Memoire Online - Contribution à l'étude du cadre juridique et fonctionnel des Agences du Système des Nations Unies au Bénin

CONTRIBUTION A L'ETUDE DU CADRE JURIDIQUE ET FONCTIONNEL DES AGENCES DU SYSTEME DES NATIONS UNIES AU BENIN

Réalisé et soutenu par :

Franck Armel O. AFOUKOU

Sous la direction de :

Maître de mémoire

Maître de stage

Septembre 2008

· La Direction de l'Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature du Bénin qui m'a gratifié de la formation au cycle 2 ;

· Monsieur Dodzi KOKOROKO, Agrégé de droit public et de science politique, qui a accepté de diriger ce travail pour lequel il a consacré son précieux temps et une attention particulière ;

· Monsieur Samuel AMEHOU, Ambassadeur, ancien Représentant Permanent du Bénin auprès de l'Office des Nations Unies à Genève, pour ses remarques et pour les fructueux échanges que nous avons eus dans le cadre de la rédaction de ce mémoire ;

· Monsieur Thomas ADOUMASSE, Directeur des Organisations Internationales au MAEIAFBE, pour sa contribution particulière à l'aboutissement de ma formation au cycle 2 de l'ENAM ;

· Monsieur Jonas DJEBOU, Directeur Adjoint des Organisations Internationales au MAEIAFBE, pour son encadrement, surtout au cours de la période formelle de stage qui m'a permis de rédiger ce mémoire ;

· Tous ceux qui m'ont beaucoup aidé et soutenu de diverses manières dans les différentes phases de l'élaboration de ce travail et dont la discrétion me recommande simplement de taire les noms.

MAEIAFBE : Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine,

RESUME

Les Nations Unies ont établi une présence permanente au Bénin pour apporter, à travers diverses agences, leur contribution au développement national.

Cependant, les conditions générales de cette assistance méritent d'être revues et améliorées. En effet, les agences du SNU semblent évoluer au Bénin dans un cadre fonctionnel assez problématique. Cette situation se manifeste sous plusieurs angles.

D'abord, nous avons noté une insuffisance de règles juridiques dans l'encadrement des activités des représentations résidentes du SNU. Cet encadrement limité peut s'observer tant sur le plan international que sur le plan national.

Au plan international, il n'existe pas encore une convention sur la représentation des organisations internationales. Par conséquent, la question, entre autres, de leurs relations extérieures ne fait, à ce jour, l'objet d'aucun texte général de codification.

Au plan national, ce sont les accords de base conclus de façon spécifique avec les différentes agences qui ne permettent pas de disposer d'un cadre juridique harmonisé sur le SNU dans son ensemble. Par ailleurs, des questions comme celles relatives aux conditions d'accréditation et à la préséance des représentants résidents du SNU demeurent non résolues et ne sont pas abordées dans les accords de base. Au demeurant, l'encadrement juridique limité des agences du SNU a favorisé le développement de certaines pratiques qui engendrent des problèmes de coordination notamment au MAEIAFBE.

Ensuite, au regard de ses attributions réglementaires qui lui confèrent un rôle central, nous avons remarqué que le MAEIAFBE n'exerce pas, dans la pratique, la plénitude des prérogatives qui sont les siennes dans la coopération entre le Bénin et les agences du SNU. En effet, force est de constater que ce ministère est relégué au second plan tant dans la conclusion de certains accords avec les agences du SNU que dans le traitement de la correspondance officielle de ces dernières. Le MAEIAFBE reste par conséquent très peu actif dans le suivi des activités du SNU au Bénin.

Enfin, nous avons observé qu'il n'existe pas, au niveau du Gouvernement, un mécanisme central de coordination du dialogue avec l'ensemble des agences du SNU. Chaque ministère sectoriel coopère avec les organismes du SNU qui interviennent dans son secteur d'activités sans un contrôle au niveau central.

Ces différents problèmes spécifiques ont été analysés à travers cette étude, l'objectif étant de comprendre et de décrire leurs impacts au plan administratif afin d'y proposer des solutions idoines.

A cet effet, nous avons abouti, au terme de notre analyse, à des approches de solutions sur différents plans pour permettre de corriger, dans une certaine mesure, les divers problèmes relevés.

Ainsi, pour améliorer le cadre juridique des représentations résidentes du SNU, nous avons préconisé l'élaboration d'une convention générale sur la représentation des OI et la conclusion d'un accord-cadre uniforme s'appliquant au SNU au Bénin dans son ensemble. Ces mesures normatives devraient être complétées, sur le plan pratique, par la création d'un comité interministériel de coordination et le renforcement de la DOI du MAEIAFBE.

SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE	................................................................................................................	1
CHAPITRE PRELIMINAIRE	LES FONDEMENTS ET IMPLICATIONS DES REPRESENTATIONS RESIDENTES DU SNU AU BENIN.........	6
SECTION I	Les représentations résidentes du SNU : une existence organisée..............................................................................................	7
SECTION II	La coordination gouvernementale des agences du SNU au Bénin : une réception nationale particularisée.........................	16
CHAPITRE PREMIER	LES AGENCES DU SNU AU BENIN : UN CADRE FONCTIONNEL DISCUTÉ................................................................	24
SECTION I	Le SNU au Bénin : un fonctionnement problématique..........	25
SECTION II	La coordination du SNU au Bénin : un exercice au détriment du MAEIAFBE................................................................	33
CHAPITRE DEUXIEME	LES AGENCES DU SNU AU BENIN : UN CADRE FONCTIONNEL REPENSÉ..............................................................	40
SECTION I	Les mesures normatives...................................................................	41
SECTION II	Les mesures pratiques.......................................................................	46
CONCLUSION GENERALE	...............................................................................................................	54

Introduction générale

u lendemain de la seconde guerre mondiale, l'Organisation des Nations Unies a été créée pour « préserver les générations futures du fléau de la guerre^1(*) » en maintenant la paix et la sécurité internationales. Bien que le contexte à l'époque soit marqué par des préoccupations d'ordres militaire et stratégique, les pères fondateurs de l'Organisation mondiale ont eu assez de clairvoyance et de lucidité pour établir une corrélation dynamique entre la paix et le développement.

En effet, si le but premier de l'Organisation est de maintenir la paix et la sécurité au plan mondial, il n'en demeure pas moins qu'elle a également reçu compétence pour résoudre, par la coopération, « les problèmes internationaux d'ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire^2(*) ». Il en est ainsi parce qu'il est difficile de concevoir une paix durable et crédible sans un développement économique voire social acceptable et soutenable.

C'est pour réaliser cet objectif aussi fondamental que celui du maintien de la paix et de la sécurité internationales que les Nations Unies ont pris diverses initiatives et développé un certain nombre de mécanismes afin d'assister et d'accompagner les pays économiquement peu développés dans leurs efforts de développement. Ces initiatives et mécanismes vont de la proclamation de la « décennie internationale pour le développement » à un vaste programme d'assistance technique mis en oeuvre non seulement par l'ONU à travers ses fonds et programmes, mais également par les institutions spécialisées.

Dans sa résolution 200 (III) du 04 décembre 1948 par laquelle elle crée le Programme Ordinaire d'Assistance Technique (POAT), l'Assemblée Générale des Nations Unies conçoit cette assistance comme « une action opportune et efficace en vue d'atteindre les objectifs définis aux chapitres IX^3(*) et X^4(*) de la Charte ». Cette action consistera à donner aux Gouvernements qui en formulent la demande, des avis au sujet de leurs programmes de développement économique, à assurer la formation à l'étranger d'experts des pays moins développés, à organiser dans lesdits pays la formation de techniciens locaux et à organiser d'autres services appropriés qui pourraient favoriser le développement économique.

Ce programme est le point de départ de l'instauration d'un système de plus en plus complexe, lourd et tentaculaire, d'assistance technique dispensée directement par les organismes du système des Nations Unies^5(*) (SNU) et dans lequel l'ONU joue un rôle central d'impulsion et de coordination^6(*).

L'une des modalités de mise en oeuvre de l'assistance technique du SNU est l'établissement d'une représentation auprès des Gouvernements bénéficiaires.

Au Bénin, la présence des agences du SNU date des années 1960. Aujourd'hui, le SNU au Bénin est composé des fonds, programmes et institutions spécialisées suivants : la Banque Mondiale (BM), l'Organisation des Nations Unies pour l'Alimentation et l'Agriculture (FAO), le Fonds Monétaire International (FMI), l'Organisation Internationale du Travail (OIT), l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS), l'Organisation des Nations Unies pour l'Education, la Science et la Culture (UNESCO), l'Union Postale Universelle (UPU), le Programme Commun des Nations Unies sur le VIH/SIDA (ONUSIDA), le Programme des Nations Unies pour les Etablissements Humains (ONU-HABITAT), le Programme Alimentaire Mondial (PAM), le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), le Fonds des Nations Unies pour la Population (UNFPA), le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (UNHCR) et le Fonds des Nations Unies pour l'Enfance (UNICEF)^7(*). Ces organismes apportent une contribution importante au Bénin par une assistance technique et financière d'appoint en vue d'assurer l'élaboration et la mise en oeuvre des stratégies, politiques et programmes d'investissement qui visent la satisfaction des besoins essentiels des couches les plus vulnérables et appuient leurs activités productives^8(*).

La présence du SNU à l'échelon local s'est considérablement étendue ces dernières années. Cette extension se manifeste non seulement en termes de bureaux extérieurs, mais également en termes d'institutions ou de programmes qui renforcent la représentation du système au niveau de chaque pays.

Toutefois, la représentation locale du SNU qui se veut être aussi une forme de « représentation diplomatique » des organisations internationales, ne va pas sans soulever certaines difficultés non seulement pour l'ONU elle-même mais également pour les différents pays hôtes. Il s'agit notamment des difficultés de coordination et de normalisation (réglementation) de l'action des diverses représentations résidentes du système.

En réalité, il ressort de la pratique des agences du SNU au Bénin, que ces dernières évoluent dans un cadre fonctionnel très controversé. Ceci amène de nombreux observateurs à se poser des questions telles que : quel est le statut juridique des représentations résidentes du SNU ? Sont-elles assimilables aux représentations diplomatiques ? Il y a-t-il des règles de droit international qui déterminent leur statut et réglementent leurs activités dans les pays hôtes ou existe-t-il dans ce domaine un vide juridique ? Quelle est la nature des accords conclus entre ces représentations et les diverses structures de l'Etat hôte et quels sont les règles et principes de droit applicables à la conclusion de tels accords ? Quelles sont, enfin, les règles minimales à respecter par les représentations résidentes dans leurs communications/correspondances officielles avec les diverses structures du pays hôte ?

C'est pour rechercher des éléments de réponse à ces différentes questions, à la lumière de ce qui s'observe au Bénin, que nous nous sommes proposé, dans le cadre de la rédaction de notre mémoire de fin de formation au cycle 2 de l'ENAM, de travailler sur le thème : « Contribution à l'étude du cadre juridique et fonctionnel des agences^9(*) du système des Nations Unies au Bénin ».

L'objectif général visé à travers cette étude est de proposer, à partir d'une analyse diagnostique, des pistes pour une amélioration du cadre juridique et fonctionnel des agences du SNU au Bénin.

Pour réaliser cette étude, nous adopterons une démarche méthodologique fondée sur l'étude de documents pertinents de droit international public, les enquêtes et entretiens et surtout les observations que nous avons eu l'opportunité de faire dans le cadre de notre stage de fin de formation à la Direction des Organisations Internationales (DOI) du Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur.

La spécificité de la question des organisations internationales et surtout du droit qui leur est applicable commande que la présente étude soit introduite par une présentation sur les fondements et implications des représentations résidentes du SNU au Bénin (chapitre préliminaire). Cette présentation nous plongera au coeur de l'étude, avec une analyse critique et diagnostique de certaines pratiques de ces représentations résidentes (chapitre premier). A la lumière du diagnostic établi, des propositions seront faites dans la perspective du renforcement du cadre juridique et fonctionnel des représentations résidentes du SNU au Bénin (chapitre deuxième).

Chapitre Préliminaire :

LES FONDEMENTS ET IMPLICATIONS DES REPRESENTATIONS RESIDENTES DU SNU AU BENIN

Diverses agences du SNU sont représentées au Bénin. A ce jour, quatorze organismes dont sept institutions spécialisées forment le SNU dans notre pays. Cette forte représentation est également remarquable dans plusieurs autres pays en développement ou en émergence.

Il va sans dire que la présence des agences du SNU dans le monde relève d'une forme générale d'organisation (section 1) qui n'empêche pas que chaque pays d'accueil organise leur réception à sa guise (section 2).

Section 1 : Les représentations résidentes du SNU : une existence organisée.

L'expression « représentation résidente » est généralement utilisée par le PNUD pour désigner ses bureaux établis dans les pays étrangers auxquels il apporte une assistance technique. Pour désigner cette même réalité, le vocable varie d'une agence du système à une autre^10(*). Toutefois, dans le souci de simplifier et d'harmoniser le langage, nous adopterons l'appellation « représentation résidente » pour toutes les agences.

Ainsi définie, la représentation résidente est une manifestation concrète et tangible du droit reconnu aux OI d'entretenir des relations extérieures (§1). L'exercice de ce droit révèle toutefois un encadrement juridique limité (§2).

Paragraphe 1 : Une manifestation du droit de légation des OI.

Il est admis aujourd'hui un droit de légation au profit des OI à l'instar des Etats. Dans l'exercice de ce droit, une OI peut envoyer des agents auprès d'autres sujets de droit international (droit de légation active) ou recevoir des représentants de ceux-ci auprès d'elle (droit de légation passive).

Ainsi, la représentation des OI auprès des Etats (B) est sans conteste une manifestation du droit de légation dont elles jouissent. Ce droit est inhérent à une certaine personnalité juridique qui leur est reconnue (A).

A- La personnalité juridique : fondement des relations extérieures des OI.

On entend par personnalité juridique, l'aptitude à être titulaire de droits et assujetti à des obligations^11(*) dans un ordre juridique donné.

Pendant longtemps, les Etats ont été considérés comme les seuls sujets de droit dans l'ordre juridique international. Il a été par conséquent difficile de reconnaître une personnalité juridique à une entité qui n'était pas souveraine sur le plan international puisque « la souveraineté est une qualité particulière de la personnalité juridique des Etats^12(*) ».

L'apparition des OI dans l'ordre juridique exclusif des Etats va faire admettre, non sans grande réticence, qu' « on peut avoir une personnalité juridique en droit international sans être souverain^13(*) ».

Aux côtés de la doctrine, c'est la jurisprudence qui a largement contribué à la reconnaissance d'une personnalité juridique aux OI. La Cour Permanente de Justice Internationale en a ouvert la voie dans son avis du 8 février 1927 relatif à la détermination de la nature juridique de la Commission Européenne du Danube en constatant que cette entité « bien qu'elle exerce ses fonctions dans une complète indépendance de l'autorité territoriale (...) ne constitue cependant pas une organisation dotée de souveraineté territoriale exclusive (...) La Commission Européenne du Danube n'est pas un Etat mais une institution internationale ». Par cette conclusion, la Cour dissociait clairement la possession de compétences internationales de la souveraineté^14(*) en même temps qu'elle admettait une distinction entre la personnalité d'une OI et celle des Etats qui la composent.

La reconnaissance d'une personnalité juridique aux OI a été clairement affirmée par la Cour Internationale de Justice (CIJ) dans un arrêt célèbre rendu le 11 avril 1949 au sujet de la réparation des dommages subis au service des Nations Unies. Dans cet arrêt, la CIJ a d'abord reconnu que « les sujets de droit dans un système juridique ne sont pas nécessairement identiques quant à leur nature ou à l'étendue de leurs droits ». Ce préalable a permis d'envisager l'existence, dans l'ordre juridique international, de sujets de droit distincts des Etats.

C'est à la suite de cette mise au point que la Cour a, en l'espèce, conclu que l'Organisation des Nations Unies a été créée pour assumer certaines fonctions clairement définies dans son acte fondateur. Ces fonctions ne peuvent donc être accomplies que si « l'Organisation possède une large mesure de personnalité internationale et la capacité d'agir sur le plan international (...) Cela signifie que l'Organisation est un sujet de droit international, qu'elle est titulaire de droits et de devoirs internationaux^15(*) ».

A la suite de cet arrêt, la personnalité juridique des OI ne sera guère plus contestée. Cette personnalité permettra aux OI de s'affirmer comme de véritables sujets de droit international. Elles peuvent donc exercer, dans la limite de leur spécialité^16(*), tous les attributs liés à leur personnalité juridique internationale^17(*). Cette conséquence ne souffre d'aucune limite pour les organisations à caractère universel.

Dans le cadre des Nations Unies, il est clair que les objectifs que l'Organisation s'est assignés, notamment dans les domaines économique et social, ne peuvent se réaliser que sur le territoire des Etats membres. Cette considération conjuguée à la reconnaissance de la personnalité juridique de l'ONU permettent à cette dernière de disposer d'un soubassement sur lequel reposent ses relations extérieures.

Il convient de préciser que les OI peuvent dans leurs relations extérieures, se faire représenter, soit auprès des Etats, soit auprès d'autres OI. Le premier cas est une pratique relativement récente.

Dans les rapports entre Etats et OI, la pratique la plus ancienne et largement admise est l'établissement d'une représentation des premiers auprès des secondes. Dans le cadre de l'ONU, c'est la pratique des représentations permanentes établies par les Etats membres auprès de l'Organisation pour les représenter et y défendre leurs intérêts. Cette pratique a conduit à l'admission d'un droit de légation passive en faveur des OI.

Dans un sens inverse, la représentation des OI auprès des Etats est une pratique plus récente et dans la doctrine, certains auteurs, quoique minoritaires, hésitent encore à admettre un droit de légation active au profit des OI^18(*). Mais, la tendance dominante est à la reconnaissance de la plénitude du droit de légation aux OI. C'est d'ailleurs l'une des évolutions récentes du droit international contemporain.

Ainsi, « pour s'acquitter efficacement de leurs fonctions, [les organisations internationales] ont divers centres et bureaux régionaux établis sur le territoire d'Etats membres (...) Souvent, elles envoient sur le territoire de certains de leurs membres, des représentants permanents. Le [Programme des Nations Unies pour le Développement] par exemple a des « représentants résidents » dans de nombreux pays^19(*) ».

Dans le cadre des activités opérationnelles, le SNU joue sur plusieurs tableaux pour concrétiser ses objectifs économiques et sociaux. Il est présent dans plusieurs pays à travers les représentations résidentes. Au regard du caractère récent de cette pratique, le droit international tente de l'appréhender à son rythme. Il en résulte que l'encadrement juridique des représentations résidentes reste très limité.

Paragraphe 2 : Un encadrement juridique limité.

En droit international, la pratique précède généralement le droit. Autrement, c'est elle qui, très souvent le crée. Ainsi, au sujet des OI, aucune convention de portée générale n'a encore pu être élaborée pour codifier leur représentation diplomatique auprès des Etats (A). A l'échelle nationale, les accords de base signés entre les OI et les Etats d'accueil ne permettent pas non plus de disposer d'un cadre juridique cohérent au profit des représentations résidentes à l'image du cas béninois (B).

A- La convention sur la représentation des OI: un texte juridique inexistant.

Contrairement aux relations diplomatiques entre Etats régies par la Convention de Vienne de 1961, il n'existe pas encore un texte juridique global qui régit au plan international, les relations extérieures des OI^20(*). Cependant, plusieurs tentatives ont été faites en la matière.

En 1958, l'Assemblée Générale des Nations Unies a invité la Commission du Droit International (CDI) à proposer un projet d'articles sur la question des « relations entre les Etats et les organisations internationales ». Dans son approche, la Commission a subdivisé la question en deux parties.

Dans la première, elle s'est penchée sur l'aspect de la représentation des Etats auprès des OI. Les travaux ont abouti à l'adoption de la Convention de Vienne du 14 mars 1975 sur la représentation des Etats dans leurs relations avec les organisations internationales de caractère universel. Ce texte d'importance majeure vient codifier la pratique. Il prévoit le statut des représentations permanentes et des délégations représentant les Etats membres. Il prévoit également le statut des missions et délégations des membres observateurs^21(*). Cependant, cette convention n'est toujours pas entrée en vigueur en raison notamment de la réticence des Etats hôtes.

Dans la seconde partie, les travaux de la Commission devraient être complétés par une étude sur la représentation des OI auprès des Etats ou entre elles. Sur ce sujet, les travaux n'ont point abouti. En effet, la Commission a décidé de retirer la question de son programme de travail en 1992^22(*).

Ces dernières années, la multiplication des OI ainsi que leurs activités tentaculaires ont entraîné un élargissement considérable de la portée et de l'objet du droit diplomatique^23(*) dont la codification demeure toutefois inachevée.

Il est aisé de constater que les représentations résidentes ont un statut juridique difficile à définir^24(*) en raison du fait que dans ce domaine, il n'y a pas de texte général de codification^25(*).

Dans la pratique, les représentants des OI ainsi que leurs représentations sont en général soumis à un statut ayant une certaine similitude avec celui des diplomates et des ambassades, notamment en ce qui concerne l'agrément de l'Etat hôte et les privilèges et immunités internationalement prévus^26(*).

Au regard de cette considération, nous pouvons qualifier les représentations résidentes de missions para-diplomatiques. A ce titre, les règles, usages et principes applicables aux missions diplomatiques devraient pouvoir leur être appliqués tant au regard de leurs droits que de leurs obligations vis-à-vis des pays hôtes qui n'arrivent pas toujours à leur créer un cadre juridique harmonisé.

B- Les limites des accords de base entre le Gouvernement et les représentations résidentes du SNU au Bénin.

On entend par accord de base dans la pratique des OI, la convention qui précise, pour les programmes d'assistance technique, les droits et obligations de l'organisation qui fournit l'assistance et de l'Etat qui la reçoit, les privilèges et immunités reconnus à l'organisation et au personnel qu'elle mobilisera pour l'exécution de projets précis^27(*).

Dans le cadre de l'assistance des Nations Unies, le Bénin a signé des accords avec les agences du SNU. Au nombre de ces accords, on peut citer :

v l'accord de base entre le Gouvernement de la République du Dahomey et le Programme Alimentaire Mondial ONU/FAO relatif à une assistance dudit programme, signé à Cotonou le 19 mai 1967 ;

v l'accord entre le Gouvernement de la République du Dahomey et le Programme des Nations Unies pour le Développement, signé à Cotonou le 18 janvier 1974 ;

v l'accord de siège entre le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés et le Gouvernement de la République du Bénin, signé à Cotonou le 15 novembre 1994 ;

v l'accord entre l'Organisation des Nations Unies pour l'Education, la Science et la Culture et le Gouvernement du Bénin pour l'ouverture d'un bureau local au Bénin, signé à Cotonou le 29 novembre 1995 ; et,

v l'accord de base régissant la coopération entre le Gouvernement de la République du Bénin et le Fonds des Nations Unies pour l'Enfance du 25 juillet 1996.

Ces accords énoncent les stipulations sur la base desquelles les agences du SNU établissent leur représentation au Bénin et les conditions dans lesquelles elles exercent leurs activités. Toutefois, ils présentent des limites. En effet, toutes les agences n'ont pas négocié et signé un accord type avec le Gouvernement. Certaines se fondent sur l'accord signé entre le Gouvernement et le PNUD^28(*).

C'est le cas de l'UNFPA qui, par un échange de lettres^29(*), a convenu avec le Bénin que l'accord type de base du PNUD s'appliquera mutatis mutandis^30(*) à ses activités et à son personnel.

Les autres accords conclus avec le PAM, l'UNESCO, l'UNICEF et le HCR permettent de constater une différence de régime juridique quant aux privilèges et aux modes de règlement des différends.

En effet, dans ces accords, la gratuité des locaux est accordée aux unes^31(*) et pas aux autres. L'accord avec le HCR ne prévoit pas la gratuité des locaux au profit de cette organisation^32(*). Quant au règlement des différends, c'est la négociation et/ou l'arbitrage qui sont prévus^33(*). Mais les modalités de l'arbitrage diffèrent d'une agence à une autre. Pour les unes, l'arbitrage se fera par un collège de deux arbitres^34(*) tandis que pour les autres, c'est un collège de trois arbitres. De même, le lieu de l'arbitrage est prévu dans certains cas alors que rien n'est indiqué dans d'autres cas^35(*).

Ces divergences ne permettent pas de disposer d'un cadre juridique cohérent et harmonisé en faveur du SNU au Bénin. Mais le Bénin n'est pas l'unique exemple.

Comme le remarque le Corps Commun d'Inspection dans l'un de ses rapports, « de nombreux pays manquent de politique gouvernementale centrale pour passer des accords avec chaque institution spécialisée. On s'est aperçu que les accords de ce type avaient été conclus au coup par coup à des dates très diverses par des ministères sectoriels avec leurs organisations de contre partie sans prévoir le cadre juridique cohérent qui serait applicable à toutes les organisations représentées à l'échelon national^36(*) ».

Par ailleurs, la pratique au Bénin comme ailleurs, considère les représentants résidents comme de véritables ambassadeurs. Mais les accords de base n'abordent pas, par exemple, le volet protocolaire. Ils se bornent seulement à préciser les privilèges et immunités. Les questions de ce genre non résolues dans les accords de base constituent de véritables lacunes.

Section 2 : La coordination gouvernementale des agences du SNU au Bénin : une réception nationale particularisée.

La coordination au niveau national des agences du SNU relève de la compétence propre de chaque Etat d'accueil. Celui-ci en organise la réception à sa guise.

Dans le cas béninois, ce qui semble être de règle, c'est le Ministère en charge du développement qui est promu pour coordonner les actions du Gouvernement avec les agences du SNU implantées dans le pays (§1). Quant au Ministère en charge des Affaires Etrangères, il joue un rôle de second plan (§2).

Paragraphe 1 : La règle béninoise : la promotion du Ministère en charge du développement.

C'est une réalité aujourd'hui au Bénin que le Ministère en charge du développement joue un rôle de premier plan dans la coordination de l'action gouvernementale avec les agences du SNU. Son action se base sur ses attributions (A) et se mène dans un cadre institutionnel donné (B).

Le Ministère de la Prospective, du Développement et de l'Evaluation de l'Action Publique (MPDEAP) est l'un des plus importants ministères du Gouvernement du Bénin. C'est un ministère d'Etat^37(*). Il est régi par le décret n° 2008-107 du 10 mars 2008 portant attributions, organisation et fonctionnement du MPDEAP.

La mission du MPDEAP est « d'impulser et de piloter le développement économique et social et d'assurer le suivi et l'évaluation des politiques publiques^38(*) ». Pour y parvenir, le MPDEAP est chargé, entre autres, « d'assurer la mise en oeuvre, au niveau national, des stratégies de développement internationales, (...) de rechercher les ressources extérieures pour le financement des programmes de développement en rapport avec (...) le ministère chargé des affaires étrangères^39(*) ».

C'est fort de ces attributions qui, du reste, lui ont été constamment dévolues ces dernières années, que le MPDEAP joue un rôle de premier plan dans la coordination de la coopération avec les agences du SNU, en particulier celles qui s'illustrent dans le financement des projets de développement^40(*).

Ainsi, dans le décret n° 2005-085 du 03 mars 2005 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère chargé de la Planification et du Développement, il est stipulé que ce ministère a pour compétence, entre autres, « de mobiliser les ressources extérieures et intérieures en collaboration avec le ministère chargé des affaires étrangères ; de suivre la mise en oeuvre des programmes de développement ; de suivre l'exécution des projets de développement (...)^41(*) ».

Même si le volet de la coordination n'apparaît pas dans le chapitre des attributions du ministère dans les deux décrets susmentionnés, il n'en demeure pas moins que le MPDEAP a toujours joué ce rôle. Un coup d'oeil rétrospectif permet de s'en rendre compte. En effet, c'est dans le décret n° 96-241 du 21 juin 1996 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère du Plan, de la Restructuration Economique et de la Promotion de l'Emploi qu'il est prévu, entre autres charges pour le compte du ministère, « la recherche et (...) la mobilisation des ressources financières nécessaires à la réalisation des programmes prioritaires de développement du Gouvernement, en collaboration avec le ministère (...) chargé de la coopération [et] la coordination des programmes de développement par rapport aux objectifs du Plan de développement humain, économique et social^42(*) ».

Dans la mise en oeuvre de ces attributions, le Ministère en charge du développement a progressivement créé un cadre institutionnel adéquat.

Le MPDEAP se compose d'un cabinet, de structures directement rattachées au Ministre, d'un Secrétariat Général, de directions centrales et techniques ainsi que d'organismes et établissements sous tutelle.

De toute cette architecture institutionnelle, les structures en charge de la coordination des relations du Gouvernement avec le SNU sont :

La cellule NEX, encore dénommée cellule de suivi et d'évaluation des projets et programmes à exécution nationale financés par les Agences et Institutions spécialisées du SNU, a été créée par l'arrêté n°2003-30/MCPPD/DC/SG/DGCED/SP du 19 septembre 2003. Elle est chargée au titre de l'article 3 de cet arrêté, d'organiser des concertations régulières avec les acteurs des projets, de participer aux revues annuelles des projets et de produire annuellement un rapport sur le suivi de l'exécution des projets à l'attention du Gouvernement et des partenaires au développement.

Le SBOI est notamment chargé de « coordonner la préparation et l'élaboration des documents cadres de coopération entre le Bénin et les agences du Système des Nations Unies ; (...) préparer les négociations de mobilisation des ressources des organismes internationaux, des banques et institutions financières avec les responsables des programmes, projets sectoriels et régionaux et y participer^43(*) ».

A l'analyse, le SBOI a un rôle de conception tandis que la Cellule NEX a un rôle de contrôle et de suivi. Quel rôle joue alors le MAEIAFBE ?

Paragraphe 2 : L'exception béninoise : la relégation du Ministère en charge des Affaires Etrangères.

Aux côtés du Ministère du Développement, le Ministère des Affaires Etrangères est supposé jouer également un rôle dans la coordination gouvernementale des agences du SNU. Quels en sont les fondements juridiques (A) et le cadre institutionnel (B) prévu à cet effet ?

Le Ministère des Affaires Etrangères a été créé au Bénin par le décret n°387 du 30 décembre 1960^44(*). Son appellation a connu plusieurs modifications au fil des années de même que ses attributions, son organisation et son fonctionnement.

Aujourd'hui, il est dénommé Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur (MAEIAFBE) et régi par le décret n°2007-653 du 31 décembre 2007.

Aux termes de ce décret, le MAEIAFBE est « chargé de la mise en oeuvre de la politique extérieure du Gouvernement, de la conduite de la coopération internationale aux plans bilatéral et multilatéral, de la coordination au plan international de la coopération décentralisée, de la promotion et de la gestion de l'intégration africaine, de la promotion de la francophonie, de la protection des intérêts du Bénin à l'étranger et de ceux des ressortissants béninois à l'étranger^45(*) ».

Ces missions ont été déclinées en plusieurs attributions dans les grands domaines de compétence du ministère. Ainsi, dans le champ de compétence se rapportant à l'objet de la présente étude, le Ministre en charge des Affaires Etrangères « dirige l'ensemble des affaires touchant aux relations de la République du Bénin avec (...) les Représentants des Organisations Internationales^46(*) ». De même, le Ministre en charge des Affaires Etrangères est responsable des actions de coopération multilatérale et, à ce titre, il « dirige les négociations avec les partenaires au développement (...) multilatéraux ; (...) veille, en rapport et en concertation avec les autres ministères et / ou structures concernées, à l'évolution et au suivi de l'exécution des projets de coopération^47(*) ».

Au regard de ces attributions, le MAEIAFBE devrait jouer un rôle aussi primordial que le MPDEAP dans les rapports du Gouvernement avec les agences du SNU au Bénin. Mais, dans la réalité, le rôle du MAEIAFBE semble réduit à la portion congrue et le cadre institutionnel mis en place à cet effet ne se résume qu'à la Direction des Organisations Internationales.

La Direction des Organisations Internationales est l'une des directions techniques du MAEIAFBE. Elle est chargée « de traiter et de suivre les questions relatives à la participation du Bénin aux activités des Nations Unies et de ses institutions spécialisées et des autres organisations internationales universelles^48(*) ». A ce titre, elle s'occupe entre autres, « du suivi de la mise en oeuvre des activités opérationnelles de développement du Système des Nations Unies, en collaboration avec les structures nationales concernées^49(*) ».

Pour jouer son rôle, la DOI dispose de cinq (05) services^50(*). Il s'agit du :

- Service des Organisations à caractère Economique, Technique et Financier (SOEF) ;

Ces différents services, à l'exception des deux (02) premiers, ont des attributions particulières par rapport à une ou plusieurs agences du SNU présentes au Bénin^51(*). Mais de tous ces services, c'est celui en charge des activités opérationnelles des Nations Unies qui est le plus concerné par le SNU au Bénin. Aux termes de l'article 15 de l'arrêté régissant la DOI, le service des activités opérationnelles assure le suivi de la mise en oeuvre des programmes et projets du PNUD, de la Note de Stratégie Nationale ainsi que des programmes spéciaux tels que l'UNDAF.

Comme il est aisé de le constater, les attributions et le cadre institutionnel de la DOI devraient, malgré leur caractère modeste, permettre au MAEIAFBE de jouer pleinement le rôle qui est le sien dans la coopération avec les agences du SNU. Mais notre présence dans cette direction nous a permis de nous rendre compte que la réalité est tout autre. Les différents problèmes que nous avons identifiés ainsi que la vision globale qui sous-tendra leur résolution sont résumés dans le tableau ci-après.

NIVEAUX D'ANALYSE

PROBLEMATIQUE

OBJECTIFS

CAUSES

HYPOTHESES

NIVEAU GENERAL

Problème général

Le cadre fonctionnel controversé dans lequel évoluent les agences du SNU au Bénin.

Objectif général

Repenser le cadre fonctionnel des agences du SNU au Bénin.

Cause générale

Hypothèse générale

Problème spécifique 1

L'encadrement juridique limité des représentations résidentes du SNU

Objectif spécifique 1

Etudier le cadre juridique des agences du SNU et faire des propositions pour son amélioration

Cause spécifique 1

L'inexistence d'une Convention sur la représentation des Organisations Internationales ainsi que d'un accord cadre sur le SNU au Bénin

Hypothèse spécifique 1

L'inexistence d'une Convention sur la représentation des Organisations Internationales ainsi que d'un accord cadre sur le SNU au Bénin justifie l'encadrement juridique limité des représentations résidentes du SNU.

Problème spécifique 2

La relégation du MAEIAFBE dans la conclusion des accords entre le Gouvernement et les agences du SNU au Bénin.

Objectif spécifique 2

Analyser la nature des accords conclus entre le Bénin et les agences du SNU et identifier la capacité juridique de leurs signataires.

Cause spécifique 2

La méconnaissance des règles sur la conclusion des accords internationaux ainsi que le silence du MAEIAFBE.

Hypothèse spécifique 2

La méconnaissance des règles sur la conclusion des accords internationaux ainsi que le silence du MAEIAFBE sont à la base de la relégation de ce Ministère dans la conclusion des accords entre le Bénin et les agences du SNU.

Problème spécifique 3

La relégation du MAEIAFBE dans les communications officielles avec le SNU.

Objectif spécifique 3

Aider le MAEIAFBE à jouer son rôle de courroie de transmission entre les Ministères sectoriels et les agences du SNU.

Cause spécifique 3

Le manque de compétences techniques au MAEIAFBE ainsi que la lourdeur du circuit administratif.

Hypothèse spécifique 3

Le manque de compétences techniques au MAEIAFBE conjugué à la lourdeur du circuit administratif justifient le contournement de ce Ministère par les agences du SNU dans le traitement de leurs affaires officielles.

Problème spécifique 4

L'absence d'une coordination centralisée des rapports entre le Gouvernement et les agences du SNU au Bénin.

Objectif spécifique 4

Proposer un mécanisme de coordination de toute l'assistance du SNU au Bénin.

Cause spécifique 4

L'incohérence de la répartition des compétences entre les Ministères.

Hypothèse spécifique 4

L'incohérence de la répartition des compétences entre les Ministères ne permet pas une coordination centrale de l'assistance du SNU en faveur du Bénin.

Chapitre Premier :

LES AGENCES DU SNU AU BENIN : UN CADRE FONCTIONNEL DISCUTÉ

Les controverses que soulève le cadre fonctionnel du SNU au Bénin tiennent à deux raisons fondamentales. D'une part, un ensemble de faits a tendance à rendre problématique le fonctionnement du SNU au Bénin (Section 1). D'autre part, il semble que la coordination du SNU au Bénin se fait au détriment du MAEIAFBE en dépit des attributions qui lui sont reconnues par les textes nationaux voire internationaux (Section 2)^52(*).

Section 1 : Le SNU au Bénin : un fonctionnement problématique.

Les activités qui justifient la présence du SNU au Bénin soulèvent deux problèmes majeurs. Le premier concerne les accords conclus par les représentations résidentes du SNU au Bénin (§1). Quant au second, il se rapporte à la correspondance officielle de ces représentations (§2).

Paragraphe 1 : Les accords conclus par les agences du SNU au Bénin.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de leur assistance en faveur du Bénin, les agences du SNU concluent des accords et arrangements avec le Gouvernement. Il importe de préciser la nature de ces accords (A) avant de s'interroger sur la capacité juridique de leurs signataires (B).

Les accords et arrangements auxquels sont parties les agences du SNU et le Gouvernement du Bénin sont nombreux et variés. Par conséquent, il importe de les regrouper. Nous distinguerons les accords de base des autres accords et arrangements.

Le premier de tous les accords et arrangements signés entre le Bénin et les agences du SNU est l'accord de base ou accord d'assistance technique^53(*). Cet accord fixe, pour chaque agence, ainsi que nous l'avons mentionné supra^54(*), le cadre global de son intervention au Bénin. L'accord de base a précisément pour objet de définir les conditions dans lesquelles l'agence signataire exercera ses activités sur le territoire de l'Etat signataire. Toutes les agences du SNU ont un accord d'assistance technique qui constitue la base de leurs relations avec le Bénin. Dans la pratique, elles peuvent être parties à cet accord ou consentir à ce que ledit accord soit appliqué mutatis mutandis à leurs activités et personnel.

Les autres accords et arrangements portent sur les modalités pratiques de mise en oeuvre de l'assistance des différentes agences en faveur du Bénin. On peut distinguer les accords et arrangements conclus par les fonds et programmes, ceux conclus par les institutions spécialisées et ceux conclus par les institutions financières.

Les accords et arrangements conclus par les fonds^55(*) et programmes^56(*) du SNU au Bénin comprennent :

v Le document cadre de coopération : c'est un document qui fixe le cadre de la coopération entre le Bénin et les agences concernées sur une période donnée^57(*). L'appellation de ce document varie d'une agence à une autre. Au niveau de l'UNICEF^58(*) et de l'UNFPA^59(*), on parle de programme de coopération. En ce qui concerne le PNUD, le document de coopération est dénommé « Plan d'Action du Programme Pays ». La terminologie anglaise consacrée est le Country Programme Action Plan (CPAP^60(*)). Le CPAP définit les domaines et les stratégies d'assistance du PNUD sur une période de cinq ans. Le CPAP actuellement en vigueur couvre la période 2004-2008.

v Le Plan Annuel de Travail (PAT) ou Annual Working Plan (AWP) est aussi un des documents signés entre certains fonds et programmes du SNU et le Gouvernement. Il émane de la décomposition des différents programmes de coopération. Les PAT indiquent les bases sur lesquelles les agences concernées du SNU et le Gouvernement doivent travailler au cours d'une année en vue d'exécuter leur programme de coopération.

La nature de ces accords passés par les fonds et programmes est difficile à préciser. En effet, les différents fonds et programmes des Nations Unies ne peuvent pas conclure des traités et accords internationaux^61(*). Ils sont des organes subsidiaires créés par une Résolution^62(*) de l'Assemblée Générale. Ils ne sont donc pas des organisations internationales dotées d'une personnalité juridique internationale^63(*). Par ailleurs, les accords et arrangements conclus par les différents fonds et programmes échappent à la législation nationale en raison des privilèges et immunités qui leur sont reconnus. Au demeurant, il faut tout simplement mentionner « la situation particulière des accords qui sont passés par des organes subsidiaires (...) de l'Assemblée Générale^64(*) » et retenir que dans la pratique, ces accords se situent au plan international et sont régis par les règles pertinentes des Nations Unies et le régime général des traités.

A côté des accords et arrangements conclus par les fonds et programmes, il faut mentionner les accords conclus par les institutions spécialisées à caractère technique, social et culturel^65(*). Ce sont des accords spécifiques. On peut citer à ce titre les conventions spécifiques conclues entre le Gouvernement et la FAO en matière de coopération Sud - Sud et dans le cadre des urgences^66(*). Ces accords sont de véritables conventions internationales puisque les institutions spécialisées sont des organisations internationales dotées du pouvoir de conclure des traités.

Dans le registre des accords et arrangements autres que les accords de base, on peut enfin citer les accords conclus par les institutions financières^67(*). Il s'agit notamment des accords de prêt ou accords de crédit que la pratique générale range dans la catégorie des accords internationaux^68(*).

Dans le cadre des réformes initiées au sein des Nations Unies pour harmoniser les programmes d'intervention des différentes agences^69(*), un nouveau type d'accord est désormais en vogue dans les rapports entre le Bénin et les agences du SNU. Il s'agit du Plan Cadre des Nations Unies pour l'Assistance au Développement du Bénin^70(*). C'est un document signé entre le Gouvernement d'une part et toutes les agences du SNU au Bénin d'autre part. Il représente en réalité, « l'engagement du SNU au Bénin à contribuer à la réalisation des objectifs du Gouvernement, notamment ceux portant sur les Objectifs du Millénaire pour le Développement, en mobilisant l'ensemble de ses ressources financières et techniques disponibles au Bénin et à l'étranger^71(*) ».

Au demeurant, et sans qu'il faille distinguer, on peut retenir que les accords signés par les organismes du SNU au Bénin, comme « les accords passés par les organisations internationales sont, pour l'essentiel, soumis au droit général des traités, du point de vue de leur régime juridique^72(*) ».

Un accord est une manifestation concordante de volonté entre deux ou plusieurs parties. Dans le cadre de l'assistance technique du SNU en faveur du Bénin, les accords et arrangements sont signés entre le Gouvernement, d'une part, et une ou plusieurs agences du SNU, d'autre part.

Le constat général fait par rapport aux différentes agences révèle que c'est le Représentant résident, en sa qualité de plus haute autorité de l'agence au niveau local, qui engage l'institution dans les différents accords et arrangements avec le Gouvernement du Bénin.

Au niveau du Gouvernement, il est difficile de noter une pratique uniforme à ce sujet. Il faut donc distinguer selon qu'il s'agit de l'accord de base ou des autres accords.

Les accords de base entre le Gouvernement et les agences du SNU ont généralement été signés par le Ministre des Affaires Etrangères. Ceci pourrait se justifier par le fait qu'en dehors du Président de la République, seul le Ministre des Affaires Etrangères peut conférer à un organisme donné le droit aux privilèges et immunités.

Par contre, au niveau des autres accords et arrangements, la situation est confuse. Nous avons remarqué que la plupart des agences ont tendance à les signer avec les responsables des ministères techniques et ce, au nom du Gouvernement. C'est ainsi que le PNUD signe son CPAP avec le MPDEAP. Les conventions spécifiques avec la FAO sont signées avec le MAEP.

La situation est d'autant plus confuse qu'au niveau d'une agence, le même accord peut être signé au nom du Gouvernement par deux ministères différents de la période d'un programme à celle d'un autre. C'est le cas du PNUD dont le CPAP 2004 - 2008 a été signé par le Ministre des Affaires Etrangères tandis que le CPAP 2009 - 2013, en cours de finalisation, est prévu pour être signé par le Ministre en charge du Développement.

Il est admis que les accords signés par toutes les agences du SNU ne sont pas formellement des accords internationaux. Il n'en demeure pas moins que la compétence du Ministre des Affaires Etrangères doit être recherchée pour deux raisons fondamentales. D'une part, ces accords et arrangements sont conclus avec des organismes internationaux. Leur nature introduit dans le champ conventionnel un élément d'extranéité pertinent sur lequel la compétence du Ministre en charge des Affaires Etrangères peut être fondée. D'autre part, ces accords échappent au droit national puisqu'ils sont soumis au régime général des traités qui relève du droit international. Par ailleurs, en cas de conflit, il est prévu comme mode de règlement, l'arbitrage international. Tout ceci situe juridiquement ces accords plus sur le plan international que sur le plan national.

Au regard de ces considérations, il est difficile de comprendre la conduite de chaque agence dans la conclusion des accords avec le Bénin.

Paragraphe 2 : La correspondance officielle des représentations résidentes du SNU au Bénin.

Comme toute structure administrative, les agences du SNU échangent des correspondances avec plusieurs destinataires. La nature de ces correspondances (A) ainsi que leur mode de transmission (B) seront précisés.

Les correspondances généralement échangées par les agences du SNU au Bénin sont de deux sortes. D'une part, il y a les correspondances privées que les agences échangent avec les personnes privées. Il peut s'agir d'une réponse à une demande de stage, des échanges avec un fournisseur, etc.

D'autre part, il y a les correspondances officielles échangées avec les différentes structures administratives^73(*). C'est cette dernière catégorie qui retiendra ici notre attention.

On entend par « correspondance officielle » dans le cadre d'une mission diplomatique, toute correspondance relative à la mission et à ses fonctions^74(*). Au regard de cette définition, la correspondance officielle d'une représentation résidente du SNU regrouperait l'ensemble des correspondances qui se rapportent à la représentation et à ses fonctions.

Cette correspondance peut prendre différentes formes. Au Bénin, les formes courantes sont : la lettre, le fax et la note verbale. La forme de la correspondance est choisie en fonction de son destinataire. Ainsi, dans leurs correspondances avec le MAEIAFBE, les représentations résidentes utilisent soit la lettre soit la note verbale qui est une forme de correspondance particulière au milieu diplomatique. Avec les autres structures, le choix de la lettre ou du fax est déterminé en fonction de l'urgence de la correspondance.

Dans le milieu diplomatique, la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961 impose une modalité particulière aux ambassades quant à l'échange de leurs correspondances officielles avec les structures du pays accréditaire. En effet, aux termes de l'article 41 §2, « toutes les affaires officielles traitées avec l'Etat accréditaire, confiées à la mission par l'Etat accréditant, doivent être traitées avec le Ministère des Affaires Etrangères de l'Etat accréditaire ou par son intermédiaire (...) ». De ce fait, le Ministère des Affaires Etrangères sert toujours d'interlocuteur et de courroie de transmission^75(*) entre les missions diplomatiques et les structures de l'Etat d'accueil. Aucune correspondance officielle ne peut être échangée en temps normal entre ces deux parties en dehors du canal du Ministère des Affaires Etrangères^76(*).

Contrairement à cette pratique établie dans le milieu diplomatique, aucune règle de cette nature ne s'impose formellement aux représentations résidentes. Ces dernières ont alors une pleine liberté dans la transmission de leurs correspondances officielles. C'est ainsi que la FAO nous a confirmé qu'elle échange des correspondances directement avec le MAEP ou le MPDEAP. Le HCR nous a précisé, par ailleurs, que « en fonction de leur objet, certaines correspondances sont échangées directement avec les institutions destinataires, tandis que d'autres passent par le canal diplomatique^77(*) ».

A l'analyse, il ressort que la considération la plus importante qui guide les représentations résidentes dans le traitement de leurs affaires officielles reste et demeure la nature de ces dernières. Ainsi, pour des questions d'ordre technique, la plupart des représentations résidentes ont tendance à s'adresser directement aux ministères techniques compétents. La FAO saisira dans cet ordre le MAEP tandis que l'OMS s'adressera au Ministère de la Santé.

Pour les autres questions d'ordre général (protocolaire, sécuritaire, politique, etc.) ces représentations ont généralement recours au MAEIAFBE.

En agissant ainsi, les représentations résidentes du SNU créent une pratique pour suppléer à la carence de règles de conduite explicitement prévues en la matière. Cette pratique et bien d'autres comportements ont presque conduit à une marginalisation du MAEIAFBE. C'est cela que nous tenterons d'expliquer.

Section 2 : La coordination du SNU au Bénin : un exercice au détriment du MAEIAFBE.

Dans la coordination des agences du SNU au Bénin, nous avons remarqué que le MAEIAFBE est marginalisé. Il ne joue pas le rôle qui est le sien non seulement dans la conclusion des accords entre le Bénin et les représentations résidentes (§1) mais également dans les communications officielles de ces dernières avec les structures nationales (§2). Quels en sont les facteurs explicatifs ?

Paragraphe 1 : La relégation du MAEIAFBE dans la conclusion des accords entre le Bénin et les représentations résidentes du SNU : causes explicatives.

Il semble que la méconnaissance des règles sur la conclusion des accords internationaux (A) ainsi que le silence du MAEIAFBE (B) sont à la base de la relégation de ce ministère dans la conclusion des accords et arrangements de toute nature avec les agences du SNU au Bénin.

A- La méconnaissance des règles sur la conclusion des accords internationaux.

En droit international, il est expressément établi que seuls le Chef de l'Etat et/ou du Gouvernement ou le Ministre des Affaires Etrangères ont qualité pour engager l'Etat sur la scène internationale. Aucune autre autorité ne pourrait le faire valablement sans avoir reçu de l'un de ces derniers les pleins pouvoirs nécessaires à cette fin.

C'est dans cet esprit qu'abonde également la législation nationale au sujet du pouvoir de traité^78(*) du Président de la République^79(*) et du Ministre des Affaires Etrangères. Les attributions de ce dernier sont précisées dans le décret n° 2007-653 du 31 décembre 2007. Ce décret stipule en son article 8 que « Le Ministre des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur négocie et signe tous traités, conventions, accords, protocoles et règlements internationaux ». Par ailleurs, il « engage l'Etat dans la conclusion des accords de financement des projets de développement avec les partenaires bilatéraux et multilatéraux, en concertation avec les ministères ou structures concernés^80(*) ».

Les autres membres du Gouvernement ou toute autre autorité peuvent engager l'Etat à condition qu'ils aient reçu pour ce faire les pleins pouvoirs^81(*).

Ainsi précisées, les règles sur la conclusion des accords internationaux ou du moins sur la capacité juridique de l'autorité compétente pour engager l'Etat sont sans équivoque. Elles ne souffrent d'aucune ambiguïté.

Au regard de la pratique observée au Bénin avec les agences du SNU, il est possible que la méconnaissance des règles sur la conclusion des accords internationaux soit à la base de la relégation du MAEIAFBE. Cette hypothèse de travail que nous avons émise a été partiellement^82(*) confirmée à la suite de nos entretiens avec certaines agences du SNU. En effet, à la question de savoir « qui signe généralement les accords avec votre institution au nom du Gouvernement et pourquoi ? », une agence nous a répondu : « le ministère en charge du développement parce nous sommes une agence de développement ». Une autre agence nous a fourni la réponse suivante : « le ministère du développement parce qu'il est compétent pour les questions de développement ». Cette méconnaissance se confirme encore plus lorsqu'à la question de savoir «quelles sont les règles et principes qui régissent la conclusion de ces accords ? » un chargé de programme rencontré lors de nos entretiens a avancé comme réponse : « le droit national ».

Au demeurant, la marginalisation du MAEIAFBE dans la conclusion des accords et arrangements avec les agences du SNU s'explique partiellement par la méconnaissance des règles et principes sur la conclusion des accords internationaux. Mais il arrive que certaines agences agissent en toute connaissance de cause. Par conséquent, il conviendrait d'avancer un autre facteur pour justifier cette situation.

Le silence ou l'absence de protestation ou de rappel à l'ordre de la part du MAEIAFBE justifie sa relégation dans la conclusion des accords et arrangements avec les agences du SNU. C'est la deuxième hypothèse de travail à partir de laquelle nous avons amorcé la présente étude.

En effet, après avoir observé que le MAEIAFBE est au second plan dans la conclusion des accords et arrangements avec les agences du SNU, nous avons supposé que cela dépendrait largement de son attitude^83(*), de son silence. C'est un raisonnement simpliste qui a eu tout de même le mérite de nous conduire à la connaissance de la réalité.

Nos recherches en vue de comprendre cet état de choses, ont révélé que des démarches ont été entreprises à divers niveaux, la situation étant une préoccupation majeure.

En effet, nos entretiens avec le Directeur des Affaires Juridiques et des Droits de l'Homme au MAEIAFBE nous ont permis de savoir que ledit ministère a eu à faire des observations à une agence dans le cadre d'un accord précis qui n'était pas soumis à la signature de l'autorité compétente. A ce sujet, il ressort de la réaction de l'agence que « les Nations Unies ont leurs procédures qui s'imposent aux Etats bénéficiaires des programmes ». Par conséquent, si le ministère tient à ses observations, elles devraient être transmises au siège des Nations Unies à New York pour avis juridique. La signature de l'accord sera alors retardée. Face aux besoins urgents des populations qui brûlent d'impatience pour bénéficier du programme financé par cet accord, le pragmatisme a pris le dessus sur la clarification peut-être définitive de ce problème juridique.

Le problème demeure ainsi à la suite de cette première tentative. Une autre raison s'est révélée à nous aux cours de nos recherches. Il s'agit du fait que, ces dernières années, le Ministère en charge des Affaires Etrangères ne s'est plus trop intéressé à l'action des différentes agences du SNU. Les documents de projets et accords étant bien souvent négociés entre les agences et les ministères techniques concernés, ces derniers se chargent tout simplement de leur finalisation et donc de leur signature.

Au total, notre hypothèse n'est pas pleinement vérifiée. Mais il reste que la réaction du MAEIAFBE est peut-être tardive pour mettre définitivement fin à cette pratique.

La relégation du MAEIAFBE s'observe par ailleurs dans le traitement de la communication officielle des agences du SNU.

Paragraphe 2 : La relégation du MAEIAFBE dans les communications officielles avec le SNU : causes possibles.

Les principales causes qui peuvent justifier la relégation du MAEIAFBE dans la communication officielle des agences du SNU au Bénin sont le manque de compétence technique, d'une part (A), et la lourdeur du circuit administratif, d'autre part (B).

La compétence technique est un prisme fondamental à travers lequel il faut analyser la pratique des agences du SNU au Bénin dans le traitement de leurs affaires officielles. Au regard de cette considération, l'entremise du MAEIAFBE est peu ou presque pas sollicitée dans la transmission de la correspondance officielle des agences du SNU aux structures nationales destinataires.

En effet, le MAEIAFBE est par excellence un ministère composé de diplomates généralistes, dépourvus pour la plupart de compétences étendues en planification, en gestion de projets, en matière agricole, etc. La compétence technique recherchée par les différentes agences du SNU étant absente au MAEIAFBE, ces dernières s'adressent directement aux structures à même de garantir techniquement un écho réel à leurs préoccupations.

Il ne leur sert donc à rien de passer par le canal des affaires étrangères qui leur paraît une simple formalité. Et comme le remarque un chargé de programme de l'une de ces agences, dans ce milieu, « on ne s'embarrasse pas trop des formalités administratives car ça ne permet pas toujours de gagner du temps ».

C'est une réalité dans le contexte béninois voire africain que le circuit administratif est caractérisé par une extrême lourdeur. Cette réalité rend les administrations publiques très peu compétitives et presque inefficaces.

A partir de cette remarque, nous avons estimé que la lourdeur du circuit administratif serait à la base de la relégation du MAEIAFBE dans la communication officielle des agences du SNU. Cette hypothèse s'est révélée fondée à la suite de nos divers entretiens.

Le MAEIAFBE est un ministère qui sert de courroie de transmission. Mais c'est également un ministère coordonnateur. Il a donc des obligations de diligence, de rapidité et d'efficacité pour établir le pont entre les représentations diplomatiques, les représentants des OI et les ministères sectoriels^84(*).

Cette diligence fait souvent défaut et les entretiens que nous avons eus à divers niveaux permettent de déduire que les agences du SNU traitent directement avec les ministères sectoriels pour éviter des problèmes de lourdeur administrative.

L'ensemble des problèmes évoqués ci-dessus peuvent être résolus en repensant le cadre fonctionnel des agences du SNU au Bénin.

Chapitre deuxième :

LES AGENCES DU SNU AU BENIN : UN CADRE FONCTIONNEL REPENSÉ

Au regard des considérations évoquées dans les chapitres précédents, il apparaît opportun que le cadre fonctionnel dans lequel évoluent les agences du SNU au Bénin soit considérablement repensé.

A cet effet, diverses mesures peuvent être avancées tant sur le plan normatif (section 1) que pratique (section 2), pour contribuer un tant soit peu à l'amélioration dudit cadre.

Section 1 : Les mesures normatives.

L'étude de notre problématique commande principalement que le cadre juridique des représentations résidentes soit élargi. Pour ce faire, des mesures normatives peuvent être prises au niveau national comme international.

Au niveau national, un accord-cadre sur le SNU devra être élaboré (§2). Sur le plan international, il s'agira d'adopter un texte de caractère général portant sur la représentation des OI (§1).

Paragraphe 1 : L'élaboration d'une convention sur la représentation des OI.

La nécessité d'une telle mesure sera exposée (A) avant que les différents aspects de la convention ne soient présentés (B).

L'élaboration d'une convention sur la représentation des OI se justifie à plusieurs égards.

Elle permettra de disposer d'un cadre global de référence en matière de normes juridiques sur les relations extérieures des OI. En effet, le droit des OI est en pleine élaboration. Par conséquent, la question, entre autres, de leur représentation ne fait, à l'heure actuelle, l'objet d'aucun texte général de codification^85(*).

L'élaboration de cette convention permettra par ailleurs à la Commission du Droit International qui a entrepris de développer et de codifier cette branche du droit diplomatique, de « compléter le corpus juris du droit diplomatique élaboré sur la base de ses travaux et qui ont abouti à la Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques, à la Convention de Vienne de 1963 sur les relations consulaires, à la Convention de Vienne de 1969 sur les missions spéciales et à la Convention de Vienne de 1975 sur la représentation des Etats^86(*) ».

La présente convention devra prendre en compte certaines préoccupations dans ses grandes lignes.

Il convient de rappeler que la question des relations entre Etats et OI a fait l'objet d'une étude scrupuleuse par la Commission du Droit International.

Au cours de cette étude, la seconde partie du sujet qui portait sur « la représentation des OI auprès des Etats ou entre elles » n'a pas pu aboutir à une convention en raison de l'abandon par la Commission des travaux sur la question.

Toutefois, un travail de fond a déjà permis de délimiter le champ possible du projet d'articles dont les grandes lignes sont :

· Privilèges et immunités des experts envoyés en mission pour le compte de l'organisation et des personnes ayant des affaires officielles à traiter avec l'organisation ;

Cette énumération n'est pas exhaustive et la convention gagnerait beaucoup en utilité si d'autres sujets y sont abordés. A première vue, les grandes lignes énoncées ne permettent pas de se rendre compte que la convention porte sur la représentation des OI mais plutôt sur leurs privilèges et immunités. Dans ce cas, la Commission ne ferait pas oeuvre utile dans la mesure où l'Assemblée Générale des Nations Unies a déjà approuvé deux conventions en 1946 et en 1947 portant respectivement sur les privilèges et immunités des Nations Unies et sur les privilèges et immunités des Institutions Spécialisées.

Il s'agira par contre d'adapter les dispositions de la Convention de Vienne de 1961 aux relations diplomatiques des OI. Dans cet ordre, la convention pourrait aborder, en sus des grandes lignes déjà énumérées, l'établissement des relations entre Etats et OI ou entre ces dernières, les fonctions d'une OI auprès d'un Gouvernement ou auprès d'un organe d'une autre OI, la procédure d'accréditation des représentants des OI (représentants résidents) ainsi que leur ordre de préséance, etc.

Pour achever l'élaboration de cette convention, la Commission du Droit International devrait reprendre ses travaux sur la question. Elle pourrait le faire sur recommandation de l'Assemblée Générale^88(*) des Nations Unies. Cette recommandation serait contenue dans une résolution adoptée à la majorité simple^89(*) après un débat sur la question qui devrait pour ce faire, être inscrite à l'ordre du jour d'une session de ladite assemblée.

Dans cette procédure, le Bénin pourrait étudier, en rapport avec le Groupe Africain aux Nations Unies, la possibilité de faire inscrire le sujet à l'ordre du jour d'une session de l'Assemblée Générale.

Au niveau national, un accord-cadre sur la présence des Nations Unies peut être aussi envisagé.

Paragraphe 2 : L'élaboration d'un accord-cadre sur le SNU au Bénin.

Pour faire remarquer le bien fondé d'une telle proposition, il importe d'abord que la nature de cet accord soit précisée (A). Un exposé des lignes directrices de l'accord s'ensuivra (B).

L'insuffisance majeure de l'encadrement juridique des représentations résidentes du SNU au Bénin demeure l'inexistence d'un cadre cohérent.

Au regard de ce qui précède, il conviendrait d'élaborer un accord-cadre règlementant la présence des organismes des Nations Unies au Bénin. Cet accord serait un accord de base global. Il serait conclu entre le Gouvernement, représenté par le Ministre en charge des Affaires Etrangères et l'ensemble des agences du SNU intervenant au Bénin.

L'intérêt d'un tel accord est de permettre une harmonisation du cadre juridique dans lequel évoluent les agences du SNU au Bénin. En effet, les accords de base conclus distinctement avec chacune des agences ont eu pour conséquence d'introduire une divergence dans leur régime juridique^90(*).

L'accord-cadre sur le SNU au Bénin en tant qu'accord de base global comportera les différentes rubriques principales des accords types de base. Il s'agit des rubriques relatives au statut des agences et à celui de leurs bureaux, au mandat des agences auprès du Gouvernement du Bénin, aux privilèges, immunités et facilités accordés à leurs locaux et personnel, aux obligations du Gouvernement, à la procédure applicable à la gestion des projets, etc.

· La réglementation des contacts entre les ministères sectoriels et leur organisme de contrepartie ;

· La structure gouvernementale chargée de coordonner l'action du Gouvernement avec chacun ou l'ensemble des agences du SNU ;

· Les différentes directions avec lesquelles chacune des agences devrait traiter en priorité pour la résolution de certaines questions données ;

· La procédure générale à suivre par les agences du SNU dans le traitement de leurs affaires officielles^91(*), etc.

Section 2 : Les mesures pratiques.

Les mesures pratiques qui peuvent aider à repenser le cadre fonctionnel des agences du SNU au Bénin ont trait à la dynamisation de la coordination gouvernementale avec le système (A) et au renforcement de la Direction des Organisations Internationales du MAEIAFBE (B).

Paragraphe 1 : La dynamisation de la coordination gouvernementale avec le SNU.

Aujourd'hui, le Bénin ne dispose d'aucun cadre de coordination avec l'ensemble des agences du SNU. Chaque ministère sectoriel coopère avec son organisme de contrepartie.

Il importe que la coopération avec les agences du SNU soit repensée et dynamisée à travers la création d'un Comité Interministériel de Coordination (A) et la répartition cohérente des compétences entre les ministères (B).

Comme l'ont fait remarquer les inspecteurs du Corps Commun d'Inspection dans l'un de leurs rapports, « le rôle que joue le pays hôte pour utiliser au mieux les ressources [de la famille des Nations Unies] à l'échelon local est extrêmement important. Cet objectif suppose la présence d'un mécanisme gouvernemental unique, fort et efficace, chargé de la coopération multilatérale, plutôt qu'une diversité de responsabilités sectorielles réparties entre différents ministères et départements alignés sur les institutions spécialisées et organismes des Nations Unies^92(*) ».

C'est dans cet ordre que l'idée de « la création d'un comité ou groupe interministériel » a été avancée par les inspecteurs. Ce dispositif de coordination est déjà en place dans divers pays et a prouvé son efficacité^93(*).

L'expérience ne serait pas moins intéressante pour le Bénin qui est dépourvu de ce mécanisme central de coordination. L'inexistence de ce dispositif ne permet pas à notre pays de tirer le meilleur profit de sa coopération avec le SNU. La collaboration presque restrictive des ministères sectoriels avec leurs organismes de contrepartie et vice-versa ne permet pas d'intégrer l'assistance de ces organismes dans un cadre global de développement^94(*).

L'idée de la création d'un tel Comité n'est toutefois pas nouvelle dans les stratégies de coordination du Bénin avec les agences du SNU. En effet, dans la « Note de Stratégie Nationale du Bénin 1997-2001 », il est indiqué que le Gouvernement compte se doter d'un système permanent de coordination, de suivi et d'évaluation des activités des différentes agences au regard du cadre de référence que constitue la Note de Stratégie Nationale. Pour ce faire, « un comité de coordination doit être mis en place par une décision du Conseil des Ministres. Ce comité sera composé du MAEC^95(*), du MPREPE^96(*), du MF^97(*) (...)^98(*) ». Cette initiative, si elle avait été concrétisée, a certainement fait long feu.

Il urge donc de créer un Comité Intergouvernemental de Coordination qui regrouperait en priorité le MAEIAFBE, le MPDEAP et le MFE. Ce Comité devrait être ensuite élargi à tous les ministères sectoriels intéressés par un volet de la coopération entre le Bénin et les agences du SNU.

Ce Comité, comme son nom l'indique, aura pour rôle de coordonner toute l'assistance du SNU au Bénin. Il pourrait par exemple coordonner et valider en dernier ressort les cadres de coopération ainsi que les PAT des diverses agences. Il pourrait également suivre les projets et programmes retenus de commun accord avec le SNU et financés par l'une quelconque de ses agences.

Selon les inspecteurs du Corps Commun d'Inspection, le président du Comité serait l'homologue des représentants résidents^99(*). Au regard de la législation nationale en vigueur, la présidence de ce Comité devrait revenir au MAEIAFBE puisque le Ministre en charge de ce département « dirige l'ensemble des affaires touchant aux relations de la République du Bénin avec (...) les Représentants des Organisations Internationales^100(*) ».

Cependant, dans la réalité, le Ministre d'Etat en charge du développement a une certaine prééminence sur les autres ministres. Par ailleurs, l'assistance des principales agences du SNU au Bénin est supposée concourir au développement du pays. Par conséquent, la présidence dudit Comité peut revenir au MPDEAP.

Dans ce cas, le MAEIAFBE pourrait bien assurer le secrétariat du comité. A ce titre, il recevra toutes les correspondances en provenance ou en direction des agences du SNU. En effet, la coordination gagnerait beaucoup en efficacité si les communications entre les divers ministères ou départements sectoriels et les organismes compétents du SNU sont approuvées et/ou une copie transmise au Comité chargé de la coordination^101(*).

La création d'un Comité Interministériel de Coordination peut être renforcée par une répartition cohérente des compétences entre les ministères.

Le ministère désigne un ensemble de services correspondant à une compétence plus au moins spécialisée^102(*). Cette compétence est définie et précisée dans le décret portant attributions, organisation et fonctionnement (AOF) de chaque ministère.

Les décrets portant AOF sont généralement élaborés à la suite d'un remaniement ministériel qui provoque soit le changement de ministre à la tête du ministère soit un changement de dénomination du ministère soit une modification des attributions du ministère.

Il arrive parfois que deux ou plusieurs ministères aient des attributions conjointes par rapport à un dossier donné à la suite de l'élaboration de leur décret portant AOF. Cette situation n'est pas mauvaise en soi. Cependant, c'est la manière dont les ministères collaborent dans l'exercice de ces attributions qui est peu recommandée. Chaque ministère a tendance à exprimer une hégémonie exclusive sur les dossiers concernés.

Par exemple le MPDEAP, le MAEIAFBE et le Ministère de l'Economie et des Finances (MEF) sont chargés de rechercher et de mobiliser en collaboration, les ressources extérieures pour le financement des programmes de développement^103(*). Aussi paradoxal que cela puisse paraître, aucun cadre de concertation n'a été mis en place à cet effet. Cela a pour conséquence la dispersion de l'action gouvernementale à l'endroit des partenaires au développement.

De même, le MPDEAP et le MAEIAFBE sont chargés, aux termes de leur décret portant AOF respectif, de suivre l'exécution des projets et programmes de développement. Il n'existe pas jusqu'à l'heure actuelle un cadre formel où ces deux ministères conjuguent leurs efforts en vue d'exercer cette attribution commune^104(*).

Au regard de ce qui précède, il importe que les attributions des différents ministères soient réparties de manière cohérente. La mobilisation des ressources extérieures est une compétence diplomatique. Elle ne peut être efficacement exercée que par le MAEIAFBE qui dispose à cet effet de diplomates chevronnés et particulièrement doués en négociation.

Le concours des autres compétences en provenance des ministères sectoriels n'est pas à proscrire mais à canaliser de manière à toujours assurer la primauté du MAEIAFBE dans son traditionnel domaine de compétence.

Mieux, lorsque deux ministères ont des compétences conjointes sur une question donnée, il importe que le cadre de concertation requis soit immédiatement prévu. Bien entendu, cette précision ne se fera pas dans le décret portant AOF qui est propre à chaque ministère mais dans un autre décret pris en Conseil des Ministres sur proposition conjointe des ministres concernés ou par un arrêté interministériel.

Dans le domaine du suivi des projets de développement, il importe que la composition de la Cellule NEX soit élargie aux représentants du MAEIAFBE et du MEF. Il importe également que la DOI soit renforcée sur plusieurs points.

Paragraphe 2 : Le renforcement de la DOI.

La Direction des Organisations Internationales est la structure du MAEIAFBE la plus à même d'aider le ministère à jouer le rôle qui est le sien dans la coopération entre le Bénin et les agences du SNU. Par conséquent, il est indiqué que ses prérogatives (A) et moyens (B) soient accrus.

La DOI est chargée, entre autres, du suivi de la mise en oeuvre des activités opérationnelles de développement du SNU, en collaboration avec les structures nationales concernées^105(*). Mais cette prérogative semble une coquille vide dans la mesure où la direction n'a pas l'opportunité de l'exercer en réalité.

C'est pour corriger cette situation que nous avons proposé supra que la composition de la Cellule NEX soit élargie, entre autres, au MAEIAFBE. Ainsi, la DOI serait autorisée à représenter le MAEIAFBE au sein de ladite Cellule pour y jouer pleinement et efficacement le rôle qui est le sein.

Par ailleurs, le MAEIAFBE pourrait occuper le Secrétariat du Comité Interministériel de Coordination dont nous avons suggéré la création. La DOI, le cas échéant, devrait pouvoir jouer ce rôle pour le compte du MAEIAFBE.

Enfin, pour toutes les questions relatives aux activités opérationnelles, le Directeur des Organisations Internationales devrait pouvoir convoquer en audience les représentants résidents du SNU, tenir des séances de travail avec eux et en faire le point au Ministre. C'est exactement ce qui se passe au Mali où « le Directeur de la Coopération Internationale reçoit en audience les Chefs de missions diplomatiques et consulaires accréditées au Mali et en fait le compte rendu au Ministre [chargé des Affaires Etrangères]^106(*) ».

En plus de tout ce qui précède, il faudrait également déplorer une pratique en vigueur au Bénin qu'on pourrait dénommer la « diplomatie de la porte ouverte » qui fait que les représentants diplomatiques, consulaires ou des organisations internationales ont systématiquement accès aux autorités au plus haut niveau (Ministre voire Président de la République). Cette pratique ne permet pas aux directions en charge des dossiers de suivre convenablement ces derniers.

Il serait donc souhaitable que cette pratique soit revue pour une meilleure efficacité. Dans cet ordre, une première étape consisterait à passer de la « diplomatie de la porte ouverte » à la « diplomatie de la porte entrouverte ». Ceci permettra aux directions en charge de certains dossiers de régler avec les représentants étrangers des questions de moindre importance que ces derniers soumettent systématiquement aux autorités supérieures alors qu'elles peuvent être résolues à un niveau plus bas. Au demeurant, cela contribuera à renforcer le prestige des autorités de rang supérieur.

L'extension des prérogatives de la DOI devra s'accompagner inéluctablement d'un accroissement de moyens afin que l'efficacité escomptée soit possible.

L'extension des prérogatives de la DOI implique que les moyens mis à la disposition de cette direction soient accrus afin de lui permettre d'exercer efficacement ces nouvelles fonctions.

A cet effet, la participation de la DOI aux travaux de la Cellule NEX suppose que les capacités de son personnel soient renforcées pour un suivi effectif des projets. Ce renforcement des capacités est fondamental. Il permettra d'ailleurs de disposer de diplomates spécialistes en gestion des projets. Ce qui serait un atout majeur pour le Ministère.

En effet, la question de la spécialisation des diplomates s'impose si le MAEIAFBE veut jouer un rôle utile au moment actuel. Car les préoccupations du moment sont plus techniques que politiques et elles supposent des compétences techniques pour les aborder efficacement.

Par ailleurs, pour que la DOI assure efficacement le Secrétariat du Comité Interministériel de Coordination qui recevra toutes les correspondances officielles adressées par les ministères sectoriels aux agences du SNU et vice-versa, il faut qu'elle soit dotée des moyens de communication adéquats.

Il est indiqué par exemple que la DOI soit munie d'un numéro de fax et d'une connexion Internet pour recevoir en temps réel toutes les communications susmentionnées et pouvoir les transmettre ou les traiter de façon rapide.

Le MAEIAFBE pourrait ainsi jouer son rôle de courroie de transmission entre le Gouvernement et les agences du SNU, et ce, en toute efficacité et en toute diligence.

Conclusion générale

epuis sa création, l'Organisation des Nations Unies oeuvre inlassablement pour « favoriser le progrès économique et social de tous les peuples^107(*) » grâce à l'action de ses divers fonds, programmes et institutions spécialisées qui forment la famille des Nations Unies. Cette famille est représentée dans divers pays à travers le monde.

La présence du SNU au Bénin est une grande opportunité. L'assistance constante et multiforme de ses agences permet à notre pays d'amorcer des pas décisifs sur la voie du développement voire de l'émergence. En effet, le SNU au Bénin fort de quatorze agences dont sept institutions spécialisées, appuie notre pays dans divers domaines allant de la lutte contre la pauvreté à la promotion de la bonne gouvernance, en passant par la gestion des situations d'urgence, la promotion de l'enfance, l'octroi de crédit, l'appui institutionnel, etc.

Cependant, les représentations du SNU soulèvent diverses problématiques que nous avons jugé intéressant d'aborder dans le cadre de ce mémoire. Il s'agit avant tout du statut juridique de ces représentations. L'analyse de la question nous a permis de comprendre que les représentations résidentes participent d'une forme de représentation diplomatique des OI. « Les fonctions de la diplomatie traditionnelle - représentation, négociation, information - y sont exercées et elles bénéficient des mêmes droits, privilèges et immunités diplomatiques que ceux accordés aux missions diplomatiques des Etats en vertu du droit diplomatique et, grâce plus particulièrement, à l'application par analogie des dispositions de la convention de Vienne sur les représentations diplomatiques^108(*) ».

Ces représentations para-diplomatiques qui témoignent d'une pratique récente au chapitre des activités des OI méritent qu'un texte de codification générale leur soit consacré pour un parfait encadrement juridique. Nous avons suggéré à cet effet l'élaboration de la convention sur la représentation des OI.

Au plan national, l'organisation générale de l'assistance du SNU mérite d'être revisitée et améliorée. En effet, le cadre fonctionnel des agences du SNU au Bénin semble assez discuté. Au nombre des diverses manifestations de cette situation, nous avons retenu celles qui intéressent le MAEIAFBE. Il s'agit de la question des accords conclus par les diverses représentations du SNU ainsi que celle de leurs correspondances officielles.

Il ressort de l'analyse de ces questions que le MAEIAFBE n'a pas l'opportunité de jouer les rôles qui sont les siens. Certains accords avec le SNU sont conclus par les ministères sectoriels sans l'intervention du MAEIAFBE. De même, les agences du SNU, pour la plupart, ne sollicitent pas l'entremise du MAEIAFBE dans le traitement de leurs correspondances officielles.

Ces pratiques devront être corrigées. Pour ce faire, nous avons suggéré le renforcement du cadre juridique par l'élaboration d'un accord-cadre sur le SNU au Bénin. Cet accord réglementera les rapports du système avec le Gouvernement du Bénin. Nous avons également suggéré la création d'un Comité Interministériel de Coordination de l'assistance du SNU et le renforcement de la DOI pour permettre au MAEIAFBE d'occuper la place qui lui revient dans la coopération entre le Bénin et le SNU.

Ces différentes mesures doivent être mises en oeuvre avec beaucoup de diplomatie mais également avec une grande rigueur. C'est l'avenir du MAEIAFBE qui en dépend. L'évidence aujourd'hui, c'est que le MAEIAFBE traverse une période critique où il doit faire face aux ingérences des ministères sectoriels sur son terrain de compétence.

Nous avons analysé la situation au regard de la coopération du Bénin avec les agences du SNU. Il serait aussi intéressant de savoir comment le MAEIAFBE fait face aux défis des ministères sectoriels dans l'exercice de ses prérogatives essentielles dans d'autres domaines.

Présentée suivant la norme Z44-005 de l'Association Française de Normalisation (AFNOR)

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v COT Jean-Pierre, PELLET Alain (Dir.), FORTEAU. La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article. Tome 1 et 2. 3^ème édition. Paris : Economica, 2005, 2363 p.

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v KPODAR Adama. Le principe de spécialité dans la définition des organisations internationales in Revue Béninoise des Sciences Juridiques et Administratives. N° 17, Décembre 2006, pp. 47-77

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v Accord de base régissant la coopération entre le Gouvernement de la République du Bénin et le Fonds des Nations Unies pour l'Enfance du 25 juillet 1996.

v Accord entre l'Organisation des Nations Unies pour l'Education, la Science et la Culture et le Gouvernement du Bénin pour l'ouverture d'un bureau local au Bénin, signé à Cotonou le 29 novembre 1995.

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v Accord entre le Gouvernement de la République du Dahomey et le Programme des Nations Unies pour le Développement, signé à Cotonou le 18 janvier 1974.

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v Décret n° 2008-107 du 10 mars 2008 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de la Prospective, du Développement et de l'Evaluation de l'Action Publique.

v Décret n° 2007-653 du 31 décembre 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur.

v Décret n° 2005-085 du 03 mars 2005 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère chargé de la Planification et du Développement.

v Décret n° 96-241 du 21 juin 1996 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère du Plan, de la Restructuration Economique et de la Promotion de l'Emploi.

v Décret n° 96-094/PRM du 27 mars 1996 fixant les modalités de fonctionnement de la Direction de la Coopération Internationale. (République du Mali).

v Arrêté n° 2004-34/MCPPD/DC/SGM portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Générale des Ressources pour le Développement (DGRD).

v Arrêté n° 2003-30/MCPPD/DC/SG/DGCED/SP portant création, attributions et fonctionnement de la Cellule de suivi des projets à exécution nationale (NEX).

v Arrêté n° 016-C/MAE/DC/SGM/DAJDH/DOI/SA portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction des Organisations Internationales.

v Commission du Droit International. Deuxième rapport sur les relations entre les Etats et les organisations intergouvernementales. Extrait de l'annuaire de la commission du Droit International, 1967, vol. II (Document A/CN.4/195).

v Commission du Droit International. Troisième rapport sur les relations entre les Etats et les organisations intergouvernementales (deuxième partie du sujet) par Leonardo Diaz GONZALES, Rapporteur spécial (Document A/CN.4/401).

v Commission du Droit International. Rapport sur les travaux de la quarante-quatrième session [en ligne].

v Corps Commun d'Inspection. Renforcement de la représentation locale du Système des Nations Unies. Genève, 1997 (Document JIU/REP/97/1).

v VIGNON Dominique. Cours sur la science administrative. ENAM, DRI, 2^ème année, Cycle 2, année académique 2007 - 2008. Document inédit.

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v Ministère du Plan, de la Restructuration Economique et de la Promotion de l'Emploi. Note de Stratégie Nationale du Bénin : 1997 - 2001. Janvier 1997. Document inédit.

v Guide d'entretien adressé au PNUD. Réponses fournies par Madame Elsie ASSOGBA, chargée de communication, des relations extérieures et de la mobilisation des ressources.

v Guide d'entretien adressé au PAM. Réponses fournies par Monsieur Guy ONAMBELE, consultant.

v Guide d'entretien adressé au HCR. Réponses fournies par Monsieur Comlan Georges DAGBELOU, assistant de protection.

v Guide d'entretien adressé à la FAO. Réponses fournies par Monsieur Fadilou AKADIRI, assistant au Représentant de la FAO, chargé de programme.

v L'UNFPA au Bénin : Historique - Coopération passée [en ligne]. Disponible sur http://www. http://benin.unfpa.org/Benin_et_unfpa.htm

v Le système des Nations Unies au Bénin. Disponible sur : http://www.onubenin.org

ANNEXES

MEMOIRE DE FIN DE FORMATION AU CYCLE II DE L'ECOLE NATIONALE D'ADMINISTRATION ET DE MAGISTRATURE (DRI)

THEME : CONTRIBUTION A L'ETUDE DU CADRE JURIDIQUE ET FONCTIONNEL DES AGENCES DU SYSTEME DES NATIONS UNIES AU BENIN

NOM : ............................................... PRENOMS : .......................................................................

QUALITE : ....................................................................................................................................

..................................................................................................................................................

2- Décrivez brièvement les fonctions que joue votre Institution auprès du Gouvernement béninois ?

3- Quelles sont les conventions (accord de bases, et autres textes juridiques) qui régissent la présence et les activités de votre Institution au Bénin ?

4- Dans la mise en oeuvre de son assistance en faveur du Bénin, votre Institution signe des accords avec le Gouvernement.

· Quelles sont les règles et principes qui régissent la conclusion de ces accords (droit national, international ou interne à votre Institution) ? Lesquels ?

5- Comme toute entité administrative, votre Institution envoie et reçoit des courriers.

OBSERVATIONS (Vous pouvez aborder ici toutes les questions liées au sujet que nous n'avons pas évoquées ci-dessus)

Avertissement	.................................................................................................................................	I
Dédicace	.................................................................................................................................	II
Remerciements	.................................................................................................................................	III
Sigles et abréviations	.................................................................................................................................	IV
Résumé	....................................................................................................................................	V
Sommaire	.................................................................................................................................	VI
INTRODUCTION GENERALE	....................................................................................................................................	1
CHAPITRE PRELIMINAIRE	LES FONDEMENTS ET IMPLICATIONS DES REPRESENTATIONS RESIDENTES DU SNU AU BENIN.....	6
SECTION I	Les représentations résidentes du SNU : une existence organisée.....................................................................	7
Paragraphe 1	Une manifestation du droit de légation des OI.............................................	7
A-	La personnalité juridique : fondement des relations extérieures des OI.	7
B -	La représentation des OI auprès des Etats : une pratique récente..........	10
Paragraphe 2	Un encadrement juridique limité......................................................................	11
A -	La convention sur la représentation des OI: un texte juridique inexistant................................................................................................................	12
B -	Les limites des accords de base entre le Gouvernement et les représentations résidentes du SNU au Bénin................................................	13
SECTION II	La coordination gouvernementale des agences du SNU au Bénin : une réception nationale particularisée..................	16
Paragraphe 1	La règle béninoise : la promotion du Ministère en charge du développement....................................................................................................	17
A -	Les fondements juridiques..................................................................................	17
B -	Le cadre institutionnel..........................................................................................	19
Paragraphe 2	L'exception béninoise : la relégation du Ministère en charge des Affaires Etrangères................................................................................................	20
A -	Les bases juridiques..............................................................................................	20
B -	La Direction des Organisations Internationales (DOI).................................	21
CHAPITRE PREMIER	LES AGENCES DU SNU AU BENIN : UN CADRE FONCTIONNEL DISCUTÉ..........................................	24
SECTION I	Le SNU au Bénin : un fonctionnement problématique.........	25
Paragraphe 1	Les accords conclus par les agences du SNU au Bénin..............................	25
A -	Nature des accords................................................................................................	25
B -	Capacité juridique des signataires..................................................................	29
Paragraphe 2	La correspondance officielle des représentations résidentes du SNU au Bénin....................................................................................................................	31
A -	Les différents types de correspondance...........................................................	31
B -	Les modalités de transmission des correspondances..................................	32
SECTION II	La coordination du SNU au Bénin : un exercice au détriment du MAEIAFBE......................................................................................................	33
Paragraphe 1	La relégation du MAEIAFBE dans la conclusion des accords entre le Bénin et les représentations résidentes du SNU : causes explicatives......	34
A -	La méconnaissance des règles sur la conclusion des accords internationaux......................................................................................................	34
B -	Le silence du Ministère des Affaires Etrangères.............................................	36
Paragraphe 2	La relégation du MAEIAFBE dans les communications officielles avec le SNU : causes possibles.......................................................................................	37
A -	Le manque de compétence technique............................................................	38
B -	La lourdeur du circuit administratif...............................................................	38
CHAPITRE DEUXIEME	LES AGENCES DU SNU AU BENIN : UN CADRE FONCTIONNEL REPENSÉ.........................................	40
SECTION I	Les mesures normatives................................................	41
Paragraphe 1	L'élaboration d'une convention sur la représentation des OI...................	41
A -	Les raisons explicatives........................................................................................	41
B -	Les lignes forces.....................................................................................................	42
Paragraphe 2	L'élaboration d'un accord cadre sur le SNU au Bénin..............................	44
A -	Nature et intérêt de l'accord.............................................................................	44
B -	Lignes directrices de l'accord..............................................................................	45
SECTION II	Les mesures pratiques..................................................	46
Paragraphe 1	La dynamisation de la coordination gouvernementale avec le SNU....	46
A -	La création d'un Comité Interministériel de Coordination......................	47
B -	La répartition cohérente des compétences entre le ministère..................	49
Paragraphe 2	Le renforcement de la DOI..................................................................................	51
A -	L'extension des prérogatives de la DOI...........................................................	51
B -	L'accroissement des moyens de la DOI...........................................................	53
CONCLUSION GENERALE	...................................................................................................................................	54
BIBLIOGRAPHIE	....................................................................................................................................	57
ANNEXES

* ³ Le chapitre IX de la Charte traite de la coopération économique et sociale internationale.

* ⁵ On entend par Système des Nations Unies, l'ensemble institutionnel formé par l'ONU et toutes les Institutions Spécialisées qui lui sont rattachées par un accord spécial conformément aux dispositions de l'art.63 de la Charte.

* ⁶ Cf. Alain PELLET in La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article. 3è éd. Paris : Economica, 2005, p.1471

* ⁷ Cf. Le système des Nations Unies au Bénin [en ligne]. Disponible sur : http://www.onubenin.org/article.php

* ⁸ Cf. Albert TEVOEDJRE in Avant-propos à la Note de stratégie nationale du Bénin, 1997-2001. Janvier 1997.

* ⁹ D'après le dictionnaire Larousse, une des significations du mot agence est : « organisme administratif chargé d'une mission d'information et de coordination dans un domaine donné ». Le langage onusien dans les documents d'information récents emploie le mot « agence » comme chapeau, couvrant les organes et les programmes du Conseil Economique et Social et les institutions spécialisées. C'est dans le même sens que nous emploierons ce terme dans notre étude. Lire, pour plus de détail à ce sujet, Péter KOVACS in COT Jean-Pierre, PELLET Alain (Dir.) et FORTEAU. La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article. 3è éd. Paris : Economica, 2005, p.1515 et suivantes.

* ¹⁰ Certaines agences parlent tout simplement de Bureau (UNICEF, UNESCO, etc.) ou de Bureau de pays (PAM). Toutefois, il est unanimement admis de désigner le chef de ces bureaux par le titre de «Représentant résident ». Ce titre est donc porté par tous les chefs d'agence du SNU. Si dans le milieu diplomatique, l'Ambassadeur est à la tête d'une ambassade, le Représentant Permanent à la tête d'une représentation permanente, le Consul à la tête d'un Consulat ..., il est possible de désigner comme Représentation résidente, une structure dirigée par un représentant résident.

* ¹¹ Cf. Jean SALMON. Dictionnaire de droit international public. Bruxelles : Bruylant/AUF, 2001, p. 819

* ¹² Jean-Marc SOREL. Droit des organisations internationales. Lyon : L'Hermès, 1997, p.56

* ¹⁴ Cf. Adama KPODAR. Le principe de spécialité dans la définition des organisations internationales. In Revue Béninoise des Sciences Juridiques et Administratives. N°17, décembre 2006, p.56

* ¹⁵ CIJ, Avis consultatif du 11 avril 1949 relatif à la réparation des dommages subis au service des Nations Unies in Adama KPODAR, idem p.57

* ¹⁶ En effet, la spécialité est un trait commun à toutes les organisations internationales. Elle permet non seulement de les définir mais également de limiter le champ de leurs compétences (Voir à ce sujet Adama KPODAR, idem, pp. 47-77)

* ¹⁷ Généralement, quatre attributs sont liés à la personnalité juridique internationale : le droit de conclure des traités et accords internationaux, la faculté d'entretenir des relations diplomatiques, la possibilité d'ester en justice et le pouvoir d'user de la force armée dans les limites admises par le droit international.

* ¹⁸ A ce sujet, Daniel DORMOY exprimait cette réticence en affirmant : « En fait, on ne peut parler d'un véritable droit de légation active des organisations internationales ». Voir Daniel DORMOY. Droit des organisations internationales. Paris : Dalloz, 1995, p.41

* ¹⁹ Cf. Commission du Droit international. Deuxième rapport sur les relations entre les Etats et les organisations intergouvernementales. Extrait de l'Annuaire de la Commission du Droit International, 1967, vol II. [en ligne]. Disponible sur http : // www.un.org/law/french/ile/index.htm (Document A/CN.4/195).

* ²⁰ Pour autant, il n'existe pas un vide juridique en la matière. Certains aspects de la question sont réglés par la convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies du 13 février 1946 et la convention sur les privilèges et immunités des Institutions Spécialisées des Nations Unies du 21 novembre 1947.

* ²² Cf. Rapport de la Commission du Droit International sur les travaux de sa quarante-quatrième session, § 362 in fine [en ligne]. Disponible sur http : // www.un.org/law/french/ile/index.htm

* ²³ Cf. Commission du Droit International. Deuxième rapport sur les relations entre les Etats et les organisations intergouvernementales, op. cit., § 40

* ²⁴ Cf. Alain PELLET, Patrick DAILLIER. Droit international public. Paris : LGDJ, 2002, p.757

* ²⁷ Cf. Jean SALMON, op. cit., p. 11. Cet accord ne doit pas être confondu avec l'accord de siège. Ce dernier est un « traité international conclu entre une organisation internationale et l'Etat où elle a fixé son siège » (idem, p.14). C'est le cas de l'accord de siège du 26 juin 1947 entre les USA et l'ONU pour le siège de cette organisation à New York. Au Bénin, ces accords sont confondus dans la pratique.

* ²⁸ Cet accord fixe le cadre global dans lequel le PNUD et ses agences d'exécution aideront le Gouvernement à exécuter des projets de développement (cf. art. 1^er relatif à la portée de l'accord).

* ²⁹ En effet, c'est par une lettre en date du 29 mars 2004 que la Secrétaire Générale Adjointe de l'UNFPA à New York a saisi le Ministre des Affaires Etrangères aux fins d'étendre l'application de l'accord du PNUD à son institution. L'accord du Ministre des Affaires Etrangères à cette proposition a été donné dans sa lettre n° 906/MAEIA/SP-C en date du 26 mai 2004 adressée à la Secrétaire Générale Adjointe de l'UNFPA à New York.

* ³⁰ L'expression mutatis mutandis est d'origine latine. Elle signifie littéralement « en faisant les changements nécessaires ».

* ³¹ C'est notamment le cas de l'UNICEF (cf. art. 6 al. 1, a) et de l'UNESCO (cf. art. 6 al. 1).

* ³² Il est prévu à l'article 6, alinéa 2 de cet accord que « le Gouvernement (...) aide (...) à trouver des locaux à usage de bureau appropriés à un prix de location raisonnable ».

* ³³ L'accord signé avec le PAM prévoit l'arbitrage en cas d'échec de la négociation.

* ³⁴ C'est ce que prévoit l'accord de base conclu avec le PAM. Un surarbitre n'est désigné que dans l'impossibilité pour les deux arbitres de s'entendre sur une sentence arbitrale (cf. art. 6).

* ³⁵ L'accord avec le PAM prévoit que l'arbitrage sera effectué à Rome (cf. art. 6).

* ³⁶ Corps Commun d'Inspection. Renforcement de la représentation locale du système des Nations Unies. Genève 1997, § 22. Disponible sur : http://www.unjiu.org/fr/reports.htm (Document JIU/REP/97/1)

* ³⁷ Deux raisons peuvent justifier qu'un ministère soit érigé en ministère d'Etat. L'une est technique et l'autre politique. Techniquement, le titre de ministère d'Etat est généralement décerné à des secteurs administratifs auxquels le Gouvernement entend accorder une certaine priorité. Politiquement, le titre de ministre d'Etat est donné à des personnalités politiques importantes dont le soutien est nécessaire à la cohésion de l'action gouvernementale. Ce titre, même s'il ne confère pas à leurs bénéficiaires une autorité réelle sur les autres ministres, il leur assure tout de même une prééminence sur les autres membres du Gouvernement. (Cf. Dominique VIGNON. Cours sur la science administrative. ENAM, DRI, 2^ème année, cycle 2, année académique 2007-2008. Document inédit.)

* ³⁸ Décret n° 2008-107 du 10 mars 2008 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de la Prospective, du Développement et de l'Evaluation de l'Action Publique. Art.1^er.

* ⁴⁰ Suivant les informations recueillies au niveau du Service des Banques et Organisations Internationales du MPDEAP, ce ministère traite principalement avec le PNUD, le PAM, l'UNFPA et l'UNICEF.

* ⁴¹ Décret n° 2005-085 du 03 mars 2005 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère chargé de la Planification et du Développement. Art. 1^er.

* ⁴² Décret n° 96-241 du 21 juin 1996 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère du Plan, de la Restructuration Economique et de la Promotion de l'Emploi, art. 2

* ⁴³ Arrêté n°2004-34/MCPPD/DC/SGM portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Générale des Ressources pour le Développement, art. 11

* ⁴⁴ Cf. Journal Officiel de la République du Dahomey en date du 15 juillet 1961, pp. 479-480.

* ⁴⁵ Décret n° 2007-653 du 31 décembre 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur, art. 1^er

* ⁵⁰ En effet, c'est l'arrêté n°016-C/MAE/DC/SGM/DAJDH/DOI/SA portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction des Organisations Internationales qui a prévu le découpage actuel de la DOI en cinq services.

* ⁵¹ Par exemple, le Service des Organisations Internationales à caractère Economique, Technique et Financier (SOEF) est chargé, entre autres, de suivre les activités de l'UNFPA au Bénin et de dynamiser ses interventions. Il a aussi pour attribution d'accroître les interventions de la FAO et du PAM au Bénin. (cf. Arrêté n°016-C/MAE/DC/SGM/DAJDH/DOI, s.d., art. 19). Le Service des Organisations Internationales à caractère Social et Culturel (SSC) pour sa part, est chargé notamment d'assurer le suivi de toutes les questions d'ordre culturel examinées dans le cadre des activités de l'ONU. (Idem, art. 24).

* ⁵² Ce chapitre a été réalisé sur la base de nos observations de stage et surtout sur la base des réponses au questionnaire que nous avons adressé à certaines agences du SNU au Bénin. En effet, nous avons saisi par courriel, toutes les quatorze agences du SNU présentes au Bénin. En plus de cela, nous avons saisi par une lettre le PNUD, le PAM, le HCR, la FAO, l'OMS et l'UNFPA, soit six agences sur quatorze ou quatre institutions subsidiaires sur sept et deux institutions spécialisées sur sept. Mais de toutes ces agences, seuls l'OMS et l'UNFPA n'ont pas donné une suite à notre correspondance. Ainsi donc, nous nous sommes basé sur un échantillon de quatre agences. Il s'agit du PNUD, du PAM, du HCR et de la FAO.

* ⁵³ Suzanne BASTID estime avec raison qu'il faut placer les accords d'assistance technique en premier lieu des accords nombreux et compliqués qui sont conclus lorsque les organisations internationales sont amenées à exercer une certaine activité sur le territoire d'un Etat. Cf. Suzanne BASTID. Les traités dans la vie internationale : conclusion et effets. Paris : Economica, 1985, p.229

* ⁵⁴ Chapitre préliminaire, section 1, paragraphe 2, B, page 13 et suivantes.

* ⁵⁵ Il s'agit du Fonds des Nations Unies pour l'Enfance et du Fonds des Nations Unies pour la Population. Le HCR est également classé parmi les fonds et programmes. Voir le système des Nations Unies en annexe.

* ⁵⁶ Les programmes présents au Bénin sont : le Programme des Nations Unies pour le Développement, le Programme Alimentaire Mondial, le Programme des Nations Unies pour les Etablissements Humains et le Programme Commun des Nations Unies sur le VIH/SIDA.

* ⁵⁸ L'article 3 al.1 de l'accord de base régissant la coopération entre le Gouvernement de la République du Bénin et le Fonds des Nations Unies pour l'Enfance dispose que « les programmes de coopération sur lesquels s'accorderont le Gouvernement et l'UNICEF seront exposés dans un plan directeur qui sera convenu entre l'UNICEF, le Gouvernement et, le cas échéant, les autres organismes participants ».

* ⁵⁹ Depuis 1982, les interventions de l'UNFPA au Bénin se sont inscrites dans le cadre d'un programme de coopération exécuté sur une période de cinq ans. A ce jour, cinq programmes de coopération ont été mis en oeuvre et le 6^ème prend fin en 2008. (CF. UNFPA BENIN. L'UNFPA au Bénin : Historique - Coopération passée [en ligne]. Disponible sur http://www. http://benin.unfpa.org/Benin_et_unfpa/unfpa_au_benin.htm)

* ⁶¹ Dans le contexte des OI, « l'expression traité s'entend d'un accord international régi par le droit international et conclu par écrit (i) entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales ; ou (ii) entre des organisations internationales ; que cet accord soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière ». Cf. Convention de Vienne de 1986 sur le droit des traités entre Etats et organisations internationales ou entre organisations internationales, art. 2.

* ⁶² L'UNICEF a été créé par la Résolution 57 (I) du 11 décembre 1946. Le PNUD a été établi par la Résolution 2029 (XX) du 22 novembre 1965.

* ⁶³ En effet, « la capacité de conclure des accords internationaux suppose la personnalité juridique ». Cf. Daniel DORMOY, op. cit., p.40

* ⁶⁶ Entretien avec Monsieur Fadilou AKADIRI, assistant au Représentant de la FAO, chargé de programme.

* ⁶⁹ Le slogan de cette réforme : « L'unité dans l'action » en dit long.

* ⁷⁰ Ce document est plus connu sous son appellation anglaise. Il s'agit de : United Nations Development Assistance Framework en abrégé UNDAF.

* ⁷¹ Cf. Le système des Nations Unies au Bénin. Disponible sur http://www.onubenin.org

* ⁷² Daniel DORMOY, op. cit., p.41. En effet, les accords de base ou accords de siège sont enregistrés au Secrétariat des Nations Unies, au même titre que les accords internationaux et ce, conformément aux dispositions de l'article 102 al. 1 de la Charte.

* ⁷³ Le PNUD, à travers le guide d'entretien que nous lui avons soumis, précise qu'il échange des correspondances avec le MDPEAP notamment avec la Cellule NEX, le MAEIAFBE, le Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature, le Ministère de la Reforme Administrative et Institutionnelle, les Directions techniques concernées par la mise en oeuvre des projets financés par le PNUD, l'Assemblée Nationale, etc.

* ⁷⁴ Cf. Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques, art. 27 §2

* ⁷⁵ Certaines agences ont conscience que le MAEIAFBE devrait pouvoir jouer également ce rôle à leur égard. C'est le cas du HCR qui a répondu à la question 6 de notre guide d'entretien en ces termes : « en général, les préoccupations de l'Institution sont adressées au Ministère des Affaires Etrangères qui intercède auprès des autres Ministères et structures gouvernementales ». C'est également le cas du PNUD qui, par rapport à cette même question, a répondu que « le Ministère des Affaires Etrangères est la porte d'entrée et de sortie du Système des Nations Unies au Bénin ». Toutefois, dans la pratique, le MAEIAFBE n'est pas toujours sollicité.

* ⁷⁶ Il arrive que pour des questions particulières, des contacts directs soient entrepris en dehors du Ministère des Affaires Etrangères. Dans le cadre par exemple du traitement par l'ambassade du Bénin à Paris des dossiers relatifs à l'agrément des sociétés béninoises exportatrices de produits maraîchers en France, « la pratique est telle que l'ambassade traite directement avec le ministère de l'agriculture ». (Cf. entretien avec Monsieur Francis LOKOSSA, Directeur des Affaires Juridiques et des Droits de l'Homme au MAEIAFBE). Nous admettons cette pratique. Mais elle demeure l'exception qui confirme la règle.

* ⁷⁷ Entretien avec Monsieur Comlan Georges DAGBELOU, Assistant de Protection au HCR.

* ⁷⁸ Le pouvoir de traité ou le treaty making power est la compétence de conclure des traités reconnue à un organe étatique pour exprimer valablement le consentement à être lié de l'Etat. Cf. Jean SALMON, op.cit., p.1106.

* ⁷⁹ Le pouvoir de traité du Chef de l'Etat est précisé par la constitution du 11 décembre 1990. Aux termes de l'article 144 de cette constitution, « Le Président de la République négocie et ratifie les traités et accords internationaux ».

* ⁸¹ Les ministères sectoriels le savent si bien. Lorsqu'ils prennent part à des rencontres internationales même dans leur domaine de compétence, ils sollicitent toujours du Ministre des Affaires Etrangères, les pleins pouvoirs pour représenter le Bénin et, au besoin, prendre des engagements en son nom. Mais au plan national, même s'il est difficile de le prouver, il demeure que les signataires des accords et arrangements avec les agences du SNU ont peu ou pas conscience qu'ils doivent obtenir l'habilitation requise pour engager le Gouvernement. Cette formalité préalable est pourtant indispensable à la validité du document.

* ⁸² En effet, certaines agences ont conscience que ces accords doivent être signés par le Ministre des Affaires Etrangères. Le HCR a, par exemple, indiqué en réponse à la question 4 point 2 de notre Guide d'entretien que « l'accord de siège a été signé avec le Ministère des Affaires Etrangères en raison (...) des compétences et attributions dudit Ministère, mais surtout conformément aux dispositions de l'article 41, paragraphe 2 de la Convention de Vienne sur les Relations diplomatiques ».

* ⁸³ Cette attitude consisterait en une sorte d'abdication du MAEIAFBE devant ses responsabilités.

* ⁸⁴ Cf. entretien avec Monsieur Francis LOKOSSA, Directeur des Affaires Juridiques et des Droits de l'Homme au MAEIAFBE.

* ⁸⁵ Lire à ce sujet Alain PELLET, Patrick DAILLIER. Droit international public. Paris : LGDJ, 2002, p.756

* ⁸⁶ Commission du Droit International. Troisième Rapport sur les relations entre les Etats et les organisations internationales (deuxième partie du sujet), par M. Leonardo Diaz Gonzalez, Rapporteur spécial [en ligne]. Disponible sur http://un.org/law/french/ilc/index.htm.

* ⁸⁷ Cf. Commission du Droit International. Troisième Rapport sur les relations entre les Etats et les organisations internationales (deuxième partie du sujet), par M. Leonardo Diaz Gonzalez, Rapporteur spécial [en ligne]. Disponible sur http://un.org/law/french/ilc/index.htm. (Document A/CN.4/401).

* ⁸⁸ L'étude de la question des « relations entre Etats et Organisations Internationales » a été provoquée par l'Assemblée Générale des Nations Unies qui, dans sa résolution 1289 (XIII) adoptée en 1958, invite la Commission du Droit International à examiner la question. Le fondement juridique de cette compétence de l'Assemblé Générale se trouve dans les dispositions de l'article 13 de la Charte des Nations Unies. Selon l'alinéa 1^er (a) de cet article, « l'Assemblée Générale provoque des études et fait des recommandations en vue de développer la coopération internationale dans le domaine politique et encourager le développement progressif du droit international et de sa codification ».

* ⁸⁹ Les décisions de l'Assemblée Générale des Nations Unies sur les questions non importantes sont prises à la majorité des membres présents et votants. Sont considérées comme des questions importantes : le maintien de la paix, l'élection des membres non permanents du Conseil de Sécurité, l'élection des membres du Conseil Economique et Social, l'admission de nouveaux membres, la suspension des droits et privilèges des membres, l'exclusion des membres et les questions budgétaires. Cf. art. 18 de la Charte des Nations Unies.

* ⁹⁰ C'est à la suite de cette remarque générale que les inspecteurs du Corps Commun d'Inspection ont recommandé que « les gouvernements et organisations mettent au point un mécanisme d'harmonisation et ensuite concluent un accord de base englobant la présence du système des Nations Unies dans son ensemble ». Cf. Corps Commun d'Inspection, op.cit, § 24 (iii).

* ⁹¹ Sur cette question, rare sont les accords de base qui ont prévu une disposition. On peut citer l'accord entre la République du Dahomey et le PNUD qui prévoit en son article 2 point 4 (a) que « le représentant résident assurera la liaison avec les organes compétents du Gouvernement notamment l'organisme national chargé de coordonner l'assistance extérieure ». Dans le Manuel des procédures du PNUD applicables à l'exécution nationale (p. 4), il est fait mention d'une « autorité gouvernementale de coordination » entendue comme l'organe central du Gouvernement chargé de toutes les communications avec le PNUD concernant les programmes et projets exécuté dans le pays.

* ⁹⁴ Cela ne signifie pas nécessairement que les ministères sectoriels et les agences du SNU ne continuent pas leurs interactions mais plutôt que le processus de prise de décision soit contrôlé centralement. Idem, § 99.

* ⁹⁵ Le MAEC est l'une des appellations anciennes du MAEIAFBE. Il s'entend comme Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération.

* ⁹⁶ Le MPREPE se décompose comme Ministère du Plan, de la Restructuration Economique et de la Promotion de l'Emploi. Le MPDEAP est l'actuel ministère qui englobe ses principales attributions.

* ⁹⁸ Ministère du Plan, de la Restructuration Economique et de la Promotion de l'Emploi, op. cit., pp. 30-31.

* ¹⁰³ Cf. Décret n° 2008- 107 du 10 mars 2008 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de la Prospective, du Développement et de l'Evaluation de l'Action Publique, art 1^er point 6.

* ¹⁰⁴ Ceci n'exclut pas que ces deux ministères soient amenés "par la force des choses" à collaborer ensemble dans ce sens. Par exemple, une invitation du PNUD adressée entre autres à ces deux ministères pour prendre part à la revue annuelle du Programme de coopération Bénin - PNUD offre une occasion pour exercer leur attribution commune en fait de suivi des projets. Sinon, le cadre formel de suivi des projets financés par les agences du SNU au Bénin, en l'occurrence la cellule NEX, ne se compose que du MPDEAP.

* ¹⁰⁵ Cf. arrêté n°016-C/MAE/DC/SGM/DAJDH/DOI/SA portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction des Organisations Internationales, art. 2, point 5.

* ¹⁰⁶ République du Mali. Décret n° 96-094/PRM fixant l'organisation et les modalités de fonctionnement de la Direction de la Coopération Internationale, art 16, al.1

Contribution à l'étude du cadre juridique et fonctionnel des Agences du Système des Nations Unies au Bénin

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