Les comptes spéciaux du trésor

Chapitre premier : Les avantages des CST

Si plus d'un siècle après leur mise sur pied, les CST continuent d'exister, c'est qu'ils présentent de réels avantages. A l'heure du renforcement du contrôle financier de régularité par celui de l'efficacité des services que propose l'Etat, les CST s'avèrent au moins aussi compétitifs que n'importe quelle autre formule pour les secteurs relevant de l'une des catégories. En plus de prendre en charge des opérations particulières qu'il convient de dissocier du budget, ces comptes sont bénéfiques aux autres organismes publics et parfois même aux personnes privées dans leurs relations financières avec l'Etat.

En substance, ces avantages sont tantôt imputables au procédé des CST (section I^ère), tantôt à mettre à l'actif d'une catégorie de comptes (section II).

Section première : Les avantages des CST dans le procédé

Le choix de classifier un compte spécial n'est pas fortuit. Les autorités étatiques visent avec cette option à ne pas se retrouver avec des opérations disparates dans le budget tout en tenant compte de la spécificité du mode de financement. Cette première section est donc réductible aux avantages des CST sur les finances de l'Etat (I), et à leurs avantages sur les services dont ils décrivent les opérations (II).

§ 1. Les avantages sur les finances de l'Etat

Ils sont principalement au nombre de deux : l'allègement du budget de l'Etat (A) et l'évaluation de ses services (B).

A - L'allégement du budget de l'Etat

Le premier mérite des CST est d'avoir dégagé de la masse budgétaire de l'Etat des opérations différentes de celles qu'elle contient d'habitude. Comme le précise le professeur Di Malta, « les CST présentent divers avantages : ils évitent d'inscrire au budget des opérations temporaires ». Le budget comportant des mouvements de fonds définitifs ou réels, la présence de ces opérations pourrait fausser la lisibilité du principal moyen de contrôle du Parlement sur l'action ou l'activité financière gouvernementale. Dans l'exposé des motifs de la loi de finances pour l'année financière 1981-1982, les CST représentaient plus du quart du budget ; ce qui veut dire que la présentation classique aurait affiché 70.121.483.000 F CFA supplémentaires de ressources. Une somme colossale qui aux yeux des représentants du peuple est synonyme de croissance et peut justifier de nouveaux investissements ; or en réalité ces ressources sont déjà affectées et sont par conséquent sans incidence sur le budget. Bien sûr on peut pour remédier à cela inscrire dans la section « dépenses » la destination de ce montant mais la pluriannualité constitue un obstacle de taille. Si nous prenons en France l'exemple du CST retraçant le cautionnement des comptables publics, le versement qui créditera le compte pour une année X (donc enregistrement comme recette) ne sera restitué au comptable (inscription en dépense) qu'à une année X+Y (Y coïncidant avec le nombre d'années de service le séparant de la retraite ou de l'arrêt de quitus). On voit ainsi nettement que ce type d'opération pourrait encombrer le budget.

Et supposons qu'on réussisse à surmonter cet écueil en expliquant aux parlementaires la nature des ces opérations ; le contrôle ne s'en trouvera que plus difficile parce que de deux choses l'une : ou bien trouver d'autres moyens de contrôle parce que les principes budgétaires s'avéreront inutilisables pour l'ensemble des opérations, ou bien s'intéresser uniquement aux entrées et sorties définitives. Cette seconde opportunité prend plus de temps et débouche sur une scission que la pratique des CST peut s'enorgueillir d'avoir institutionnalisé.

Pour le cas particulier des comptes de commerce, c'est l'imprévisibilité qui constitue l'obstacle majeur. Il est en effet tout sauf sûr de vouloir compter sur des ressources incertaines puisque l'activité industrielle et commerciale ne constitue pas encore une fois la raison d'être principale du service.

Tout compte fait, nous pouvons admettre avec M. Eric DEVAUX à propos de la débudgétisation, qu' « Une première forme s'est développée entre 1920 et 1950. Elle consistait à alléger le budget général de l'Etat, en reportant certaines dépenses qu'il supportait jusque là vers des budgets annexes et comptes spéciaux du Trésor »^75(*). C'est donc là un apport considérable auquel il convient d'adjoindre l'évaluation des services pour faire le tour des avantages des CST sur les finances de l'Etat.

B - L'évaluation des services de l'Etat

La création des CST répondait à des préoccupations au nombre desquelles on peut citer l'évaluation avec précision du coût d'un service public dont les opérations ont un caractère industriel et commercial^76(*). Le coût en question correspond aux sommes injectées dans le secteur, en d'autres termes aux dépenses. Ces dernières donnent une idée de ce qu'il coûte à l'Etat d'entretenir une telle activité. Parallèlement, nous avons en recettes ce que rapporte ce secteur. Le rapport entre ces entrées et sorties de fonds renseigne sur le rendement de ce service ou secteur. L'évaluation des services de l'Etat s'avère ainsi plus évidente si l'on s'emploie à comparer les CST avec les Ministères. Ces derniers disposent d'un budget avec une pléthore de dépenses de différente nature et une multitude de secteurs contrairement aux CST. A titre d'exemple, en 2008, avec la CEPIA, les prestations du Gouvernement au secteur de la pêche lui ont coûté en prévision 900.000.000 F CFA et devaient rapporter autant. Cette remarque est valable pour la quasi-totalité des CST. Le professeur ORSONI ne dit pas autre chose lorsqu'il affirme que chaque CST constituant une mission (crédits étant spécialisés par programme), il y a un compte rendu de performances intrinsèques aux programmes^77(*).

Cette pratique offre en effet la possibilité de déterminer avec exactitude le montant de l'entretien d'un secteur par l'Etat. La rentabilité peut également y être jaugée^78(*).

Cependant, les CST n'ont pas seulement vocation à présenter des avantages pour l'Etat lui-même ; le secteur dont ils retracent les opérations y gagne en termes de gestion et de fonctionnement.

§ 2. Les avantages sur le service affilié au CST

Affecter une activité donnée à un compte spécial lui garantit d'un part la souplesse de gestion (A), et de l'autre une autonomie de fonctionnement (B).

A - La souplesse de gestion

Pour prendre en compte la particularité des opérations que décrivent les CST, le législateur a entendu assouplir leur gestion par rapport aux autres comptes du budget général. Ces derniers obéissent aux règles d'or que constituent les principes budgétaires. Parmi ces principes, on dénombre l'annualité qui exige une gestion circonscrite sur douze mois ; soit l'intervalle qui sépare les contrôles effectués par les représentants du peuple. Les CST a contrario ne font pas toujours l'objet d'une exécution ou d'une gestion annuelle. La configuration des opérations décrites fait souvent que le compte n'est en mesure de se solder qu'au-delà d'une année. En conséquence, les crédits dont le compte est bénéficiaire sont autorisés à être dépensés sur plus de douze mois. Cette dispense au profit d'une gestion pluriannuelle fait dire au Professeur BOUVIER que « La procédure du compte spécial du Trésor est dérogatoire au droit commun, notamment parce que l'affectation et le report de crédit y sont la règle. »^79(*).

Il ne faudrait cependant pas considérer ce non-respect du principe d'annualité comme une violation mais une adaptation. D'abord toutes les catégories n'en sont pas exemptées. A chaque fois qu'il est possible de solder le compte sur une durée inférieure ou égale à un an, le principe est respecté. Notons au passage que depuis quelques années, seul le report du FNR est autorisé par la loi de finances au Sénégal.

D'un autre côté, cette souplesse de gestion s'explique par le fait que certains comptes, en l'occurrence les comptes de concours financiers, bénéficient d'une autorisation globale de dépenses, mais que le détail de l'utilisation des crédits est à la discrétion du service utilisateur^80(*). En clair, ces comptes sont exonérés d'une conformité à la règle de la spécialité.

De manière succincte, la pratique du CST est à la mesure de la comptabilisation souple qu'exigent les opérations qu'il retrace. Ces exigences qui ont pour nom pluriannualité, existence de lien direct entre une recette et une dépense trouvent dans ce procédé l'assouplissement des principes budgétaires dont ils ont besoin.

En marge de cette souplesse, les CST garantissent aux services auxquels ils sont affiliés une autonomie de fonctionnement.

B - L'autonomie de fonctionnement

Parallèlement à l'autonomie formelle dont ils disposent et qui se matérialise par une tenue en dehors du budget général, les CST sont également affranchis de certaines vicissitudes auxquelles les comptes du budget de l'Etat sont souvent exposés. Cette seconde autonomie que nous pouvons qualifier de matérielle, se traduit donc par la propriété des CST à fonctionner pour la plupart sur la base de l'autofinancement ; ce qui leur donne une certaine garantie de survie. Il faut cependant distinguer deux cas de figure.

Pour les catégories de comptes totalement renfloués par système revolving (comptes de prêts et avances), le compte fonctionne tout seul en toute indépendance, en tout cas en termes de disponibilité de fonds. Le recouvrement se fait principalement par la voie de la perception à la source qui présente moins de risque voire une probabilité quasiment nulle d'insolvabilité. Pour ne pas revenir sur l'exemple des avances accordées aux particuliers à l'occasion de la Tabaski, on peut se focaliser sur les prêts DMC accordés aux fonctionnaires. Ces derniers doivent disposer en principe d'un compte courant à la Banque de l'Habitat du Sénégal via lequel ils perçoivent leur salaire^81(*) qui au moment du retrait fait l'objet d'une ponction pendant une durée déterminée^82(*). A la fin de la durée de remboursement, le comptable assignataire des CST est certain de recouvrer l'intégralité du montant initialement décaissé. Bref, ce circuit garantit la pérennité du compte qui est préservé des aléas budgétaires. L'existence de ressources exclusivement allouées au compte a souvent, eu égard à l'encadrement juridique, une base décrétale, mais elle peut aussi être prévue par un arrêté (du Ministre de l'Economie et des Finances, ou conjointement avec le Ministre de tutelle).

Par contre, pour les comptes exposés à des contingences relativement aux entrées de fonds, on peut prendre les comptes d'affectations spéciales en guise d'exemple : si les sommes recouvrées sont, au plus, de 20% inférieures aux prévisions, des dotations de l'Etat se chargent de combler la somme manquante. A défaut, le compte n'est exécuté que jusqu'à concurrence du montant disponible (article 26 LOLF sénégalaise de 2001).

En résumé, l'autonomie de fonctionnement se réduit d'une part à la capacité des CST à fonctionner par eux-mêmes et d'autre part à l'assurance de la disponibilité de ressources nécessaires à leur fonctionnement. La possible interférence de l'Etat par l'entremise de versement de subventions en cas d'insuffisance de recouvrement semble remettre en cause cette autonomie - si l'on calque cette dernière à sa première composante - mais en réalité elle la conforte et s'en porte garante parce que permettant toujours la disponibilité de ressources indispensables à la survie du compte.

Au sortir de ces développements, force est de reconnaître que les CST satisfont aux exigences de leur secteur d'affiliation bien mieux que le budget général de l'Etat n'y parvient. Le régime qui leur est applicable crée les conditions adéquates pour la réalisation de leur mission.

L'Etat aussi y trouve son compte comme le résume le professeur ORSONI, avec une meilleure satisfaction de l'objectif de maîtrise de la dépense^83(*).

Au demeurant, au sujet des CST, tous les avantages ne sont pas au compte du procédé. Chaque compte pris singulièrement, comporte pour ses bénéficiaires de véritables intérêts sur lesquels il convient de s'appesantir.

* ⁷⁵ Eric DEVAUX, Finances publiques, Bréal, 2002, p. 104. Précisons que ce qui nous intéresse dans cette assertion, c'est moins la notion de débudgétisation que la faculté des CST à délester le budget de l'Etat.

* ⁷⁶ Eric DEVAUX, op. cit, p. 60

* ⁷⁷ Gilbert ORSONI, op. cit. p. 251

* ⁷⁸ Il faut au passage noter que la LOLF française de 2001 a procédé à des réformes allant dans le sens de rendre plus aisée cette évaluation des services de l'Etat. Dans le respect du principe de spécialité on ne parle plus de titre et chapitre mais on raisonne en termes de mission et programme. La mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique et pouvant éventuellement relever de plusieurs ministères. Les crédits seront attribués pour une mission précise et un contrôle sera exercé pour savoir si ces missions ont bel et bien été remplies. Au Sénégal où on n'a pas encore connu pareille refonte, les CST remplissent cette fonction pour les secteurs dont ils décrivent les opérations.

* ⁷⁹ Michel BOUVIER et alii, op. cit. p. 213

* ⁸⁰ André PAYSANT, Finances publiques, 5^e éd., Paris, Dalloz, 1999, p. 119

* ⁸¹ Initialement, le montant du prêt variait entre 2.000.000 F CFA et 5.000.000 F CFA. Le fonctionnaire ayant opté pour la première modalité pouvait bénéficier d'une rallonge de 3.000.000 F CFA de plus. C'est ultérieurement que le Gouvernement a jugé cette première modalité nettement insuffisante pour couvrir les frais de construction d'un logement et que les montants de tous les prêts ont été harmonisés à hauteur de 5.000.000 F CFA. Il faut également préciser que le prêt est exonéré de tout intérêt.

* ⁸² Les salaires de certains fonctionnaires sont ponctionnés à hauteur de 59.000 F CFA pour une durée de sept ans et un mois.

* ⁸³ Gilbert ORSONI, ibid.