Contribution à l'étude du cadre juridique et fonctionnel des Agences du Système des Nations Unies au Bénin

Paragraphe 2 : L'exception béninoise : la relégation du Ministère en charge des Affaires Etrangères.

Aux côtés du Ministère du Développement, le Ministère des Affaires Etrangères est supposé jouer également un rôle dans la coordination gouvernementale des agences du SNU. Quels en sont les fondements juridiques (A) et le cadre institutionnel (B) prévu à cet effet ?

A- Les bases juridiques.

Le Ministère des Affaires Etrangères a été créé au Bénin par le décret n°387 du 30 décembre 1960^44(*). Son appellation a connu plusieurs modifications au fil des années de même que ses attributions, son organisation et son fonctionnement.

Aujourd'hui, il est dénommé Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur (MAEIAFBE) et régi par le décret n°2007-653 du 31 décembre 2007.

Aux termes de ce décret, le MAEIAFBE est « chargé de la mise en oeuvre de la politique extérieure du Gouvernement, de la conduite de la coopération internationale aux plans bilatéral et multilatéral, de la coordination au plan international de la coopération décentralisée, de la promotion et de la gestion de l'intégration africaine, de la promotion de la francophonie, de la protection des intérêts du Bénin à l'étranger et de ceux des ressortissants béninois à l'étranger^45(*) ».

Ces missions ont été déclinées en plusieurs attributions dans les grands domaines de compétence du ministère. Ainsi, dans le champ de compétence se rapportant à l'objet de la présente étude, le Ministre en charge des Affaires Etrangères « dirige l'ensemble des affaires touchant aux relations de la République du Bénin avec (...) les Représentants des Organisations Internationales^46(*) ». De même, le Ministre en charge des Affaires Etrangères est responsable des actions de coopération multilatérale et, à ce titre, il « dirige les négociations avec les partenaires au développement (...) multilatéraux ; (...) veille, en rapport et en concertation avec les autres ministères et / ou structures concernées, à l'évolution et au suivi de l'exécution des projets de coopération^47(*) ».

Au regard de ces attributions, le MAEIAFBE devrait jouer un rôle aussi primordial que le MPDEAP dans les rapports du Gouvernement avec les agences du SNU au Bénin. Mais, dans la réalité, le rôle du MAEIAFBE semble réduit à la portion congrue et le cadre institutionnel mis en place à cet effet ne se résume qu'à la Direction des Organisations Internationales.

B- La Direction des Organisations Internationales (DOI).

La Direction des Organisations Internationales est l'une des directions techniques du MAEIAFBE. Elle est chargée « de traiter et de suivre les questions relatives à la participation du Bénin aux activités des Nations Unies et de ses institutions spécialisées et des autres organisations internationales universelles^48(*) ». A ce titre, elle s'occupe entre autres, « du suivi de la mise en oeuvre des activités opérationnelles de développement du Système des Nations Unies, en collaboration avec les structures nationales concernées^49(*) ».

Pour jouer son rôle, la DOI dispose de cinq (05) services^50(*). Il s'agit du :

- Service des Nations Unies (SNU) ;

- Service des Organisations à caractère Politique et Spécialisé (SOP-S) ;

- Service des Organisations à caractère Social et Culturel (SSC) ;

- Service des Organisations à caractère Economique, Technique et Financier (SOEF) ;

- Service des Activités Opérationnelles des Nations Unies (SAO).

Ces différents services, à l'exception des deux (02) premiers, ont des attributions particulières par rapport à une ou plusieurs agences du SNU présentes au Bénin^51(*). Mais de tous ces services, c'est celui en charge des activités opérationnelles des Nations Unies qui est le plus concerné par le SNU au Bénin. Aux termes de l'article 15 de l'arrêté régissant la DOI, le service des activités opérationnelles assure le suivi de la mise en oeuvre des programmes et projets du PNUD, de la Note de Stratégie Nationale ainsi que des programmes spéciaux tels que l'UNDAF.

Comme il est aisé de le constater, les attributions et le cadre institutionnel de la DOI devraient, malgré leur caractère modeste, permettre au MAEIAFBE de jouer pleinement le rôle qui est le sien dans la coopération avec les agences du SNU. Mais notre présence dans cette direction nous a permis de nous rendre compte que la réalité est tout autre. Les différents problèmes que nous avons identifiés ainsi que la vision globale qui sous-tendra leur résolution sont résumés dans le tableau ci-après.

NIVEAUX D'ANALYSE	PROBLEMATIQUE		OBJECTIFS	CAUSES	HYPOTHESES
NIVEAU GENERAL	Problème général Le cadre fonctionnel controversé dans lequel évoluent les agences du SNU au Bénin.		Objectif général Repenser le cadre fonctionnel des agences du SNU au Bénin.	Cause générale -	Hypothèse générale -
	1	Problème spécifique 1 L'encadrement juridique limité des représentations résidentes du SNU	Objectif spécifique 1 Etudier le cadre juridique des agences du SNU et faire des propositions pour son amélioration	Cause spécifique 1 L'inexistence d'une Convention sur la représentation des Organisations Internationales ainsi que d'un accord cadre sur le SNU au Bénin	Hypothèse spécifique 1 L'inexistence d'une Convention sur la représentation des Organisations Internationales ainsi que d'un accord cadre sur le SNU au Bénin justifie l'encadrement juridique limité des représentations résidentes du SNU.
	2	Problème spécifique 2 La relégation du MAEIAFBE dans la conclusion des accords entre le Gouvernement et les agences du SNU au Bénin.	Objectif spécifique 2 Analyser la nature des accords conclus entre le Bénin et les agences du SNU et identifier la capacité juridique de leurs signataires.	Cause spécifique 2 La méconnaissance des règles sur la conclusion des accords internationaux ainsi que le silence du MAEIAFBE.	Hypothèse spécifique 2 La méconnaissance des règles sur la conclusion des accords internationaux ainsi que le silence du MAEIAFBE sont à la base de la relégation de ce Ministère dans la conclusion des accords entre le Bénin et les agences du SNU.
	3	Problème spécifique 3 La relégation du MAEIAFBE dans les communications officielles avec le SNU.	Objectif spécifique 3 Aider le MAEIAFBE à jouer son rôle de courroie de transmission entre les Ministères sectoriels et les agences du SNU.	Cause spécifique 3 Le manque de compétences techniques au MAEIAFBE ainsi que la lourdeur du circuit administratif.	Hypothèse spécifique 3 Le manque de compétences techniques au MAEIAFBE conjugué à la lourdeur du circuit administratif justifient le contournement de ce Ministère par les agences du SNU dans le traitement de leurs affaires officielles.
	4	Problème spécifique 4 L'absence d'une coordination centralisée des rapports entre le Gouvernement et les agences du SNU au Bénin.	Objectif spécifique 4 Proposer un mécanisme de coordination de toute l'assistance du SNU au Bénin.	Cause spécifique 4 L'incohérence de la répartition des compétences entre les Ministères.	Hypothèse spécifique 4 L'incohérence de la répartition des compétences entre les Ministères ne permet pas une coordination centrale de l'assistance du SNU en faveur du Bénin.

TABLEAU DE BORD DE L'ETUDE

* ⁴⁴ Cf. Journal Officiel de la République du Dahomey en date du 15 juillet 1961, pp. 479-480.

* ⁴⁵ Décret n° 2007-653 du 31 décembre 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur, art. 1^er

* ⁴⁶ Décret n° 2007-653 du 31 décembre 2007, art. 2 point 2

* ⁴⁷ Décret n° 2007-653 du 31 décembre 2007, art. 3 points 1 et 4.

* ⁴⁸ Décret n° 2007-653 du 31 décembre 2007, art. 56

* ⁴⁹ Décret n° 2007-653 du 31 décembre 2007, art. 56 point 3.

* ⁵⁰ En effet, c'est l'arrêté n°016-C/MAE/DC/SGM/DAJDH/DOI/SA portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction des Organisations Internationales qui a prévu le découpage actuel de la DOI en cinq services.

* ⁵¹ Par exemple, le Service des Organisations Internationales à caractère Economique, Technique et Financier (SOEF) est chargé, entre autres, de suivre les activités de l'UNFPA au Bénin et de dynamiser ses interventions. Il a aussi pour attribution d'accroître les interventions de la FAO et du PAM au Bénin. (cf. Arrêté n°016-C/MAE/DC/SGM/DAJDH/DOI, s.d., art. 19). Le Service des Organisations Internationales à caractère Social et Culturel (SSC) pour sa part, est chargé notamment d'assurer le suivi de toutes les questions d'ordre culturel examinées dans le cadre des activités de l'ONU. (Idem, art. 24).