Tanger, quel régime de zone franche ?

INTRODUCTION GENERALE

Les premiers espaces francs sont apparus en chine et en Grèce dans l'antiquité. Des villes et ports en Europe, notamment en Hollande et en France, on aussi acquis un statut franc pendant le moyen âge, puis dans le monde colonial pendant le XIXème siècle (Singapour, Pennang, Macau ou Hong-Kong qui est devenu le second port mondial au tour de 1900).

Mais, le nombre des zones franches n'atteint des centaines puis des milliers qu'après la seconde guerre mondiale. Les zones franches d'exportation (ZFE) en particulier sont de plus en plus répandues comme instrument de développement et de croissance fondé sur l'exportation, puisqu'elles sont utilisées aujourd'hui par plus de 100 pays.

Jusqu'aux années quatre-vingt, le Maroc - comme la plupart des PVD - a basé son développement économique sur - un modèle de substitution aux importations, une protection des industries nationales, par des barrières douanières élevées, - et le nationalisme, par le contrôle des investissements et le contrôle monétaire. Toutefois, la situation économique critique du pays ainsi que l'impossibilité de rembourser la dette au début de ces années, mettaient le Maroc sous l'autorité des institutions financières internationales^1(*). Par la suite, les organismes internationaux - tels que le fond monétaire international (FMI), la banque mondiale, l'union européenne (UE) - ont conseillé au Maroc d'engager des réformes économiques et de changer la politique marocaine pour relancer la croissance. C'est alors que ce dernier a mené un vaste chantier de réformes structurelles depuis le milieu des années quatre-vingt (programme d'ajustement structurel).

Ces réformes qui ont nécessité un travail législatif et réglementaire considérable, ont porté essentiellement sur la modernisation et la simplification du système fiscal, la déréglementation des prix, la libéralisation du commerce intérieur, l'amélioration de la gestion des entreprises publiques, l'élargissement du champ d'activité du secteur privé et la modernisation du secteur financier.

Ces réformes encouragent entre autres les investissements privés étrangers et les attirent par le renforcement de la libéralisation, la privatisation, et la déréglementation se traduisant alors notamment par la mise en place des zones franches et l'intégration dans les zones de libre échange.

Le Maroc, pays remplissant la majorité des conditions de compétitivité des zones franches -surtout d'exportation - constitue l'une des régions de prédilection pour la réussite de ces zones. Les villes du nord et notamment Tanger - de part sa position stratégique et son histoire - constitue l'emplacement idéal pour l'implantation de ZFE. Les ZFE apparaissaient donc un moyen idéal de relance et de développement économique régional et national.

Toutefois, ces zones constituent un optimum de second rang du point de vue économique, car elles ne profitent qu'à un petit nombre et créent des distorsions dans l'attribution des ressources. Mais les zones franches, sous différentes formes ( d'exportation, commerciales, industrielles d'exportation, bancaires ou d'entreprises...) peuvent contribuer à encourager la libéralisation des échanges au niveau national, la création d'emploi, le renforcement de la balance commerciale par apport de devises et l'augmentation des exportations, la contribution à une grande intégration interindustrielle entre pays développés et PVD, l'élévation de la compétitivité internationale de l'industrie nationale et l'élévation de la compétence des travailleurs, qu'à impulser le développement de transfert de technologies ainsi permettre la fixation de la population et le ralentissement de l'immigration...

Toutefois, pendant les phases de planification d'une zone franche d'exportation, il faut procéder systématiquement à une analyse des coûts et des avantages fondée sur des attentes réalistes au niveau régional et national^2(*). L'analyse doit porter sur quelques éléments clés tel que l'exportation, investissement direct étranger (IDE), recettes en devises, emploi, transferts de technologies, investissement dans les infrastructures, pertes de recettes fiscales et subventions. Puis, il faut étudier la manière dont un programme de ZFE peut s'inscrire dans une politique économique générale du pays.

L'analyse peut s'avérer difficile de fait du manque de maîtrise des éléments d'analyse. Les attentes au niveau investissement, par exemple, dépendent des perspectives offertes par les ZFE, mais aussi dans une certaine mesure, de facteurs extérieurs comme la situation économique du pays d'accueil. L'IDE dépend également de l'état de l'économie mondiale, la disponibilité de financements sur le marché financier international, sur lesquels il est difficile d'émettre des prévisions. L'IDE par conséquent peut être fortement surestimé. Au contraire, les coûts de création de la ZFE, notamment les investissements d'infrastructures et les divers coûts administratifs, sont souvent sous-estimés. L'analyse des coûts et des avantages de la ZFE prévus doit par conséquent se fonder sur des estimations prudentes, en particulier concernant les coûts initiaux.

En effectuant cette évaluation, le pays doit envisager plusieurs possibilités, dont la libéralisation des échanges et des investissements à l'échelle nationale ou à un niveau plus limité. Certaines ZFE sont utilisées comme terrain d'essai pour des réformes bloquées au niveau national. Le Maroc, comme pour de nombreux PVD, a clairement affiché sa volonté - dans un premier temps - d'attirer les investissements et de promouvoir l'emploi ; puis dans un deuxième temps de transposer à l'ensemble du territoire, toutes les expériences réussies afin qu'elles soient envisagées au niveau de l'économie nationale dans le but de faire de ces pôles un levier du développement.

L'analyse doit aussi se faire sous l'angle recettes/dépenses publiques. La création des zones franches influence fortement les dépenses et les recettes publiques de diverses manières. Les investissements publics en infrastructures, les rémunérations des fonctionnaires chargés de réglementer l'activité de la ZF ou d'en assurer le fonctionnement et les autres dépenses d'exploitation, les droits et taxes perdus en raison de la contrebande, les incitations fiscales fournies (dépenses fiscales) et les subventions constituent tous des dépenses publiques liées aux zones franches. D'un autre côté, les impôts sur le revenu des entreprises (en l'absence d'exonération temporaire), les impôts sur le revenu des personnes bénéficiant des emplois directs et indirects, les redevances d'autorisation et le prix des services, montant des loyers ou le prix de vente des terrains, ainsi que les droits et taxes d'importation sur les produits de la zone vers le territoire douanier national et les recettes de concessions pour les autres installations (port par exemple) en relation avec la création de la zone... constituent des recettes qu'il ne faut pas oublier de prendre en considération.

Là aussi, l'analyse de la relation recettes/dépenses se révèle difficile car les informations empiriques dont dispose les administrations sur l'efficacité des incitations fiscales, ne permettent pas de tirer rapidement des conclusions. Pour compenser les défaillances du climat d'investissement national, les Etats proposent des incitations fiscales. Certes, le système fiscal n'est pas le premier facteur d'influence sur le choix d'investissement des entreprises, mais il peut par contre jouer un rôle déterminant lorsque les autres facteurs s'égalisent.

Le Maroc à l'instar des PVD, a entrepris d'améliorer l'infrastructure matérielle de ses services. Pour ce faire, il simplifie les procédures administratives dans les ZFE (mais aussi au niveau national), il octroie des incitations fiscales : allégements des droits de douane, des exonérations temporaires totales ou partielles, des abattements ou des réductions des taux d'imposition sur les revenus ou bénéfices des sociétés, des subventions directes et indirectes... pour attirer et garder les investissements nationaux et étrangers.

Au niveau de la politique fiscale, « La réforme de la fiscalité à laquelle s'est attelée la Direction Générale des Impôts, depuis près d'une décennie, s'inscrit dans cette mouvance. Elle s'est assignée en priorité l'objectif de simplification du système fiscal et de réalisation d'un code général des impôts, instrument simple, cohérent et transparent mis à la disposition des contribuables »^3(*). Ainsi, beaucoup de reformes ont été entreprises pour à la fois moderniser, harmoniser tous les impôts et faire du système fiscal un facteur essentiel pour le développement.

DELIMITATION DU SUJET

Les zones franches à Tanger se définissent comme suit :

- Le statut de la ville de Tanger créée par le Dahir^4(*) du 30/12/1961 ;

- La zone franche portuaire de Tanger créée à partir du 1er janvier 1962 dans l'enceinte portuaire de Tanger par le Dahir n° 1/61/462 du 30 décembre 1961.

- La Zone Industrielle (A, B et Gzenaya), instaurée par le décret n°338 -68 du 26 Janvier 1970.

- La place financière off-shore de Tanger créée par la loi N°58-90 de 26/02/1992 ;

- La zone franche d'exportation de Tanger-Boukhalef créée par le décret N°2-96-511 du 10/11/1997

- Le port de Tanger-Med créé comprend quatre zones franches : OUED NEGRO, MELLOSSA I ET II, ET KSAR EL MAJAZ. Le nouveau port de Tanger Méditerranée marquera sans doute le début d'une nouvelle ère en matière de zones franches. Elle juxtaposera trois zones : logistique, industrielle et commerciale au port.

Tout d'abord le terme « régime » signifie « type d'organisation ou de gestion, un ensemble de règles définissant un statut ou encore un type de gouvernance »^5(*). Au cas particulier, il s'agit du régime fiscal. On s'intéressera plus particulièrement au régime fiscal des zones franches d'exportations à TANGER.

Le terme de « zone » ou d'« enclave »^6(*) suppose un cadre d'action distinct des règles qui s'appliquent ailleurs (c'est-à-dire que la zone est considérée comme située en dehors du territoire douanier national), conçu par le gouvernement pour promouvoir certains objectifs.

Les pays donnent parfois à leurs ZFE ou aux zones similaires des appellations différentes. C'est aussi le cas des analystes et de leurs définitions des ZFE. Kusago et Tzannatos (1998) ont présenté une liste de la terminologie utilisée : « zone franche industrielle » et « zone franche d'exportation » en Irlande par exemple, « maquiladora » au Mexique « , « zone franche de transformation des exportations » et « zone franche d'exportation » en Corée « zone de transformation des exportations » aux Philippines, « zone économique spéciale » en Chine, « zone de promotion des investissements » au Sri Lanka, « zone de commerce extérieur » en Inde et « zone franche » aux Émirats arabes unis. Il arrive souvent aussi qu'elles soient appelées « zones de libre-échange », dénomination qui date du XIXème siècle^7(*).

Les définitions des ZFE présentent des éléments communs tels que « zones géographiques ou fermées » et « conditions de libre-échange » destinées à attirer les « producteurs tournés vers l'exportation ». Les définitions les plus courantes des ZFE sont les suivantes :

· « Zone industrielle, généralement fermée et d'une superficie de 10 à 300 hectares, spécialisée dans la production destinée à l'exportation. Elle offre aux entreprises des conditions de libre-échange et un environnement réglementaire libéral » (Banque mondiale, 1992) ;

· « Zone industrielle offrant des avantages spéciaux, ayant pour vocation d'attirer des investisseurs étrangers et dans laquelle des produits importés subissent une transformation avant d'être exportés ou réexportés » (BIT, 2003).

Au Maroc, les zones franches d'exportation sont définit par la loi N° 19-94 dans l'article premier comme : « ..., des espaces déterminés du territoire douanier où les activités industrielles et de services qui y sont liées sont sous traités, selon les conditions et limites posées dans la présente loi, à la législation et à la réglementation douanière et à celles relatives au contrôle du commerce extérieur et des changes », aussi dans l'article 3 : « ..., peuvent être autorisées dans les zones franches d'exportations toutes activités exportatrices à caractère industriel ou commercial ainsi que les activités de service qui y sont liées ... »^8(*)

En effet, la loi reprend la définition conventionnelle à savoir les trois points :

1. zones géographiques ou fermées ;

2. conditions de libre-échange ;

3. destinées à attirer les producteurs tournés vers l'exportation.

Etudier les zones franches d'exportations au Maroc revient à étudier les zones franches dans la région de Tanger. Effectivement, toutes les ZFE actives au Maroc se situent dans la région de Tanger que ce soit celle de Tanger-Boukhalef ou les futures ZFE du port Tanger-Med. De même, le Maroc a créé une nouvelle zones franches d'exportation hors de Tanger, celui de la ville de Nador^9(*), dont le Décret N°2-96-512 du 20/11/1997 porte création. Mais jusqu'à ce jour, cette zone ne connaît pas réelle activité.

En pratique, l'étude du régime des zones franches d'exportation à Tanger revient à étudier tous les régimes de ZFE existant, puisqu'elles sont toutes régies par la même loi (la loi n° 19-94 relative aux zones franches d'exportation)^10(*) .

Les zones franches de Ceuta, Melilla et celles des îles Chafarinas ne feront donc pas partie de notre étude, car d'une part, leur régime n'est pas la création du Maroc, et d'autre part, elles sont plus considérées comme des ports francs que comme ZFE. En revanche, elles peuvent être utilisées à titre d'élément de comparaison.

Il est également utile de rappeler que le Maroc octroie certains avantages fiscaux aux villes dites en situation difficile^11(*). Ces avantages prennent la forme de réduction d'Impôt sur les Sociétés (I.S) ou d'Impôt sur le Revenu (I.R), d'abattements et d'exonérations, et d'avantages en matière de déduction de provisions ou d'amortissement d'immobilisation... Ce régime dérogatoire spécifique à ces préfectures et provinces, malgré certaines similitudes de régime, ne donne pas à ces territoires le statut de zones franches. En premier lieu, le décret déterminant les villes pouvant bénéficier de ces avantages ne comporte pas le terme « zones franches ». en second lieu, les avantages accordés sont relativement très limités dans le temps. En conséquence, ces régimes ne seront donc pas abordés dans le cadre de cette étude.

* ¹ MINISTERE DES FINANCES ; Département de l'Economie, des Finances et de la Privatisation ; Direction de la Politique Economique Générale ; Les mutations structurelles de l'économie marocaine entre 1990-1999 Par Fatima Bernoussi et Abdessamad Kasimi ; Document de travail n° 52 Version actualisée en avril 2001.

* ² OCDE, Michael Engman/Osamu Onodera/Enrico Pinali, DIRECTION DES ECHANGES COMITE DES ECHANGES : « ZONES FRANCHES D'EXPORTATION : LEUR RÔLE PASSÉ ET FUTUR DANS LES ÉCHANGES ET LE DÉVELOPPEMENT », Document de travail de l'OCDE sur la politique commerciale No. 53, par, P25

* ³ Mr Noureddine BENSOUDA Directeur Général des Impôts, Discours d'ouverture du premier Colloque sur la réforme des finances publiques organisé par le GERFIP, et le Ministère des Finances et de la Privatisation au Maroc

* ⁴ Le dahir est la forme par laquelle le roi exerce les pouvoirs qui lui sont réservés par la constitution.

Par dahir le roi nomme le premier ministre et les autres membres du gouvernement et il met fin à leurs fonctions (art 24 const) dissout les deux chambres (art 27) promulgue la loi (art25) (ex: la loi n°...promulgué par dahir....)

Il faut mentionner la création par dahir d'un certain nombre d'organismes qui sont placés sous la « protection tutélaire »du roi pour lui permettre d'exercer les attributions que la constitution lui confère. Il y a des dahirs qui portent sur des matières qui par nature relèvent du pouvoir exécutif, c'est-à-dire dont le contenu est matériellement administratif.

La spécificité du dahir est que les mesures réglementaires ou administratives échappent au régime général des actes administratifs et spécialement à leur régime contentieux.

* ⁵ Encyclopédie Encarta 2008

* ⁶ Le terme d'« enclave » est beaucoup utilisé dans les travaux sur les ZFE avec une connotation négative, car il

souligne la volonté d'introduire et de maintenir une différence dans les réglementations qui s'appliquent à l'intérieur et à l'extérieur de la zone. Mais il faut noter que de telles zones peuvent jouer un rôle positif si les changements apportés dans les ZFE sont ensuite étendus à l'ensemble de l'économie.

* ⁷ OCDE, Michael Engman/Osamu Onodera/Enrico Pinali, Op. Cit. p.10.

* ⁸ LA LOI N° 19-94 RELATIVE AUX ZONES FRANCHES D'EXPORTATION.

* ⁹ Une ville au Nord-Ouest du Maroc voisine de Melilla.

* ¹⁰ Décret n°2-96-512 du 9 rejeb 1418 (10 novembre 1997) portant création de la zone franche d'exportation de Nador. (BON°4536 du 20-11-1997)

* ¹¹ Il s'agit des préfectures et provinces suivantes : AL Hoceima, Berkane, Boujdour, Chefchaouen, Es-smara, Fahs-Bni-Makada, Guelmim , Jerada, Laâyoune, Larache, Nador, Oued-ed-dahab, Oujda-angad, Tanger-Assilah, Tan-tan, Taounate, Taourirt, Tata, Taza, Tétouan.