Les institutions financières internationales dans la transition des PECO

B/ Les évolutions de stratégie

Ainsi, l'autre aspect de l'adaptabilité des IFI a été leur évolution dans le temps en fonction du contexte global de la région. Ces évolutions, contrairement aux adaptations que nous avons évoqué plus haut, ont davantage prit en compte les politiques des IFI elles-mêmes. Cependant, en raison de la diversité des IFI ayant travaillé pour les PECO, il est difficile d'extraire les mêmes phases pour toutes les IFI. En effet, suivant les IFI, les grandes phases ont pu sensiblement varié. Ainsi, si l'on peut observer deux ou trois grandes phases dans l'aide à la transition, la première d'entre elles diffère selon les IFI : de 1990 à 1993, l'aide à la transition débute, pour le programme PHARE par exemple, avec de l'assistance et du soutien, notamment humanitaire, et pour le FMI, avec une priorité accordée à la stabilisation macroéconomique.

Cette première phase marquée par les aspects macroéconomiques mérite que l'on s'y arrête. Elle a commencé avec la Pologne et la Hongrie (avant de continuer tout au long des années 1990 avec d'autres PECO, et c'est en cela que les différentes phases ne sont pas tout à fait délimitées, tant temporellement que géographiquement) avec deux différentes étapes : la stabilisation à proprement dite, puis la création de mesures structurelles afin de créer une économie de marché privée. La première étape (stabilisation) s'est décomposée comme suit : libéralisation des prix, rééquilibrage des comptes nationaux, mise en place d'une politique monétaire restrictive, politique de revenus visant à stopper la spirale inflationniste et enfin libéralisation du marché des exportations. La deuxième étape de cette première phase (création de mesures structurelles afin de créer une économie de marché privée) a comporté quatre différents aspects : le lancement des privatisations et le démantèlement des anciens monopoles d'Etat, la mise en place d'un environnement propice à l'économie de marché par des réformes dans le secteur bancaire et financier, le développement d'un nouveau système de sécurité sociale et enfin un audit complet du secteur industriel.

La deuxième phase a généralement été dévolue au renforcement des infrastructures législatives et juridiques afin de créer une économie de marché digne de ce nom.

Enfin, la troisième phase qui ne concerne pas toutes les IFI, débute en 1996 s'est concentrée sur l'aide à l'adhésion aux institutions européennes (PHARE, BEI, BERD).

Dans le cas du programme PHARE, trois phases doivent donc être distinguées : la première s'est concentrée sur l'aide et le soutien comme nous l'avons vu, et la seconde, sur les mesures législatives et réglementaires visant à créer une économie de marché. Ainsi, entre 1990 et 1993, les principales allocations sectorielles du programme se subdivisaient de telle manière : 337,7 millions d'ECU (soit 10,3%) pour l'aide humanitaire, alimentaire et d'urgence, 876,4 millions d'ECU (soit 26,7%) pour le secteur privé (restructuration, privatisation, PME, secteur financier, développement régional), 392,8 millions d'ECU (soit 12%) pour la restructuration agricole et 431 millions d'ECU (soit 13,1%) pour l'éducation, la formation et la recherche. Durant cette première phase, PHARE est donc intervenu dans la majorité des aspects de la transition, ayant un impact dans la vie économique, sociale et politique, autour de trois thèmes différents : les problèmes typiques de la transition, les problèmes de développement et les problèmes sociopolitiques. Les problèmes typiques regroupaient le soutien à la privatisation des biens publics, la résolution des problèmes de créances douteuses et les restructurations des entreprises d'Etat ainsi que le développement des structures de régulation des marchés et la réduction des interventions directes du pouvoir public dans les prises de décision économiques. Les problèmes de développement rassemblaient eux les investissements dans les entreprises privés, le développement rural et dans le capital humain et social (le plus souvent par le biais de la formation et de l'éducation). Enfin, les problèmes sociopolitiques regroupaient les réformes politiques et le renforcement du pouvoir des citoyens. Ainsi, jusqu'en 1993 (Conseil de Copenhague), le programme s'est concentré sur le développement à proprement dit. Durant cette période, les allocations directes se sont élevées à environ 3,2 milliards d'ECU. En 1993, après le Conseil de Copenhague, le programme est réorienté vers le « market expansion » et la phase 2 de l'aide, à savoir l'assistance aux réformes législatives et réglementaires propres au développement d'une économie de marché. Durant cette phase qui court jusqu'en 1996 environ, les allocations totales se sont élevées à 3,3 milliards d'ECU. L'aide humanitaire a sensiblement baissé pour n'atteindre que 180 millions d'ECU (soit 5,3% contre 10,3% entre 1990 et 1993), la restructuration agricole a subit la plus importante baisse avec 85,5 millions d'ECU (soit 2,6% contre 12% pour la période précédente). Les secteurs qui ont bénéficié le plus du changement de politique et de priorités du programme sont les suivants : infrastructures avec 1,2 milliards d'allocations entre 1993 et 1996 (soit 36,1% contre 8,5 entre 1990 et 1993) et les administrations, institutions publiques et législation avec 275, 2 millions d'ECU (soit 8,2%) contre 164,5 millions (soit 5%) entre 1990 et 1993. Si dès décembre 1994 au Conseil Européen d'Essen, PHARE a été sollicité par la Commission pour préparer l'aspect financier de la stratégie de pré-adhésion pour dix PECO, il est resté jusqu'en 1997-1998 un instrument d'aide à la transition avant tout, qui plus est pour les pays non associés. Au début de l'année 1998, PHARE change véritablement d'objectif et devient l'instrument d'aide aux candidats de l'Europe centrale et orientale souhaitant adhérer à l'UE. Depuis lors, chaque nouvelle étape du programme a confirmé ce rôle, notamment avec la mise en place de l'Agenda 2000. Cependant, si la finalité change, le moyen reste le même et l'objectif de réussir la transition était indispensable à l'adhésion. Ainsi, les nouvelles priorités sont restées du même ordre, à savoir la construction d'institutions solides avec l'adaptation et le renforcement des institutions démocratiques, de l'administration publique, et la formation de fonctionnaires et d'acteurs du secteur privé. Par ailleurs, le nouvel outil de PHARE pour mettre en oeuvre ces objectifs, et poursuivre son action dans le domaine économique a été le jumelage. Entre 1998 et 2001, plus de 475 projets de jumelages dans des domaines aussi variés que l'agriculture, l'environnement, les finances publiques, la justice ont vu le jour.

La BEI aussi sépare trois différentes étapes dans son aide aux PECO : de 1990 à 1993, de 1993 à 1997 et de 1997 à 2005. La BEI étant une banque de crédit, il ne peut y avoir de différence sur le fond entre ces trois étapes. Cependant, à travers les crédits accordés, la Banque a pu réviser sa stratégie, mais surtout changer d'échelle en ce qui concerne les sommes investies et prêtées. Au cours de ces trois grandes étapes de l'institution, les priorités ont peu évolué, au contraire des montants qui ont largement augmenté. Ainsi, de 1990 à 1993, les prêts de la BEI en Europe centrale et orientale ont atteint 1,6 milliards d'ECU et ont majoritairement porté sur les infrastructures de base dans les secteurs de l'énergie, des communications et surtout les transports avec 609 millions d'ECU. Durant cette période, sept PECO ont été concernés : la Pologne, la Hongrie, les Républiques Slovaque et Tchèque, la Roumanie et la Bulgarie. La période 1993 - 1997 a été différente d'abord par les montants engagés. En effet, plus de 5 milliards d'ECU ont été prêtés à sept PECO et aux trois pays baltes (Lettonie, Estonie, Lituanie). Les financements ont essentiellement concernés le domaine des infrastructures de télécommunications. La concentration dans ce dernier secteur peut déjà s'expliquer par les perspectives d'adhésion. En effet, des communications performantes et le prolongement des réseaux transeuropéens sont des préalables essentiels pour l'essor économique et l'intégration réussie dans l'Union. La troisième phase commencée en 1997 s'est directement inscrite dans la perspective d'adhésion des PECO à l'Union Européenne. Jusqu'en 2004, la BEI a donc beaucoup aidé les PECO désireux d'adhérer aux institutions européennes. Ainsi, la BEI a établit, en accord avec l'UE, une liste d'objectifs auxquels devaient répondre les pays candidats à travers leurs projets susceptibles d'être financés : « renforcement de la cohésion économique et sociale, soutien aux activités économiques concourant au développement économique des zones les moins favorisées ; promotion des investissements concourant au développement d'une société fondée sur la connaissance et l'innovation ; amélioration des infrastructures d'intérêt communautaire dans le domaine des transports, des télécommunications et du transfert d'énergie ; préservation de l'environnement et amélioration de la qualité de la vie, y compris par le recours aux énergies renouvelables ou alternatives ; sécurité de l'approvisionnement énergétique par l'utilisation rationnelle, la valorisation des ressources internes ou la diversification des importations ; amélioration de l'environnement financier des PME pour concourir à leur développement par le biais de prêts globaux, d'opérations de capital-risque du FEI^24(*) et de garanties du FEI en faveur des PME »^25(*). Ainsi, cette troisième étape de l'aide de la BEI aux PECO s'inscrit sans aucun doute dans l'optique de l'adhésion. Tous les objectifs de la Banque sont de financer des projets directement en lien avec ce processus. L'amélioration de l'environnement par exemple est l'un d'entre eux. Les candidats ont dû se conformer aux normes communautaires relatives à cette question cruciale de l'environnement. Pour les y aider, la Banque a par exemple accordé en 2001 seulement, 484 millions d'ECU de prêts pour le traitement des déchets municipaux et des eaux usées en Hongrie, des réseaux de distribution et d'assainissement en Pologne à Szczecin et à Lodz, en République Tchèque à Prague, et en Slovénie. Par ailleurs, l'autre thème qui aura finalement perduré et qui s'est imposé comme le fer de lance de la politique de soutien de la BEI a concerné les communications. En effet, un réseau de communication développé et conforme aux normes communautaires était perçu comme une condition essentielle et la priorité principale pour l'intégration réussie des pays candidats. C'est pourquoi tout au long de la période, le financement des liaisons ferroviaires et routières, des ports, des aéroports et du contrôle aérien ainsi que des réseaux de télécommunications ont accaparés les sommes les plus importantes. En 2000 par exemple, les financements d'infrastructures de communications ont atteint 1,5 milliards d'ECU.

Cependant, malgré ces efforts déployés par les IFI pour adapter leur ligne stratégique, à la fois aux besoins des PECO, mais aussi aux directions occidentales dont les intérêts peuvent être supérieurs, certains observateurs ont milité pour de plus importants changements dans la nature de l'aide en Europe centrale et orientale et ont parfois même élaboré de nouvelles stratégies complètes.

C/ Certains observateurs ont milité pour des réorganisations complètes de l'aide

Ce dernier élément peut induire un élément de doute sur la réelle adaptabilité des IFI aux PECO. En effet, certains observateurs avisés - parfois d'ailleurs les mêmes qui ont émis des critiques sur le fonctionnement et l'organisation de l'aide - ont fortement milité tout au long des années 1990 pour une réorganisation et une révision de l'aide des IFI aux PECO dans leur transition économique.

En 1999, Marie Lavigne^26(*), à la suite des critiques émises sur les IFI, a proposé un certain nombre de recommandations pour accroître l'efficacité de l'assistance. Concernant la coordination de l'aide tout d'abord, Marie Lavigne insiste sur son impossibilité dans l'état actuelle des choses, avec l'UE censée la gérer en partenariat avec le FMI. Selon elle, de trop nombreux conflits d'intérêts et intérêts contradictoires sont alors rentrés en jeux, en témoigne une certaine incompatibilité comme nous l'avons préalablement souligné. Elle déplore la prise de contrôle implicite du FMI. En conséquence, sans l'exprimer clairement, Marie Lavigne propose une simple réduction du nombre d'IFI présents dans la région et aidant à la transition des PECO. Par ailleurs, Marie Lavigne a milité pour une baisse des aides directes sous fromes de dons au profit de formes plus traditionnelles d'investissements. Cependant, cette proposition semble légèrement en opposition avec le fait qu'elle déplorait également le manque de répartition des aides entre les PECO les moins avancés dans la transition et les autres plus dynamiques tels que la Pologne ou la Hongrie. En effet, selon nous, les investissements classiques qui s'attendent à des retours financiers et du profit auraient été nettement plus enclins à investir dans les PECO les plus riches et les plus développés qui garantissaient davantage de sécurité et potentiellement plus de revenus. Enfin, déplorant l'emprise du caractère macroéconomique sur le microéconomique (élément qu'elle explique par le leadership exercé par le FMI), elle a aussi milité pour un rééquilibrage entre ces deux aspects essentiels de la transition. Pour finir, Marie Lavigne pose même la question de la nécessité de l'assistance en 1999, alors que les PECO deviennent petit à petit des économies de marché « normales », excepté dans certains rares cas. En ce qui concerne le principal enjeu sur le long-terme, à savoir une croissance soutenue, les PECO ont besoin d'investissements, surtout dans le secteur privé. Certes, les IFI peuvent jouer ce rôle par le financement d'infrastructures (Banque Mondiale, BEI) ou par le cofinancement de projets privés (BERD), mais Marie Lavigne se demande si des investisseurs privés ne seraient pas plus aptes à le faire. Le second enjeu qui se pose selon elle à la fin de la décennie est l'adhésion aux institutions européennes. Dès lors, le besoin de soutien financier change de main. Le rôle de la Banque Mondiale et du FMI évolue. Alors que cette dernière institution a été la source majeure d'inspiration au début de la transition, à travers le « consensus de Washington », à partir de 1997, elle ne tient plus cette place de leader auprès des PECO. En 1998, il est d'ailleurs intéressant de noter qu'il n'y avait plus que deux pays d'Europe de l'Est sur la liste du FMI : la Roumanie et la Bulgarie, et deux pays baltes : l'Estonie et la Lettonie. Cependant, ne plus être dans cette liste n'a pas libéré les autres des évaluations du FMI. Ainsi, en 1998, la Hongrie était rappelée à l'ordre pour son taux d'inflation trop élevé. Mi-avril 1997, le premier directeur général adjoint du FMI, Stanley Fisher critiquait dans une lettre adressée à Vaclav Klaus, alors premier Ministre, l'ensemble des réformes adoptées et pressait le gouvernement à mettre en oeuvre des mesures plus radicales. Cependant, si les IFI doivent rester, Marie Lavigne ne souhaite pas cette réduction du rôle du FMI, au contraire. En plus de ce rôle de conseil, le FMI devrait selon elle encore financer certains pays. Lesquels ? Tout d'abord, et c'était le cas de la Roumanie et de la Bulgarie en 1999, les PECO rencontrant de sérieuses difficultés macroéconomiques et en même temps un retard dans leur processus de transition. Par la suite, elle milite pour un nouveau concept d'assistance davantage tourné vers le partenariat, déjà officialisé à la réunion du FMI à Madrid en 1994 et répété en octobre 1996 à Washington. Ce nouveau concept doit mettre en avant le dialogue qui doit se substituer à l'assistance directe. La Banque Mondiale, elle, semblerait selon Marie Lavigne se concentrer sur les enjeux structurels qui sont de plus en plus importants.

En 1998, Robert Zuzowski^27(*) a lui aussi posé la question du maintien de l'assistance ; « Pourquoi devrions-nous nous soucier de ces pays ? Pour quelle raison les contribuables occidentaux devraient-ils supporter les réformes en Europe centrale et orientale ? Est-ce un devoir moral pour l'Ouest ? Si non, quelle(s) raison(s) donner - politique, militaire, économique, ou peut-être une combinaison de toutes ces raisons ? Par ailleurs, l'Ouest a-t-il intérêt à ce que l'Est se développe ? » Les défenseurs de l'aide en occident argumentent souvent en expliquant que le maintien de la démocratie à l'Est est dans l'intérêt de l'Ouest, en expliquant que l'Ouest doit s'assurer que les PECO ne redeviendront jamais des possessions de la Russie afin de garantir un certain équilibre militaire et politico-stratégique. La raison économique du maintien de l'aide se situe davantage en terme humains. Si l'Est ne se développe pas, les classes défavorisées immigreront en masse à l'Ouest, qui plus est après l'adhésion à l'UE. Or, les pays occidentaux de l'UE font déjà face à des niveaux de chômage élevés. Un trop grand flux de « réfugiés économiques » pourraient avoir de graves conséquences politiques. L'un d'elles pourraient être une montée du sentiment nationaliste, déjà très présent dans les PECO. Afin d'éviter ces problèmes, il semble donc important de continuer à aider les PECO à se développer eux-mêmes. Cependant, ce constat présuppose de l'impossibilité des PECO à se développer par eux-mêmes et qu'ils auraient besoin de l'aide extérieure.

Est-ce vrai ? Les opinions varient beaucoup sur cette question, spécialement à l'Ouest. Plusieurs observateurs occidentaux insistent sur le fait que l'Est doit s'armer, tant au niveau politique par la démocratie, qu'économiquement avec l'économie de marché, d'institutions occidentales, et ne peut donc pas faire l'impasse sur les conseils et l'aide occidentale. Il s'en suit que l'Ouest, en inspirateur de modèle, ne peut échapper à sa responsabilité. Dès lors, les mêmes plaident pour la création d'un libre marché avec l'Est, pas seulement pour les produits industriels, mais aussi agricoles, et pour que l'Ouest ouvre ses frontières à tous les habitants de la région afin de créer un « espace entièrement unit et intégré ». Ainsi, dans cette vision, le succès sera effectif pour l'Est lorsque les PECO auront atteint les standards de l'Ouest. Cependant, selon Robert Zuzowski, le problème de ce point de vue, dont le principal défenseur était Jeffrey Sachs^28(*), est qu'il se fonde sur un principe explicitement posé mais faux, qui veut que l'Est ait à un moment donné de son Histoire, fait partie de l'Ouest, ce qui n'a jamais été le cas. Il ne fait aucun doute qu'il est plus aisé de retourner à une situation connue plutôt que de s'adapter à un nouvel ensemble. Et c'est précisément ce dernier problème qui est le principal défi des PECO selon Robert Zuzowski. Dès lors, l'enjeu n'est plus seulement économique, mais également politique et historique. Robert Zuzowski n'apporte pas de réponse claire à ce problème, expliquant le caractère nouveau, volatile et imprédictible de la situation en Europe centrale et orientale. Alors qu'il ne remet pas plus en cause la nécessité initiale de l'aide qui se concentre sur la stabilisation macroéconomique et la mise en place d'infrastructures permettant le développement d'une économie de marché que le financement à proprement dit et les investissements, il déplore le manque de clarté et de stratégie sur la suite. Comment gérer l'aide financière ? Quelle direction lui donner ? Faut-il accéder aux marchés financiers de l'Ouest ou créer ses propres marchés indépendants ? Autant de questions, qui selon Robert Zuzowski n'ont pas été posées au début de l'aide et il en résulte, en 1998 une situation confuse.

Dès lors, face à ces interrogations sur l'aide et son efficacité, entre ses supporters, ses détracteurs, ses bénéficiaires et les donateurs, il est très difficile de se risquer à dresser la part de responsabilité de l'aide des IFI dans les destins contrastés des PECO.

2. QUELLE PART DE RESPONSABILITE POUR LES IFI ?

* ²⁴ Le Fonds Européen d'Investissement a été crée en 1994 afin de devenir la branche spécialisée dans le capital-risque du groupe BEI. Il fournit du capital à risque aux PME, en particulier aux jeunes sociétés et aux entreprises à orientation technologique. Il sert également de caution pour les institutions financières (par exemple des banques) pour couvrir leurs prêts aux PME. Le FEI n'est pas une institution bailleur de fonds: il n'octroie pas de prêts ou des subventions aux entreprises et n'investit pas directement dans des sociétés. Il travaille plutôt par le biais d'autres banques et d'intermédiaires financiers. Il utilise à cet effet soit ses propres fonds, soit ceux qui lui sont confiés par la Banque européenne d'investissement ou par l'Union européenne.

* ²⁵ BEI, Rapports d'activité de la Banque Européenne d'Investissement, Bruxelles, 2004

* ²⁶ Ibid.

* ²⁷ Ibid.

* ²⁸ SACHS, Jeffrey, Poland's Jump to the Market Economy, Cambridge, MA : MIT Press, 1993