La gestion par objectifs en matière budgétaire: L'expérience tunisienne

Deuxième Paragraphe/- Un contrôle politique renforcé :

La philosophie de la réforme de la gestion de l'Etat s'appuie sur l'idée selon laquelle la transparence des finances publiques conditionne à la fois le fonctionnement démocratique de ses institutions et garantit une bonne gestion des fonds publics. Autrement dit, il ne peut y' avoir de bonne gestion que dans la transparence. Le rôle du Parlement devrait être renforcé à travers la réévaluation du débat budgétaire (A) et la revalorisation de la loi de règlement du budget (B) qui fournit au parlement une information continue de la situation budgétaire même après la clôture de l'année budgétaire.

A- La réévaluation du débat budgétaire :

Le débat budgétaire se déroule à la suite du dépôt du projet de la loi de finances c'est une occasion pour discuter et débattre le projet de la loi de finances¹³⁷, il s'agit de décider a propos de la politique budgétaire autrement dit, sur la stratégie des finances publiques.

La réévaluation du débat budgétaire cherche à optimiser l'information du Parlement car, il est clair que, la présentation nébuleuse des comptes budgétaires ne permet pas de se faire une idée claire et précise de la situation budgétaire de l'Etat.

Pour répondre aux exigences de modernisation de la gestion publique basée sur la transparence des dispositifs financiers, il est important que l'évaluation des recettes et des dépenses soit sincère et que le projet de loi de finances soit complété par une série de documents exhaustifs.

En effet, « La modernisation exige le développement de deux fonctions : d'une part, un contrôle qui apprécie la qualité de gestion des ordonnateurs et d'autre part, l'évaluation des dépenses publiques »138

La sincérité de la loi de finances s'apprécie en tenant compte « des informations disponibles et des prévisions qui peuvent en découler ».¹³⁹ Les méthodes utilisées pour l'évaluation des recettes et des dépenses doivent donc, permettre une prévision correspondant à la situation

137 Ahmed Essousi, Finances publiques, éditions latrach. Tunisie, 2013. P.292.

138 Barilari (A), et Prat (M), les contrôles financiers, comptables, administratifs et juridictionnels des finances publiques, édition LGDJ. Paris 2003. P.131.

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financière et économique de l'Etat.

En Tunisie, le principe de la sincérité n'est pas consacré dans le droit positif. Mais, il n'empêche que les prévisions budgétaires doivent être crédibles c'est-à-dire qu'elles doivent être soumises à une procédure budgétaire rigoureuse et s'inscrire dans l'environnement économique ce en vertu, des articles 1¹⁴⁰, 23¹⁴¹ et 24¹⁴² de la LOB.

Il ne faut pas perdre de vue que, le rôle important des programmes informatiques (SINDA, RAFIC, ADEB) au niveau de l'information financière, ceux-ci permettent d'exploiter utilement les données relatives aux recettes budgétaires. Afin de permettre une vision fiable de la situation budgétaire.

L'article 25 de la LOB indique les documents qui doivent être annexés au projet de loi de finances : « Sont joints au projet de loi de finances :

1 - Un rapport sur le budget de l'Etat dans le cadre de l'équilibre global économique et financier. Il comprend, notamment, une analyse de l'évolution des recettes et des dépenses selon leur nature.

2 - Des notes explicatives relatives aux dépenses de chaque chapitre selon leur nature et selon les programmes et les missions arrêtés.

3 - Tout autre document jugé utile pour l'examen du projet de loi de finances par la chambre des députés et la chambre des conseillers ».

En effet, il s'agit des documents relatives aux estimations macro-économiques (tel que le taux d'inflation, le taux du déficit budgétaire etc.)

139 Article 32 de la LOLF prévoit que : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. »

140 « La loi de finances prévoit et autorise pour chaque année l'ensemble des charges et des ressources de l'Etat dans le cadre des objectifs des plans de développement et compte tenu de l'équilibre économique défini par le budget économique ».

141 « Les chefs d'administration établissent les prévisions annuelles de dépenses des services qui leur sont rattachés et les adressent au ministère des finances avant la fin du mois de mai de chaque année.Le ministre des finances examine ces propositions, y ajoute les prévisions de recettes et élabore le projet de loi de finances. Ce projet est discuté par le conseil des ministres et arrêté sous sa forme définitive par le président de la république. Il est soumis à la chambre des députés et à la chambre des conseillers au plus tard le 25 Octobre de l'année précédent celle relative à l'exécution de la loi de finances présentée »

142 «Les prévisions de recettes sont arrêtées par le ministre des finances selon les catégories de recettes et ce dans le cadre de l'équilibre économique de l'année considérée ».

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Dans ce cadre, le Décret-loi n°2011-41 du 26 mai 2011, relatif à l'accès aux documents administratifs des organismes publics, indique dans son article 5 que :

« L'organisme public compétent doit publier régulièrement :

- Les informations statistiques économiques et sociales y compris les comptes nationaux, les enquêtes statistiques désagrégés ;

- Toute information sur les finances publiques y compris les informations macroéconomiques, les informations sur la dette publique et sur les actifs et les passifs de l'Etat, les prévisions et informations sur les dépenses à moyen terme, toute information sur l'évaluation des dépenses et de la gestion des finances publiques et les informations détaillées sur le budget, aux niveaux central, régional et local ;

- Les informations disponibles sur les services et programmes sociaux ».

L'Article 6 ajoute que : « Les documents administratifs mentionnés doivent être divulgués sous une forme facilement accessible au public, et si besoin est, mis à jour au moins une fois par an ».¹⁴³

Ainsi, comme l'a souligné Jean-Pierre JARNEVIC « l'amélioration de l'information et du contrôle parlementaire sur les finances publiques a un double objet. Elle concerne, en effet, à la fois la gestion des crédits autorisés par le législateur dans le cadre de la loi de finances et la situation des finances publiques en général...il s'agit de permettre au parlement à partir des informations ciblée, d'exercer un contrôle plus efficace de l'évolution des finances publiques... ».¹⁴⁴

Bien entendu, l'information financière doit être présentée non seulement, au cours de l'exécution du budget. Mais aussi après la clôture de l'année budgétaire.

B- La revalorisation de la loi de règlement du budget :

La loi de règlement du budget « est un des trois types de lois de finances avec les lois de finances initiale et rectificative. À la fin de chaque exercice, elle arrête le montant définitif des dépenses et des recettes de l'État et le résultat budgétaire qui en découle. Par ailleurs, elle décrit les opérations de trésorerie et ratifie les opérations réglementaires ayant affecté l'exécution du budget. Elle peut, en outre, comprendre des dispositions sur l'information et le contrôle des finances publiques, la comptabilité et la responsabilité des agents »¹⁴⁵.

Ainsi, comme l'a souligné le professeur Ahmed Essousi «...élaboré par le gouvernement, le projet de règlement du budget est présenté aux assemblées pour débat et vote, une fois intervenue la cour des comptes, chargée de contrôler et rédiger un rapport relatif à

143L'absence de présentation et d'évaluation des exonérations et incitations fiscales, qui jouent un rôle important dans la mise en oeuvre des politiques publiques pèse sur l'efficience et la transparence.

144 Jarnevic (J-P), « Le paradoxe de l'information et du contrôle parlementaire sur les finances publiques », in `la réforme de l'Etat', (s, dir) Jean-jacque Pardini, Claude Deves, Acte du colloque international de Toulon 1er et 2eme octobre 2004 édition Bruylant. Bruxelles. 2005. P.57.

145 www.vie-publique.fr. (Page consultée le 23/06/2013).

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l'exécution dans les conditions prévues par la loi »¹⁴⁶.

Dans le cadre de la nouvelle gestion publique, la loi de règlement du budget acquiert une nouvelle portée politique puisqu'elle permet justement de mesurer les résultats à la lumière du constat qu'elle en fait.

Pour cela elle doit prendre la forme d'un document complet permettant au parlement de juger la qualité de réalisation des prévisions et elle doit intervenir dans délais suffisamment courts pour éclairer les parlementaires au moment du vote de la loi de finances.

Dans ce sens, la LOB a effectivement renforcé la loi de règlement du budget en précisant son objet (article 45) ainsi que son mode d'élaboration. (Article 46). Par ailleurs, le contenu de la loi de règlement du budget a été élargi par l'intégration des réalisations des fonds de concours et des fonds spéciaux (article 47 nouveau), en revanche, aucune mesure n'a été prise pour accélérer la préparation de la loi de règlement du budget en fixant par exemple un délai de dépôt.

« La décision budgétaire étant orientée vers les résultats, il va de soi que le parlement doit disposer d'une document suffisamment complet pour lui permettre de juger de la qualité de la réalisation des prévisions...cette logique se retrouve dans la masse très importante des informations financières fournies aux parlementaire en annexe du projet de loi de règlement (article 54 LOLF) »147

Dans ce cadre, la démarche de la LOLF a été plus audacieuse. Elle a élargit l'objet de la loi de règlement et raccourcit son délai de dépôt. Ainsi, l'article 64 précise que le projet de loi de règlement doit être déposé et distribué au plus tard le 30 juin de l'année suivant l'exécution du budget auquel il se rapporte. De cette manière, La LOLF institue un "chaînage vertueux" entre la loi de règlement de l'année n-1 et la loi de finances de l'année n+1. L'analyse de l'efficacité des crédits utilisés et des résultats obtenus pour chaque programme sera placée au coeur du débat sur l'allocation des crédits au titre de l'année n+1 dans le cadre du projet de loi de finances. A cette fin, l'article 46 fixe au 1er juin n+1 la date limite de dépôt du projet de loi de règlement de l'année n. L'article 41 interdit de mettre en discussion le projet de loi de finances n+1 devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, sur le projet de loi de règlement de l'année n-1.

En effet, « L'examen de loi de règlement deviendra donc, pour le parlement un moment privilégié de revue d'ensemble de l'action de l'Etat, grâce à un arrêté des comptes beaucoup plus complet...et à une évaluation de la politique budgétaire dans chacun de ses domaines d'intervention »¹⁴⁸.

146 Essousi (A), Op, cit. P.434.

147 Barilari (A) et Bouvier (M), La LOLF et la nouvelle gouvernance financière de l'Etat, édition LGDJ. Collection .systèmes finances publiques. France. 2008. P.38.

148 Robert (F), « La rénovation des pouvoirs du parlement », RFFP, n° 76-novembre 2001. P.89

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Après avoir précisé, le cadre organique chargé de l'évaluation, la question qui se pose est de savoir : quelles sont les finalités de cette évaluation ?