Memoire Online - L'union pour la méditerranée, quel avenir?

En prenant en compte que la revendication d'un plan Marshall à chaque fois qu'il est question d'aide au développement est parfois abusive, puisque on sait que, ce plan a été destiné à des pays qui avait un système politique démocratique, que ces derniers ont eu une révolution industrielle et qui avaient surtout des sociétés qui ont connu la prospérité et des infrastructures institutionnelles capables d'absorber cette aide⁴⁵. Par contre, les pays en situation de besoin de nos jours, en général, ne disposent pas de systèmes politiques démocratiques, le respect des droits de l'homme est relatif, les structures sociales sont difficiles à appréhender et surtout ces pays n'arrivent pas à établir un plan acceptable de leur développement.

Le paradoxe frappant est le fait que les pays en développement ont reçu des montants important sans que cela ne se répercute sur leur niveau de développement. A titre d'exemple, on estime que « l'Afrique subsaharienne a déjà reçu dans le premier demi-siècle de son indépendance l'équivalent de plusieurs <<plans Marshall>> sous forme d'aide au développement sans que cela lui ait beaucoup profité »⁴⁶. Il est établi que les systèmes politiques des pays bénéficiaires de l'aide au développement sont en majeure partie défaillants. Très souvent, ils financent leur légitimité de l'argent public pour maintenir en place les réseaux qui les soutiennent⁴⁷. Les fonds en provenance des pays donateurs ne sont pas épargnés parce qu'ils sont exécutés au niveau local.

L'aide au développement suscite aujourd'hui l'intérêt des politiques et des chercheurs. En dépit de montants colossaux attribués aux pays en développement, la situation de ces derniers ne s'améliore pas sensiblement.

Du consensus de Monterrey (2002), à la déclaration de paris (2005) et forum d'Accra (2008)
sur l'efficacité de l'aide et à la conférence sur le financement du développement de décembre

45 Svensen J., Op. Cite : << l'Europe occidentale présentait un avantage indéniable pour utiliser l'aide efficacement. Elle disposait d'une main d'oeuvre qualifiée, de directeurs et d'entrepreneurs expérimentés, ainsi que d'institutions financières et juridiques relativement efficaces. Les administrations publiques étaient également relativement compétentes >>.

2008, la société internationale en général, et les pays de l'OCDE en particulier, peine à trouver des réponses crédibles aux problèmes liés à l'aide publique au développement (APD).

Selon les dernières publications 48 de l'Organisation pour la Coopération et le Développement Economique (OCDE), en 2007, les pays du nord du Sahara⁴⁹ ont reçu 15848.5 millions de dollars US. Les pays du moyen orient⁵⁰ ont reçu dans la même année 19507.5 millions de dollars US en plus de sommes sensiblement plus importantes pendant les deux années précédentes. Ces chiffres révèlent qu'en ce qui concerne le volume de l'aide extérieur net en provenance des pays de l'OCDE perçue par les 15 pays des deux groupes de pays cités a atteint celle du plan Marshall, le nombres de pays bénéficiaires est presque le même. Mais en terme de bien être, les résultats ne sont pas les même, Les fruits de l'aide publique au développement tardent à apparaître. Ce groupe de 15 est toujours sur la liste des bénéficiaires de l'aide établie par le Comité pour l'Aide au Développement (CAD)⁵¹. Si tel est le constat, il est toujours opportun de voir en quoi le plan Marshall est-il différent.

Selon le document de l'OCDE (2009), sur la période 2001-2007, le volume des versements d'APD , comme le montre le tableau n°1, a atteint le pic de plus 82 milliards de dollars US en 2005. Ce pique est dû aux versements destinés aux pays du Moyen Orient, particulièrement à l'Irak. On remarque qu'en général, le volume de l'APD a augmenté sur la période 2001-2007. Le tableau n°1 confirme clairement qu'en matière de volume, les fonds dont bénéficient globalement les pays receveurs de l'aide sont nettement supérieurs au montant débloqué dans le cadre du Plan Marshall. A souligné que ces sommes regroupent tous les fonds, ceux gérés d'une façon bilatérale, ceux gérés par des organisations au niveau multilatéral et ceux gérés par des institutions supra- nationales comme la commission européenne.

⁴⁸ Répartition géographique des ressources financières allouées aux pays en développement, Versements, engagements, indicateurs par pays 2003-2007, OCDE, 2009.

⁵⁰ Il s'agit de : Bahreïn, Iran, Irak, Jordanie, Liban, Oman, Territoires palestiniens, Arabie saoudite, Syrie et Yémen.

		2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
P N S⁵²	Net APD/CAD53	1 697,60	1 636,70	1 536,10	2 108,40	1 576,60	1 681,40	1 996,10
	Net APD/CE54	400,50	298,50	418,80	672,50	720,60	794,60	933,30
	Net APD/Total55	2 303,10	2 345,90	2 170,20	2 986,50	2 590,00	2 739,00	3 171,20
PMO ⁵⁶	Net APD/CAD	1 126,80	1 235,70	4 127,80	5 925,60	23 366,10	10 368,30	10 925,20
	Net APD/CE	197,50	296,30	502,20	674,80	515,60	689,90	749,40
	Net APD/Total	2 447,60	3 671,70	5 477,10	7 500,40	24 892,60	13 935,50	14 132,00
Total	Net APD / CAD57	35 110,70	40 756,90	49 735,00	54 304,20	82 424,30	76 908,80	72 893,60
	Net APD / CE⁵⁸	5 517,10	5 150,00	6 445,30	8 067,90	8 686,50	9 489,10	11 095,50

Les versements d'APD en provenance des pays du CAD de l'OCDE sont sensiblement importants, comme le monte le graphique n°3, les Etats-Unis d'Amériques sont les premiers fournisseurs d'aide au développement avec 26 Milliards de dollars en 2008. L'APD en provenance de l'Union européenne et ses Etats membres représente plus de la moitié de l'ensemble de l'APD fournit par les pays du CAD.

A cela, il faut ajouter que les pays membres de l'Union européenne sont les plus proches de l'objectif fixé par les Nations Unies qui consiste en 0.70 % du RNB qui devrait être versé à titre d'aide pour le développement. Le graphique n°4 démontre l'effort des pays membres de l'UE en fav eur de l'APD. La combinaison de l'aide fournit dans le cadre bilatéral et celle géré par les instances communautaires démontre que l'Union européenne est effectivement le premier donateur dans le monde.

Si l'UE est un acteur de premier plan sur la scène international, cela s'explique par le volume de l'APD bilatérale. Même si les pays donateurs de l'Union sont membres du CAD et adhèrent aux principes des nations unies et de l'OCDE en matières de gestion de l'aide, le fait que l'APD est bilatéral et que seulement 20 % environ de l'APD fournie par l'UE et ses Etats membres sont gérés par la commission reflète une éventuelle volonté des Etats membres de l' UE de conserver l'APD comme levier au service de leurs stratégies. A cet égard, il faut souligner que les fonds européens ne sont pas toujours au service des objectifs des politiques étrangères européennes parce qu'ils sont gérés par d'autres organes que les ministères des affaires étrangères. Au Etats-Unis d'Amérique ; l'aide est un moyen de politique étrangère.

Les versements en provenance des pays de la communauté européenne en faveur des pays du Nord du Sahara et ceux du Moyen Orient et gérés par la Commission européenne sont largement inférieur par rapport à ceux en provenance de l'ensemble des pays du CAD (Graphique n°5). Un point positif est que ces versements sont caractérisés par une augmentation constante, apparemment l'effort de la CE n'est lié à aucun contexte ponctuel, mais il répond à une problématique de long terme basé sur un plan d'action solide. Cela peut éliminer les problèmes liés à la gestion des flux par les pays receveurs. Néanmoins, il faut souligner que l'aide au développement que les deux groupes de pays ont reçu est largement supérieur à l'aide fournie dans le cadre du plan Marshall.

En dépit du discours politique sur l'importance des voisins méridionaux de la Communauté européenne pour ce qui concerne sa sécurité énergétique, les problèmes liés au terrorisme, à l'immigration ou encore à la production de biens publics globaux - comme la dépollution de la méditerranée -, la part des Pays du Nord du Sahara (PNS) et ceux du Moyen Orient (PMO) dans les versements net d'APD de la communauté est remarquablement faible (Graphique

n°6). Il est à souligner que l'APD communautaire net destinée aux deux groupes de pays (PNS-PMO) augmente modérément par rapport à l'évolution de l'APD net en provenance des pays du CAD. La communauté européenne n'a pas participé au pic de 2005 (Graphique n°6)

On peut remarquer aisément que les pays du moyen orient et ceux du nord du Sahara ont perçu sur la période 2001-2007 des versements dans le cadre de l'aide pour le développement en provenance de la communauté européenne beaucoup moins importante des versements net totaux. Prenant en compte que l'essentiel de l'APD fournie aux PMO en 2005 était destiné à l'Irak qui n'est pas concerné par le partenariat euro- méditerranéen, le rapport reste quand même frappant. Toutefois, il faut souligner que les pays européens ont fait un effort considérable en faveur du développement. Comme le démontre le graphique n°7 une fois encore, les pays du Nord du Sahara et du Moyen Orient (PNS-PMO) restent les moins concernés par les fonds communautaires. Notons que la majorité de ces pays sont concernés par le partenariat euro- méditerranéen, le processus de Barcelone et la politique de voisinage, la méditerranée est une zone marginalisée.

La remarque sur le volume de l'APD gérée par la commission européenne relève d'une tentation d'évaluer la nature des rapports entre l'UE et les pays du Sud de la Méditerranée en particulier le degré de présence de ces pays dans les politiques de l'UE. Mais se contenter d'expliquer l'échec de l'euro- méditerranée par le volume de l'aide serait une approche limitée. Aujourd'hui, il est plus que jamais évident que le volume de l'APD ne peut résoudre les problèmes du sous - développement, le vrai défis et de gérer cette aide efficacement. D'aille urs certains pays de la rive Sud ne manque pas de liquidité.

Du point de vue historique, l'Aide Publique au Développement a passé par plusieurs étapes⁵⁹ durant lesquelles elle a servi aux intérêts politico-stratégiques des pays donateurs, bien que son objectif était parfois la réduction de la pauvreté. Mais l'étape qui façonne encore l'APD est celle d'après le 11 septembre 2001, l'enjeux sécuritaire est dorénavant prédominant. La résolution des problèmes relatifs à la sécurité, comme bien public global (BPG), qui se fait grâce à une bonne gouvernance de la mondialisation, passe forcément par la réduction de la pauvreté (solidarité) et le développement, les objectifs du millénaire pour le développement (OMD) font preuve.

En tant que premier bailleur de fond à l'échelle mondiale - avec une contribution de l'union européenne (à 25 Etats) dans l'APD en 2004 qui a atteint 43 Milliards d'Euros - et au moment ou l'APD a vraisemblablement cessé d'apparaître comme un devoir moral, on estime que l'Union européenne a une responsabilité particulière pour rendre l'aide plus efficace.

<< Alors que l'aide était supposée être bonne par nature, les controverses sur son efficacité animent aujourd'hui un large débat international >>⁶⁰. Le système international de financement du développement - qualifié plutôt de << non- système >>- est caractérisé par une prolifération des bailleurs de fonds, une multitude de canaux d'acheminement de l'APD⁶¹ et un nombre croissant d'objectifs. Une telle fragmentation de l'APD peut engendrer la perte de l'efficacité de cette dernière. Louis Michel, commissaire européen au développement et à l'aide humanitaire, a déclaré qu'au rythme actuel, il faudrait 100 ans pour atteindre les OMD en Afrique. A cela, il faut ajouter les divergences sur le plan théorique relatif à l'aide⁶² ; aujourd'hui on se demande encore s'il faut privilégier l'objectif de promouvoir la croissance des économies bénéficiaires ou viser le bien être des populations, ou encore s'en servir pour éviter le développement de zones grises incontrôlables ? Faut-il que l'aide soit en forme de dons ou de prêts ? Faut-il qu'elle soit massive et limitée dans le temps ou au contraire

⁵⁹ Jacquet P., Les enjeux de l'aide publique au développement, Politique étrangère 2006/4, N° xxxx, p. 941-954.
⁶⁰ Chavagneux C., Quel avenir pour l'aide au développement ?. Entretien avec Jean-Michel Severino, directeur
général de l'Agence française de développement (AFD) et professeur associé au Cerdi (université d'Auvergne).,
L'Économie Politique 2005/4, n°28, p. 6-15.

61 Le programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) a recensé 1000 mécanismes de financement du développement en 2004.

⁶² Severino J-M et Charnoz O., Les << mutations impromptues >> : état des lieux de l'aide publique au développement, synthèse de l'article paru dans la revue << Afrique contemporaine >> n°213/2005-1.

récurrente et constante sur le long terme ? Faut-il qu'elle soit sélective ou conditionnelle ? Faut- il l'attribuer aux Etats ou directement aux sociétés civiles ?

Même si le débat est loin d'être clos sur ces questions, il y'a un consensus au niveau bilatéral et multilatéral sur un certain nombre de points pour améliorer l'efficacité de l'aide et atteindre le s OMD fixés par les Nations Unies en 2000. Parmi lesquels, le problème d'appropriation, et celui des donateurs multiples.

On estime aujourd'hui que << Pour que les flux financiers contribuent à réduire la pauvreté ou à stimuler la croissance dans les pays en développement, ceux-ci doivent s'approprier leurs politiques de développement >>⁶³.

Ce principe d'appropriation doit entendre la maîtrise des plans et programmes de développement conçues par les pays bénéficiaires eux même et non pas celles conçues par les bailleurs de fonds. Ce principe ne doit pas être centré uniquement sur l'Etat mais aussi sur les autres acteurs. Quatre recommandations sont suggérées pour mettre le principe d'appropriation en pratique⁶⁴. Il s'agit de s'attaquer aux obstacles à la production locale de savoirs, de défendre des cadres juridiques propices à une participation élargie de la société civile à la conception, aux discussions, à la mise en oeuvre et au suivi des politiques, de diversifier les mécanismes de suivi pour une appropriation participative et de revoir la conditionnalité et adapter des politiques de ressources humaines. Mais quant on sait que << les pays en développement qui abritent des groupes de réflexion capables de contrôler les résultats de l'action publique, et d'élaborer des recommandations fondées sur une recherche économique appliqué >>⁶⁵ sont rares, on peut imaginer aisément la délicatesse de la tache. D'où l'intérêt de multiplier la recherche pour contourner ces problèmes. Il est clair que le terme d'appropriation dépasse largement la sphère politique. L'appropriation doit atteindre les niveau les plus de la société civile. Justement le partenariat euro- méditerranéen a le mérite d'être évoqué à cette occasion, les financements proposés par la commission concernent tous les acteurs, organismes publics, associations et organismes privés.

⁶³ Financer le développement : 2008, appropriation ?, Etudes du centre de développement, OCDE 2008, disponible sur : http://books.google.fr/books. Consulté le 25 et 26 Avril 2009.

⁶⁵ Santiso et whitehead, 2006, citéin Etudes du centre de développement, Op. cite.

Comme nous l'avons avancé, << l'architecture internationale du financement du développement s'est compliquée avec l'arrivée de nouveaux acteurs et instruments >>⁶⁶. On dénombre plusieurs canaux d'acheminement de l'aide fournie par les 23 pays du CAD (Annexe 2) en plus des ONG et des collectivités locales. La présence de donneurs multiple affecte l'efficacité de l'aide parce qu'elle augmente son coût. Si les bailleurs de fonds membres du CAD contribuent au mieux pour harmoniser leurs politiques d'aide, coordonner leurs efforts et s'aligner sur des objectifs communs qui sont aussi ceux des pays bénéficiaires, ce qui est inquiétant comme le souligne Jacquet⁶⁷, c'est l'arrivée de nouveaux bailleurs de fonds non membres du CAD comme la Chine. Le problème c'est que cette apparition de concurrents -non coopératifs apparemment- sur le marché de l'aide affecte les efforts entrepris par les pays du CAD. « Il serait bien sûr contraire au bon sens de refuser de prêter aux pays anciennement endettés, de réduire ou d'annuler leur dette pour les voir se précipiter pour emprunter à d'autres bailleurs de fonds >>⁶⁸.

Pour que le système actuel de gestion de l'APD porte des fruits comparables à ceux réalisés dans le cadre du plan Marshall, l'APD doive convaincre qu'elle est le résultat d'un devoir moral de solidarité entre les humains. Alesina et Dollar⁶⁹ ont conclu qu'il y'a un gouffre entre la rhétorique et la pratique des bailleurs de fonds ; en pratique, l'aide au développement ne se justifie plus par << l'incapacité des pays pauvre à emprunter sur les marchés internationaux >>⁷⁰, mais plutôt par des enjeux politico-stratégiques. Mais, le fait qu'il serait impossible d'imaginer un monde sans aide au développement, vu le nombre d'êtres humains dont leurs vies en dépendent. Le défi est que l'aide retrouve sa justification d'origine ou change de nom. Il faut que l'APD soit une aide qui aide à ne plus être aidé⁷¹. L'aide qui n'a pas su aider à se passer de l'aide durant des décennies suscite un changement radical. Pour

66 Reisen H., Le rendez-vous d'Accra : réformer le << non -système >> mondial de financement du développement, centre de développement de l'OCDE, Repères n°72, août 2008.

⁶⁹ Cité in Gunning J-W., P ourquoi donner de l'aide? Revue d'économie du développement, 2005, vol. 19, issue 2, pages 7-50.

⁷¹ Charmillot M., << Aider, c'est pas donné ! >> Réflexions sur l'aide et le développement, Nouvelle revue de Psychosociologie 2008/2, n° 6, p. 123-138.

limiter les controverses sur l'APD⁷², une gestion au niveau multilatérale de celle-ci peut paraître prometteuse. Allusion faite au fait que l'aide européenne relève majoritairement du domaine bilatéral, dans la mesure que cette aide vise d'une manière ou d'une autre à améliorer le sort d'une partie de la population mondiale, il serait temps de la gérer au niveau multilatéral et pourquoi pas au niveau supranational par la Commission.

⁷² Pour Ganning, il n'est plus certain que l'aide soit le meilleur des remèdes pour éradiquer la pauvreté, Gunning J-W., Op.Cite

L'union pour la méditerranée, quel avenir?

II. L'aide Publique au Développement et l'UE