail. Ces relations individuelles sont à la fois, les liens juridiques qui se tissent entre le travailleur et l'employeur et qui ont pour finalité la mise à la disposition de l'employeur par le travailleur de sa force et moyennant rémunération par l'employeur ; le faisceau de comportement que doit afficher l'employeur et le travailleur et l'ensemble de droits et des obligations entre employeur et travailleur et que l'Etat aura un droit de regard.

Toutefois, les relations qui se créent entre un ensemble de travailleurs et un ou plusieurs employeurs sont de leur part appelée, les relations collectives du travail. Par ces relations, l'auteur précité entend à ces relations qui donnent naissance à la collectivité de travailleurs et se concrétisant par la représentation collective des travailleurs et employeurs assurée en dehors de l'entreprise, par les organisations professionnelles, et par la représentation des travailleurs au sein de l'entreprise et conduisant même à l'élaboration du droit négocié qui découle des conventions collectives.

En effet, partant du statut des travailleurs du code de travail, celui-ci consacre les relations individuelles et les relations collectives du travail. Sans vouloir aller en profondeur de chacune de ces relations, on notera par exemple qu'en ce qui concerne les relations collectives du travail, le statut des travailleurs du code de travail reconnaît à ces derniers le« droit de grève » (²¹⁸), « le droit syndical » (²¹⁹), « droit de représentation des travailleurs dans l'entreprise ou dans les établissements » (²²⁰) et « la conclusion des conventions collectives de travail entre d'une part, un ou plusieurs employeurs, un ou plusieurs organisations

professionnelles d'employeurs, et d'autre part, un ou plusieurs organisations des travailleurs » (²²¹).

En revanche, pour ce qui concerne le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques, celui-ci ne se limite à consacrer que les relations individuelles du travail entre les agents et cadres administratifs et techniques et leur employeur la CENI. Les relations collectives ne sont ni explicitement consacrées, ni explicitement interdites par le règlement administratif et financier de la CENI. Mais, c'est dans la pratique que les autorités électorales interdisent strictement aux agents et cadres ces relations notamment, le droit de faire la grève, la constitution des syndicats et la représentation des agents et cadres administratifs et techniques au sein de la CENI en justifiant cela par la spécificité et la sensibilité de la mission de la CENI.

a. Le droit de grève, du droit syndical et la sécurité sociale dans le statut des agents de carrière des services publics de l'Etat et dans le statut des travailleurs du code de travail et leur application dans le statut des agents et cadres administratifs et technique de la CENI

i. Le droit de grève, du droit syndical dans le statut des agents de carrière des
services publics de l'Etat et dans le statut des travailleurs du code de travail

Pour rappel, après la révolution industrielle du 19^ème siècle qui a eu à s'accomplir en Europe et en Amérique du Nord au prix d'une souffrance humaine, certains hommes politiques et économistes après avoir observé des luttes ouvrières sévèrement réprimées dans les pays industrialisés, s'en préoccupèrent et emmétrèrent l'idée d'une législation internationale du travail. L'aboutissement de tous cela, conduira à la création en 1919 dans le cadre de traité de Versailles, d'une organisation internationale du travail, institution qui a survie à la Société des Nations et pour devenir en 1946, la plus ancienne institution spécialisée de l'organisation des nations unies dont l'objectif est le maintien de la paix par la promotion de la justice sociale (²²²).

Cette institution dont la RDC est membre, élabore « des normes qui font objet des conventions et des recommandations » (²²³). Les conventions sont destinées à être ratifiées par les Etats membres, ratification qui entraine une double obligation : appliquer les normes et accepter un contrôle international de leur application. Par contre, les recommandations n'appellent pas de ratification, elles sont communiquées à chacun des Etats membres pour orienter l'action sur le plan national.

En effet, depuis la création de l'OIT, il existe plusieurs conventions qu'elle déjà élaboré mais, huit d'entre elles, sont considérées comme fondamentales parmi lesquelles on trouve la convention (N°87) sur la liberté syndicale et la protection de droit syndical de 1948 et la convention (N°98) sur le droit d'organisation collective et de négociation collective de 1949 dont la RDC a ratifié. Ces conventions en l'occurrence « la convention N° 87 sans mentionner expressément le droit de grève, affirme le droit des organisations de travailleurs et d'employeurs auxquelles elle reconnaît pour but « de défendre les intérêts de travailleurs ou employeurs » (article 10) - « d'organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d'action » (article 3.1). Sur base de ceux deux dispositions, deux organes du système de contrôle, notamment le comité de liberté syndicale créé en 1952 et la commission des experts pour l'application des conventions et recommandations créée en 1959, ont affirmé, à maintes reprises, que le droit de grève et de liberté syndicale étaient des droits fondamentaux des travailleurs et de leurs organisations et en ont défini le champ d'application, élaborant à ce sujet un ensemble de principes, une vaste jurisprudence au sens large qui précisent la portée des normes de convention. Ces principes ont trouvé une expression très complète dans l'étude d'ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective effectuée par la commission d'experts en 1994 et dans le recueil de décisions et principes du comité de liberté syndicale » (²²⁴).

Mais, bien que ces droits demeurent fondamentaux dans le cadre de l'OIT, le comité de liberté syndicale d'une part, et la commission des experts de l'autre part, se sont rendus compte dans leurs travaux que les restrictions et les interdictions de ces droits sont nombreuses dans beaucoup de législations de pays membres et dans plusieurs services à cause des spécificités, des nécessités et des besoins ces services pour la survie de la population ou de la nation. C'est pourquoi le comité de liberté syndicale ( ²²⁵) a eu à considérer que les travailleurs ou les fonctionnaires qui exercent des fonctions d'autorités au nom de l'Etat ou les travailleurs des services essentiels que la législation privé l'un des principaux moyens de défendre leurs intérêts professionnels, devraient bénéficier d'une protection compensatoire.

La limitation du droit de grève devrait s'accompagner de « garanties appropriées » dont il précise la nature : « des procédures de conciliation et d'arbitrage impartiales et expéditives, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer et dans lesquelles les sentences rendues devraient être appliquées entièrement et rapidement.

Le comité insiste sur le fait que tous les membres des organes chargés de fonctions de médiation ou d'arbitrage doivent non seulement être strictement impartiaux mais doivent apparaître comme tels aussi bien aux employeurs qu'aux travailleurs, afin que la confiance dont ils jouissent de la part des deux parties et dont dépend le succès de l'action, même s'agit d'arbitrage obligatoire, soit maintenu.

La même position est réitérée par la commission des experts (²²⁶) qui estime que si le droit de grève fait l'objet de restrictions ou d'une interdiction, les travailleurs (ou fonctionnaires) ainsi privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts socio-économiques et professionnels devraient bénéficier de garanties compensatoires, par exemple de procédures de conciliation et de médiation, aboutissant en cas d'impasse à un mécanisme d'arbitrage recueillant la confiance des intéressés. Il est impératif que ces derniers puisse participer à la définition et à la mise en oeuvre de la procédure, qui devrait par ailleurs présenter des garanties suffisantes d'impartialité et de rapidité ; les décisions arbitrales devraient avoir un caractère obligatoire pour les deux parties et, une fois rendues, pouvoir être exécutées rapidement et complètement.

Toutefois, dans le cadre des textes internes de la RDC, la constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour (²²⁷) garanti respectivement la liberté syndicale et le droit de grève. Sur ce, elle reconnaît à tous les congolais le droit de fonder des syndicats ou de s'y affilier librement dans les conditions fixées par la loi et le droit d'exercer les la grève dans les conditions fixées par la loi qui peut en interdire ou en limiter l'exercice dans les domaines de la défense nationale et de la sécurité ou pour toute activité ou tout service public d'intérêt vital pour la national.

C'est ainsi qu'en RDC, que ce soit dans le cadre des services publics donc fonction publique pour les agents et fonctionnaires de l'Etat que du travail-salarié, pour les travailleurs il existe aujourd'hui une pluralité des organisations syndicales. Citons à titre d'exemple :

l'industrie et de la défense des intérêts des commerçants congolais (APRODECO). Rebaptisée Fédération des entreprises du Congo lors du changement du nom du pays en mai 1997, elle représente actuellement plus 2500 sociétés issues de tous les secteurs de l'économie Congolaise.

Cela étant, il faut noter que ce que soit dans la loi organique portant organisation et fonctionnement de la commission électorale nationale indépendante, du règlement intérieur de cette CENI ni dans règlement administratif et financier, texte de base qui fixe le statut particulier des agents et cadres administratifs et technique de la CENI, nulle part, aucune disposition ne consacre le droit de grève et de liberté syndicale à ces agents et cadres. Aussi, aucune disposition n'interdit ou ne restreint pas le droit de grève ni de liberté syndicale aux agents et cadres administratifs et techniques. Mais, dans la pratique, il y a lieu de souligner que les autorités électorales interdisent strictement tout mouvement de grève et toute organisation syndicale et représentation des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI parce que selon ces autorités électorales, la CENI est une institution de mission.

ii. La sécurité sociale du système statutaire étatique Congolais et le statut

La sécurité sociale selon MUKADI BONYI (²²⁹), en tant que concept, elle relève de l'idée d'une garantie collective des individus appartenant à un même groupe socioprofessionnel, à une même classe ou à une même communauté nationale, contre les risques sociaux de leur existence. Et en tant qu'institution, elle participe d'un système autonome ou étatique de garantie collective fondée sur une solidarité organisée entre les individus appartenant à une communauté humaine déterminée.

En effet, en RDC, le régime général de la sécurité sociale (²³⁰) a été institué depuis 1961 à travers le décret-loi du 29 juin 1961 organique de la sécurité sociale. Ce régime protégeait obligatoirement les personnes suivantes :

En ce qui concerne la gestion de ce régime, celui-ci était dévolu dans le passé à une entreprise publique du secteur financier dénommé « Institut national de sécurité sociale » en sigle INSS.

Toutefois, depuis le 25 août 2016, il y a eu la promulgation de la loi N°16/009 du 15 juillet 2016 fixant les règles relatives au régime général de la sécurité sociale. A travers cette loi, le régime couvre désormais les branches suivantes :

Le service de ces prestations (²³¹) est complété par une action sanitaire et sociale qui consiste en l'amélioration de l'état sanitaire et social des assurés et de leurs ayants droit. Et « sur proposition du conseil d'administration de l'établissement public, le ministre ayant la sécurité sociale dans ses attributions peut autoriser toute autre prestation au titre de l'action sanitaire et social » (²³²).

Cependant, la loi du 15 juillet 2016 a eu pour conséquence, l'abrogation du décret-loi du 29 juin 1961 organique de la sécurité sociale et toutes les autres dispositions antérieures qui sont contraires, mais tout en maintenant en vigueur : - « L'assujettissement des employeurs et des travailleurs régis par le décret-loi du 29 juin 1961 ;

- Les procédures et les mesures règlementaires prises en vertu du décret-loi du 29 juin 1961 » (²³³) ;

- « Les pensions et les rentes, les prestations aux familles et autres avantages liquidés dans les conditions et pour les montants fixés dans leurs décisions d'attribution » (²³⁴).

- L'uniformisation du paiement des allocations familiales sur l'ensemble du territoire national au taux de 12,5%

- La transformation d'abord depuis 2008 de l'INSS qui était d'abord l'entreprise publique régie par la N° 78-002 du 06 janvier 1978 en établissement public régis par la N°08/009 du 07 juillet 2008 (²³⁵). Et puis le changement de nom depuis la loi de 2016 de l'institut national de sécurité sociale, en sigle INSS en « Caisse nationale de sécurité sociale » en sigle (CNSS) ;

- L'allocation de l'âge de la retraite à 65 pour les femmes et les hommes, etc.

A côté de ce régime général de sécurité sociale, il y a des régimes spéciaux de sécurité sociale couvrant en plus de prestations que prévoient le régime général, celles de soins de santé et des frais médicaux (branche de maladie). Sur ce, on peut citer ; « les régimes général des agents de carrière de services publics de l'Etat » (²³⁶), « le régime du personnel de l'enseignement supérieur, universitaire et de recherche scientifique » (²³⁷), « le régime des magistrats » (²³⁸), « le régime spécial parlementaire » (²³⁹) « le régime des militaires des forces armées de la RDC » (²⁴⁰), « « le régime de la police nationale congolaise » (²⁴¹), « le régime spécifique des Médecins » (²⁴²), « le régime des anciens Chefs de l'Etat et des Héros nationaux décédés » (²⁴³).

Et enfin, il y a d'une part, ce qu'on peut appeler un régime complémentaire, qui ne ressort ni du régime général, ni du régime spécial. On cite ici : « le régime volontaire des associations mutualistes » (²⁴⁴), qui couvre des prestations diverses : « les frais funéraires, les frais de santé primaire, les frais de scolarité, d'assainissement des milieux, microcrédits ; le régime obligatoire du code de travail » (²⁴⁵), qui couvre « les soins de santé, l'assurance maternité, les allocations familiales et les vacances annuelles ; le régime complémentaire des assurances privées » ( ²⁴⁶ ), qui s'applique aux opérations d'assurances souscrites par des entreprises agréées en complément et après épuisement des garanties accordées par la sécurité sociale.

Et d'autre part, il y a un régime d'aide ou d'assistance sociale, qui est organisé en faveur « des groupes vulnérables et des personnes nécessiteuses et défavorisées » (²⁴⁷) et qui couvre de prestations, soit en espèce, soit en nature (logement, microcrédits...).

Soulignons qu'aujourd'hui, le Gouvernement central a fusionné les agents de carrière et certains autres agents publics régis par les textes divers et les mis à la charge de la Caisse nationale de sécurité sociale des agents publics de l'Etat, CNSSAP en sigle, un établissement public créé par le décret N° 15/031 du 14 décembre 2015. Cette caisse est placée sous la tutelle du Ministre ayant de la fonction publique dans ses attributions.

La caisse couvre en vertu des dispositions de l'article 2 de ce décret, les branches suivantes :

- La branche des pensions pour les prestations d'invalidité, de vieillesse et de survivants ;

- La branche des risques professionnels pour les protections en cas d'accident de travail et de maladie professionnelle ;

- Il pourra également couvrir autre instituée ultérieurement par la décision du conseil d'administration après accord du ministère de tutelle.

Cependant, les prestations sociales organisées par ce décret sur la caisse nationale de sécurité sociale des agents publics de l'Etat sont en vertu de l'article 4 assujettis sans préjudices prévues dans les statut particuliers, à tous les agents de carrière des services publics de l'Etat, les militaires, les policiers, les magistrats, les enseignants, les fonctionnaires contractuels de l'Etat, les stagiaires et les apprentis liés par le contrat d'apprentissage qui intègrent l'administration publique.

De toutes ces considérations, on se rend compte que le régime de ces risques aujourd'hui en RDC écarte dans son champ opératoire, la théorie de risques qui met à charge du bénéficiaire des prestations, les conséquences préjudiciables qui en résultent. Il a réduit la portée et l'étendue de l'article 258 du code civil congolais Livre III qui préconise que : « Tout fait quelconque de l'homme, qui cause préjudice à autre, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ». En outre, la sécurité sociale, s'est dans certaines occurrences substituée à la famille en prenant en charge les obligations alimentaires des travailleurs et fonctionnaires de l'Etat. Elle

du décret N° 13/007 du 23 janvier 2013 fixant les statuts d'un établissement public dénommé « Fonds national de promotion et de service social, en sigle FNPSS, J.O. IV° 5 du 1er mars 2013.

paie à cet effet, des allocations familiales par l'entremise de leurs employeurs ou de l'Etat.

Cela étant, le défi qu'il y a pour le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT est que d'une part, les dispositions de l'article 4 du décret du 14 décembre 2015 précitée n'incluent du champ d'application de la CNSSAP, les agents et cadres administratifs et techniques de la CENT alors que dans nos développements précédents, ont prouvé à suffisance que les agents et cadres administratifs et techniques de la CENT bien que ne relevant ni statut des agents de carrière des services publics de l'Etat, ne peuvent aussi en aucun cas être qualifiés des travailleurs du code de travail et donc, du droit du travail pour se voir être assujetti au régime général de sécurité sociale des travailleurs du code du travail découlant du décret-loi organique du 29 juin 1961, géré aujourd'hui par la Caisse nationale de sécurité sociale en sigle, « CNSS » dès lors même que leur statut notamment le règlement administratif et financier de la CENT n'y fait pas mention.

Face à cette situation, la logique juridique voudrait en effet qu'en cas des risques survenus aux agents et cadres administratifs et techniques, la CENT qui est le bénéficiaire de prestations (services administratifs et techniques électoraux), puisse en répondre. Ce qui n'est pas aussi si facile car, à tout moment les voix se lèvent à travers les autorités électorales prétendant que la CENT ne répond pas aux risques survenus dans les opérations électorales à cause de la spécialité de sa mission.

CHAPITRE II. POSITIONS DES PERSPECTIVES DE LA NATURE JURIDIQUE DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI EN DROIT POSITIF CONGOLAIS

SECTION I. DE LA QUALIFICATION JURIDIQUE DU REGLEMENT ADMINISTRATIF ET FINANCIER ET DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI ET DU DROIT APPLICABLE

§1. DE LA QUALIFICATION JURIDIQUE DU REGLEMENT ADMINISTRATIF ET FINANCIER ET DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI

1.1. De la qualication juridique du règlement administratif et financier de la CENI en droit positif congolais

Dans les développements précédents nous avons relevé que le problème se poserait toujours lorsqu'on veut qualifier ce règlement administratif et financier comme un « règlement de l'administration de la CENT » car, cette dernière telle que nous l'avions décrit dans première partie de ce travail, ne pas dans un rapport hiérarchique c'est-à-dire de subordination, ni moins de contrôle de tutelle avec le pouvoir exécutif congolais. Pour cette raison, nous sommes d'avis que le règlement administratif et financier peut être qualifié juridiquement de « règlement subordonné spécial » car d'une part, il n'existe pas un statut général ou législatif des agents et membres des institutions d'appui à la démocratie fixé à l'avance par le législateur et qui laisse le la prérogative de fixer les mésures d'exécution de la loi à chaque institution d'appui à la démocratie en RDC en prenant notamment le règlement d'administration pour fixer des règles particulières applicables à leurs agents, et de l'autre part,la qualité juridique même de la CENT dans la structure de l'Etat pose un problème de lui ranger constitutionnellement dans le pouvoir réglementaire notamment le gouvernement, institution habiliter conformément aux articles 92 et 93 de la constitution . C'est pourquoi, à l'heure actuelle, le règlement administratif et financier ne devrait être édicté par la CENT que dans le respect des autres normes qui lui sont supérieures.

Quelles sont ces normes supérieures que le règlement administratif et financier de la CENT doit-elle respecter ?

En effet, suivant la théorie normativiste (²⁴⁸) qui s'articule sur les principes suivants : le droit est un ensemble des normes ; ces normes forment un ordre ou un système hiérarchisé ; toute création du droit est aussi application du droit et vice-versa, la norme juridique est conçue comme la signification prescriptive d'un acte humain. La prescription parce qu'une norme n'est pas nécessairement « commandement ». On dirait que la CENT dans l'ordonnancement juridique congolais est instituée par la constitution de la RDC, une norme qui fonde son système, appelée norme supérieure qui, dans la pyramide de juriste Autrichien HANS KELSEN (²⁴⁹), est une norme posée (rédigée) par le constituant congolais supposé avoir l'habilitation ou le pouvoir de la norme fondamentale. En vertu de cette norme supérieure (constitution), le constituant congolais a reconnu à travers l'article 100 de la constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour le pouvoir de vote des lois au parlement congolais. Ainsi, c'est dans ce cadre que le régime d'organisation et fonctionnement de la CENT a été laissé sur base de l'article 211 alinéas 4 de la constitution au parlement d'en fixer dans une loi organique organisation et fonctionnement de la CENI. Rien ne pouvait justifier cette loi organique, si le pouvoir n'a pas été reconnu au parlement par le constituant. A cet effet, cette loi organique, c'est-à-dire cette norme est donc tenue de se conformer à cette norme juridique qui lui est supérieure notamment la constitution.

Cependant, le parlement congolais à son tour, par cette loi organique dans article 39 a habilité la CENI a posé deux actes juridiques en matière de gestion des agents et cadres administratifs et techniques, concomitamment le règlement intérieur qui définit les procédures d'appel à candidatures pour le recrutement, et le règlement administratif et financier qui lui, fixe le statut de ses agents et cadres administratifs et techniques. Ces deux derniers actes ou normes doivent respectivement être posé ou rédigé qu'en se conformant à d'autres actes ou normes supérieures à savoir d'abord la loi organique portant organisation et fonctionnement de la CENI et puis la constitution de la RDC car sans la loi organique, rien ne pouvait justifier ce pouvoir à la CENI de poser ces actes d'exécution, et sans non plus la constitution, le parlement lui aussi ne pouvait pas avoir ce pouvoir de rédiger la loi organique. Mais, dans la hiérarchie des textes, il se comprend que le règlement administratif et financier de la CENI bien que ne tirant pas directement et explicitement sa source dans le règlement intérieur de la CENT, dans l'esprit de la loi organique, il se laisse entendre qu'il devrait être rédigé qu'après le règlement intérieur ait définit les procédures d'appel à candidature pour le recrutement des agents et cadres et lui donc, se conformer dans ces procédures lors de la fixation des règles statutaires. Mais, selon nous, même si le règlement administratif et financier est rédigé au même moment que le règlement intérieur, cela ne pose pas problème sur le plan juridique. Toutefois, le règlement intérieur constitue implicitement une norme aussi supérieure au règlement administratif et financier.

Mais, lorsqu'on fait une lecture attentive sur les deux actes, il s'avère que les matières liées aux procédures d'appel à candidatures contrôlées par la Cour Constitutionnelle dans le règlement intérieur de la CENI ne sont pas les mêmes matières que les matières relatives au statut des agents et cadres qui constituent des matières tout à fait différentes qui, lors de leur fixation, la CENI peut violer la loi organique ou la constitution. C'est pourquoi nous estimons que les procédures d'appel à candidature pour le recrutement des agents et cadres devraient être définies que dans le règlement administratif et financier, ou soit le statut des agents et cadres devrait être fixé dans le règlement intérieur. Tout ceci en vue de permettre au juge constitutionnel de vérifier la conformité de toutes ces matières à la constitution et éviter le dysfonctionnement du système juridique par quelque norme.

1.2. De la qualité juridique actuelle des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI en droit positif congolais

Dans nos analyses précédentes nous nous sommes rendus compte que les agents et cadres administratifs et techniques de la CENI prestent dans les structures administratives permanentes de la CENI et qui constituent en effet, son administration. Et les services qu'ils exercent sont purement et simplement des services administratifs et techniques électoraux et leurs conditions de services sont régis par le statut particulier déterminé par le règlement administratif et financier de la CENI. Et ils sont tenus au respect des principes éthiques et déontologiques qui sont fixés par le code de bonne conduite de la CENT. En effet, si l'on s'en tient à ces éléments, d'aucuns n'hésiterons pas un seul instant de dire que ces agents et cadres sont juridiquement parlants des fonctionnaires par rapport à la CENI, mais pas vis-à-vis de l'Etat congolais, cette qualification posera problème par le fait que ces agents et cadres n'ont aucun rapport administratif ou aucune relation juridique directe avec la fonction publique congolaise. Et cette dernière n'a explicitement aucun droit de contrôle sur leur gestion par la CENI

Dans un langage vulgaire et ce, au regard de situations ci-haut évoquées, les agents et cadres administratifs et techniques de la CENI peuvent être qualifié fonctionnaires-travailleurs ou des « chauves-souris », cet espèce animal tout à fait particulier qui n'appartient ni la famille des bêtes à quatre pattes ni moins des oiseaux alors qu'il a d'une part les traits caractéristiques d'un oiseau, et les traits caractéristiques de la souris (bête) de l'autre part. Autrement dit des agents qui n'ont pas leur qualité propre dans l'ordre juridique congolais.

Mais, si l'on en tient également dans la logique de la définition du fonctionnaire sur le plan du droit administratif telle que définie par la doctrine, on se rendra compte qu'un tel argument aussi ne tiendra pas car au sein de la CENT ne sont nommés et révoqués par la décision du Président de la CENI délibérée en Assemblée Plénière conformément aux dispositions de l'article 38 du RAF que le secrétaire national exécutif, les secrétaires exécutifs provinciaux et les chefs d'antennes. Les

autres catégories d'agents et cadres administratifs et techniques doivent faire impérativement objet de recrutement et par la suite, « signer un acte d'engagement » (²⁵⁰) qui n'est rien d'autre que le contrat. La nomination est donc, une exception et le recrutement par acte d'engagement est le principe dans ce statut.

Alors, est-ce que pour dire que les agents et cadres administratifs et techniques de la CENI recrutés sous l'acte d'engagement (contrat), sont des salariés du droit du travail ? La réponse à cette question selon nous, est négative car l'analyse comparative que nous avions faites sur le statut des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI au regard du statut des travailleurs de code du travail en RDC, a prouvé à suffisance que ces agents et cadres ne peuvent se voir le droit de travail leur soit appliqué dans leurs relations avec la CENI.

A cet effet, la qualité juridique des agents et cadres administratifs et techniques engagés sous l'acte de contrat, trouve une réponse satisfaisante dans un cas similaire issu de l'Arrêt Berkani du 25 mars 1996(²⁵¹) où le Tribunal des conflits en France s'est résolu de rompre des décennies de complications et incertitudes en jugeant que les « Personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service

public à caractère administratif sont des agents (fonctionnaires) contractuels de droit public, quel que soit leur emploi ».

Partageant la même position de l'arrêt précité, nous disons quant à nous que les agents et cadres administratifs et techniques de la CENI sous l'acte d'engagement, sont des « fonctionnaires contractuels électoraux ».

La conséquence logique de cette qualification juridique ce que, que ce soit les fonctionnaires nommés et les fonctionnaires contractuels électoraux, dans leurs liens juridiques avec la CENI, il ne peut jamais exister un procès équitable dans tout éventuel le litige qui surgirait dans leurs relations.

1.2.1. La qualification juridique de l'acte d'engagement de la CENI

Au regard de la nature de service administratif et technique qu'exerce la CENI, du caractéristiques d'acte d'engagement pré-rappelées et des conditions de service des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI, il est sans doute de qualifier juridiquement l'acte d'engagement passé entre la CENI et l'agent et cadre administratif et technique comme étant « un contrat du travail de droit public appartenant à la famille de contrat administratif mais, pas le contrat administratif ordinaire qui applique toutes les règles de droit administratif commun car ce contrat (acte d'engagement) et que nous préférons appeler « Contrat de service administratif et technique électoral et référendaire » contient en plus tel qu'on venait de le voir dans les développements précedents, des règles du code du travail et les règles propres aux élections. En effet, les litiges relatifs à la conclusion de l'acte d'engagement, son exécution ou sa rupture relèvent donc des juridictions de l'ordre administratif. Mais seulemnt il faudra distinguer l'ordre administratif commun et l'ordre administratif spécial.

Notre position ici n'est pas seulement pas basée à travers ces considérations ci-haut, il existe aussi des cas similaires que le Conseil d'Etat Français a déjà résolus en ce sens. C'est l'occurrence de son « arrêt du 8 juin 1973 » (²⁵²). Dans cet arrêt, Madame Peynet avait été recrutée le 17 septembre 1965 par le Territoire de Belfort en qualité d'infirmière auxiliaire pour exercer ses fonctions à l'Institut médico-pédagogique « Les Eparses » à Chaux ; à un moment donné elle était tombé enceinte et, avait adressé à l'administration un certificat attestant son état de grossesse. A la suite de ce document, elle avait été licenciée par la décision du préfet du Territoire de Belfort en date du 4 août 1967. Notons qu'en cette date de son licenciement, les seules dispositions relatives à la situation du personnel auxiliaire du Territoire de Belfort avait trait à la rémunération et aux congés et ne comportaient, notamment, aucune garantie du maintien des femmes enceintes dans leurs emplois. Mécontente de la décision du préfet du Territoire de Belfort, Madame Peynet avait saisi le tribunal administratif de Besançon demandant que le Territoire de Belfort soit

(²⁵²) CE, Ass, 8 juin 1973, Dame Peynet, inJean Pélissier/ Antoine Lyon-Caen/ Antoine Jeammaud/ Emmanuel Dockès, op. cit, p. 39.

condamné à lui payer, d'une part, les émoluments dont elle a été privée pendant la période allant de la date de son licenciement à la fin de la douzième semaine qui a suivi l'accouchement, d'autre part, une indemnité de 5 000 F en réparation des autres préjudices que lui a causés la décision illégale du préfet. Dans son jugement en effet, le tribunal administratif de Besançon avait rejeté ses conclusions. C'est ainsi que Madame Peynet s'était allé en appel devant le Conseil d'Etat. Celui-ci dans son arrêt du 8 juin 1973 avait annulé la décision attachée, reporté les indemnités à 2 000 F (parce que la requérante avait retrouvé un autre emploi quelques semaines après son licenciement), reformé le jugement du tribunal, mis à charge les dépens d'appel au Territoire de Belfort en considérant que les fonctions de cette dame la faisaient participer à l'exécution de service public, qu'ainsi, elle avait la qualité d'agent public ; que le principe général, dont s'inspire l'article 19 du livre 1^er du code de travail, selon lequel aucun employeur ne peut, sauf dans certaines cas, licencier une salariée en état de grossesse, s'applique aux femmes employées dans les services publics lorsque, comme en l'espèce, aucune nécessité propre à ces services ne s'y oppose ; que par la suite, la décision du préfet du Territoire de Belfort, qui a été prise en méconnaissance de ce principe, est entachée d'excès de pouvoir ; que dès lors, la dame Peynet est fondée à soutenir que c'est à tort que, le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté les conclusions de sa demande dirigées contre cette décision.

Pour tout dire, la pertinence de cet arrêt est d'avoir assorti l'idée selon laquelle, « la condition du contractuel de droit public échappe à l'essentiel du code de travail et toute application n'est que les principes généraux de droit du travail qui ne sont pas rien d'autres que les normes dont certains articles du code de travail sont réputés « s'inspirer ». Pour arriver à cette solution qui apparaît assurée, le Conseil d'Etat français avait préféré la solution qui consiste à appliquer au cas par cas les travailleurs (contractuels) de droit public et à condition qu'aucune nécessité propre au service public en cause ne s'oppose au (x) principe(s) général (aux) de droit du travail que le juge choisi de dégager par une sorte d'induction amplifiante » (²⁵³) (raisonnement étendu qui consiste à rassembler une série d'observations spécifiques pour arriver à formuler un conclusion générale).

§2. DU DROIT APPLICABLE ACTUELLEMENT AUX AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI EN DROIT POSITIF CONGOLAIS

Compte tenu de nos analyses précédente, nous retenons que sous l'égide actuel de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la CENI, du règlement intérieur et du règlement administratif et financier de la CENI, la direction dans laquelle qu'il semble chercher à savoir le droit applicable aux agents et cadres administratifs et techniques , est que les rapports où l'administration (secrétariat exécutif national ; secrétariats exécutifs provinciaux et les antennes) de la CENT est engagée, ou dans lesquels elle fait partie dans l'ordre juridique Congolais,

(²⁵³) Jean Pélissier, Antoine Lyon-Caen, Antoine Jeammaud, Emmanuel Dockès, op. cit, p. 41.

est régie dans une certaine mesure par le droit spécialement électoral, lorsqu'on parle de droit des actes des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI vis-à-vis des citoyens et des partis politiques, dans une certaine mesure par le droit de la fonction publique et dans une autre mesure par le droit du travail, quand on envisage ici les droits et obligations des agents et cadres administratifs et techniques vis-à-vis de la CENI voire l'Etat Congolais. A cet effet, nous retenons donc que le droit applicable aux agents et cadres est « un droit de la fonction électorale ou droit de la fonction publique spéciale » et la meilleure solution pour l'application de ce droit serait de créer en RDC une ou des juridictions spécialisées conformément aux dispositions de l'article 146 alinéa 6 de la constitution et dans le cas sous occurrence, une ou des juridictions électorales « Cour électorale ou tribunal électoral » en vue de faciliter non seulement la formalisation et l'uniformisation du droit électoral et contentieux électoraux congolais sans trop incertitudes, d'erreurs matérielles, des contradictions jurisprudentielles, des conflits de compétences juridictionnelles et des exceptions procédurales. Toutefois pour ce qui concerne la mise en place d'une juridiction d'ordre administratif spécialisé, compte tenu de la réalité du terrain qui prouve que même d'autres juridictions de l'ordre administratif de droit commun notamment le conseil d'Etat, les cours d'appel administratives et les tribunaux administratifs créées par la constitution et organisées par la loi organique du 15 octobre 2016, souffrent encore de problème de leur installation et fonctionnement effectifs, nous proposons d'abord la perspective la plus réaliste notamment de l'extension de compétences de ces juridictions de l'ordre administratif de droit commun administrative sur les litiges relevant du statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT en vue d'encadrer les normes issues de ce dernier.

1.1. La justification de la perspective de droit de la fonction électorale ou

1.1.1. Les caractéristiques générales du droit de la fonction publique électorale ou spéciale congolaise indifférentes du droit de la fonction publique congolaise

L'introduction de notion de la fonction publique électorale ou spéciale au lieu de l'intégration des agents et cadres administratifs de la CENT dans la fonction publique civile nationale ou commune se justifie par ces caractéristiques indifférentes que nous avons fait sobserver précedemment sous l'angle sociologique et institutionnel du statut des agents et cadres administratifs de la CENI.

En tant que réalité sociale, la fonction électorale correspond tout simplement au personnel de la CENI. La composition juridique du personnel de l'administration de la CENI que nous avions développé sur la partie relative aux régimes juridiques des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI est éloquente.

En revanche, dans la fonction électorale bien que la subordination au pouvoir législatif a une dimension, il faut noter qu'avec le mouvement de la mondialisation de la démocratie qui postule aujourd'hui la neutralité des processus électoraux, la réalité actuelle de la théorie du droit administratif électoral congolais a fait apparaître l'administration électorale donc la CENI et ses structures dans nos précédentes analyes comme ne dépendant et ne participant institutionellement et statutairement pas ni du pouvoir exécutif, ni pouvoir législatif, ni moins du pouvoir judiciaire, mais collabore avec eux.

Ainsi, cette indépendance institutionnelle et impartialité personnelle demeure aujourd'hui à l'instar de la RDC, un principe sacrosaint dans les Etats démocratiques qui ont opté le modèle de gestion électorale indépendant.

1.2. La justification de la perspective de l'extension de la compétence des juridictions de l'ordre administratif du droit commun congolais sur tous les litiges relevant du statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI

Pierre Sandevoir disait « Juger l'administration, c'est encore l'administrer » ( ²⁵⁴ ) et nous nous transformons cette pensée en disant « Juger l'administration électorale ou la gestion électorale, c'est encore l'administrer ou la gérer » nous voulons dire par là que le juge administratif ne doit pas être, sans plus, un juge administratif spécialisé en matière électorale.

En effet, cette extension que nous prônons ici postule que le juge administratif de droit commun saisi de tout litige relavant du statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI, devrait se prononcer sur l'ensemble des moyens invoqués devant lui, tant par le demandeur que par le défendeur en tant que juge administratif spécial ou électoral et non en tant que le juge administratif du droit commun telle qu'organisée par la loi organique N° 16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l'ordre administratif. Cette solution nous la tirons au point 6 de l'exposé des motifs de la loi organique N° 16/027 du 15 octobre 2016 précitée qui affirme « la compétence de principe des juridictions de l'ordre administratif en matière du contentieux électoral autre que les élections présidentielle, législatives nationales, relevant de la Cour Constitutionnelle ». Ainsi donc, le Conseil d'Etat congolais ne devrait ni se déclarer incompétent ni jamais laisser passer aucune question préjudicielle comme nous l'avons démontré précédemment dans le défi de l'absence d'une ou des juridictions de l'ordre administratif spécialisé et dans le cas sous examen les juridictions électorales dans l'ordre juridique congolais. Mais, il devrait en revanche, tirer attention aux types de contentieux que doit connaître les litiges relevant de ce statut particulier et sa compétence dans l'interprétation des règles contenues dans ce statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI.

(²⁵⁴) René CHAPUS, Droit administratif général, Tome I, op. cit, p. 771.

1.2.1. La compétence du juge de l'ordre administratif de droit commun dans l'interprétation des règles constituées dans le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI

I. La compétence interprétative du juge administratif sur les règles du statut

des agents de carrière des services publics de l'Etat constituées dans le

Ici, le juge devrait étendre sa compétence interprétative sur les règles du statut des agents de carrière des services publics que si le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT s'est inspiré.

En effet, sur base d'une part, de procédé d''interprétation analogique qui part de l'argument pari c'est-à-dire, une opération intellectuelle de comparaison qui consiste à étendre la règle de droit énoncée pour un cas à un cas qui est reconnu analogue et pour lequel il n'existe pas de solution donnée par la règle de droit (A situations semblables, règles semblables) et sur base de maxime d'interprétation de la règle de droit « Ubilex non distinguit, nec nos distinguere debemus » qui postule qu'il ne faut pas distinguer là où la loi ne distingue pas. Ce qui signifie que l'interprète n'a pas le pouvoir de restreindre l'application d'une loi conçue en termes généraux et de l'autre part, réitérant « le cas d'extension de contrôle du conseil d'Etat français sur le statut des fonctionnaires parlementaires qui, dans le système juridique français, ont leur statut autonome par rapport au statut général des fonctionnaires de l'Etat » (²⁵⁵) , nous estimons que la compétence du juge administratif congolais devrait s'exercer comme suite :

? Dans le contentieux précontractuel : Au nom du principe d'égalité à l'accès aux emplois publics prescrit par l'article 13 de la constitution congolaise du 18 février 2006 telle que modifiée en 2011, le concours de la CENI peut ouvrir des voies au contentieux pour les candidats qui jugent mal et irrégulière la sélection effectuée par la composition des jurys. Ce contentieux peut être ouvrir une voie à un recours administratif ou juridictionnel.

En effet, pour le recours administratif, même si le règlement intérieur ou le règlement administratif et financier aucun de ces deux textes ne le fait pas allusion, nous estimons que ce recours peut se faire devant le président de la CENI qui peut annuler les délibérations du jury dans le cas où elles violent le règlement

(²⁵⁵) CE, 4 nov. 1987, Assemblée nationale c/ Mme Cazès, AJDA 1988, CE, 29 déc. 2000, Pétriarte, Dr. Adm. 2001 N° 94, obs. R.S., CE, 19 janv. 1996, Escriva, Dr. adm. 1996, N° 164, CE, 10 juin 1998, Maillard, Dr. adm. 1998 N° 346, in JEAN-MARIE AUBY, JEAN-BERNARD AUBY, DIDIER JEAN-PIERRE ET ANTONY, op. cit, p. 387.

intérieur et le RAF car celui qui veille au regard des dispositions de l'article 25, 1 de la loi organique du 28 juillet 2010 telle que modifiée et complétée à ce jour, qui lui confie l'attribution de veiller à l'application effective des lois et réglementations électorales. Ceci nous en déduisons de la position du conseil d'Etat français qui « admet l'existence de recours hiérarchique même non prévu par les textes ce qui permet au ministre d'annuler les délibérations du jury si elles ont méconnu la réglementation » (²⁵⁶). Sur ce, soulignons en passant que le président de la CENI en vertu de l'article 23 quinquies la loi organique, a le rang d'un ministre et les autres membres le rang de vice-ministre en RDC.

Quant au recours juridictionnel, nous estimons que celui-ci est de la compétence du juge administratif commun notamment le Conseil d'Etat car la décision de recrutement de la CENI, est une décision du Bureau qui d'un organe de gestion de la CENI et par conséquent administratif. Le contrôle de façon conformément aux régimes juridiques que nous avions établis pour la CENI, « est un contrôle de la légalité qui porte sur l'opération de concours, les vices de forme et de procédure n'entraînant l'annulation que si l'irrégularité a eu l'influence sur le résultat. Sur le fond, le juge n'effectuera qu'un contrôle limité se refusant de contrôler l'appréciation du jury sur les mérites des candidats » (²⁵⁷).

? Par contre, dans le contentieux statutaire et contractuel, le juge administratif congolais devrait se comporter en « juge administratif spécial » en connaîssant la légalité des décisions de la CENI prises dans le cadre du statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques par « voie indirecte de l'exception d'illégalité » (²⁵⁸). A ce titre, il devrait exercer aussi le contrôle de conformité des actes de gestion des agents et cadres administratifs et techniques électoraux au règlement administratif et financier de la CENI. Il pourrait interpréter et appliquer leurs dispositions statutaires. Vérifier que les agents et cadres administratifs et techniques électoraux bénéficient des avantages et droits accordés aux agents de carrière de services publics de l'Etat que lorsque le règlement administratif et financier de la CENI y fait recours ou mention.

Cependant, en vertu d'une part, de la technique d'interprétation stricte des dispositions d'exception, qui postule que les règles d'interprétations sont plus rigoureuses que les règles de principe et donc, il faut en limiter le champ d'interprétation uniquement à ce que le texte vise et d'autre part, appuyer de la maxime d'interprétation « Exceptio est strictissime interpretatanis » qui veut que lorsque le législateur admet une exception, celle-ci doit être comprise de manière restrictive. Il ne faut pas étendre son application, nous soutenons que le de contrôle du juge administratif au statut particulier des agents et cadres administratifs de la CENI devrait être toutefois limité car le juge ne pourrait pas porter son contrôle sur la conformité de ces actes de la CENI à toutes lois et tous règlements applicables aux agents de carrière de services publics de l'Etat. Il ne pourrait connaitre de la légalité d'un acte règlementaire pris par la CENI « par voie du recours pour excès de pouvoir » (²⁵⁹) qu'au cas où il est saisi au nom de l'intérêt général par le ministère public en vertu de l'article 136 alinéa 1 de la loi organique sur les juridictions de l'ordre administratif ou par l'organe de surveillant notamment, l'inspection nationale des élections que nous suggérons dans ce travail, et ce, reconnu de l'attribution que nous avions suggéré notamment, de déférer devant le juge pour cause d'illégalité, les actes administratifs de la CENI soumis à l'avis obligatoire de juridictions ou à la transmission ou concertation obligatoire avec l'inspection nationale des élections.

II. La compétence interprétative du juge administratif sur les règles du statut

particulier inspirées du statut des travailleurs du code de travail et les règles propres au statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI

Ici la question sera de savoir la compétence de juge administratif sur les litiges qui lui serait soumis et qui portent sur règles du statut des travailleurs du code de travail et des règles spécifiques ou propres au statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI dès lors que ces les litiges qui touchent ces règles ne rentrent pas dans ses attributions. Faudra-t-il sursoir de statuer au fond du litige ou se déclarer incompétent?

(²⁵⁹) Autrement appelé « déféré préfectoral (en France) » il se définit comme « le recours qui est ouvert même sans texte contre tout acte administratif et qui a pour effet d'assurer, conformément aux principes généraux de droit, le respect de la légalité ». Ce recours pose la question de droit objectif, de la légalité, celle-ci étant constituée de l'ensemble des normes juridiques d'ordre constitutionnelle, législative, jurisprudentielle, et essentiellement, procédant de traités internationaux, ainsi que des normes édictées par des diverses autorités administratives. Il se caractérise d'une triple façon : 1. Il est un procès fait acte : parce qu'il consiste à poser la question au juge si l'acte attaqué est-il légal ? Il ne s'agit pas pour le juge de reconnaître que le requérant est titulaire d'un droit à l'encontre de l'administration, ou que cette dernière est tenue par l'obligation à l'égard du requérant. Il s'agit de décider le sort de l'acte. Donc, le recours n'est pas un procès fait partie, ni l'administration n'est pas partie. 2. Il est un recours d'utilité publique, 3. Il est un recours d'ordre public : Dans ce sens que son objet est la sauvegarde de la légalité à cause de son caractère suivant : - qu'on ne peut pas renoncer, ni à l'exercice du recours, ni au bénéfice de la chose jugée, - que le requérant peut en tout de cause revenir sur désistement, - que le moyen tirer de l'annulation d'une décision prononcée sur recours pour excès du pouvoir est moyen d'ordre public. Lire René CHAPUS, Droit de contentieux administratif, Tome III, 13^ème Edition, Montchrestien Paris, 2008, pp. 211, 215, 223 et 232.

Cette question a été résolue tant par la doctrine que par la jurisprudence française, car le droit administratif français a déjà beaucoup évolué par rapport à notre droit administratif congolais qui, d'ailleurs le conseil d'Etat congolais son installation effective a eu lieu que récemment en 2018.

En effet, commençant par la doctrine, René CHAPUS (²⁶⁰) note qu'au nom de la maxime « Le juge de l'action est le juge de l'exception » qui signifie que le juge saisi des litiges relevant de sa compétence est en principe compétent pour se prononcer sur l'ensemble des moyens invoqués devant lui, tant par le demandeur que par le défendeur, il n'y a n'aurait pas des questions préjudicielles au sein de l'ordre des juridictions administratives. Ceci corrobore selon avec l'esprit de l'expose de motifs point 6 de la loi organique du 15 octobre 2016 sur les juridictions de l'ordre administratif qui affirme la compétence de principe des juridictions de l'ordre administratif en matière de contentieux électoral (...).

Et quant à la jurisprudence, la place des dispositions du code de travail qui sont copiées dans le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CEN devant le juge administratif trouve la réponse sur le cas similaire de la question préjudicielle que le Conseil d'Etat Français a eu à rendre dans l'Arrêt BILLARD et VOLLE (²⁶¹). Dans cet arrêt, le conseil avait déclaré illégales des dispositions d'un règlement du même personnel navigant commercial d'Air France réservant au personnel masculin la faculté de prolonger son activité en vol au-delà de 50 ans et jusqu'à 55 ans. Mais il avait déduit cette illégalité de la contrariété de ces dispositions statutaires aux « Principes rappelés par le préambule de la constitution de 1946 » prohibant toute discrimination dans les conditions d'emploi des hommes et des femmes. Le problème soumis par la question préjudicielle dans l'affaire Billard et Volle avait trait, lui, au rapport entre les dispositions du statut des relations collectives à la SNCF, prévoyant à l'époque des sanctions pécuniaires, et le code du travail dont une disposition, introduit par l'article L. 122-42 de la loi du 4 août 1982 et reprise par l'article L. 1331-2 nouv. C. trav., interdit « les amendes et autres sanctions pécuniaires » en ajoutant que « Toute disposition ou stipulation contraire est réputée non écrite ».

L'intérêt particulier de cet Arrêt du 1^er juillet 1988 a été de modifier l'un des termes du conflit de normes dénoncé par les agents sanctionnés : le statut ne se heurte pas à l'article du code mais au principe général du droit du travail « énoncé » par le législateur à travers l'édiction de ce texte ; un principe applicable en tant que tel aux entreprises publiques dont le personnel est doté d'un statut règlementaire. Et ces dispositions contestées sont déclarées illégales parce que ce principe n'apparaît pas incompatible avec les nécessités de la mission de service public confiée à la SNCF.

Donc, le juge administratif du droit commun congolais appliquerait les règles du statut des travailleurs du code de travail contenues dans le règlement administratif et financier de la CENT en tant que « principes généraux du droit de travail pourvues que ces règles ne soient pas incompatibles avec les nécessités des (opérations électorales et référendaires) ».

Et enfin, pour ce qui concerne les règles propres au statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT que nous avions appelées « les règles de droit électoral », le juge devrait « les interpréter et les appliquer telles qu'elles sont fixées dans le règlement administratif et financier de la CENI en se prononçant sur régularité aux textes qui régissent les élections».

SECTION II. LA SECURITE STATUTAIRE DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI DANS L'ORDRE JURIDIQUE CONGOLAIS

§1. LA SECURITE ORGANIQUE STATUTAIRE DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI

Dans cette perspective, nous invitons à la gestion financière stratégique de l'administration de la CENT et à la mise en place d'un mécanisme indépendante de surveillance, de suivi et évaluation de l'organisation et gestion électorale juridique en RDC.

1.1. La gestion financière stratégique de l'administration électorale

Pour besoin d'efficacité de l'administration électorale, nous invitons le législateur congolais à revoir le mode de financement de la CENT par dotation du gouvernement prévu aux articles 43 et 44 de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la CENT et instituer modèle de budget sous forme de caution administrative électorale du Gouvernement. Par Budget sous forme de caution électorale du gouvernement, que nous entendons comme « un montant arrêté chaque année dans la loi des finances sur base des prévisions budgétaires électorales annuelles et pluriannuelles couvrant les coûts de rémunération, de fonctionnement, investissement, opérations pré-électorales, électorales et référendaires présentées par la CENT et validées par le gouvernement et que ce dernier doit mobiliser et verser annuellement dans un compte spécial des élections logé dans le trésor public. Et la CENT à travers son président ou son questeur devrait accéder directement au compte par les mécanismes règlementaires établis à l'avance et se présenter deux fois par an à la session de mars et de septembre devant une commission mixte de l'Assemblée

nationale composée des députés de la majorité et de l'opposition de façon paritaire de

la commission politique, administrative et juridique et de la commission économique et financière pour la justification de ses recettes et dépenses qu'elle a opérée et

La création des emplois administratifs, techniques et opérationnels électoraux, la rémunération des membres et agents au sein de la CENI ne peuvent

être opérées hors des prévisions budgétaires annuelles électorales présentées par la CENI qui ont été validées par le gouvernement et adoptées dans la loi des finances.

Pour éviter les abus et les malversations, fraudes et incompétence avérées, il faudrait enfin prévoir dans la loi organique de la CENI, des articles qui

instituent l'infraction électorale dénommée : « Déception du mandat électoral » ou

« Electoral Commission letdown » qui concerne les membres de la CENI devant la Cour de Cassation, mais saisie par une résolution de l'assemblée nationale votée à la

majorité simple à travers une procédure appelée « le retrait du mandat électoral » ou

« Electoral Commission Recall ». Aussi, si la commission mixte de l'Assemblée nationale n'est pas satisfait des justifications de la CENI, devrait avoir le pouvoir par

vote à la majorité absolue des membres qui la compose, de saisir la plénière de l'Assemblée nationale à travers le bureau pour l'ouverture de la procédure du retrait

électoral. En cas de condamnation par la servitude pénale principale et des amandes qui seront versées dans le compte spécial des élections, la composante du membre

1.2. La mise en place d'un mécanisme indépendante de surveillance, de suivi et évaluation de l'organisation et gestion électorale en RDC

1.2.1. L'institution d'une Inspection Nationale des élections, en sigle « INEL »

Dans certains pays (²⁶²) que nous avions examinés et qui défendent fermement l'intégrité électorale, il existe des mécanismes de surveillance et de contrôle officiel. C'est le cas avec ELECTIONS CANADA où il y a le Commissaire aux élections fédérales qui se situe à l'intermédiaire du Directeur général aux élections fédérales et qui est sous l'autorité du parlement. C'est le cas aussi de Mexique avec le Tribunal électoral fédéral.

Mais, dans le cadre de la RDC, nous suggérons une Inspection nationale des élections qui devrait être instituée dans la constitution, comme intermédiaire électoral du juge électoral et de l'organisme de gestion des élections.

(²⁶²) ACE PROJECT, Le Réseau de Savoir Electoral, L'Encyclopédie ACE : Intégrité électorale, 2013, p. 55
sur www.aceproject.org, consulté le 21 février 2019 à 16h 19'.

Et pour ce faire, procéder à la révision du chapitre 1^er de l'article 221 de la constitution du 18 février 2018 et l'intitulé comme suit : « Les institutions d'appui à la démocratie électorale », ensuite, institué alors l'inspection nationale des élections à coté de la commission électorale nationale indépendante et y insérée également la mission de cette inspection telle que sera mentionnée ci-dessous.

les attributions de la CENI qui seraient en conflit avec la mission et attributions de l'inspection nationale des élections que nous suggérons et de l'autre part, les dispositions des articles 33, 46, 47 et 52 de la loi organique sur la CENI et des articles 20, 21, 22, 23, 24, 25 de la loi sur la loi sur la cour constitutionnelle qui consacrent les conseillers référendaires, devraient être modifiées et reconnaître les compétences respectives issues de ces articles à l'inspection nationale des élections.

Et enfin, dissoudre l'établissement public dénommé « Office nation d'identification de la population » et confier ses attributions à l'inspection.

I. La mission et les attributions à assigner l'Inspection nationale des élections

L'Inspection nationale des élections dont ses agents sont portent le titre, des conseillers électoraux et référendaires recrutés objectivement par concours et nommés par le Président de la République, devrait avoir comme mission de :

- veiller au respect et à l'exécution de toute la législation et la règlementation électorale et référendaire congolaise à travers la surveillance, le contrôle, le suivi et évaluation régulière de la gestion et l'administration des élections et référendums et de tout processus électoral et référendaire ;

- Identifier la population et constituer et détenir le fichier général de la population;

- Et prévenir et alerter urgemment les conflits et violences électoraux sur toute l'étendue du territoire national.

A ce titre, l'inspection nationale des élections devrait avoir les attributions suivantes:

- Recenser la population sur toute l'entendue du territoire national et constituer et détenir le fichier général de la population en collaboration avec le ministère de l'intérieur, les gouverneurs de province et les autorités de l'état civil;

- Auditer physiquement et faire le suivi trimestriel régulier et efficace de l'activité liée à la gestion des agents et cadres administratifs et techniques au sein de la CENI afin de constituer un système statistique et informatique fiable sur ces agents et cadres et transmettre le rapport au ministère de la fonction publique ;

- Contrôler la direction de la sécurité sociale des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT que nous suggérons;

- Recevoir des plaintes de tous les personnels de la CENT (personnel ayant ou n'ayant pas le statut d'agents et cadres administratifs et techniques) sur les litiges de service qui les opposent avec la CENT et les convoquer pour une conciliation expéditive et rapide ;

- Dresser le procès-verbal de conciliation ou de non-conciliation entre la CENT et ses personnels ;

- Donner des avis et conseils aux projets et propositions de révisions des lois électorales du gouvernement et du parlement;

- Recevoir obligatoirement le projet du règlement administratif et financier de la CENT et en retirer ou en modifier les dispositions illégales ;

- Concerter préalablement avec la CENT sur toute initiative visant à modifier ou réviser le règlement administratif et financier ;

- Enquêter et réquisitionner sur les réclamations et allégations déposées et dénoncées par les agents et cadres de la CENT et par les parties prenantes au processus électoral. Ces allégations peuvent porter sur la mauvaise gestion, des mauvais comportements par des autorités électorales, des activités illicites, des marchés électoraux opaques et la corruption et la fraude électorales ; les infractions électorales et référendaires ;

- Examiner en cas de nécessité d'enquête et de contrôle, les documents ou bases de données informatiques de la CENT dont l'accès physique et obligation stricte de secret professionnel, discrétion sont garantis et réprimés par la loi ;

- Fournir des contrôles impartiaux réguliers des actions des parties prenantes aux élections ;

- Entremettre dans les conflits électoraux qui opposent les parties prenantes au processus électoral et référendaire ;

- Collaborer étroitement avec la CENT, les autres institutions d'appui à la démocratie, les autorités judiciaires, les forces armées de la RDC, les agents de l'ordre la police nationale congolaise, le ministère de l'intérieur, le ministère de la justice et l'ANR;

- Vérifier l'existence et l'état des matériels achetés avec les fonds publics par la CENT;

- Veiller au respect des procédures de passation de marchés publics par la CENT ;

- Obliger aux membres de la CENT ainsi que les tiers à fournir toutes informations et documents dont elle besoin dans l'enquête ou le contrôle;

- Faire l'observation dans les structures opérationnelles de la CENT (Bureau et centre d'inscription des électeurs, bureau de réception et de traitement des candidatures, bureau de vote et de dépouillement, centre

de vote, centre local de compilation des résultats) et transmettre ses rapports d'observation urgemment aux cours et tribunaux ;

- Enregistrer les partis et regroupements politiques et accréditer les témoins des partis politiques et les missions d'observation électorale;

- Transmettre les listes des partis politiques et des missions d'observation en ordre de se présenter aux élections et susceptible d'obtenir financement de l'Etat au ministère de l'intérieur et à la CENI avec copiés réservées aux cours et tribunaux compétents et au bureau de l'assemblée nationale;

- S'assurer que les partis politiques et regroupements politiques enregistrés, les candidats aux élections, les organismes et associations d'observation électorale accrédités par la CENI, les témoins des partis politiques et regroupements politiques, les agents électoraux respectent leurs obligations respectives,

- Mettre en oeuvres les règles de financement des partis politiques et des campagnes électorales ;

- Demander au nom de l'intérêt général ou de l'utilité publique aux cours et tribunaux compétents selon le cas, de délivrer une injonction ordonnant de se conformer à la législation électorale en cas de preuves graves d'infraction qui risque de compromettre la loi ou le règlement pendant la période des opérations électorales et référendaires ;

- Déférer devant les juridictions pour cause d'illégalité, les actes administratifs de la CENI qui violent la constitution et la législation électorale ou soumis à la transmission ou concertation obligatoire à ou avec l'inspection nationale des élections ou au respect de certaines procédures imposées par la législation électorale;

- Suivre les affichages électorales et sanctionner les actes de vandalisme y relatives;

- Alerter urgemment les autorités politico-administratives compétentes sur tout conflit ou violence électoral susceptible de dégénérer des crises ;

- Surveiller et contrôler les ONG de société civile ayant reçu les fonds publics de l'Etat pour la sensibilisation et l'éducation électorale s'ils sont sur terrain entrain de faire ce travail ;

- Faire le suivi et l'évaluation des toutes les activités électorales et référendaires sur l'étendue du territoire nationale ;

- Rendre public des rapports d'enquêtes et des conclusions de surveillance, de contrôle, de suivi et évaluation précises et impartiaux reflétant la situation électorale ou référendaire dans son intégralité et formuler des recommandations que toute la partie y impliquée (le parlement, le gouvernement, la CENI, les organisations de société civile, partis et regroupements politiques ou autorités judiciaires) doit donner une suite ;

- Sanctionner administrativement en infligeant des amendes aux contrevenants et récalcitrants (personnes physiques) aux conclusions et recommandations ou en interdisant l'accréditation dans le processus

- Saisir directement les cours et tribunaux lorsque les résultats d'enquêtes, de surveillance et de contrôle révèlent sans doute l'établissement des infractions pénales électorales et référendaires ;

- Saisir directement le tribunal compétent pour la radiation d'un parti ou regroupement politique enregistré lorsqu'il y a des motifs valables que ce dernier ne rempli pas les objectifs essentiels d'un parti ou regroupement politique ;

- Déposer à la fin de tout processus électoral et référendaire les conclusions globales qui évaluent la gestion globale de la CENT et du processus électoral en général, puis proposer des perspectives qui peuvent servir dans la reforme électorale à entreprendre. Ces conclusions globales ou rapport général devrait être transmis au Parlement dans un délai raisonnable, de rigueur et explicitement prédéfini dans la loi organique et que des copies devraient être réservées au Président de la République, au Premier ministre, au Premier président de la Cour constitutionnel, de la Cour de cassation, du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes et au Procureur général près la Cour constitutionnel, la Cour de cassation, le Conseil d'Etat et la Cour des comptes.

- Rassembler tout les textes juridiques congolais en vigueur qui régissent les élections et les couler dans un code électoral mise à jour régulièrement.

§2. LA SECURITE MATERIELLE OU FONCTIONNELLE STATUTAIRE DES AGENTS ET CADRE ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI

2.1. L'adoption d'un statut legislatif des agents des institutions d'appui a la democratie en RDC

Pour sécuriser matériellement le statut des agents et cadres de la CENT, nous invitons le législateur à déterminer lui-même par une loi « Un statut général des agents des institutions d'appui à la démocratie qui sera mis en exécution par un reglement ou les réglements administratifs de cahque institution d'appui à la démocratie suivant les spécificités de ses activités ou à défaut, adpoter une loi fixant le statut spécial des agents et cadres de la CENT en abrogeant les dispositions de l'article 39 de la loi organique sur la CENT ».

2.2. La révision des certaines dispositions de la loi organique de la CENI et le règlement administratif et financier de la CENI

A défaut d'adoption d'un statut législatif que nous recommandons, une révision devrait porter sur la modification et le complément de certaines dispositions de la loi organique portant organisation et le fonctionnement de la CENT et le règlement dans sa partie relative au statut des agents et cadres administratifs et techniques.

2.2.1. L'abrogation de certaines dispositions de la loi organique ou la modification de certaines dispositions du règlement administratif et financier de la CENI

A ce sujet, nous pensons que les dispositions de l'article 55 du règlement administratif et financier de la CENT qui disposent que : «La commission électorale nationale indépendante est une institution de mission. A ce titre, son personnel relève d'un statut particulier défini par le présent Règlement administratif et financier et qui déroge au droit commun, conformément à l'article 39 de loi organique portant organisation et fonctionnement de la CENT » devraient être modifiées et reformulées de la manière que voici : « La Commission Electorale Nationale Tndépendante est une institution d'appui à la démocratie dont la mission lui confiée d'organisation en toute indépendance, impartialité, neutralité des élections et de référendum de manière libre, démocratique et transparente et assurer la régularité du processus électoral, relève de la souveraineté nationale. A ce titre, son personnel relève du statut des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT fixé par le présent règlement administratif et financier conformément aux dispositions de l'article 39 de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la Commission Electorale Nationale Tndépendante et déroge au droit administratif commun».

Cette formulation a le mérite de conformer le règlemnt administratif et financier de la CENT à l'article 211 de la constitution et la loi organique qui consacre la CENT comme « une institution d'appui à la démocratie » et non « une institution de mission » d'une part, de l'autre part, d'effacer cette mauvaise pratique et déclarations qui se sont installées dans le chef des autorités électorales hiérarchiques depuis 2006, période d'une commission électorale indépendante transitoire dont sa loi organique ne consacrait aucun statut règlementaire. Cette pratique et déclarations consistent aujourd'hui soit, à renier tout statut aux agents et cadres administratifs et techniques ou soit, à ne pas respecter ce qui leurs ait dû en arguant que « la CENT est une institution de mission et en conséquence, tout celui qui travaille à la CENT est un missionnaire ». Aussi, elle fixe le droit qui leur applicable.

2.2.2. Le complément ou l'ajout de certaines dispositions soit dans le règlement administratif et financier, soit dans la loi organique portant organisation et le fonctionnement de la CENI

Tl faudrait que la loi organique de la CENT prévoient des dispositions qui admettent ou interdisent explicitement le droit de grève et de liberté syndicale aux agents et cadres administratifs et techniques car interdire par bouche ou dans la pratique que la mission de la CENT n'est pas compatible avec ces droits, ne suffit. A défaut par la loi de le faire, le règlement administratif et financier de la CENT devrait le faire. En droit, il y a un principe qui dit « Ce qui n'est pas interdit, est permis ». Sur base de ce principe, tout agent ou cadre ou groupe d'agents ou cadres avéré (s) et déterminé(s) à défendre son ou ses intérêt(s) socioprofessionnels, peut ou peuvent après lecture minutieuse des articles 38 et 39 de la constitution du 18 février 2006 telle que modifiée en 2011 et du règlement administratif et technique, conclure que les agents et cadres administratifs et techniques de la CENT sont autorisés à constituer un syndicat ou de s'affilier librement à un syndicat qui pourrait être créé par certains agents et cadres ou constituer un groupe important des agents pour grever. Et en créant ou en s'affiliant ainsi à un syndicat ou encore en se groupant et allant en grève, cet agent ou cadre ou ce groupe d'agents ou cadres n'ont pas violé selon nous aucun texte pour mériter des sanctions disciplinaires ou la révocation.

Dans l'hypothèse où le statut des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT restera régit par le règlement administratif et financier de la CENT, les dispositions de la loi organique de la CENT devraient exiger que ce règlement soit publié au journal officiel et porter à la connaissance des agents et cadres administratifs et techniques au cas ce statut serait toujours fixé par ce texte.

CONCLUSION

Notre étude a porté sur « Le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la Commission Electorale Indépendante de la République Démocratique du Congo : Défis et perspectives ».

A ce titre, la question principale qui esquisse la problématique de notre sujet était de savoir si les agents et cadres administratifs et techniques de la CENI peuvent être régis par le statut particulier qui déroge au droit commun fixé par la CENI elle-même dans l'organisation administrative actuelle de l'Etat Congolais sans qu'ils ne soient pas naturellement défiés? De cette question nous avons voulu répondre à la préoccupation subsidiaire suivante : Quelle est la nature statutaire des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI en droit positif congolais?

Partant de cette série des questions, nous avions émis à la question principale l'hypothèse selon laquelle les agents et cadres administratifs et techniques de la CENT seront naturellement défiés car le régime de la CENT dans l'organisation administrative actuelle de la RDC en général, et en particulier, les régimes statutaires posés par le règlement administratif et financier de la CENI en tant que texte de base de ce statut particulier, ne permettent pas de qualifier ces agents et cadres de la CENI ni comme les fonctionnaires civils de l'Etat régis par le droit de la fonction publique ni encore comme des travailleurs régis par le droit du travail.

S'agissant des hypothèses relatives à la question subsidiaire, nous avons estimé de première vue que la nature statutaire des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI en droit positif congolais, sont des fonctionnaires électoraux régis par un droit de la fonction électorale mais, il faut sécuriser leur statut formellement et matériellement.

Pour vérifier ces hypothèses, nous avions fait recours aux méthodes systémique et juridique appuyées dans la collecte des données par les techniques documentaires et les techniques vivantes notamment l'observation directe et l'interview.

Ainsi, après nos analyses globaux ayant essentiellement porté sur deux parties notamment, le statut juridique de la CENI en tant qu'institution d'appui à la démocratie dans l'organisation administrative de l'Etat congolais et la nature statutaire des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI en droit positif congolais, nous sommes arrivés aux résultats confirmant totalement des hypothèses qui se résument de la manière suivante:

Dans le souci de garantir la démocratique électorale en RDC, la constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour en son article 211, a institué la CENT comme institution d'appui à la démocratie chargée de l'organisation du processus électoral de manière permanente. En tant que telle, la CENI prend conformément à la loi organique et ses règlements, les décisions tant sur les élections et référendums que sur son administration au sein de l'Etat Congolais sans que ces

dernières soient censurées ni par l'autorité hiérarchique ni moins par une autorité de tutelle telle que le veut la pratique juridique administrative congolaise.

Cette situation a révélé institutionnellement non seulement le problème de la comptabilité de la CENI avec les responsabilités constitutionnelles du gouvernement central, dont l'article 91 alinéa 4 de la constitution le rend devant le parlement, mais aussi, exclut juridiquement la notion de centralisation et de la décentralisation au sens du droit administratif congolais du terme dans le régime de la CENI.

Cependant, examinant statutairement les agents et cadres administratifs et techniques de la CENI sur le plan formel et matériel en droit positif congolais, notre étude a relevé que les régimes juridiques même posés par le règlement administratif et financier de la CENI en tant que texte de base du statut particulier, découlent d'une part, des règles statutaires des agents de carrière des services publics de l'Etat et de l'autre part, des règles du code de travail, mais avec des spécificités faisant que toute tentative de vouloir ranger ou qualifier juridiquement les agents et cadres de la CENI soit, comme les agents de carrière des services publics de l'Etat dont leurs conflits de carrière relèvent du Conseil d'Etat conformément aux dispositions de l'article 48 points 3 de la loi organique portant organisation et fonctionnement des juridiction de l'ordre administratif, ou soit comme des travailleurs-salariés dont leurs conflits du travail relèvent des tribunaux du travail, a soulevé toujours de défi.

Pour cela, nous sommes arrivés à la conclusion selon la quelle, qualité des agents et cadres administratifs et techniques la CENI sur le plan du droit positif congolais, sont des fonctionnaires électoraux, les uns nommés et les autres contractuels. Et en tant que tels, la direction dans laquelle qu'il semble chercher à savoir le droit qui leur sont applicable sous l'empire de loi organique et du règlement administratif et financier de la CENI, est que les rapports dans lesquels l'administration de la CENT est actuellement engagée en droit positif Congolais, est régie dans une certaine mesure par le droit électoral, lorsqu'on parle de droit des actes des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI vis-à-vis des citoyens et des partis politiques, dans une certaine autre mesure par le droit de la fonction publique et du droit du travail, quand on envisage ici les droits et obligations des agents et cadres administratifs et techniques vis-à-vis de l'Administration de la CENT et voire de l'Etat. A cet effet, nous avions donc retenu que le droit applicable aux agents et cadres est un droit de la fonction électorale dont la meilleure façon de voir les choses, serait de créer en RDC une ou des juridictions administratives spécialisées conformément aux dispositions de l'article 146 alinéa 6 de la constitution et dans le cas sous occurrence, une ou des juridictions électorales.

Toutefois, compte tenu de la réalité du terrain qui prouve que même d'autres juridictions de l'ordre administratif de droit commun créées par la constitution et organisées par la loi organique du 15 octobre 2016, souffrent encore

recommandé la plénitude de compétences des juridictions de l'ordre administratif du droit commun sur les litiges relevant du statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT en se fondant sur les solutions jurisprudentielles, doctrinales et des principes généraux du droit. Sur ce, le principe est que les agents et cadres administratifs et techniques de la CENT sont actuellement régis par le droit de la fonction publique en tant qu'il s'agit des règles ou des rapports qui apparaissent semblables aux règles ou droits et obligations du droit de la fonction publique c'est-à-dire des règles semblables à celles des agents de carrière des services publics de l'Etat. A cet effet, lorsqu'il existe cette similitude ou analogie, le juge administratif du droit commun devrait étendre sa compétence en interprétant ces règles comme il le ferait dans les rapports entre les agents de carrière des services publics et l'Etat. Mais, son interprétation devrait être limitée car il ne pourrait pas porter son contrôle sur la conformité des actes de la CENT à toutes lois et tous règlements applicables aux agents de carrière de services publics de l'Etat.

En revanche, les agents et cadres administratifs et techniques de la CENT sont régis par le droit du travail, dans le cas où le règlement administratif et financier s'inspire des règles du code de travail. A cet effet, le juge administratif du droit commun interprétera ces règles en tant que « principes généraux du droit du travail » pourvues qu'elles ne soient pas incompatibles avec les nécessités de l'administration de la CENT et en général, et des opérations électorales et référendaires en particulier.

Cela étant, pour sécuriser statutairement, nous avons d'une part recommander le plan organique : la révision par le législateur du mode de financement de la CENT et la mise en place d'un mécanisme indépendante de surveillance, suivi et évaluation de l'administration électorale, et de l'autre part, sur le plan matériel, l'adoption par le législateur d'une loi fixant statut général des agents des institutions d'appui à la démocratie, ou fixer par une loi, un statut spécial des agents et cadres adminsitratifs et techniques, à défaut de cela, procéder à la révision des certains dispositions de la loi organique et le règlement et financier de la CENT .

BIBLIOGRAPHIE

I. INSTRUMENTS JURIDIQUES

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- La loi organique N° 10/013 du 28 juillet 2010 portant organisation et fonctionnement de la Commission Electorale Nationale Indépendante telle que modifiée et complétée par la loi organique N° 13/012 du 19 avril 2013, J.O. RDC, Numéro spécial-7 juin 2018 ;

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- La loi N° 08/007 du 07 juillet 2008 portant dispositions générales relatives à la transformation des entreprises publiques, J.O. RDC, Numéro spécial, 12 juillet 2008 ;

- La loi N° 12/006 du 4 octobre 2012 modifiant et complétant la loi N° 88/022 du 29 janvier 1988 portant régime spécial de la sécurité sociale pour les parlementaires sur https://www.leganet.cd;

- La loi N° 010-2002 du 5 août 2002 portant institution de la pension spéciale pour les anciens Présidents de la République et de la rente de survie en faveur des conjoints et des orphelins des anciens présidents de la République et des Héros nationaux décédés ;

- La loi N° 15/005 du 17 mars 2015 portant code des assurances sur https://www.leganet.cd;

- Le Décret du 30 juillet 1888 portant code civil congolais, livre III : Des contrats ou des obligations conventionnelles ;

- L'ordonnance N° 161 du 27 juillet 1963 portant création du fonds national de promotion et de service social, en sigle FNPSS, modifiée par l'ordonnance N° 68/057 du 13 février 1968 et du décret N° 13/007 du 23 janvier 2013 fixant les statuts d'un établissement public dénommé « Fonds national de promotion et de service social, en sigle FNPSS, J.O.RDC, N° 5 du 1^er mars 2013 ;

- L'ordonnance N°81-160 du 07 octobre 1981 portant statut du personnel de l'enseignement supérieur, universitaire et de la recherche scientifique ;

- L'ordonnance N°11/012 du 03 février 2011 portant investiture des membres du bureau de la Commission Electorale Nationale Indépendante ;

- L'Ordonnance N°15/015 du 21 mars 2015 fixant attributions des Ministres, J.O, RDC, Numéro spécial -19 janvier 2017 ;

- Le Décret-loi N° 017-2002 du 3 octobre 2002 portant code de bonne conduite de l'agent public de l'Etat, https://www.leganet.cd;

- Le décret N° 09/12 du 24 avril 2009 établissant la liste des entreprises publiques transformées en sociétés commerciales, établissements publics et services publiques et l'annexe II : listes des entreprises transformées en établissements publics, J.O. RDC, Numéro spécial-30 avril 2009 ;

- Le décret N° 06/130 portant statut spécifique des médecins des services publics de l'Etat ;

- Le Décret N° 13/050 du 06 novembre 2013 portant règlement général sur la comptabilité publique, J.O, RDC, N° 24, 15 décembre 2013 ;

- Le Décret N°15/031 du 14 Décembre 2015 portant création, organisation et fonctionnement d'un Etablissement public dénommé Caisse nationale de sécurité sociale des agents publics de l'Etat, « C.N.S.S.A.P » en sigle ;

- La résolution de l'assemblée nationale N°04/CAB/AN/AM/2013 du 07 juin 2013 portant entérinement de la désignation des membres de la Commission Electorale Nationale Indépendante ;

- Le Règlement intérieur de la Commission Electorale Indépendante « CEI », août 2004 ;

- Le Règlement intérieur de la Commission Electorale Nationale Indépendante du 22 février 2011, éditions LINELIT, Kinshasa, 2011 ;

- Le Règlement intérieur de la Commission Electorale Nationale Indépendante du 15 octobre 2013 ;

- La Décision N°008/CENI/AP/17 du 27 février 2017 portant Règlement administratif et financier de la Commission Electorale Nationale Indépendante ;

- Le code de bonne conduite des membres de la Commission Electorale Nationale Indépendante du 25 juin 2014, J.O. RDC, numéro spécial-10 juillet 2014 ;

- La décision N°001BIS/CENI/BUR/18 du 19 février 2018 portant mesures d'application de la loi N°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales telle que modifiée et complétée à ce jour, Institut alternatives et initiatives citoyennes pour la Gouvernance démocratique, loi électorale et mesures d'application, support de vulgarisation, MEDIASPAUL, Kinshasa, 2018 ;

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- La décision N° 55/CENI/BUR/18 du 26 décembre 2018 compétant la décision N°50/CENI/BUR/18 du 20 décembre 2018 portant modification de la décision N° 65/CENI/BUR/17 du 05 novembre 2017 portant publication du calendrier électoral des élections présidentielle, législatives, provinciales.

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- Bernard GERNIGON, Alberto ODERO et Haracio GUIDO, « Les principes de l'OIT sur le droit de grève », 1^ère édition in Revue international du travail, vol. 137 (1998), N° 4, Genève, 2000 ;

- Guillaume DRAGO, « le principe de subsidiarité comme principe de droit constitutionnel », in Revue internationale de droit comparé, N° 2-1994 ;

- Joseph CIHUNDA HENGELELA, « L'Indépendance de la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI) : Quelques réflexions sur les lieux de son érosion et sur les mécanismes de sa reconquête », in Revue Congolaise d'analyse des politiques et pratiques électorales, Alternatives et initiatives critiques pour la gouvernance démocratique, Hors-série, Kinshasa, 2017 ;

- M. NKONGOLO TSHILENGU, « La problématique du contrôle des finances publiques et des biens de l'Etat par la Cour des comptes », in RIZ, 1995, numéro spécial 70^ème anniversaire

- Nathalie BELLY, « L'émergence du principe de proportionnalité », in Les cahiers de droit, Volume 38, Numéro 2, Laval, 1997.

- Alain NGULU LUKUNDA, La problématique des institutions d'appui à la démocratie dans le processus de transition en RDC : Cas de la RDC, TFC, Faculté des sciences sociales et administratives, UPN, Kinshasa, 2006 ;

- Kennedy MUYUNGA MALANGO, Les manifestations de la rue à Kinshasa pendant la période de transition (1990-1997) Contribution à l'étude des comportements politiques protestataires, Mémoire de DES, Faculté des sciences sociales, politiques et administratives, UNIKIN, 2008-2009, Inédit ;

- Matthiesen KALALA ILUNGA, Cours des Grands Services Publics de l'Etat, Première Licence, Faculté de Droit, UNILU, 2015-2016, inédit ;

- Sylvain MITOUBA LUKUSA, Equation Etat culture politique et appropriation citoyenne en République Démocratique du Congo, contribution à la sociologie politique fondée sur le modèle d'analyse sitologique, Thèse de Doctorat, Faculté des Sciences sociales administratives et politiques, UNIKIN, 2010-2011, p. 31, inédit ;

- Paul MOZAMBE MAPUNZU, Cours de l'Introduction au cycle électoral, Master en gestion du cycle électoral, EFEAC, Kinshasa, 2017-2018 ;

- TSHIZANGA MUTSHIPANGU, Cours de droit du travail et de la Sécurité sociale, 1^ère Licence Faculté de Droit, UNILU, 2015-2016, Inédit.

VII. AUTRES DOCUMENTS

- ISSA KASSAMBARA, Situation du processus électoral Congolais, Séminaire animé à l'Ecole de Formation Electorale en Afrique Centrale « EFEAC », Kinshasa, 01 décembre 2017, inédit ;

- Rapport annuel de la Commission Electorale Nationale Indépendante du JUIN 2016 au Mai 2017, Inédit ;

- Rapport annuel de la Commission électorale Nationale Indépendante du mars 2012, Inédit ;

- Rapport annuel de la Commission Electorale Nationale Indépendante de la République de Démocratique du Congo, Juin 2016-mai 2017 ; inédit

- Recueil des fiches et formulaires du Bureau de réception et traitement des candidatures (BRTC) de la Commission Electorale Nationale Indépendante de la RDC, Kinshasa, mai 2018, Inédit ;

- Mission d'observation électorale de l'Union Européenne en République Démocratique du Congo, Rapport final, Elections présidentielle et législatives du 28 novembre 2011 ;

- Martine BONDO, Assemblée Parlementaire de la Francophonie, La conception du fichier électoral, enjeu pour l'organisation des élections libres et transparentes, XXIXème SESSION Niamey, 6 au 9 juillet 2003 ;

- Cabinet de Ministre de la Fonction Publique, La Fonction Publique en République Démocratique du Congo, Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Développement-CAFRAD, TANGOR, Maroc, 2000 ;

- Compte rendu de la réunion du conseil supérieur de la magistrature, Kinshasa, le 11 avril 2019 ;

- Conseil d'Etat, Le Premier Président, Communiqué officiel, Kinshasa, le 13 avril 2019 ;

- Conseil d'Etat, Section du contentieux : contentieux électoral, Communiqué officiel ROR : 010, Kinshasa, le 09 avril 2019.

VIII. SOURCES INTERNET

- Les procédés et méthodes d'interprétation des règles... sur www. Cours -de-

2. Et combien d'agents et cadres que la CENT dispose à cette année de 2018 sur toute l'étendue du territoire national ?

Dans le cadre de la rédaction de notre travail de Master en Gestion du Cycle Electoral qui s'articule autour du « Statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la Commission Électorale Nationale Indépendante de la RDC : Défis et Perspectives », nous sollicitons quelques minutes de votre temps pour nous entretenir autour de certaines préoccupations.

En effet, depuis l'institution de la CENT comme l'organisme indépendant et permanent de gestion et d'administration des élections dans le système électoral Congolais, cette CENT dans sa structure organisationnelle et fonctionnelle, dispose un personnel de différente nature parmi lequel une catégorie d'agents appeler comme les agents et cadres administratifs et techniques et exerçant de manière permanente des services issus des décisions des autorités électorales notamment les membres de la CENT.

Pour ces agents et cadres, certains pensent qu'ils ont un statut et une qualité juridiques, d'autres opinent pour le contraire. Certains aussi estiment qu'ils sont mal gérés et traités par les autorités CENT, et d'autres s'insurgent contre ces déclarations. Certains enfin, se plaignent de manque de protection voire de sécurité dans l'exercice de leurs fonctions, d'autres en revanche, ne sont de cette opinion.

Sur ce, étant acteur politique impliqué dans les élections, acteur de la société civile de la thématique : « élections », membres, agents ou cadres de la CENT exerçant ou ayant exercé des fonctions au sein de la CENT, pouvez-vous répondre à nos questions ci-après :

1. Selon vous, qui sont considérés comme des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT ?

Nous vous remercions de votre franche collaboration et temps que vous aviez consacré à notre entretien.

TABLE DES MATIERES

PREMIERE PARTIE : LE STATUT DE LA COMMISSION ELECTORALE NATIONALE INDEPENDATE EN TANT QU'INSTITUTION D'APPUI A LA DEMOCRATIE DANS LA STRUTURE JURIDIQUE DE LA REPUBLIQUE

CHAPITRE I. PRESENTATION GEOGRAPHIQUE, HISTORIQUE STRUCTURELLE ET DES DIFFRENTES CATEGORIES DU PERSONNEL DE LA COMMISSION

SECTION I. PRESENTATION GEOGRAPHIQUE ET HISTORIQUE DE LA COMMISSION ELECTORALE NATIONALE INDEPENDANTE DE LA RDC - 20

1.1. L'idée de la création de la commission électorale Indépendante ou de l'organisme de

1.3.1. Du passage de la Commission Electorale Indépendante (CEI) à la Commission

3.3. Les organes du niveau de la mise en oeuvre ou l'administration de la CENI 35

4.1. Personnel n'ayant pas la qualité des agents et des cadres administratifs et techniques

4.2. Personnel ayant la qualité des agents et des cadres administratifs et techniques au

CHAPITRE II. LA PLACE DE LA CENI EN TANT QU'INSTITUTION D'APPUI A LA DEMOCRATIE DANS LA STRUCTURE ADMINISTRATIVE DE LA RDC 50

SECTION I. BREF APPERCU DU CONTEXTE ACTUEL DE LA STRUCTURATION

1.1. Le pouvoir central : la centralisation, premier mode d'organisation territoriale la

1.1.3. L'administration centrale de l'Etat: Théorie de la concentration administrative ou

1.2. Les provinces : la régionalisation, deuxième mode d'organisation de territoriale de la

1.3. Les ETD : la décentralisation territoriale, troisième mode d'organisation territoriale

1.4. Les Entités territoriales déconcentrées : L'administration territoriale du pouvoir

§2. LE REGLEMENT DES RAPPORTS JURIDIQUES ENTRE DE LA CENI ET L'AUTORITE DE L'ETAT CONGOLAIS : DEFIS DE LA THEORIE DE LA NATURE JURIDIQUE DE LA CENI DANS LA STRUCTURE

2.1.2. Le défi de qualification de la nauture de contrôle de l'Assemblée Nataionale sur la CENI 86

2.2. Le règlement de rapport juridique entre la CENI et l'autorité exécutive de l'Etat

2.2.2. Analyse de règlement des rapports entre la CENI et l'autorité administrative en RDC 87

2.3.3. La classification des fonctions de personnel administratif et technique de la CENI 106

2.3. La nature juridique de reglement des rapports entre la CENI et l'autorite de l'Etat

DEUXIEME PARTIE. LA NATURE STATUTAIRE DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI EN DROIT POSITIF

CHAPITRE I. LES REGIMES STATUTAIRES DES AGENTS ET CADRES

SECTION I. GENESE DU STATUT PARTCULIER DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI ET L'ENTREE DANS LES

2.1. Les conditions d'accessibilité aux emplois administratifs et techniques de la CENI 96

2.1.1. Le recrutement des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI 96

2.1.3. Les incompatibilités liées à l'emploi administratif et technique de la CENI 97

2.2. Les relations des fonctions entre la CENI et ses agents et cadres administratifs et

2.2.2. Le fondement des relations des services entre la CENI et ses agents et cadres

administratifs et techniques 99
2.2.3. Effets de l'acte de nomination et de l'acte d'engagement perçus en termes d'obligations de la CENI et de l'agent et cadre administratif et technique de la CENI 103

2.3.2. Les positions statutaires des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI 105

2.3.4. Le signalement ou la cotation des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI 107

2.3.5. Les droits et avantages sociaux et la déontologie des agents et cadres administratifs et

2.3.6. La déontologie des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI 111

2.4. La cessation définitive des fonctions administratives et techniques de la CENI 112

I. La durée et les obligations de l'agent et cadre administratif et technique de la CENT

I. La faute lourde dans le statut particulier des agents et cadres administratifs et

2.5. Le régime disciplinaire des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI 115

CHAPITRE II. POSITIONS DES DEFIS ET DES PERSPECTIVES DE LA NATURE STATUTAIRE DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET

SECTION I. POSITIONS DES DEFIS DE LA NATURE STATUTAIRE DES AGENTS

2.1. La notion du statut au sens formel et le statut particulier des agents et cadres

2.2. Les règles statutaires particulières des agents et cadres administratifs de la CENI au regard des règles statutaires des agents de carrière des services publics de l'Etat et

2.2.1. Les règles statutaires particulières des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI au regard des statutaires des agents de carrière des services publics de l'Etat 149

2.3. Les statutaires particulières des agents et cadres administratifs et techniques de la

CENI au regard des règles statutaires des travailleurs du code de travail 161
2.3.1. La qualification juridique des Agents et cadres administratifs et techniques de la

CHAPITRE II. POSITIONS DES PERSPECTIVES DE LA NATURE JURIDIQUE DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI EN

SECTION I. DE LA QUALIFICATION JURIDIQUE DU REGLEMENT ADMINISTRATIF ET FINANCIER ET DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI ET DU DROIT

1.1. La justification de la perspective de droit de la fonction électorale ou spéciale dans le

système droit positif congolais 184
1.1.1. Les caractéristiques générales du droit de la fonction publique électorale ou spéciale

1.2. La justification de la perspective de l'extension de la compétence des juridictions de l'ordre administratif du droit commun congolais sur tous les litiges relevant du statut

1.2.1. La compétence du juge de l'ordre administratif de droit commun dans l'interprétation des règles constituées dans le statut particulier des agents et cadres administratifs et

SECTION II. LA SECURITE STATUTAIRE DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI DANS L'ORDRE

2.1. L'adoption d'un statut legislatif des agents des institutions d'appui a la democratie en

2.2. La révision des certaines dispositions de la loi organique de la CENI et le règlement

2.2.1. L'abrogation de certaines dispositions de la loi organique ou la modification de

2.2.2. Le complément ou l'ajout de certaines dispositions soit dans le règlement administratif et financier, soit dans la loi organique portant organisation et le