Les institutions financières internationales dans la transition des PECO

C/ Cependant, certains travers n'ont pu être évités

Malgré tous les efforts fournis par les IFI, leur implication et les résultats obtenus, il n'en reste pas moins que de nombreux travers et défauts ont régulièrement été relevés par les observateurs, et parfois par les IFI elles-mêmes. Trois des observateurs les plus avisés du phénomène de transition des PECO, et particulièrement de l'influence et du rôle de l'Ouest dans cette dernière ont mis l'accent sur ces insuffisances.

Parmi eux, Marie Lavigne évoque différents défauts qu'elle attribue à l'assistance en 1999. Elle en dénombre trois principaux.

Tout d'abord elle déplore l'ambiguïté du concept d'assistance. En effet, de nombreuses questions se posent sur le concept, et cela quelque soit la définition retenue, large ou étroite. Que retient-on ? Quelles actions d'aide ont été retenues dans telle ou telle étude ? En plus de ces questions, en soulevant cette ambiguïté, Marie Lavigne pose la question du réel bénéficiaire de l'aide. En effet, même en excluant les IDE, « qui aide qui » ? En observant de plus près, Marie Lavigne se demande si ce n'est pas l'IFI, ou l'économie de l'Ouest en général, qui profite le plus de l'aide. L'assistance technique par exemple, a régulièrement été considérée inadéquate. Elle aurait été fournie par des hommes et des institutions qui ne connaissaient pas le terrain et ses caractéristiques particulières. Ainsi, certains la voyaient comme un simple moyen d'obtenir des fonds aux cabinets de conseils occidentaux et aux IFI selon les cas. Par ailleurs, les investissements des IFI étaient parfois dirigés vers des projets dans des domaines plus intéressants pour l'Ouest que pour l'Est (par exemple les projets sur le nucléaire ou la protection de l'environnement).

Autre critique, Marie Lavigne déplore les conditionnalités posées par les IFI, et les conséquences parfois fâcheuses qu'elles peuvent entraîner. La notion de conditionnalité désigne la soumission d'un financement extérieur à l'engagement du pays bénéficiaire de mener une action définie par le pays/IFI donateur. Il existe différentes conditions pour obtenir les prêts accordés par les IFI. Le FMI possède une procédure standard en quatre étapes : tout d'abord, les autorités du pays récipiendaire doivent établir les mesures qu'elles sont prêtes à prendre pendant la période de négociation du prêt ; ensuite, le FMI leur fait parvenir une liste de mesures économique à prendre avant l'arrangement final ; après cela, différents objectifs doivent être atteints durant la période du prêt ; et enfin, il y a des révisions périodiques du programme financé. La conditionnalité du FMI est particulièrement importante car son « sceau d'approbation » a valeur de garantie pour d'autres IFI et investisseurs privés. Parfois donc, ce « sceau » peut être plus recherché que le crédit lui-même. La Hongrie par exemple en 1996 a signé un accord avec le FMI mais n'a pas profité du prêt et se justifia officiellement en expliquant son besoin de restaurer l'image du pays sur les marchés financiers internationaux et qu'elle espérait que le label FMI l'y aide. La BERD et la banque Mondiale ont leurs propres critères liés à la viabilité des investissements faits, ce qui les conduit à pousser à la libéralisation et à la montée des prix. Ainsi, Marie Lavigne critique le fait que, malgré leurs bonnes intentions, les IFI ne contrôlent pas toujours les effets qu'ont leurs prêts et surtout leur politique de conditionnalité qui est le plus souvent guidée par leur propre bonne santé financière.

Enfin, Marie Lavigne observe le manque d'efficacité dans la délivrance et l' « absorption » des sommes prêtées ou données. Cette critique vaut surtout pour la première période de la transition alors que le manque d'infrastructure, de gouvernements stables, de règles juridiques et économiques empêchaient parfois la bonne délivrance de l'aide. Les sommes allouées n'ont parfois pas été utilisées, ou encore ont-elles été détournées, ce qui a pu faire penser aux occidentaux que les besoins n'étaient pas si importants.

Au milieu de ce tableau noir, Marie Lavigne relève tout de même de nombreux motifs de satisfaction dans son ouvrage, ainsi que certaines recommandations que nous verrons ultérieurement.

Autre observateur de la transition, Jean Pisani-Ferry relève lui quatre grandes insuffisances ou travers dans un article daté de 1994^19(*).

La première question qu'il pose porte sur l' « excès de radicalisme ». En contraignant les PECO à une stabilisation brutale ou à une libéralisation sans précaution, certaines IFI ont souvent été tenues pour responsables des récessions qu'ont connus les pays en transition. Cependant, il n'est pas certain que le choix de la méthode radicale soit dû aux IFI mais plutôt aux gouvernements eux-mêmes désireux de rompre sans délai avec les anciens modèles. En effet, les IFI dans leur ensemble n'ont pas milité pour le gradualisme mais le choix de cette méthode, fait par certains pays nous l'avons vu, n'a pas empêché les IFI de les aider, même dans cette démarche. Ainsi, cette première critique a selon nous une portée limitée.

La deuxième question que pose Jean Pisani-Ferre porte sur l'excès (ou non) de macroéconomie. Au début de la transition les questions étaient quasi-exclusivement macroéconomiques et l'importance accordée aux problèmes structurels et microéconomiques était bien moindre. Selon l'auteur de l'article, les IFI ont été bercées par l'illusion qu'une stabilisation réussie aurait des effets immédiats. D'après lui, il y a deux explications à cette illusion. Tout d'abord, face à la complexité du problème, les experts ont fait appel à des schémas intellectuels déjà utilisés, par exemple lors des réformes en Amérique du Sud (nous noterons d'ailleurs à ce propos le grand nombre de rapports et notes qui mettent en commun ces deux « transitions »). Le problème de cette méthode est qu'elle sous-estimait le caractère structurel de la transition et appliquait donc une politique macroéconomique « orthodoxe » ou « passe-partout » dans un contexte microéconomique non-standard, et même particulièrement spécifique. La deuxième raison qui peut expliquer cette illusion est d'ordre institutionnel. En effet, les occidentaux ont décidé que le leadership de l'assistance devait revenir au FMI et la coordination à la Communauté Européenne. Or, le FMI est une institution à visée macroéconomique, et les IFI qui se sont greffées au FMI n'ont pas suffisamment mis en avant les éléments structurels et l'importance du caractère microéconomique. Dès lors, la conditionnalité macroéconomique a tendu à l'hégémonie et a influencé plus que toute autre les décisions des dirigeants nationaux. Selon Jean Pisani-Ferry, les institutions davantage tournées vers la microéconomie devraient avoir plus d'importance et davantage faire entendre leur voix au sein du leadership de l'assistance.

La troisième critique qu'apporte Jean Pisani-Ferry est la sous-estimation de la dimension internationale du processus de transition. Les IFI n'auraient pas assez pris en compte l'effondrement du marché soviétique et ses conséquences directes sur la chute de la production dans les PECO. Le choc provoqué par la rupture des liens commerciaux avec l'URSS enregistré en 1991 représente 7 à 8% du PNB ex-ante en Hongrie et en Tchécoslovaquie. Si les IFI ne portent pas de responsabilité directe ici, l'approche qu'elles ont privilégié, pays par pays, n'a pas favorisé la coopération régionale, et donc la potentielle poursuite des échanges commerciaux régionaux qui aurait sans doute amoindrit le choc entraîné par la rupture des liens avec l'URSS. Sans le vouloir, les IFI ont sans doute favorisé la dissolution des relations commerciales traditionnelles en laissant espérer à chaque pays qu'il pourrait compenser à l'Ouest ce qu'il perdrait à l'Est. SI cette critique nous paraît effectivement valable, nous nous devons de la pondérer. Notre mémoire de Master 1 (« La coopération entre PECO dans les années 1990 »), nous a apprit qu'il y a tout de même eu une prise de conscience de ce problème dans les PECO, tant d'un point de vue politique (Groupe de Visegrad) qu'économique avec la création d'un marché commun à l'Est (CEFTA). Cependant, nous avions déjà posé la question du rôle des organisations internationales dans cette coopération régionale, notamment de la Communauté Européenne qui a négocié bilatéralement les adhésions, poussant les PECO à une concurrence et non à la coopération.

Le quatrième problème soulevé par Jean Pisani-Ferry est le manque de coordination de l'assistance, à la fois entre donneurs, et entre bénéficiaires. L'assistance est gérée par au moins six institutions et donc très différente par exemple du Plan Marshall dont seuls les Etats-Unis détenaient la gestion. Cette accumulation a entrainé une multiplication des programmes, agences et fut parfois source de rivalité entre les IFI, mais aussi de retards et gaspillages. Nous ne pouvons en vouloir aux IFI qui étaient légitimement guidées par leur culture et leur logique. Dès lors, si en principe, la Communauté Européenne devait assurer la coordination politique de l'assistance, dans les faits, cela a été très difficile. Aucun mandat sans ambiguïté n'a été donné par la communauté internationale qui n'a jamais pu s'entendre sur le partage du « fardeau » financier de l'assistance et sur la responsabilité de chacun. Ainsi, une nouvelle fois, il paraît dangereux de condamner trop rapidement les IFI pour ce travers qui semble davantage imputable à la communauté internationale, et en particulier aux grands décideurs et pourvoyeurs de fonds qu'étaient l'Europe, les Etats-Unis et le Japon.

Un autre observateur de la transition des PECO qui a émit des critiques sur l'assistance des IFI est le polonais Robert Zuzowski dans un ouvrage de 1998^20(*). Ce dernier émet une première critique général qui remonte à l'origine de l'assistance et au constat fait par les IFI qui a influencé le point de départ de l'assistance. Selon lui, les hommes politiques de l'Ouest ont pensé qu'un mélange entre assistance économique et encouragements verbaux suffiraient à garantir le succès de la transition. En effet, l'occidentalisation du tiers-monde n'ayant pas fonctionné, il n'y a pas de raison que celle de l'Est fonctionne mieux. A la question : « pourquoi tant d'observateurs de l'Ouest sont optimistes à propos de l'Est ? », Robert Zuzowski rappelle la réponse du magazine anglais The Economist : « pendant les années rouges, certains économistes auraient étudié l'économie de l'Ouest sous leurs bureaux garantissant le succès de celle-ci à l'Est ». Or, pour fonctionner de manière saine et correcte, une économie de marché moderne doit s'appuyer sur des institutions et des règles (droits de propriétés, règles économiques, supervision des marchés financiers et des banques...) ancrées depuis des siècles dans les mentalités et les habitudes de chacun, de l'ouvrier au patron, en passant par le politique ; la simple connaissance ne suffit pas. Jusqu'en 1991, aucun des PECO (à l'exception peut-être de la Tchécoslovaquie) n'avait en sa possession ces structures. En plus, les règles du jeu du monde économique occidental sont faites et gérées par des hommes et des institutions de l'Ouest qui ne s'étaient jamais intéressés aux PECO jusque là. Robert Zuzowski rappelle que lorsque l'Ouest est graduellement passé d'un système féodale à un système de démocratie libéral et d'économie de marché, l'Est n'a pas suivit ce processus. Ainsi, c'est bien la sous-estimation du facteur historique et structurel (encore une fois) qui pousse Robert Zuzowski à émettre une telle critique. L'opinion pensait que l'unique élément qui manquait à l'Est était le capital. Le corollaire de cette pensée était l'ouverture des prêts et des crédits à l'Europe de l'Est. Seulement, en ouvrant ces possibilités, l'Est s'est dangereusement endetté, tout comme le tiers-monde. Certes, ce type d'assistance a pu fonctionner dans certains cas, par exemple l'aide américaine à l'Europe de l'Ouest et au Japon pour soutenir leur reconstruction. La validité de ces exemples cependant est détruite par leur principal caractéristique : « reconstruction ». Nous étions alors dans des contextes de reconstruction où les pays aidés avaient l'expérience de l'économie de marché et connaissaient le fonctionnement des marchés qu'ils avaient parfois même contribué à instaurer. Tchécoslovaquie à part, la tâche des IFI à l'Est n'était pas de reconstruire un capitalisme anéanti mais bien d'en construire les modalités et de le mettre en place pour la première fois. Ainsi, selon l'auteur polonais, les IFI ont mal évalué la tâche qui leur incombait et les conséquences sont graves. En effet, Zuzowski voit dans les chutes de production, l'hyperinflation qu'ont pu connaître les PECO durant leur transition des conséquences directes de cette erreur de jugement de l'Ouest.

Quatrième observateur, et le dernier que nous citerons, à avoir émit des critiques sur la manière dont s'est organisé l'assistance est le Français Assen Slim^21(*).

Nous passerons rapidement sur les deux premières limites qu'expose Assen Slim : l'impossible recensement des aides protéiformes dû à la multiplicité des donneurs et des aides (assistance humanitaire, prêts, investissements, crédits, réduction ou rééchelonnement de dettes, dons, assistance technique, formation...), problème important mais sur lequel nous nous sommes déjà arrêtés, tout comme la deuxième critique qui relève des montants impossibles à chiffrer. En effet, comme nous l'avons évoqué également, le caractère vague de la définition de l'aide, la multiplicité des donateurs, et les formes hétérogènes d'aides rendent la mesure financière exacte impossible.

Après avoir rappelé lui-aussi les effets positifs nombreux de l'assistance occidentale, Assen Slim expose deux grandes familles de limites : les limites inhérentes à l'aide (sans tenir compte des spécificités des pays aidés) et les limites liées à son attribution aux PECO. Parmi les limites inhérentes à l'aide, Assen Slim en distingue deux types.

La première limite inhérente à l'aide porte sur la lourdeur des conditionnalités liées. Ainsi, sa critique est d'un ordre différent que celle de Marie Lavigne sur ce même problème de la conditionnalité. Dans la pratique, la conditionnalité (surtout celle du FMI), impose aux PECO des mesures d'austérité et de réduction budgétaire (réduction des dépenses publiques, freinage de l'absorption par l'intermédiaire du crédit) ainsi que des mesures d'ajustement structurel (diminution du rôle de l'Etat, réduction du déficit du commerce extérieur...). A ces conditions générales, s'ajoutent celles spécifiques à chaque donneur. Ainsi l'UE subordonne son action en faveur de la balance des paiements des PECO à la mise en place d'une discipline financière des plus strictes. La BERD, quant à elle, établit en plus des conditions économiques traditionnelles, un lien explicite entre son action et le respect des droits civiques et politiques. Selon Assen Slim, l'empilement de conditionnalités pose un problème de coordination. Nous revenons donc à cette critique émise par Jean Pisani-Ferry. Toujours selon Assen Slim, ces conditions sont souvent contradictoires et incohérentes et peuvent donc empêcher les PECO d'identifier clairement la stratégie à suivre. Seule l'UE semble faire les efforts nécessaires afin d'accorder ces conditionnalités à celles des autres IFI. Par ailleurs, au-delà de ce problème de coordination, la multiplication des conditionnalités entraînerait une surdétermination des politiques économiques nationales des pays bénéficiaires. En effet, l'addition de conditions hétérogène a parfois pu ligoter les décideurs politiques nationaux, même si cette affirmation semble légèrement exagérer le trait.

La deuxième grande limite inhérente à l'aide que pose Assen Slim porte su la centralisation excessive des procédures d'attribution qui s'explique par la volonté des IFI d'exercer un contrôle strict sur les capitaux engagés. Le programme PHARE, par exemple est directement géré par la Commission à Bruxelles. Cette centralisation semble entraîner, selon Assen Slim, des délais excessifs entre l'élaboration des programmes indicatifs et l'attribution des premiers financements. En effet, le retard moyen de décaissement des fonds engagés est progressivement passé de 2 ans en 1991 à 3 ans en 1995 pour atteindre 5 ans en 1999. Dans certaines IFI, certains projets, l'arriéré d'engagement en cours atteindrait 8,5 années de paiement. Cependant, afin de nuancer ce propos, nous nous permettons de rappeler qu'en 1995, la Cour des comptes de l'UE avait reproché à PHARE son manque de transparence et surtout la perte de contrôle de certains projets importants.

Assen Slim passe ensuite aux critiques liées aux attributions des aides aux PECO.

La première critique porte sur la non prise en compte des écarts de développement au sein des PECO par les IFI. En effet, les PECO les plus riches ont paradoxalement reçu le plus d'aide (Hongrie, République Tchèque et Pologne).

En deuxième lieu, les conditions liées à l'aide occidentale seraient souvent inadaptées à des pays en transition. La mise en oeuvre de politique de stabilisation par exemple, comme condition sine qua non pour bénéficier de l'aide apparaît discutable. En effet, ce type de politique, dans un contexte comme celui des PECO en transition, affecte notoirement la production, dans la mesure où les entreprises ont recours au crédit pour financer leurs activités, à fortiori lorsque les marchés financiers sont peu ou pas développés comme c'est le cas dans les PECO. Dès lors la principale critique qu'émet Assen Slim s'adresse au FMI qui sous-estimerait systématiquement l'impact d'une variation de crédit sur la production et surestimerait cet impact sur l'inflation et la balance des paiements.

Enfin, l'aide occidentale, et en particulier celle de l'UE, serait inadaptée à des pays en voie d'adhésion à l'UE. La solidarité peut être un élément fortement intégrateur entre pays mais seulement à condition qu'elle ait un effet significatif sur la convergence des niveaux de développement. Si cette convergence n'a pas lieu, l'effet peut même être opposé. Or, pour qu'un tel rattrapage se produise dans le milieu des années 1990 entre les PECO et l'UE, il aurait fallu une aide extérieure sans commune mesure avec celle que les PECO ont obtenu.

Les critiques, insuffisances et travers que certains observateurs ont pu relever illustrent avant tout la complexité des rapports entre IFI et PECO. En effet nombre de ces critiques ne doivent leur existence qu'à l'implication financière importante des IFI, d'autres ne leurs sont pas imputables, et d'autres qui relèvent souvent d'anciennes habitudes sociales et économiques occidentales dont les pays leaders de la communauté internationale ne se sont pas défaits.

Chap. 3

Dix-huit ans après, quelle part de responsabilité accorder aux IFI dans les destins contrastés des PECO ?

1. L'ADAPTABILITE DES IFI

* ¹⁹PISANI-FERRY Jean « L'assistance occidentale et les problèmes de transition » in LAVIGNE, Marie, Capitalismes à l'Est, 1999

* ²⁰ ZUZOWSKI, Robert, « The West's Approach to Postcommunist Eastern Europe », in Political change in Eastern Europe since 1989, Prospects for Liberal Democracy and a Market Economy, Praeger, Westport, Connecticut, 1998

* ²¹ SLIM, Assen, Une décennie d'aide aux PECO : un bilan mitigé, 2001