Memoire Online - Contribution à l'amélioration du Système Budgétaire de la Mairie de Cotonou

· A ma mère, Philomène AGBANNANHIN, pour Votre soutien maternel et moral durant tout mon cursus scolaire et universitaire. Puisse Dieu Vous accorder longue vie afin que Vous puissiez jouir du fruit de vos efforts.

· A mes frères Albert, Raymond, Enoc et à ma soeur Rosine, que ce travail aiguise vos ambitions et vous incite à mieux faire.

· A tous mes oncles, principalement à Célestin Z. ADADJA, pour tout votre appui et votre compréhension.

· A tous mes cousins et cousines, principalement à Cyriaque, Olivier, Denise, Pélagie, Didier, Florence, Gisèle, Eugène et Pamphile, pour votre soutien indéfectible.

· Tous nos professeurs de la FASEG, qu'ils trouvent ici le témoignage de notre reconnaissance pour la qualité de l'enseignement que nous avons reçu d'eux.

· Au Professeur Magloire LANHA, mon maître de mémoire, pour ses nombreux conseils et pour tout le temps qu'il a consacré avec rigueur et bienveillance à ce travail malgré ses multiples occupations.

· Les membres du jury, qui ont bien voulu apporter à ce document, les orientations nécessaires à son amélioration.

· Madame Charlotte LOKO, Chef Service du Budget et de la Comptabilité de la Mairie de Cotonou, pour nous avoir ouvert la voie vers les informations nécessaires à l'accomplissement de ce travail.

· Monsieur Léonard ADJOVI, Chef Division Préparation du Budget de la Mairie de Cotonou, pour ses nombreux conseils et services.

· A tous les autres agents de la Mairie de Cotonou, qui ont oeuvré pour faciliter la réussite de ce travail.

· Tous ceux qui, de près ou de loin, ont contribué à la réalisation de cette modeste oeuvre.

MDGLAT : Ministère de la Décentralisation de la Gouvernance Locale et de l'Aménagement du Territoire

Tableau n°1 : Tableau de bord de l'étude .................................. 17

Tableau n°2 : Récapitulation des charges .................................. 41

Tableau n°3 : Récapitulation des produits ................................. 42

Tableau n°7 : Synthèse des taux de réalisation ........................... 48

Chapitre I : Cadre théorique de l'étude du système budgétaire ................ 5

Section 2 : Les préalables de l'étude .......................................12

Chapitre II : Présentation du système budgétaire de la Mairie de Cotonou... 27

Chapitre I : Evaluation du système ................................................ 38

Section 1 : Mise en évidence des écarts ................................... 38

Chapitre II : Propositions d'amélioration et recommandations ................ 59

Section 1 : Propositions d'amélioration .................................... 60

CONCLUSION GENERALE ..................................................... 69

A la veille des années 1990, les entités territoriales au Bénin possédaient un statut hydride. La conférence des forces vives de la nation tenue en février 1990 au Bénin et la constitution du 11décembre 1990 qui a suivi ont consacré, à travers les articles 150 à 153 la nécessité et l'urgence de créer des collectivités locales décentralisées avec comme rôle majeur d'impulser le développement local.

L'exercice de la démocratie à la base à travers la décentralisation est devenu une réalité depuis l'installation des premiers conseils communaux et municipaux en février 2003.

La décentralisation est en effet le système d'administration qui consacre le partage du pouvoir, des compétences, des responsabilités et des moyens entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Les lois N° 97-029 et 98-005 du 15 janvier 1999 en leur 3^ème chapitre énoncent clairement sur les missions et attributions des communes en général et celle à statut particulier : infrastructures, environnement, hygiène, salubrité, santé, transport, sécurité et communication.

La démocratie et le développement économique au niveau local constituent donc les principaux indicateurs de succès de la décentralisation. Par ailleurs une démocratisation au niveau local n'a de sens que si elle est accompagnée de la bonne gouvernance. Cela exige une administration locale performante, attachée aux principes de rigueur, de transparence, de probité et d'honnêteté dans l'exécution des taches relevant de ses compétences. Pour mener à bien leurs missions, les municipalités doivent choisir et préparer l'avenir sur des bases scientifiques afin de ne plus subir les effets néfastes de l'évolution de l'environnement économique dans lequel elles opèrent. Elles doivent maîtriser au mieux l'environnement pour en tirer tout ce dont elles ont besoin en vue de se garantir un succès développement. Pour cela, il leur est nécessaire de se doter d'outils leur permettant de faire des prévisions à court, moyen voire long terme pour ne pas naviguer à vue et assurer à leurs administrés un développement local durable. L'un des outils primordial à la portée des municipalités se trouvent être le budget ; d'où l'importance à accorder à la mise en place d'un système budgétaire efficient dans toute municipalité qui se veut être performante.

La situation géographique et le pole économique qu'est la ville de Cotonou font drainer vers elle un important nombre de trafic. Cette dernière se trouve désormais confronter à des problèmes de gestion performante et à des difficultés d'atteinte de ses objectifs.

Eu égard à tout ce qui précède, il est impérieux de s'assurer que la municipalité de Cotonou utilise le budget comme un véritable instrument de gestion indispensable, lui permettant de promouvoir ses activités, d'atteindre de bons résultats et de disposer d'un système budgétaire efficace.

C'est dans cette perspective que nous avons choisi de réfléchir sur la dimension budgétaire de la gestion à la mairie de Cotonou, à travers le thème :

« Contribution à l'amélioration du système budgétaire de la Mairie de Cotonou ».

- la première sera consacrée au cadre théorique de l'étude du système budgétaire et à sa présentation ;

- la deuxième s'intéressera à l'évaluation de ce système et à la formulation de propositions d'amélioration.

CHAPITRE I : CADRE THEORIQUE DE L'ETUDE DU SYSTEME

BUDGETAIRE

Ce chapitre sera consacré d'une part à la présentation de la mairie de Cotonou et d'autre part, aux préalables de l'étude.

SECTION 1 : PRESENTATION DE LA MAIRIE DE COTONOU

Paragraphe 1 : Cadre historique et institutionnel.

Le cadre administratif et juridique de la gestion des collectivités qui a prévalu jusqu'à la veille des élections municipales de décembre 2002 faisait référence à la loi organique n° 81-009 du10 Octobre 1981. Cette loi portait organisation, attribution et fonctionnement des organes locaux du pouvoir d'Etat de leurs organes exécutifs. Elle a été abrogée par les lois n° 90-006 et 90-007 du 15 mai 1990. Durant la période de transition, c'est la loi 90-008 du 13 Août 1990 qui a fixé le cadre juridique des Circonscriptions Administratives

La mairie de Cotonou est une administration publique locale. Divers changements politiques lui ont valu au fil du temps, les appellations de Commune de Cotonou (1956 à 1961 et 1964 à 1966), Administration Urbaine de Cotonou (1966 à 1967 et 1974), District Urbain de Cotonou (1974 et 1990) et Circonscription Urbaine de Cotonou (1990 à 2003). Aujourd'hui, régie par un statut particulier à la faveur de la décentralisation (Loi N° 97 029 du 15 janvier 1999), elle vient de connaître une nouvelle appellation : Ville de Cotonou. Capitale économique du Bénin, la commune de Cotonou avec ses 665 100 habitants et ses 75km2 compte treize (13) arrondissements et cent quarante quatre (144) quartiers de villes (Recensement de 2002).

L'une des principales implications découlant de l'application des lois de décentralisation au Bénin est la répartition des pouvoirs entre l'Etat et les nouvelles entités autonomes. Cette question demeure permanente dans les rapports entre l'Etat et les collectivités locales à cause de l'épineux problème lié au transfert de ressources et de compétences.

Dans ce cadre, la loi N° 97-028 du 15 janvier 1999 portant Organisation de l'Administration Territoriale en République du Bénin dispose en son article 3 : « Des lois et règlements, dans leurs domaines respectifs, déterminent notamment la répartition des compétences entre l'Etat et les Communes, ainsi que la répartition des ressources publiques, les garanties statutaires accordées aux personnes des collectivités territoriales, le mode d'élection et le statut des élus, les conditions d'exercice de la tutelle par le représentant de l'Etat, le statut des grandes villes ».

La loi 97-029 du 15 janvier portant Organisation des Communes à Statut Particulier, dans son 3^ème chapitre traite des compétences des communes. Cette dernière distingue en son article 82, trois (03) séries de compétences : les compétences propres de la commune, les compétences de l'Etat qu'elle a sous son contrôle et les compétences qu'elle partage avec l'Etat.

Paragraphe 2 : Missions de la Mairie de Cotonou

La Municipalité de Cotonou en tant que collectivité territoriale décentralisée, se caractérise par ses missions de conception, de programmation et de mise en oeuvre des actions de développement économique, social et culturel.

La Mairie de Cotonou, à travers le conseil municipal et le maire est assignée des missions en matière :

Elle a à charge la construction, les réparations et l'équipement des établissements publics d'enseignement secondaire et des centres publics de formation de niveau communal. Elle élabore son plan de circulation urbaine, organise les transports urbains collectifs, installe et entretien les feux de signalisations. Elle a également à charge l'information de la population sur la vie de la cité. Les responsables de la sécurité soumettent au conseil municipal le plan de sécurité publique et de lutte contre la délinquance et la criminalité.

Paragraphe 3 : Structure organisationnelle de la Mairie de Cotonou.

L'un des principaux objectifs de la décentralisation est de rapprocher l'administration de l'administré afin de favoriser le développement. A cet effet la commune a le choix entre l'organigramme proposé par la maison des collectivités locales et l'adoption d'un organigramme propre compte tenue de sa spécificité.

L'Administration municipale de Cotonou s'est dotée d'une structure organisationnelle qui répond au mieux à ses aspirations de développement.

La description de cette structure permettre de cerner les différents services de la Municipalité de Cotonou (voir annexe 1), leurs attributions respectives de même que les relations qui existent entre eux.

Les attributions du maire sont définies par la loi N° 97-029 du 15 janvier 1999 en sa sous-section 2. Le Maire est le premier responsable de la commune.

A ce titre, il exerce diverses fonctions d'intérêt communal et des fonctions d'intérêt national. Il est chargé d'exécuter les délibérations du conseil communal. Il exerce d'importantes attributions à savoir :

Il est l'officier d'Etat civil ; il reçoit les déclarations de naissance, de décès, célèbre les mariages, délivre les actes, les jugements de naissance, de décès. Le Maire est assisté dans l'exercice de sa mission par un assistant et trois adjoints.

Il doit également de façon permanente et spécifique soutenir l'action du Maire et des élus, assurer les relations avec la presse, préparer les diverses interventions du Maire, suivre les affaires réservées, représenter le Maire à l'extérieur ou au sein de la collectivité, organiser l'agenda du Maire, suivre le fonctionnement des services municipaux et assurer le suivi de la mise en oeuvre des décisions du Maire. Le directeur de cabinet a sous sa responsabilité le chef de cabinet et le chef de protocole.

Ce service dispose à sa tête d'un Secrétaire Général qui est le chef de l'administration municipale. Il assure sous l'autorité du Maire, la gestion, l'animation des services administratifs communaux et veille à leur bon fonctionnement. A ce titre, il assure :

Le secrétaire général est assisté d'un adjoint. Il a sous sa responsabilité les directions suivantes : la Direction des Services Administratifs et Juridiques (DSAJ), la Direction des Services à la Population (DSAP), la Direction des Services Economiques et Financiers (DSEF), la Direction de la Prospective et du Développement Municipal (DPDM), la Direction des Services Techniques (DST) et la Direction de la Sûreté Municipale (DSM).

1- Les attributions de la Direction des Services Administratifs et Juridiques (DSAJ)

La Direction des Services Administratifs et Juridiques rassemble les services fonctionnels à l'interne, elle a pour principale attribution la gestion du personnel (le regroupement des agents, la gestion de leur carrière, les congés et repos, le mouvement du personnel,...)

La Direction des Services à la Population constitue un regroupement des services en relation permanente avec la population communale. A cet effet, elle assure les actes de l'état civil, le contrôle du secrétariat des arrondissements, la gestion des dossiers des chefs de quartier. Elle s'occupe également de la délivrance d'autorisations pour des manifestations à caractère politique, religieux, culturel et sportif. Elle s'occupe par ailleurs de l'assistance aux couches sociales en difficulté (handicapés, démunis, sinistrés et autres).

3- Les attributions de la Direction de la Prospective et du Développement Municipal (DPDM).

ü la gestion des assistants chargés de la prospective et du développement des arrondissements ;

ü la gestion des indicateurs de développement notamment, l'élaboration des questionnaires, le traitement et l'analyse des données recueillies ;

ü l'aide aux autres acteurs chargés du développement à réaliser un diagnostic participatif et ascendant.

ü la prévention des risques, l'aménagement et l'entretien des espaces verts et du cadre de vie ;

ü la gestion opérationnelle des équipements et des infrastructures de la ville.

5- Les attributions de la Direction des Services Economiques et Financiers (DSEF).

La Direction des Services Economiques et Financiers constitue l'une des directions clés de l'administration municipale. Elle a pour attributions :

ü la préparation et l'exécution du budget communal après son vote par le conseil municipal et son approbation par l'autorité de tutelle ;

ü l'assurance des relations avec les organismes financiers et les prestataires.

Elle est composée de deux départements à savoir le Département des Services Financiers (DSF) et le Département des Services Economiques (DSE).

SECTION 2 : LES PREALABLES DE L'ETUDE

Dans cette section, il sera procédé d'une part à l'exposé des problèmes de gestion budgétaire de la Mairie de Cotonou, à la formulation des objectifs et des hypothèses de travail, et d'autre part, à la réalisation d'une revue de littérature et à la description de la démarche à suivre pour effectuer notre travail.

Paragraphe 1 : problématique, objectifs et hypothèses.

Depuis l'historique Conférence des Forces Vives de la Nation de février 1990, le Bénin a opté pour le libéralisme économique.

Dès lors, la réduction des déséquilibres macro-économiques insoutenables hérités de la décennie 80, amorcée depuis la mise en oeuvre des Programmes d'Ajustements Structurels (PAS), est devenue une priorité du gouvernement béninois .Ce nouveau cap, marqué par la libéralisation de l'activité économique, n'est pas sans conséquences sur l'administration en général et en particulier celle territoriale.

Avant les premières élections communales et municipales du 15 décembre 2002, la gestion et l'administration des collectivités locales relevaient des sous- préfets ou des chefs de circonscriptions urbaines nommées par l'Etat central. Le décret N°906-309 du 27 octobre 1990 a créé à cet effet 67 Sous Préfectures et 10 Circonscriptions Urbaines. L'auto administration des collectivités locales et l'abandon au profit de ces dernières de certaines prérogatives par le pouvoir central nécessitent de leur part des compétences techniques, institutionnelles et surtout financières. Dans un contexte marqué par les transferts de compétences et de ressources parfois difficiles voire tumultueux, la municipalité de Cotonou est confrontée à un défit majeur : celui d'offrir un service public de qualité à des administrés de plus en plus exigeants face à la nouvelle politique d'émergence désormais affichée comme vision par le Bénin.

Les nouvelles collectivités territoriales ne sauraient rester en marge de l'effectivité et de la réussite d'une telle vision. La Mairie de Cotonou étant une commune à statut particulier et de surcroît la première ville du Bénin est concernée à plus d'un titre par l'amélioration de ses services.

Dans le but d'apporter un remède approprié aux organisations du secteur public, des travaux ont été menés tels que F. Adekounté (1996) dans « Entreprises publiques Béninoises : la descente aux enfers ») en vue de diagnostiquer les maux qui les minent. Les résultats issus de ces travaux ont permis de relever entre autres insuffisances :

ü la gestion peu orthodoxe des organisations publiques (malversations, détournements, décaissement anarchiques) ;

La Municipalité de Cotonou, en tant que collectivité locale donc une organisation publique dont le principal outil de base est le budget n'est pas à l'abri de ces différents problèmes de gestion, surtout ceux relevant du domaine budgétaire. Ces problèmes se rapportent essentiellement à :

- la non exploitation rigoureuse des directives contenues dans le budget lors de la phase d'exécution des ordonnancements des dépenses.

A tous ces problèmes, s'ajoutent les difficultés de recouvrement des recettes et l'hostilité de l'environnement. De plus, la domiciliation du compte de

la Mairie de Cotonou à la Recette Perception n'est toujours pas un atout pour saisir à temps les opportunités nouvelles.

sa gestion quotidienne, un certain nombre de questions méritent d'être posées :

o les normes en matière d'élaboration, d'exécution et de contrôle budgétaire sont-elles respectées à la Municipalité de Cotonou ?

o la procédure budgétaire de la Mairie de Cotonou favorise t-elle l'amélioration de ses performances ?

« Contribution à l'amélioration du système budgétaire de la Mairie de Cotonou ».

Pour examiner toutes ces préoccupations, notre étude s'appesantira sur son aspect général et spécifique à partir des objectifs de recherche et des hypothèses de travail. Mais au préalable, nous allons faire part de l'intérêt de notre étude.

Pour la plupart des dirigeants d'entreprise ou d'organisation, le système de gestion se limite à l'enregistrement des opérations courantes effectuées avec les tiers et à la tenue des documents comptables tels que le grand-livre, le livre journal, la balance, les états financiers et pour notre cas précis le compte administratif et les pièces justificatives. Ainsi, nous remarquons qu'une faible importance est accordée au budget. Ce constat est fait dans presque toutes les entreprises, en particulier celles privées. Celle qui sont dans le portefeuille de l'Etat l'établissent par obligation légale et de ce fait, ne le considèrent pas comme un véritable instrument de gestion, mais plutôt comme une formalité. Notre but à travers ce thème est de nous intéresser à l'importance qui est accordée au budget à la municipalité de Cotonou à travers son système budgétaire. Pour ce faire, nous allons analyser ce système. Cette analyse nous permettra de faire des suggestions pouvant favoriser son amélioration et donner au budget, sa place dans le système de gestion de la Mairie de Cotonou.

L'objectif général de notre étude est de contribuer à l'amélioration du système budgétaire de la Mairie de Cotonou.

Pour ce faire, trois (03) problèmes spécifiques ont été identifiés dans la gestion budgétaire. A ces problèmes seront associés des objectifs et des hypothèses spécifiques.

Objectif spécifique 1 : Proposer des solutions pour améliorer la procédure budgétaire.

Hypothèse spécifique 1 : l'Absence d'un calendrier budgétaire permanent et les méthodes d'évaluation prévisionnelles non harmonisées expliquent les insuffisances dans la procédure budgétaire.

Problème spécifique 2 : Absence d'un bon système de contrôle budgétaire.

Objectif spécifique 2 : Proposer une approche de solutions pour renforcer le système de contrôle budgétaire.

Hypothèse spécifique 2 : Le manque de moyens humains et d'outils pertinents de contrôle budgétaire empêchent la Mairie de Cotonou d'avoir un bon système de contrôle budgétaire.

Objectif spécifique 3 : Examiner l'impact du budget sur les performances de la Mairie de Cotonou

Hypothèse spécifique 3 : Le budget de la Mairie de Cotonou ne favorise pas l'amélioration de ses performances.

Niveau de l'étude		Problèmes	Objectifs	Causes supposées	Hypothèses
Général		La gestion du système budgétaire.	Contribuer à l'amélioration du système budgétaire.	Insuffisance de moyens et manque de volonté des dirigeants dans l'application des principes budgétaires.
Spécifique S P é c i f i q u e	1	Insuffisances dans la procédure budgétaire	Proposer des solutions pour améliorer la procédure budgétaire	Absence d'un calendrier budgétaire permanent et les méthodes d'évaluation prévisionnelles non harmonisées.	Absence d'un calendrier budgétaire permanent et les méthodes d'évaluation prévisionnelles non harmonisées expliquent les insuffisances dans la procédure budgétaire.
	2	Absence d'un bon système de contrôle budgétaire.	Proposer une approche de solutions pour renforcer le système de contrôle budgétaire.	Le manque de moyens humains, d'outils pertinents de contrôle budgétaire.	Le manque de moyens humains et d'outils pertinents de contrôle budgétaire empêchent la Mairie de Cotonou d'avoir un bon système de contrôle budgétaire.
	3	Baisse du niveau des performances.	Examiner l'impact du budget sur les performances de la Mairie de Cotonou.	_	Le budget de la Mairie de Cotonou ne favorise pas l'amélioration de ses performances.

Paragraphe 2 : Revue de littérature et méthodologie de recherche.

Toute recherche suppose la maîtrise de quelques savoirs dans un domaine. Il nous est donc indispensable de faire recours aux études antérieures ayant trait à notre thème. Mais au préalable, nous apporterons quelques précisions conceptuelles et sémantiques concernant les notions fondamentales utilisées dans ce travail.

De nombreuses définitions ont été formulées par les auteurs, mettant chacune l'accent sur un ou plusieurs aspects du concept.

Le plan comptable définit la gestion budgétaire comme « le mode de gestion consistant à traduire en programmes d'action chiffrés appelés budgets, les décisions prises par la direction avec la participation des responsables ». Il parait nécessaire d'ajouter un aspect supplémentaire à cette définition : celui de la comparaison à posteriori des réalisations avec ces mêmes prévisions, par la mise en évidence d'écarts significatifs qui doivent entraîner des actions correctives.

Pour Meheut (1994), la gestion budgétaire est « l'ensemble des méthodes permettant de définir les objectifs chiffrés de l'entreprise, de fixer aux différentes fonctions des objectifs cohérents, d'établir les budgets et tout au long de l'année, de détecter au plus tôt les risques de déviation afin de déclencher les mesures appropriées ».

Selon les auteurs du Plan Comptable Général, « la gestion prévisionnelle est le mode de gestion qui repose sur un modèle représentatif des activités futures de l'entreprise ». Ce modèle exprime le choix des moyens retenus pour atteindre les objectifs fixés. Cependant, il faut noter que le processus conduisant à ce choix n'est pas expliqué.

Pour combler cette insuffisance, Deprez et Duvant (1994) diront que « la gestion prévisionnelle est un système de gestion orienté vers le futur, qui va permettre aux responsables de disposer d'une information préalable à la prise de décision et qui va les aider dans la définition et la fixation de leurs objectifs ».

Pour ces auteurs, la gestion prévisionnelle inclut le plus souvent la planification et la gestion budgétaire. Ainsi, à la prévision à long et moyen terme, correspond une estimation à court terme souvent d'un an, de l'activité prévisionnelle de l'entreprise.

Selon le dictionnaire Larousse, « un système est un ensemble ordonné de principes formant un corps de doctrines ».

Cette définition est une définition d'ordre général et ne fait pas ressortir l'aspect économique du concept. Dans le contexte économique, Labourier (1994), définit le système comme « un ensemble complexe d'éléments hétérogènes, combinés de manière à produire un résultat ».

Cette définition parait plus complète et met l'accent sur l'atteinte d'un objectif. Il faut noter qu'il existe plusieurs types de système parmi lesquels figure le système budgétaire.

Pour M. Fatoké, le système budgétaire est défini comme « une méthode de gestion prévisionnelle à court terme, fondée sur les moyens à mettre à la disposition des responsables, pour atteindre les objectifs fixés conformément au plan stratégique défini par la direction ».

Cette définition parait incomplète car elle ne met pas l'accent sur le contrôle qui est un élément indispensable dans tout système budgétaire.

Pour combler cette insuffisance, nous allons prendre la définition de Gervais (1994) qui définit le système budgétaire comme « un système de gestion prévisionnelle à court terme comprenant des budgets et un processus de contrôle budgétaire ».

Le mot « budget vient du vieux français « bougette ». Au moyen âge, la bougette était la bourse dans laquelle le marchand entassait ses écus lorsqu'il avait à se déplacer. Avoir la bougette, signifiait se préparer à partir en voyage (en quelque sorte entreprendre), mais également programmer ses dépenses et réunir la somme d'argent dont on aurait besoin pour faire face aux nécessités de la route.

Ce premier sens donné au budget, l'identifie à un objet que l'on utilise pour garder l'argent nécessaire dont on se servirait pour faire un voyage ou un déplacement.

Mais au fil du temps, le concept évoluera et fera l'objet de plusieurs interprétations. Ainsi, il ne sera plus considéré comme un objet, mais plutôt comme un plan d'action conçu pour atteindre un objectif donné, sur une période déterminée.

C'est ainsi que Christiane et Christian Raulet (1994), dira que « le budget est l'expression quantitative et financière d'un programme d'action envisagé pour une période donnée ».

Cette définition diffère de la première, en ce sens qu'elle prend en compte non seulement l'aspect financier, mais aussi l'aspect quantitatif et le facteur temps, qui sont des éléments non négligeables dans la réalisation de tout objectif.

Cependant, il faut noter que la définition de Raulet est incomplète dans la mesure où elle ne fait pas ressortir les notions de coordination et de résultats qui constituent d'importants facteurs dans le concept du budget.

Pour corriger cette imperfection, Bénoît (1982) dira que « le budget est un ensemble coordonné de prévisions qui permet de connaître par anticipation, quelques résultats considérés comme les résultats clés recherchés par le chef d'entreprise ».

Il ressort de cette définition deux idées principales à partir de certains mots clés qui y figurent :

- le mot « coordonné », marque la nécessité d'éviter des actions individuelles ou parcellaires divergentes ne respectant pas la ligne de conduite tracée par le budget ;

- le mot « résultat », qui sous-entend l'idée d'une sélection au niveau des objectifs et des tests d'efficacité.

Le Plan Comptable de 1982 définit le contrôle de gestion comme « l'ensemble des dispositions prises pour fournir aux dirigeants et aux divers responsables, des données chiffrées, périodiques, caractérisant la marche de l'entreprise. Leur comparaison avec des données passées ou prévues peut, le cas échéant inciter les dirigeants à déclencher rapidement les mesures correctives appropriées ».

Cette approche limite le contrôle de gestion à des procédures mécaniques de rétroaction, sans tenir compte des orientations stratégiques, ni du management de l'organisation.

Pour combler cette insuffisance, Antony (1998) dira que « le contrôle de gestion est le processus par lequel les dirigeants s'assurent que les ressources sont obtenues et utilisées avec efficacité (par rapport aux objectifs) et efficience (par rapport aux moyens employés) pour réaliser les objectifs de l'organisation ».

Cependant, il faut noter que depuis la seconde guerre mondiale, avec l'évolution de l'environnement, des comportements et des besoins nouveaux sont apparus et les entreprises ont donnés des dimensions supplémentaires au concept : celle de conseil et de pilotage de l'organisation

Pour H. Court et J. Leurion (1982), le contrôle budgétaire est « un contrôle de gestion caractérisé notamment par la comparaison périodique des données prévues dans les budgets ».

Au fil du temps, le concept va évoluer et sera défini par Gervais (1994) comme « une comparaison permanente des résultats réels et des prévisions chiffrées figurant aux budgets afin de :

En ce sens, le contrôle budgétaire est une fonction partielle du contrôle de gestion dont dépend la qualité de ses interventions. Il pourrait être pleinement perçu par les responsables opérationnels comme un service qui les aide à maîtriser et à améliorer leur gestion. Il incitera au dialogue et à la communication.

Plusieurs auteurs ont réalisé des études sur la gestion budgétaire des entreprises en mettant en exergue les maux de son dysfonctionnement.

C'est ainsi que Hounsa (1993), dans son mémoire intitulé « Diagnostic financier et comptable de la COBENAM », en voulant s'intéresser au système budgétaire de la compagnie, a révélé que le budget n'est pas réellement mis à la disposition de ses responsables opérationnelles. Ce qui fait que ces derniers ne l'exploitent pas et le considèrent comme une pure formalité. Aussi a-t-il constaté que malgré l'existence du budget, la gestion de la Compagnie reste improvisée.

Pour remédier à ces problèmes, il a suggéré la conception d'objectifs précis, la mise en place d'une unité de contrôle de gestion et de planification et d'une organisation fondée sur la délégation des pouvoirs.

Choukpa (2004), dans son étude sur « Le diagnostic du système budgétaire de l'ORTB », a constaté que l'Office ne dispose pas d'un manuel de procédures budgétaires ; cet état de chose entrave le suivi efficient des normes d'élaboration du budget et des instruments de mesures de l'activité. Il a également souligné que les méthodes de prévision sont peu fiables et celles qui sont appliquées ne reposent pas sur des bases scientifiques. Il en résulte alors des écarts injustifiés entre les réalisations et les prévisions budgétaires.

Afin d'apporter des solutions appropriées à ces différents problèmes, il a suggéré que l'élaboration des budgets soit axée sur une méthode rigoureuse de détermination des objectifs et des moyens nécessaires pour atteindre ces objectifs. De plus, il a proposé la mise en place d'un système de contrôle budgétaire adapté à la structure de l'ORTB.

Gervais (1994), dans son ouvrage « Contrôle de Gestion », pour remédier aux problèmes de gestion budgétaire que rencontrent les entreprises, a mis l'accent sur les principales étapes d'élaboration du budget à savoir :

· le rappel ou la détermination des objectifs de la firme pour l'année à venir ;

Dans la perspective d'aider les responsables en charge de la gestion budgétaire dans les entreprises, Chidikofan (2005), du Centre de Perfectionnement et d'Assistance en Gestion des Entreprises (CE.P.A.G), lors de la formation sur « la gestion budgétaire », a souligné que l'élaboration du budget découle surtout d'une bonne planification.

Aussi, a-t-il ajouté que le budget, après adoption, doit faire l'objet d'une exécution rigoureuse et d'un contrôle permanent.

Ces différentes études montrent qu'il faut encore beaucoup de recherches sur les difficultés que rencontrent les organisations publiques, en général et la Mairie de Cotonou en particulier.

C'est dans cette optique que s'inscrit notre étude sur le système budgétaire de la Mairie de Cotonou.

Il s'agira pour nous, d'indiquer ici la démarche suivie pour la collecte des données nécessaires à la réalisation de l'étude ainsi que les outils d'analyse utilisés.

La collecte des données a été faite à travers la recherche documentaire et les entretiens directs.

Cette recherche a consisté en l'exploitation des ouvrages, mémoires et tout document pouvant faciliter la rédaction de notre mémoire. Elle a été complétée par les informations issues des états financiers, des budgets et rapports d'activités des années antérieures de la Mairie de Cotonou.

Cet outil a été très déterminant dans cette étude pour une bonne qualité des informations spécifiques recherchées ou détenues par les personnes ressources. Les entretiens ont été réalisés avec les responsables en charge de la conduite de la procédure budgétaire de la Mairie de Cotonou. Ces entretiens ont été conduits sur la base du guide d'entretien dont le modèle figure à l'annexe 2 ci-joint.

Les données ainsi collectées ont été analysées en vue d'une synthèse générale de l'étude.

Pour ce faire, les budgets et les documents relatifs à leur exécution, les rapports d'activités ainsi que les états financiers seront examinés. Sur la base de ces documents, nous aurons à confectionner des tableaux comparatifs des prévisions et réalisations. Cette démarche nous amènera à dégager les écarts qui feront l'objet d'analyse et d'interprétation. Cette analyse sera approfondie par le calcul de quelques ratios. Nous aurons également à tracer des graphiques afin de mettre en relief les résultats obtenus et de suivre aisément leur évolution.

des recettes des trois (03) premières années d'étude. Nous allons dégager la tendance générale de ces prévisions par la Méthode des Moindres Carrés Ordinaires (MMCO) et déterminer par cette tendance les prévisions de recettes des deux (02) dernières années.

Nous allons ensuite, calculer l'erreur moyenne (e). En observant l'écart entre les prévisions par la MMCO et celles de la Mairie de Cotonou, si (e) tend vers zéro (0) le système budgétaire est correct. Dans le cas contraire, le système budgétaire de la Mairie de Cotonou comporte des insuffisances et est défaillant.

· La troisième hypothèse trouvera sa vérification sur la base des entretiens réalisés avec les agents à divers niveaux du système de gestion budgétaire de la Mairie de Cotonou.

Lors de la réalisation de ce travail, nous avons rencontré un certain nombre de difficultés.

Les difficultés rencontrées sont de plusieurs ordres. En effet nous avons commencé notre stage à une période où le budget 2009 était à sa phase d'adoption de même, le stage est terminé avant la période pré budget 2010, ce qui n'a pas permis de poser le maximum de questions et de vivre l'opération pour pouvoir mieux l'apprécier.

Pour ce qui est de l'information au sein de la Mairie, nous avons observé une réticence au niveau de certains agents à les fournir. Nous avons constaté qu'il n'y a pas assez de d'outils en matière de prévision budgétaire dans le domaine de l'administration territoriale.

Par ailleurs, nous avons été confrontés au problème de non disponibilité des informations de l'exercice 2008. Ce qui ne nous a pas permis d'étendre notre étude jusqu'en 2008 et de la limiter en 2007.

Ces difficultés ainsi énumérées apportent certainement des limites et insuffisances à certains de nos résultats.

CHAPITRE II : PRESENTATION DU SYSTEME BUDGETAIRE DE LA

MAIRIE DE COTONOU

Il sera question dans ce chapitre d'étudier les éléments du système budgétaire

SECTION 1 : LES ORGANES ET LES DOCUMENTS UTILISES

Pour confectionner des budgets, il faut identifier les responsables et cerner avec soin l'étendue de leur pouvoir ainsi que les objectifs qui leur sont assignés. Ce qui revient à déterminer clairement et sans ambiguïté les attributions des centres de responsabilités recensés.

Dans cette section, nous essayerons de préciser les organes chargés de la gestion budgétaire et nous examinerons par la suite les différentes procédures suivies en la matière.

Paragraphe 1 : Les organes chargés de la gestion budgétaire à la Mairie de Cotonou

La gestion budgétaire de la Municipalité de Cotonou est assurée par les structures de décisions stratégiques et les directions techniques. La direction des services économiques et financiers (DSEF) est la structure chargée de l'élaboration et de l'exécution du budget. Elle comprend deux (02) départements à savoir : un Département des Services Economiques (DES) et un Département des Services Financiers (DSF). Chaque département comporte des services. Pour le département des services économiques on peut citer :

Notre stage s'est déroulé au sein du Service du Budget et de la Comptabilité.

et est chargé de quatre catégories de mission : missions générales, missions permanentes, missions spécifiques et missions particulières.

? de l'élaboration des documents budgétaires constitués des textes des projets de budget (primitif et rectificatif), de la synthèse des propositions budgétaires et de la rédaction de la lettre de présentation des projets de budget et de tous les autres documents nécessaires et à sa présentation ;

Paragraphe 2 : Les documents utilisés dans la gestion budgétaire

Le projet de budget primitif qui autorise d'une part, la perception des impôts redevances, taxes et droits constitutifs des recettes propres et d'autre part, l'exécution des dépenses ;il comporte :

- dans sa première partie les dispositions relatives aux ressources, aux charges et aux opérations de trésorerie et l'équilibre des ressources et charges.

- dans sa deuxième partie, les moyens des services c'est-à-dire les crédits ouverts par nature de dépense.

? Le projet de budget rectificatif ou collectif budgétaire est pris en cours d'année,en cas de besoin ,pour modifier,corriger,ajuster le budget primitif en tenant compte des missions nouvelles et de la conjoncture économique,des annulations de crédits ou des ouvertures de crédits supplémentaires survenus en cours d'année.

? Il faut signaler que le projet de budget primitif et le projet de budget rectificatif deviennent respectivement budget primitif et budget rectificatif à partir de leur adoption en conseil municipal.

Caractéristiques et les prévisions du budget municipal pour l'année à venir en présentant en amont, le point d'exécution du budget de l'année en cours et en aval les prévisions de recettes et de dépenses et l'équilibre général du budget.

? Les détails des recettes et des dépenses qui présentent, selon la nomenclature budgétaire, les libellés et les montants des recettes et dépenses avec les prévisions de l'année pour chaque ligne ou libellé.

L'Ensemble de tous ces documents constituent le budget de la municipalité décrivant pour une année les opérations de recettes et de dépenses de la municipalité.

SECTION 2 : FONCTIONNEMENT DU SYSTEME

Dans cette section, nous examinerons les différentes étapes suivies depuis l'élaboration du budget de la Mairie de Cotonou jusqu'à son contrôle.

Paragraphe 1 : l'Elaboration du budget primitif

Le processus d'élaboration du budget primitif à la Mairie de Cotonou part généralement du projet de planning des travaux budgétaires de l'année n+1.

La réception de la note d'orientation (lettre de cadrage) du budget municipal pour l'année n+1 préparée par la DSEF et signée par le Maire ; La préparation d'un projet de lettre circulaire à la signature du Maire demandant d'une part aux services de la fiscalité et de la régie des recettes propres, à la recette perception et à la direction départementale des impôts du littoral des propositions de recettes et de mesures nouvelles à insérer dans le projet de budget primitif de l'année n+1 ou dans le projet de budget rectificatif, d'autre part, aux services dépensiers (Direction de l'Administration Municipale, Circonscriptions Scolaires, Centre de Santé, Commissariat, Arrondissement, Recette Perception et autres services) des propositions de dépenses.

L'Exploitation de ces diverses informations collectées auprès des services de recettes et de dépenses en vue de l'estimation des recettes d'une part et des dépenses d'autre part pour élaborer une première mouture de l'avant -projet de budget conforme aux indicateurs de performance du PGUD et aux repères éventuels arrêtés avec les partenaires au développement dans le cadre de la coopération décentralisée ;

L'Organisation des arbitrages budgétaires au niveau du comité de direction, sous la présidence du Secrétaire Général.

Suite à cette organisation des arbitrages budgétaires,une conférence budgétaire est convoquée au cours de laquelle sont discutés les problèmes sur lesquels il n'y a pas eu d'accord avec le Secrétaire Général et les moyens supplémentaires que les directeurs, les chefs des arrondissements estiment indispensables à la réalisation de leurs missions. Il est élaboré la lettre de présentation qui découle sur l'élaboration du projet de budget qui comprend généralement les dispositions relatives aux ressources (les taxes et impôts nouveaux, les modifications de tarifs...), les dispositions relatives aux charges (les services votés et les mesures nouvelles).Il peut y avoir des dispositions diverses éventuellement.

Ce projet de budget est soumis premièrement, à l'assentiment du Maire. Après son avis favorable, le Maire convoque le conseil municipal pour le vote du projet de budget qui, devient dès lors le budget primitif de la municipalité de Cotonou, deuxièmement à l'approbation de l'autorité de tutelle (le préfet du département de l'Atlantique et du Littoral). Après cette approbation qui doit intervenir au plus tard le 31 Décembre de l'année n, le budget primitif devient exécutoire à partir du 1^er Janvier de l'année n+1.

Il importe de rappeler ici que le document faisant objet de budget de la MCOT comprend deux (02) grandes parties :

- Le budget d'investissement qui retrace les prévisions en acquisitions, leur réfection, leur coût et leur période d'exécution.

A ces deux budgets, s'ajoutent les états financiers exigés par les instances territoriales et le SYSCOA (Système Comptable Ouest Africain) à savoir : le livre journal, la balance d'inventaire et principalement le compte administratif.

Paragraphe 2 : L'exécution et le contrôle budgétaire

Elle est assurée par les responsables à divers niveaux de la Municipalité de Cotonou principalement ceux de la Direction des Services Economiques et Financiers (DSEF)

Le Maire est l'ordonnateur du budget. A cet effet, il ordonne les dépenses en visant les factures des différents prestataires de la municipalité et en signant :

En ce qui concerne les recettes, il délègue une partie de ses pouvoirs aux directeurs concernés pour assurer la rapidité des encaissements.

La DSEF autorise l'engagement de toute dépense. Pour ce faire, chaque direction exprime ses besoins au Directeur des Services Economiques et Financiers. Celui-ci vérifie si la dépense a fait l'objet de prévision au préalable. Dans le cas échéant, il demande au Chef Service du Budget et la Comptabilité (CSBC) d'organiser la consultation des prestataires. Ces derniers adressent les factures proforma au Maire qui les transmet au Directeur des Services Economiques et Financiers pour exploitation.

Le Directeur des Services Economiques et Financiers en collaboration avec le Chef Service du Budget et de la Comptabilité procède au choix du prestataire dont l'offre présente le meilleur rapport qualité-prix et ceci lorsque le montant de la prestation à fournir est inférieur à Dix millions (10 000 000) de francs CFA, dans le cas contraire la prestation doit faire objet d'appel d'offres (selon le code général des marchés publics).C'est à ce dernier qu' bon de commande est adressé. Il faut signaler que le bon de commande est établi en trois (03) exemplaires : une copie pour le prestataire, une copie pour le Directeur et la dernière pour le Secrétariat du Service du Budget et de la Comptabilité.

La fourniture de prestation est matérialisée par un bordereau de livraison et sanctionnée par un procès verbal de réception signés par le prestataire, le receveur percepteur et l'agent responsable de la Division de la gestion du Matériel à la Mairie de Cotonou. Ce bordereau accompagne la facture établie en trois (03) exemplaires (un exemplaire pour l'agent responsable de la Division de la gestion du Matériel, un autre exemplaire accompagne le mandat au montant du règlement et le dernier au secrétariat).

Par ailleurs, il faut signaler que des dépenses non prévues peuvent être engagées au sein de la Mairie de Cotonou lorsque celles-ci ont d'emprises sur son fonctionnement normal.

Il est assuré par le Contrôle Général des Services Municipaux (CGSM) en général et plus particulièrement par la Division de Contrôle Budgétaire (DCB). Le contrôle qu'effectue la DCB est un contrôle à posteriori et se limite à la constatation des écarts et à la formulation de propositions.

Par manque de réseau informatique entre la Cellule de Mandatement et la DCB, cette dernière attend tout simplement la période où la Cellule de Mandatement lui envoie les mandats déjà établis. La DCB donne son avis qui dans tous les cas n'empêche pas l'encaissement du mandat parce que, c'est le Maire seul qui peut limiter ou non les crédits. Sur la base des situations périodiques, elle fait un enregistrement chronologique des opérations ayant fait objet de mandatement.

A partir de ces informations, elle établit l'état des réalisations, compare ces réalisations aux prévisions pour éventuellement en dégager les écarts.

Le contrôle au niveau des autres directions comme la Directions des Services Techniques ne fonctionne pas comme cela se doit. Il faut signaler que la DCB a un véritable problème de local ce l'empêche de se doter en moyens matériels et humains adéquats pour son fonctionnement normal.

Le système budgétaire de la Mairie de Cotonou tel que décrit ci-dessus, mérite d'être analysé en vue d'y apporter quelques suggestions. Telle sera la substance de la deuxième partie de notre mémoire.

DEUXIEME PARTIE

ANALYSE DU SYSTEME ET SUGGESTIONS

Cette deuxième partie sera consacrée à l'analyse du système budgétaire actuel de la Mairie de Cotonou. Cette analyse consistera d'une part, à évaluer le système, et d'autre part à distinguer les atouts et les faiblesses que renferme ce système en vue de formuler des propositions de solutions pour son amélioration.

CHAPITRE I : EVALUATION DU SYSTEME

Il s'agira dans ce chapitre de mettre en évidence les écarts, d'étudier leur évaluation et de relever les forces et faiblesses du système.

SECTION 1 : MISE EN EVIDENCE DES ECARTS

Pour apprécier l'exécution du budget, nous allons procéder au calcul des écarts et à l'examen des difficultés rencontrées par les acteurs du système.

Paragraphe 1 : Calcul des écarts et étude de leur évolution.

L'écart représente la différence entre les Réalisations et les Prévisions et obtenu par la formule : Ecart = Réalisations - Prévisions

NB : Notre étude portera sur cinq (5) ans ; c'est-à-dire de 2003 à 2007.Ceci parce que les données de l'année 2008 ne sont pas encore disponibles.

«Un budget est la prévision d'une situation à venir, il représente les buts élaborés par l'entreprise, approuvés par la Direction et le Conseil d'Administration comme le résultat qui donne satisfaction ». Dans cette même

vision, le Plan Comptable Général définit le budget comme « synthèse de ce que l'entreprise souhaite faire ou estime pouvoir faire ». Le budget est donc la traduction en terme monétaire du plan d'action de l'entreprise.

Les Cerveaux Réunis viennent appuyer cette approche en écrivant que « un budget est un plan à court terme comportant assignation de responsabilité et affectation de ressources. Cette définition associe deux concepts ayant des contenus opposés : plan et court terme. Un plan, pour le manager est un schéma d'organisation de l'activité sur une longue période bien déterminée. La considération du court terme limite le plan à l'année ou l'exercice». Ainsi, le budget se révèle comme un outil important de la gestion au quotidien du long terme de l'entreprise.

Notons qu'outre le budget classique qui permet la gestion au quotidien de l'entreprise, il existe un autre type de budget qui, tout en gérant l'entreprise au quotidien, nous permet d'avoir une vision sur le moyen terme et de procéder si possible aux aménagements, pour que l'objectif du moyen terme soit atteint : c'est le budget pluriannuel ou le budget triennal. Ainsi, en résumant les Cerveaux Réunis, nous pouvons dire que le budget pluriannuel n'est pas que la traduction monétaire du plan à moyen terme, qui permet d'organiser l'activité au quotidien tout en ayant une vue sur l'avenir.

Dans le cadre de l'élaboration des budgets, les responsables à divers niveaux de la gestion budgétaire respectent les principes de la comptabilité publique suivant :

ü Le principe de l'annuité : le budget est voté pour un an et s'exécute au cours de l'année pour laquelle il a été voté. Il n'y a pas de report de crédits d'une année sur l'autre. A la Mairie de Cotonou, c'est l'année civile (du 1^er Janvier au 31 décembre) qui est retenue ;

ü Le principe de l'unité : ce principe veut que toutes les recettes et toutes les dépenses d'un budget figurent sur un même document ;

ü Le principe de l'universalité : il interdit l'affectation des recettes identifiées à des dépenses déterminées. Ce sont les recettes prises globalement qui doivent servir à couvrir toutes les charges dans leur globalité ;

ü Le principe de l'équilibre budgétaire : il interdit de présenter un budget déséquilibré. Les charges ne doivent jamais être supérieures aux produits attendus.

Le budget de fonctionnement de la Mairie de Cotonou est le budget qui présente les prévisions des charges et produits.

Nous allons, à présent, examiner l'ensemble des charges de fonctionnement. Pour ce faire, nous allons récapituler dans le tableau ci-dessous, les réalisations, les prévisions et les écarts pour l'ensemble des charges et par année.

Rubriques	Années	Prévisions	Réalisations	Ecarts	Taux
Charges
	2003	9 200 673 208	7 878 661 857	-1 322 011 351	85,63
	2004	9 804 170 003	8 367 817 392	-1 436 352 611	85,35
	2005	10 416 397 010	8 112 529 661	-2 303 867 349	77,88
	2006	10 807 778 764	6 712 557 390	-4 095 221 374	62,11
	2007	10 892 178 363	7 144 311 080	-3 747 867 283	65,59