Développement local participatif dans un contexte de décentralisation : bilan de l'expérience SNV-Bénin dans le cadre de l'appui au renforcement de capacité des communes de Cobly et de Boukoumbé dans l'Atacora-Ouest

République du Bénin
Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche
Scientifique

Institut Universitaire du Bénin
06 BP 3116 Cotonou
Tél : [phone]
www.iub_formation.org

Habitat `'Tata-Somba» de l'Atacora

Développement local participatif dans un contexte de
décentralisation : bilan de l'expérience SNV-Bénin dans le cadre de
l'appui au renforcement de capacité des communes de Cobly et de
Boukoumbé dans l'Atacora-Ouest

Mémoire pour l'obtention d'un DESS / MASTER
Professionnel en Développement et Gestion de projets

Préparé par

Marcel Coffi DJIHOUN

Sous la direction de :

Laurent SEBISOGO ; Ph. D, Consultant

Date de soutenance : 18 Décembre 2007

Jury : Président : Pr. Albert GANDONOU

Membres : Pr. Laurent SEBISOGO

Pr . Amagoin KEITA

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Remerciements

A tous ceux qui ont aidé à la réalisation de ce mémoire, nous manifestons notre profonde gratitude.

Nous pensons principalement :

· A Monsieur GANDONOU Albert, Directeur de l'IUB, pour le cadre institutionnel offert ;

· A Monsieur SEBISOGO Laurent, Ph. D, Consultant qui a accepté de nous accompagner pour un appui scientifique. Ce mémoire est possible grâce à sa disponibilité et à sa compréhension ;

· A la SNV-Bénin, à travers son Directeur National, Monsieur Amagoin KEITA pour le cadre professionnel offert ;

· A Messieurs Robert YOKOUA et François N'KOUE, respectivement maires de Cobly et de Boukoumbé pour les mesures de facilitation prises en notre faveur ;

· Aux élus locaux, personnels des mairies, responsables des organisations locales pour leur disponibilité et esprit de collaboration qui ont facilité la collecte des données sur le terrain ;

· Aux collègues et amis, Guy WEINSOU pour son appui conseil, Bernadette KIWALLO, Geneviève YONI, Francois AFOUDAH et Jaap Kok qui de diverses manières, nous ont apporté leur assistance tout au long de la recherche.

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Dédicace

A ma femme et à mes enfants,

C'est bien à vous qu'est dédié ce mémoire. Il est le témoignage de votre patience durant toute la période de l'étude.

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Bien à Vous Florence, Codjo et Afiwa

Résumé

L'expérience de développement local par la décentralisation, est complexe pour les élus locaux dans le sens où il s'agit de construire la commune en répondant aux énormes besoins sociaux des citoyens dans une stratégie de concertation et de dialogue. La SNV-Bénin, dans ses interventions à Cobly et à Boukoumbé depuis plus d'une quinzaine d'années, a mis au coeur de toutes ses initiatives, les acteurs locaux qui ont acquis de compétences et du savoir-faire en matière de planification locale et de réalisation des infrastructures communautaires par l'appropriation du processus technique. La méthodologie utilisée dans le cadre de cette étude, est fondée sur des entretiens individuels semi-structurés et la collecte de données à travers un questionnaire rempli par les représentants des organisations ciblées. Ce questionnaire qui touche en grandes lignes les aspects liés aux résultats visés, porte essentiellement sur l'appréciation des actions de la SNV-Bénin par les acteurs locaux en terme d'impacts sur leurs conditions de vie et de leurs capacités à assumer le développement local dans le cadre de la décentralisation.

Les données fournies par près de 90% des personnes rencontrées, ont été dépouillées et analysées. Les résultats obtenus montrent qu'au cours des 15 années de sa présence, la SNV a pu réaliser dans les deux communes de nombreuses infrastructures sociocommunautaires et économiques autour desquelles des élus locaux, les agents des mairies, une soixantaine d'organisations paysanne (OP) ainsi que plusieurs ONG et associations locales, ont vu leurs capacités améliorées dans leur domaine de compétences respectives. Ces actions ont induit des changements assez significatifs sur les conditions de scolarisation, d'accès à l'eau potable et aux crédits, de désenclavement, du développement de l'économie locale par les AGR et de l'amélioration des ressources fiscales etc. Toutes ces actions menées, ont touché près de 60 mille personnes sur l'ensemble du territoire des deux communes.

De même, de l'évaluation des capacités des acteurs locaux et des interventions des partenaires d'appui dans la mise en oeuvre de la décentralisation, il ressort que le développement local, dans les Communes de Cobly et de Boukoumbé, repose sur un potentiel qui existe suffisamment en terme de ressources locales. Ces ressources sont malheureusement mal gérées du fait du manque d'initiative et de l'insuffisance

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de compétence au niveau des dirigeants locaux et des administrations communales. Les interventions des partenaires aux développement et celles de l'Etat, si elles se révèlent nécessaires et pertinentes pour accompagner le processus, il est important de les rendre plus efficaces par une politique plus responsabilisante d'appui aux acteurs locaux et dans une approche multi acteurs qui favorise l'appropriation et la participation. La participation des acteurs locaux au développement est donc un défi au vu des exigences qu'elle pose en terme de compétence et de capacité de gestion. L'expérience de Cobly et de Boukombé tente tant bien que mal de surmonter depuis 4 ans ces écueils.

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Executive Summary

The experience of local development through decentralisation is a complex exercise for local councillors in the sense of building the council while finding an answer to the enormous amount of social needs of the citizens using a strategy of dialogue.

Over more than 15 years SNV Benin taken the local actors who have acquired the competences and skills in the field of local planning and the execution of communitarian infrastructures at the centre of all her interventions in Cobly and Boukoumbé by the appropriation of their technical processes.

The methodology, which has been used in the framework of this study, is based on individual semi structured interviews and the collecting of data by the way of a questionnaire which has been filled out by representatives of the targeted organisations.

This questionnaire that touches in great lines the aspects of the targeted results, deals essentially with the appreciation of the actions undertaken by SNV Benin as felt by the local actors in terms of impact on their living conditions and their capacities to assume the tasks connected to local development in the framework of decentralisation.

The data provided by almost 90% of the people met have been treated and analyzed. The obtained results show that during her 15 years' presence in the two local councils, SNV has been able to realize a great number of socioeconomic communitarian infrastructures during the realization of which the local councillors, the councils employees and some sixty farmers' organisations have acquainted improved capacities in their respective field of competence. These actions have created significant changes on educational conditions, access to drinking water, access to credits, the opening up of the area, the local economic development, the increase of resources from taxes etc.

All the actions that have been undertaken have had an impact on almost 100.000 people in the area of the two councils.

In the same way it can be stated from the evaluation of the capacities of local actors
and partner interventions during the implementation of the decentralization, that local

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development in the councils of Cobly and Boukoumbé is based on the existence of a potential of local resources that can be judged as being sufficient.

Unfortunately, these resources are badly managed because of lack of initiative and competence at the level of the local people in charge and the councils' administrations.

For those interventions by development partners and government structures that are considered needed and relevant to accompany the process, it is important to render them more effective by a policy which fosters the responsibility of local actors in a multi actor setting which favours the acquaintance of skills and participation.

As such, the participation of local actors in the development is a challenge regarding the requirements in terms of competences and management skills.

Since four years, the experience of Cobly and Boukoumbé struggles to climb this path with ups and downs.

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Enyata (résumé en mina)

Acå^?kpâkpâ jè èdùvíwó bé àlG^?må^? á si kplG^? èdùà bé dôdókpi sé?^? n^?ti n èdùkplG^?tiwó Gó wó Gó lá hå^?n èdùà yì ?^?kG^? á té?^? ná n àmå^?sîámå^? bâ kpi èhíân kè bç ?ó á lè gbènG^?dúmå^?. SNV-Bènå^? lè ébé èdG^?wG^?wG^?wómå^? lè KG^?blî kúdó Buku?bé só èpè wiátG^?n yâ zín èkpé Gó àmçkèwé lá kplG^? èdùà jí éyé wó xG^? ènúnyányásùgbG^? lè ènútôtô ènúwG^?wG^? bé minú gbâkúdó àfG^?Gópé àló nG^?nG^??må^? àdódwé.

NG^?nG^?må^? kè mí zán lè èdG^?kèámå^? â z?^?nGó àsé?^?káká kúdó nG^?vímå^? ènyàbyG^?sè ènyàtG^?wómå^?. Ènyàwán kùGó Gô?tí ^?kè mí lç jí á n^?tí vçvêGé á té? kpi al^?ékè èdùmå^?víwó kpi SNV-Bènå^? bé èdiwG^?wG^?Gó á sikplG^? èdùà nyGé lè àcå^?kpâkpâ jè èdùvíwósí bé gâmå^?.

Mí jrò ènyàsèsé lè àmèsùgbG^?wómå^? kpi.Éwán mí lè kpi bé só èpè wíátin á SNV wG^? èdi sùgbG^? :èdùvíwó bé ènúzánzánwó kúdó àlékè wó lá wG^? á si kpG^? ècí bé mG^?nú.Nèn bé tèpé yé èdùvíwó èdùbácå^?kpâpéd?^?wG^?tG^?wó àgblèdàtG^?wó bé tôtómå^? kàvètíwí àlG^?dóámå^?tiwó kè mú kàn èfyG^?háwó ò à kúdó hâb?^?bG^?wó lè wábé mivòvòvòwónú. EdG^?wánwó GG^?lì ènúsùgbG^? lè wá bé àgbèzánzán n^?tí vçvç?é lè sùkúlûyîyí^?må^? èsìkG^?kG^?kpikpG^?må^? ècídódómå^? èmG^?GèGèmå^? èdù bé ècí bé ?^?kG^?yîyí^?må^? kúdó èbèlélé nå^? èdùbécíwómå^?.

Nçnçkéá dôdôkpikè wó wG^? n èdùdiwG^?tG^?wó bé ènújèsí kúdó èjrônytG^?wó àló
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Gànkéá wó mú minjè ènúkèáwómå^? sùgbG^? ò ÈjrônytG^?wó kúdó

Bèndùà?^?kG^?nG^?tG^?wó bé àlG^?dówó n wó lè vèvèGé á éyé é híán n wá ná n wá

nG^? vèvèGé lè édikènyí wátG^? bé GèGèfyG^?må^? n wá té?^? kplG^? tòtòmå^? kè lç súswî bé àcå^?kpâkpâ lá jè èdùvíwósí Gâ. Gàwañmå^? à èdùvíwó lá xG^? éyé lá wG^? èdi kè nyí wátG^? lè nG^?víwG^?wG^? kú gbènG^?dúmå^?. É lç dè èdùvíwó bé èdG^?jèsíwó kúdó wábé n^? sn lè ?^?kúvíkpéGónúmå^? bé mG^?nú. KG^?blì kú Buku?bé bé tètèkpi jí lá nyí kpG^?w Gó wó lé dèfyG^? bé yèwó wúgân tùkáGáwó só èpè ènå^? â.

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Liste des sigles

ADECOI : Appui au Développement des Communes et aux Initiatives

Communautaires

AEP : Approvisionnement en Eau Potable

ANCB : Association Nationale des Communes du Bénin

APDD : Association Pour le Développement Durable

BAC : Baccalauréat

BEPC : Brevet d'Etude du Premier Cycle

BM : Banque Mondiale

BOAD : Banque Ouest Africaine de Développement

C/S : Chef service technique

C/SAF : Chef service administratif et financier

C/SPD : Chef service planification et développement local

CA : Conseil d'Administration

CC : Conseil communal

CCPC : Conseil Communal des Producteurs de Coton

CECA : Caisse d'Epargne-Crédits Autogérée

CEDA : Centre pour l'Environnement et le Développement en Afrique

CEPE : Certificat d'Etude Primaire de l'Enseignement

CeRPA : Centre Régional pour la Promotion Agricole

CGPE : Comités de gestion des points d'eau

CLAC : Centre de Lecture et d'Animation Culturel

CP : Comité de Pilotage

CP : Comité de Projet

CREPA : Centre Régional pour l'Eau Potable et l'Assainissement à faible coût

CRS : Catholic Relief Service

DAO : Dossier d'Appel d'Offres

DDC : Direction du Développement et de la Coopération

DE : Direction Exécutive

DHAB : Direction d'Hygiène et d'Assainissement de Base

DSRP : Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté

ENAM : Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature

FADeC : Fonds d'Appui au Développement des Communes

FCFA : Franc de la Communauté Française de l'Afrique

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GF : Groupement des Femmes

GIRE : Gestion Intégrée de Ressources en Eau

GrADeD : Groupe de Recherche-action pour le Développement Durable

GTZ : Agence Technique de Coopération Allemande

GV : Groupement villageois

HAADI : Hydraulique Assainissement en Appui au Développement Intégré

INSAE : Institut National des Statistiques et d'Analyses Economiques

IS : Intermédiation Sociale

KIT : Institut Royal des Tropiques

LARES : Laboratoire d'Analyse et de Recherche Scientifique

LISA : Lutte Intégrée pour la Sécurité Alimentaire

MCL : Maison de la Collectivité Locale

MD : Mission de Décentralisation

MdO : Maîtrise d'Ouvrage

OMD : Objectifs du Millénaire pour le Développement

ONG d'IS : ONG d'intermédiation sociale

ONG : Organisation Non Gouvernementale

ONU : Organisations des Nations Unies

OP : Organisation des Producteurs

OSC : Organisation de la Société Civile

PADEARD : Programme d'Appui au Développement pour le Développement de l'Eau et Assainissement en milieu Rural

PAI : Plan Annuel d'Investissement

PAMRAD : Programme d'Appui au Développement du Monde Rural

PDC : Plan de Développement de la Commune

PDDC : Projet de Développement des Communes

PNDCC : Projet National de Développement Conduit par les Communautés

PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement

PrOCGRN : Projet de Conservation et de Gestion des Ressources Naturelles PRODECOM : Projet de Développement des Communes

RAI : Responsable des Auxiliaires des Impôts

RGPH : Recensement Général de la Population et de l'Habitat

RI : Recettes des Impôts

RP : Recettes Perception

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SAF : Service des Affaires Financières

SAG : Service Affaires Générales

SDLP : Service du Développement Local et Planification

SG : Secrétaire Général

SICAD : Service de l'Information, de la Communication des Archives et de la

Documentation

SNV : Organisation Néerlandaise pour le Développement

ST : Service Technique

UCPC : Union Communale des Producteurs de Coton

UDCC : Union pour le Développement de la Commune de Cobly

UFeDEB : Union des Femmes pour le Développement de Boukombé

UNIDEA : UniCrédit Foundation

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Introduction

La mise en oeuvre du processus de décentralisation au Bénin commence à peine. Les élus et les maires sont en fait de nouveaux acteurs qui doivent se positionner dans ce processus, réfléchir sur leur rôle et leurs responsabilités et surtout tenir compte des autres acteurs dans ce processus où chaque catégorie d'acteurs est en situation d'apprentissage. Les maires, les chefs d'arrondissement et les autres partenaires apprennent à jouer un rôle assez nouveau pour chacun d'eux. La décentralisation, quatre ans après sa mise en oeuvre au Bénin, a globalement enregistré des résultats qui suscitent diverses appréciations quant à la participation des acteurs locaux et leur capacité réelle à promouvoir le développement en rapport avec les partenaires et l'Etat pour leur appui technique, financier et organisationnel.

Cette option politique en vigueur depuis 2002, a connu des succès et des limites. Tout le monde s'accorde pour dire que la décentralisation est une chance de développement du Bénin. Elle n'est pas seulement pertinente, mais elle est nécessaire. La décentralisation n'est pas elle-même en cause, ce sont les acteurs chargés de la concrétiser qui peuvent en être la cause de ses limites.

L'expérience de développement local en cours à Cobly et à Boukoumbé avec l'assistance de plusieurs acteurs dont la SNV-Bénin, offre de réelles opportunités pour une analyse approfondie des capacités des acteurs à la mise en oeuvre de la décentralisation. C'est dans ce contexte de changement politique pour une dynamique locale que nous nous sommes proposé de contribuer à la réflexion sur le thème :

« Développement local participatif dans un contexte de décentralisation : bilan de l'expérience SNV-Bénin dans le cadre de l'appui au renforcement de capacité des communes de Cobly et de Boukoumbé dans l'Atacora-Ouest .»

Le choix de ce thème se fonde à la fois sur l'approche SNV-Bénin en tant qu'organisme d'appui à la décentralisation et l'absence de capitalisation des expériences menées après plus de 15 années d'intervention en faveur des communautés. La réalisation de ce travail de recherche se base également sur notre expérience professionnelle acquise depuis sept ans dans l'accompagnement

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des acteurs locaux pour la mise en oeuvre des projets et programmes de développement de leurs localités. Une telle expérience nous semble assez pertinente pour apporter notre contribution à la réflexion sur la problématique de développement local participatif et le processus de la décentralisation en cours.

Quant à la zone de l'étude, les communes de Cobly et de Boukoumbé, dans l'Atacora-Ouest, ont été pendant 15 ans, les communes de concentration de l'appui de la SNV. Dans ce rapport, Cobly sera cité en premier lieu dans l'analyse parce qu'elle a constitué, la base de l'intervention de la SNV dans la zone et la grande bénéficiaire des actions de la SNV.

Le présent mémoire, s'articule autour de trois grandes parties à savoir :

I la première partie, présente la problématique générale de l'étude, le cadre méthodologique et les caractéristiques géographiques des communes de Cobly et de Boukoumbé ;

I La deuxième partie, fait l'état des lieux des acteurs communaux et analyse leur capacité relative à la gestion du processus de développement local dans le contexte de la décentralisation;

I La troisième partie, porte sur le bilan de 15 années d'intervention de la SNVBénin en termes de acquits et de leurs impacts sur le développement socioéconomique desdites communes.

La table des matières et la liste des tableaux et fiches se trouvent à la page 110 du document.

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PREMIERE PARTIE

CADRE THEORIQUE DE RECHERCHE ET PRESENTATION
GEOGRAPHIQUE DU MILIEU D'ETUDE

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Chapitre I - Cadre théorique et méthodologique de la recherche

Dans ce chapitre, il est question du cadre théorique qui présente la problématique générale, la revue de littérature ainsi que la méthodologie de recherche à travers les hypothèses et les objectifs de la recherche, le cadre opératoire, la stratégie de collecte et de traitement des données ayant facilité la rédaction du présent rapport.

1.1- Problématique

1.1.1- Contexte

La question de développement humain est si préoccupante aujourd'hui qu'elle mobilise les acteurs à tous les niveaux : institutionnel, administratif, associatif etc. Pendant plusieurs décennies, les pays africains ont été soumis à un système de gestion dirigiste n'ayant forcément pas pris en compte les `'besoins essentiels» des populations à la base. Malgré les immenses richesses naturelles (60% du total de la planète) dont disposent les pays en voie de développement, les peuples sont d'éternelles victimes des maladies endémiques, de la sécheresse, de l'analphabétisme, de la dégradation de l'environnement et du cadre de vie, et d'une paupérisation de plus en plus grandissante. Cet état de choses résulte de l'inefficacité, voire de l'échec des politiques de développement appliquées jusqu'à présent par les équipes dirigeantes qui font preuve de mauvaise gestion des affaires publiques, d'une politique sociale et économique erronée, sacrifiant ainsi les besoins primordiaux d'ordre alimentaire, sanitaire, éducationnel et culturel. Selon le PNUD, `'C'est encore dans ces pays qu'il y a moins de structures et de médecins que les habitants d'une dizaine de grandes villes occidentales réunies. Des centaines d'enfants ne sont accueillis dans aucune école et près d'un milliard d'analphabètes y sont dénombrés» (PNUD, 1996).

Il est absolument inadmissible que ces richesses et matières premières ne contribuent pas de façon prioritaire et décisive à l'amélioration des conditions d'existence des populations concernées. Il est de plus en plus évident que le développement d'un pays n'est pas l'affaire d'une minorité de personnes mais de tous les membres de la communauté sans exception. D'où la nécessité d'élaborer une autre politique ainsi que d'autres priorités qui répondent aux aspirations légitimes et naturelles des millions d'hommes et de femmes en lutte perpétuelle pour

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leur survie. La mise en oeuvre de cette politique ne peut se faire que dans le contexte de décentralisation qui constitue l'option privilégiée pour la promotion de développement local au Bénin depuis 2002. La viabilité des communes étant une condition pour l'efficacité de la décentralisation, la participation de tous les acteurs devient donc une préoccupation majeure et permanente pour les tenants de cette nouvelle approche de développement local au Bénin. C'est dans ce contexte de changement politique pour une dynamique locale que nous nous sommes proposé de contribuer à la réflexion sur le thème :

« Développement local participatif dans un contexte de décentralisation : bilan de l'expérience SNV-Bénin dans le cadre de l'appui au renforcement de capacité des communes de Cobly et de Boukombé dans l'Atacora-ouest »

1.1.2- Justification

Le choix de ce thème s'inspire d'abord de l'expérience de l'Organisation Néerlandaise pour le Développement (SNV), dans son approche d'appui aux communes en matière de développement local depuis plus de 15 ans. Approche mise en oeuvre et qui repose essentiellement sur le renforcement des capacités institutionnelle et organisationnelle des principaux acteurs dans une perspective de transfert de compétence et de prise en charge de la gestion des affaires locales. Elle détermine les réels besoins des populations, des acteurs sociaux et économiques en accordant plus de place et, à la fois, plus de responsabilité aux forces agissantes de la société civile. Dans cette approche novatrice qui nécessite cependant l'appui et l'expertise des organismes internationaux, la SNV est sollicitée pour son appui- conseil aux conseils communaux dans une démarche de concertation et de mobilisation des partenaires de base en vue d'une stratégie globale visant à faire de ces derniers de véritables `'moteurs de développement local» pour une amélioration durable de leur condition de vie. A travers cette stratégie, tous les acteurs à savoir : élus locaux, personnels de l'administration et organisations de la société civile (OSC) sont mobilisés pour définir des priorités de développement en rapport avec les priorités de l'heure et des perspectives en termes de projets et programmes à mettre en oeuvre

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Il s'agit plus particulièrement d'un accompagnement du processus dans un contexte de décentralisation pour mettre en évidence les potentialités d'initiatives, susciter les possibilités de participation à tous les niveaux et favoriser la mise en place d'une concertation locale des acteurs locaux afin de coordonner et de conjuguer des efforts dans le sens de la mise en oeuvre des actions de développement pour l'atteinte des OMD.

En fondant ce thème sur l'expérience SNV-Bénin, le but est de montrer comment elle a pu favoriser la dynamique locale interne de développement, renforcer la synergie entre acteurs du même milieu, définir et conférer à chacun d'eux une part de responsabilité dans la prise en charge des questions touchant au bien-être social. Elle vise également à montrer que même si les `'acteurs décentralisés» (FED, 1996) peuvent être limités dans leurs capacités technique, professionnelle et organisationnelle, ils peuvent aussi les développer et les renforcer par le biais des actions qu'ils mettent en oeuvre. A ce titre, la responsabilité des acteurs locaux aux diverses étapes du processus suppose qu'ils puissent y prendre part de manière active, maîtriser la problématique de développement de leurs localités et prendre des décisions en connaissance de cause.

Il est aujourd'hui communément admis que la participation des acteurs à la base est une condition essentielle pour le développement durable. Ces énergies et ces ressources humaines existent et ne demandent qu'à participer au développement des communes ; car sans cette participation, rien d'important ne sera jamais fait.

L'approche de la SNV-Bénin, avec une telle implication des acteurs locaux, a ceci d'important qu'elle les responsabilise et les rend concernés, les motive et les mobilise. Ainsi ils ont le sentiment que le processus de développement est conçu par eux et pour eux.

Le deuxième point de justification de ce choix est le contexte sociopolitique dans lequel s'inscrit cette étude qui est relativement nouveau. En effet depuis une dizaine d'années, la décentralisation est devenue un thème majeur dans la problématique de gestion du pouvoir au Bénin. Elle revêt un enjeu central et sa portée ne peut s'évaluer qu'à l'échelle des communes (seul niveau de décentralisation retenu) où la participation à la base est la clé de voûte pour une réelle prise en compte des

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aspirations des populations. Selon BIERSCHENK et de SARDAN (1998), dans leur ouvrage, Les pouvoirs au village , les projets de décentralisation en Afrique reposent en règle générale sur le présupposé explicite que la trop grande centralisation des décisions politiques au sommet de l'Etat étouffe les initiatives politiques et économiques locales. Cette situation amène à parler d' « Etat commando. »

Ainsi le changement politique a favorisé l'appui de nombreux intervenants aux nouvelles communes par le biais des programmes conçus et mis en oeuvre sur le principe de la participation et de l'appropriation. Le constat de cette expérience en cours est qu'on ne se rend réellement pas compte du niveau de participation et d'engagement des acteurs concernés dans la mise en oeuvre des actions de développement. Après quatre années d'expérience de la décentralisation, les acteurs locaux sont-ils à la hauteur de leur mission ? Quinze années d'intervention de la SNV ont-elles apporté de changements tangibles sur le développement socio- économique de ces deux communes ? Telles sont les préoccupations majeures qui sous-tendent notre étude à travers laquelle, nous analyserons particulièrement l'expérience de la SNV-Bénin au regard de la problématique du développement des communes de Cobly et Boukoumbé.

En ce qui concerne la zone d'étude, c'est-à-dire les communes de Cobly et de Boukoumbé, très peu d'écrits traitent de manière explicite de la question de participation au processus de développement, alors qu'il s'agit d'une zone de forte concentration de projets et programmes de développement soutenus par les organismes internationaux depuis le début des années 90. La SNV-Bénin y est présente depuis une quinzaine d'années, mais ses nombreuses interventions ne semblent pas malheureusement mettre assez en évidence les indicateurs de participations et leur portée en termes d'impact sur la capacité des acteurs locaux en particulier et le développement communal en général.

Les résultats de nos investigations documentaires ont montré qu'il n'existe que des documents de projets conçus pour les populations et dont les orientations ont été préalablement définis. Pour la plupart des cas, il s'agit des rapports d'activités ou de rapports bilan de fin de programme, qui retracent de manière quantitative les actions

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réalisées et qui restent cependant imprécis sur le rôle et les responsabilités exactes des acteurs locaux dans les résultats atteints ainsi que les changements significatifs induits par plusieurs années d'intervention sur le développement socio-économique de ces deux communes.

1.1.3- La revue documentaire

Cette revue a été nécessaire en vue de l'acquisition de données générales et de la maîtrise de certains concepts clés de notre thème. Il s'agit de prendre en compte les connaissances déjà développées dans les ouvrages édités, les productions (mémoires, actes de séminaires et colloques, articles de presses et revues ) traitant des questions du développement local en général et particulièrement de la problématique du développement participatif ainsi que de la décentralisation en cours dans notre pays. A cet effet un certain nombre de documents ont été consultés à la bibliothèque de la SNV, aux centres de documentation des divers projets et programmes basés à Natitingou (GTZ, Louvain & Développement, PAMRAD, PRODECOM, CeRPA....) et aux services des archives dans les communes de Cobly et de Boukoumbé. Notre contribution à la réflexion est de tester ces théories dans ces deux communes afin d'en apprécier la réalité sur le terrain et de faire des suggestions qui s'imposent.

Ainsi plusieurs auteurs ont établi une étroite relation entre décentralisation et développement local. Pour certains, la décentralisation est un levier du développement local. Elle est un cadre propice à la participation et à la planification. Pour d'autres, elle induit la participation des différents acteurs, ce qui est un facteur de mobilisation de ressources. Le développement local est lié à la décentralisation et à la démocratisation, car il implique l'expression d'opinion et la prise de décision par les communautés.

De l'avis de SAWADOGO (2001), la décentralisation est la voie indiquée, sinon la voie obligée. Elle permet la réalisation d'une synthèse sociale et offre un cadre approprié pour une bonne gestion et un partage équilibré des pouvoirs et des ressources économiques.

Pour DABIRE & BICOMBE LOGO (1996), la décentralisation appelle donc une
démocratie de proximité, c'est un moyen d'impulser le développement local qui « est

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une interpellation. Il interpelle tous les acteurs de développement, au moins pour deux raisons. D'une part, il a pour ambition de démystifier les approches classiques de développement, de donner le pouvoir à la base, de promouvoir l'autopromotion des populations, de libérer les énergies populaires, de contribuer à l'enracinement de la démocratie et à la satisfaction des populations locales ; d'autre part, il vise une transformation profonde des sociétés locales. »

MERCOIRET (1994) écrit que le développement local « est un processus qui prend naissance à travers les initiatives des habitants des terroirs organisés pour opérer des choix responsables, pour créer une dynamique d'amélioration des conditions locales de vie, et pour défendre leurs intérêts face au pouvoir public ».

COULMIN (1984), de son coté pense que « Le développement local ne peut se concevoir qu'avec les collectivités que la décentralisation a rendues majeures ».

ILBOUDO, DEMBERE, SACKO, AHMADOU, ISSAKA & ARIGONIMIN ; (1995) estiment que les ressources des collectivités locales ont sans doute une importance dans la mise en oeuvre de la politique de la décentralisation. Selon eux, le développement des collectivités locales appelle d'importantes ressources financières et des ressources humaines qualifiées.

Pour HASSANE (1999), le développement local est la conséquence de l'effondrement des modèles de développement centralisé et des opportunités qu'offrent les collectivités locales en matière de développement participatif.

Ce concept de décentralisation a été aussi abordé par les participants au colloque sur `'Développement local et Gestion des ressources naturelles» organisé à Douala au Cameroun en 1998. Selon eux le développement local peut se définir comme un processus qui vise à construire un mieux-être des populations à l'intérieur d'un espace donné, avec une approche où différents acteurs se rencontrent, échangent et édifient ensemble un projet de société. Ce colloque a abordé les acquis et les limites du Management de développement local en les situant à quatre différents (04) niveaux que sont : les populations, les ONG, les collectivités locales et l'Etat. (DABIRE & LOGO ; 1996)

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Cette expression `'développement local», utilisée depuis quelques décennies en France, est d'un usage récent en Afrique Noire, usage largement impulsé du nord. Le couplage des deux thèmes `'développement» et `'local» appelle l'articulation de deux caractéristiques essentielles : la durée qui doit marquer toute démarche de développement, et l'espace, c`est à dire le territoire local concerné par cette démarche. Il a été défini comme `'une intervention structurée, organisée, à visée globale et continue dans un processus de changement des sociétés locales en proie à des déstructurations et des restructurations» (MENGIN, 1989).

En outre pour la plupart de ces auteurs, la participation peut être considérée comme socle du développement local et de la décentralisation. La participation signifie donc responsabilité des populations dans le processus de décisions locales. Il faut un minimum d'une telle participation pour que l'aide par soi-même puisse faire sentir ses effets et être durable. Dans la plupart des Etats africains, les hommes montrent qu'ils doivent satisfaire leurs propres besoins vitaux par leur propre initiative locale parce que l'Etat central n'accomplit plus ses tâches intrinsèques dans un espace décentralisé comme la commune, espace d'identification important pour les hommes et berceau de la démocratie.

Par contre en matière de démocratie locale, certaines recherches ont porté sur la participation aux affaires politiques. C'est le cas des ouvrages tels que : Formes traditionnelles et contemporaines de participation locale et d'autonomie en Afrique (K.ADENAUER, 1998) et les pouvoir au village : le Bénin rural entre démocratisation et décentralisation (T.BIERSCHENK et J.P. O. de SARDAN, 1998) et l'Etat africain face à la décentralisation (R. A. SAWADOGO, 2001) qui ont su montrer que le monde rural est marqué par une dynamique sociale et organisationnelle fondée sur la tradition et qui constitue un réel atout pour une participation au développement politique local. Ils ont surtout relevé les formes de participation politique en Afrique en s'appuyant sur des réalités tangibles dans diverses localités dans certains pays en l'occurrence au Bénin. Une telle expérience politique locale devrait selon eux, constituer un ciment pour l'essor de la promotion du développement économique, social et culturel de la commune.

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Nous abondons dans le même sens que ces auteurs car d'une part sans une responsabilisation et sans la valorisation des compétences locales, on ne peut parler réellement de développement local et d'autre part la décentralisation demeure un cadre propice à la planification participative des actions de développement à l'échelle locale qu'est la commune, seul niveau de décentralisation au Bénin.

En résumé, Cette revue documentaire réalisée ne prétend pas être exhaustive mais n'est que le lieu de fonder le cadre conceptuel d'un travail sur le développement local.

1.2- Méthodologie de la recherche

En ce qui concerne la méthodologie, après la revue documentaire (décrite ci- dessus), nous avons pu formuler les hypothèses et les objectifs de l'étude, élaborer le cadre opératoire puis définir la stratégie de vérification.

1.2.1- Hypothèses

Pour mieux orienter notre étude, les trois hypothèses suivantes ont été formulées :

Les compétences locales existent et participent activement aux actions de développement communal

L'intervention des partenaires externes et de l'Etat par le biais des programmes et projets divers est un moyen d'appui à la consolidation du processus de développement local.

L'approche SNV-Bénin a permis de renforcer les acteurs locaux dans leur rôle de `'moteur» de développement des communes et de faciliter l'appropriation du processus technique de la planification du développement local.

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1.2.2- Objectifs

1.2.2.1- Objectif général de la recherche

La présente étude se propose, de faire le bilan de l'intervention de la SNV-Bénin dans les communes de Cobly et de Boukoumbé à travers le renforcement des capacités des acteurs locaux dans le processus de développement local.

1.2.2.2- Objectifs spécifiques

Pour atteindre cet objectif, il s'agira plus spécifiquement :

- De décrire les différentes catégories d'acteurs de chacune des communes et d'analyser leur degré de mobilisation et de participation autour du processus de développement local ;

- D'identifier et d'analyser les contraintes majeures en termes de compétences technique et organisationnelle qui freinent le développement local au niveau des deux communes et d'en dégager les approches de solutions ;

- De mettre en évidence les opportunités qui s'offrent aux deux communes à travers les projets et programmes de développement des partenaires externes et de l'Etat ;

- De faire le bilan de quinze années de présence de la SNV-Bénin et de mesurer l' impact des actions menées en terme d'appropriation et d'amélioration des conditions de développement socioéconomique et institutionnel des communes.

1.2.3- Résultats attendus

Au terme de cette étude, le mémoire :

- Fera état de la situation des acteurs locaux (élus locaux, personnels administratifs, différentes organisations de la société civile, toute la communauté) et de leur capacité à jouer le <<rôle de moteur >> dans la gestion du processus de développement local de leur commune ;

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- Appréciera le niveau de contribution des partenaires externes et de l'Etat au développement des deux communes depuis la mise en oeuvre de la décentralisation ;

- Évaluera les actions des interventions de la SNV-Bénin à Cobly et à Boukoumbé, leur niveau de contribution au développement local ainsi que leur impact en termes de renforcement de capacité des acteurs locaux.

- Enfin fera des propositions soit pour améliorer ou consolider les acquis soit pour corriger les faiblesses en vue d'une meilleure performance dans la gestion du processus de développement local.

1.2.4- Cadre opératoire

Pour mieux atteindre les objectifs que nous nous sommes fixés dans le cadre de notre recherche, la construction d'un cadre opératoire était nécessaire en ce sens qu'il a permis de circonscrire et de justifier le choix des variables et des indicateurs en rapport avec les objectifs spécifiques et les résultats décrits ci-dessus. Le cadre opératoire nous semble donc un outil de structuration de la recherche pour faciliter l'élaboration des variables et indicateurs ayant permis au terme de nos investigations de confirmer ou d'infirmer les hypothèses annoncées.

Tableau n°01 : Cadre opératoire de la recherche

Variable dépendante	Variables indépendantes			Indicateurs
Compétences locales niveau des communes	au	- Niveau de compétence du personnel administratif dans les mairies de Cobly et de Boukombé, - Qualité du personnel politique par rapport aux enjeux du développement local - Nombre d'organisations de la société civile (OSC) actives dans la commune - Domaines de compétences des OSC

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Développement local participatif dans un contexte de décentralisation	Participation des compétences locales aux actions de développement de la commune		- Niveau d'implication des élus dans le processus de planification locale - Degré de contribution des OSC dans la mise en oeuvre des actions de développement - Part du budget communal dans le financement des actions mises en oeuvre
	- Disponibilité des partenaires externes - Domaine d'intervention des partenaires - Pertinence des appuis externes par rapport aux priorités de la commune et aux OMD - Niveau de contribution à l'élaboration et à la mise en oeuvre de PDC - Actions de renforcement de capacité menées/cibles
	- Niveau de subvention accordée - Niveau de transfert des compétences et des ressources - Degré d'appui de la tutelle et des services techniques
	- Pertinence de l'approche SNV-Bénin - Impacts socio-économiques & institutionnels de l'intervention de la SNV - Degré d'appropriation des outils et technique de planification locale - Niveau d'appropriation du processus de maîtrise d'ouvrage autour des infrastructures - Niveau de mobilisation des ressources externes

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1.2.5- Les outils de recherche

Quelques outils ont été utilisés pour mener à bien cette recherche. Il s'agit entre autre :

Du cadre opératoire qui a permis de déterminer les variables et les indicateurs de tout le travail de recherche dans la mesure où il spécifie les éléments à analyser pour vérifier les hypothèses formulées.

Des questionnaires d'enquête ont été élaborés à l'intention des différents acteurs au niveau de chacune des communes (élus locaux, maires, services administratifs, responsables OSC et des agents de projets)

Des interviews ont été aussi organisées au moyen de guide d'entretien, auprès des maires, de certains élus, des chefs services des mairies, des services techniques déconcentrés, des partenaires externes intervenant dans les communes.

Des petits ateliers ou focus groupe organisés ont facilité la participation collective notamment avec des agents des mairies, des conseillers communaux et les membres des organisations locales (ONG, associations diverses).

La constitution d'un échantillon raisonné de personnes ciblées a tenu compte des catégories, du niveau de responsabilité des acteurs et du rôle exercé au sein des collectivités locales ainsi qu'il apparaît au tableau ci-après. Les annexes n°02 à 05, donnent de plus amples détails sur l'échantillon de personnes rencontrées.

Tableau n°02 : Caractéristique de l'échantillon d'enquête

Catégorie de personnes / structures	Nombre identifié	Nombre rencontré ou ayant rempli la fiche		Pourcentage (%)	Maires
2	2	100%		Elus locaux (conseillers)
26	16	64%		Chefs services des mairies
21	14	66,6%		Responsables des organisations de la société civile
20	15	75%

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Partenaires / projets / services déconcentrés de l'Etat	18	10		61%	Personnel de la SNV
05	05	100%		total
92	62	67,40%

L'ensemble des outils, questionnaires d'enquêtes et guides d'entretien sont en annexe n°01 (a - h) du présent mémoire.

1.2.6- Le traitement des données et la rédaction du rapport

Les résultats issus des entretiens et du dépouillement des questionnaires remplis sont traités au moyen d'outil informatique notamment le logiciel Excel qui a facilité l'élaboration de la plupart des tableaux . Lesquels outils ont permis la collecte des données. Il a ensuite fallu en faire l'interprétation et l'analyse dont les résultats sont l'objet du présent mémoire.

De manière générale, ce 1^er chapitre a permis de mieux appréhender le cadre théorique dans tous ses aspects et d'élaborer une méthodologie qui détermine les orientations spécifiques et le champ de la recherche en lien avec le contexte et les spécificités du milieu des communes dont nous présentons, les situations géographiques.

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Chapitre II - Caractéristiques générales du milieu d'étude

Ce chapitre présente les deux communes dans leur environnement physique et socio- économique à travers le relief, la végétation, l'hydrographie, l'organisation de la population, les potentialités économiques, ainsi que les contraintes naturelles de développement du milieu.

2.1- Cadre physique

2.1.1- Situation géographique

Les Communes de Boukombé et de Cobly avec respectivement une superficie de 1036 km2 et 825 km2, sont situées toutes deux au nord-ouest du Bénin, dans le Département de l'Atacora (voir cartes : annexes n° 06, a-c). Elles font partie d'une zone à risque à cause de la gravité des contraintes naturelles et des déficits récurrents de la production alimentaire.

Cobly, est limitée au nord par la Commune de Matéri, au sud par la Commune de Boukombé, à l'est par celle de Tanguiéta et à l'ouest par la République du Togo. Elle contient 26 villages répartis dans quatre arrondissements à savoir : Cobly, Tapoga, Koutori et Datori.

Quant à Boukombé, elle est subdivisée en sept arrondissements où sont répartis 71 villages. Les communes de Tanguiéta/Cobly, Natitingou et Toucountouna et la République du Togo, l'entourent respectivement au Nord, au Sud, à l'Est et l'Ouest.

2.1.2- Relief

Boukombé se présente comme une vaste pénéplaine reposant en grande partie sur les séries de Kandé-Boukoumbé et bordée à l'Ouest par celle de Buem. Les reliefs sont orientés Nord-sud avec à l'Est le dernier maillon de la chaîne de l'Atacora. Le relief de Boukombé escarpé est dû à la chaîne de l'Atacora.

Cobly est situé dans la pénéplaine du Gourma qui s'étend sur le Togo et le Burkina Faso et dont l'altitude varie de 200 à 300 mètres. Les chaînons montagneux de Cobly vers Manta, de Cobly vers Korontière et de Kountori vers Korontière traversent et divisent cette pénéplaine en quatre franges. A ces chaînons s'ajoutent quelques dômes d'amphibolites et d'orthogneiss parsemés dans la région. Bien que située

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hors de son territoire, la chaîne montagneuse de l'Atacora qui atteint par endroit plus de 500 mètres d'altitude, isole Cobly du reste du Département.

2.1.3- Climat et hydrographie

Le climat est de type soudano-guinéen avec une saison sèche allant de novembre à avril et une saison pluvieuse de mai à octobre. La température moyenne est d'environ 27°C avec des variations de 17°C à 35°C. Elle connaît de fortes amplitudes thermiques, surtout pendant l'harmattan.

Les précipitations, d'une hauteur moyenne de 1.000 mm par an, sont irrégulièrement réparties tout au long de la saison pluvieuse, ce qui constitue une entorse pour l'agriculture. De façon générale, les pluies commencent à s'installer en mars, s'affirment progressivement d'avril à août où leur intensité baisse jusqu'en octobre. Elles se sont prolongées, selon CeRPA-Atacora, jusqu'au mois de novembre en 2003 et 2004. De nombreux petits cours d'eau saisonniers alimentent les deux Communes et tarissent en général entre Décembre et Mars. La morphologie de la région en forme de plaine explique l'absence de grands cours d'eau.

2.1.4- Sol, flore et faune

La majorité des sols de la région appartient à la classe des sols ferrugineux tropicaux lessivés caractérisés par une faible teneur en matière organique, une texture sableuse, une structure particulière et sensible à l'érosion. Les principales propriétés de ces sols et leur évolution sont influencées par la topographie assez tourmentée et par la nature de la roche sous jacente.

Les sols hydro-morphes dans les bas-fonds ont encore un bon potentiel de fertilité et justifient une meilleure valorisation à travers des aménagements.

Le couvert végétal a subi une forte dégradation anthropique à travers l'exploitation agricole et les feux de brousse. La végétation est une savane arborée et arbustive. En dehors de quelques bois sacrés, on observe de petites "forêts galerie» le long de certains cours d'eau.

La faune n'est pas non plus épargnée par l'action humaine. Aujourd'hui la plupart des espèces ont disparu. Ce qui reste de la population faunique est constitué essentiellement de rares herbivores (biches), de quelques omnivores (singes, phacochères..), de rongeurs (agoutis, lapins, rats) et d'oiseaux (perdrix, pintades sauvages...).

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2.2- Cadre humain

2.2.1- Population

Selon le troisième Recensement Général de la Population et de l'Habitat (R.G.P.H3) de 2002, la population de Cobly est de 46.660 habitants avec un taux d'accroissement de 2,8% par an, une densité de 57 habitants au km² et le nombre de ménages estimé à 7.065, soit environ 7 personnes par ménage. On dénombre huit ethnies essentielles: les Bèberbè (70%), les Gangamba, les Kountémba, les Gourmantché, les Bètammaribè, les Tchokossi, les Peulh et les Dendi.

Quant à la répartition par âge, la population est très jeune, avec plus de 83% de personnes âgées de moins de 40 ans. La population active, celle âgée de 15 à 60 ans, constitue 48% de l'effectif total dont 23% d'hommes et 25% de femmes.

Du coté de Boukoumbé, la population est de 60.568 habitants avec 29.523 hommes et 31.045 femmes. Quant à la répartition par âge, la population est très jeune, avec plus de 49,14 % de personnes âgées de moins de 40 ans. La population active, celle âgée de 15 à 60 ans, constitue 18,03 % de l'effectif total dont 48,74 % d'hommes et 51,25 % de femmes. L'ethnie Otammari est majoritaire à 92,4% de la population. Les autres ethnies minoritaires représentent 7,6% et sont composées de : Lamba, Gangamba, Bèrbè ou Yindé, Djerma , Peulh, Fon, Yoruba, Cotocoli.

Cette diversité des peuples et des langues pose le problème de communication au sein des communautés. Ainsi la forte hétérogénéité de la population dans les deux communes entraîne souvent l'inexistence de l'intercompréhension entre les peuples, ce qui peut nuire à la solidarité et à la coopération intercommunales.

2.2.2- Relations entre hommes et femmes

L'intérêt des relations entre les hommes et les femmes découle de la place qu'occupe la femme dans la commune de Boukoumbé et de Cobly (plus de 50% de la population). Les besoins des femmes sont moins individuels que collectifs; ils sont inspirés par les aspirations de toute la société qui exige d'elles une importante contribution au mieux-être de la communauté de point de vue de la santé de la famille, de l'alimentation et de l'accroissement du revenu pour la famille, etc.

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La société lui reconnaît son rôle de pilier dans la promotion du bien-être intégral de la famille et même de la collectivité, non seulement à travers les activités économiques, mais aussi à travers sa contribution dans les activités productives des secteurs clés de l'économie comme l'agriculture, la transformation et le petit commerce. Les récentes études sur la pauvreté genre spécifique dans ces communes (SNV-Bénin, 2003) ont montré que 72,4% des ménages sont pauvres mais l'incidence de pauvreté est plus élevée dans les ménages dirigés par les hommes (77,2%) que dans ceux dirigés par les femmes (60,2%).

Dans le secteur agricole, la femme pratique les spéculations comme le voandzou, le niébé, le soja, le sésame, le riz et les cultures maraîchères de saison pluvieuse. La culture du coton qui est la plus rémunératrice revient quasi exclusivement aux hommes. Les femmes s'investissent aussi dans l'élevage des animaux à cycle court (petits ruminants, porcins, volailles). Quelle que soit la capacité financière de la femme, elle ne peut avoir directement à charge l'élevage du gros bétail. Le bovin, propriété d'une femme est souvent attribué à un de ses frères qui pourra en assurer la gestion.

Elles sont aussi très dynamiques dans la transformation des produits agricoles et leurs dérivés. L'activité de transformation valorise les technologies alimentaires traditionnelles, un savoir-faire endogène transmis de génération en génération au niveau des femmes. Dans le secteur commercial où la contribution des femmes est à la fois visible et prépondérante dans la commune, celles-ci dominent les circuits de distribution de produits vivriers, manufacturés et de transformation.

Globalement, la participation des femmes aux activités économiques dans la commune de Boukoumbé est prépondérante.

Sur le plan de la participation de la femme aux structures de prise de décision, il faut signaler qu'elle est encore très faible autant dans les structures traditionnelles que dans le domaine politique. Les deux conseils communaux sont quasiment constitués d'hommes sauf à Cobly où la seule femme conseillère sur les 11 occupe le poste de de 2ième Adjoint au maire. Mais avec les actions de renforcement des capacités des différentes structures d'appui et projets, elles ont acquis de plus en plus de confiance en soi qui leur permet de valoriser davantage leur contribution au bien-être de la collectivité et de relever les conditions de vie de la famille grâce au rôle dynamique

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qu'elles jouent dans les groupements ou diverses associations de solidarité et d'entraide tels que UFeDEB, TIKONNA à Boukoumbé et le Centre d'Echange des femmes de Cobly.

2.3- Potentialités économiques des deux communes

2.3.1- Potentiel agricole et ressources animales

Les activités agricoles sont centrées sur les productions du maïs, du sorgho, de petit mil, du riz, des légumineuses (arachides, haricots, voandzou) et des tubercules ainsi que du fonio et de la culture de coton qui prend de plus en plus d'ampleur depuis son introduction en 1995-1996. Dans ces deux communes, l'agriculture constitue avec l'élevage la principale source de revenu des paysans. Les deux communes se singularisent par l'importance de la production de petits ruminants et de porcins qui contribuent pour 11,3% à la formation des revenus provenant de l'agriculture et de l'élevage.

Tableau 03 : Production agricole (en Tonnes) des 5 dernières campagnes, 2001 à 2006

	Céréales				Légumineuses			Tubercules				Coton
	Sorgho/mil	Riz	fonio	arachides	voandzou	niébé	ignames	manioc		patates douces		Cobly
27394	21515	6820	1260	6112	3323	10435	114546	17361		4656	33673	Boukoumbé
6647	25765	19465	5909	3357	5725	7181	42164	1236		6416	11074

Sources : CeRPA Atacora-Donga

Tableau 04 : Production animale et estimation des générés de 1996 à 2001 dans les deux communes ; (Production animale en nombre de têtes, valeur en FCFA au prix local)

Espaces animales	Cobly	Valeur				Boukoumbé	Valeur						Bovins
10 000	650	000	000				1	040	000	000		Ovins
13100	131	000	000					216	000	000		Caprins
15100	125	000	000					286	350	000		Porcins
3780	36	855	000					62	400	000		Total An
	943	185	000			1	604	750	000

Sources : LARES : calcul fait sur la base des données du MDR et des prix relevé de l'ONASA

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Il faut noter cependant que malgré leur production, ces deux Communes font partie de la zone considérée `'zone à risque» à cause du poids des contraintes naturelles et des déficits récurrents de la production alimentaire. Cette précarité alimentaire est due en général à la faiblesse de la production agricole dans la zone. En effet selon une étude du Laboratoire d'Analyse Régionale et d'Expérience Sociale (LARES) réalisée en 2001, la production céréalière disponible par tête d'habitant est estimée à 133 kg et celle des racines et tubercules à 450 kg /tête. Ce qui est inférieur aux moyennes nationales qui sont de 1 80kg/tête pour les céréales et 500kg/tête pour les racines et tubercules. Bien qu'il n'y ait plus de déficit marqué ces cinq dernières années, les disponibilités sont critiques par rapport aux besoins de consommation de ses produits. La précarité de la situation alimentaire s'explique donc par le fait que c'est le produit agricole qui constitue la principale ressource alimentaire et monétaire disponible alors qu'il ne couvre que 10,7% des besoins de consommation en céréales et 13,6% de ceux en racines et tubercules.

Néanmoins les informations recueillies du CeRPA-Atacora, indiquent que la production agricole depuis 2003 offre une quantité satisfaisante pour l'autosuffisance alimentaire des deux communes malgré la spéculation due à la forte exportation des produits vers les autres localités notamment Cotonou.

2.3.2- Potentiel touristique

Le potentiel touristique de ces deux communes est caractérisé essentiellement par les chaînes de l'Atacora qui offrent aux touristes et autres randonneurs, des paysages pittoresques pour les passionnés des sensations fortes, de l'harmonie avec la nature à travers des chutes et cascades. L'habitat Otamari avec ses châteaux aux multiples fonctions notamment à Boukoumbé, constitue également un produit touristique très attractif et attrayant.

2.4- Contraintes majeures du développement des deux communes

Il s'agit surtout des contraintes naturelles liées essentiellement à l'enclavement dû à l'orographie, à la faible disponibilité en eau et à l'exiguïté des sols cultivables doublés de leur très forte dégradation dans ces deux communes. L'orographie constitue un handicap majeur à la solidarité en ce sens qu'elle rend difficile l'accessibilité des localités. Mais cet isolement est aussi dû à la dispersion de l'habitat liée elle-même entre autres, à la rareté des points d'eau, à l'exiguïté des terres cultivables et aux

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pesanteurs sociologiques. Les villages sont situés sur des piémonts où les ressources en eau de surface sont très faibles et les eaux souterraines très profondes notamment à Boukombé.

Ces contraintes naturelles ont été l'une des principales causes de la famine qu'a connu la région dans les années 1930 et 1960 et ayant amené les autorités administratives à organiser des migrations de population vers Bassila

Les autres contraintes auxquels se trouvent confrontés les deux communes sont entre autres :

· L'Enclavement des villages avec défectuosité des pistes de desserte rurale ;

· La Contrainte foncière liée à la faible disponibilité des terres cultivables d'où la tendance vers la désertification ;

· La Dispersion de l'habitat ;

· L'émigration et le déficit en main d'oeuvre ;

· La faiblesse des ressources mobilisées et leur mauvaise utilisation ;

· Le sous-équipement comme facteur de dysfonctionnement local ;

· La précarité de la situation alimentaire due à la faiblesse de la production agricole de la zone ;

· L'insuffisance des infrastructures de base tels que points d'eau, salle de classes, ouvrages d'assainissement ;

· L'insuffisance de personnel enseignant et sanitaire.

Somme toute, les communes de Cobly et de Boukoumbé se trouvent dans une région dominée par la chaîne de l'Atacora offrant ainsi d'énormes potentialités touristiques pour le développement de la localité. Mais les contraintes identifiées nécessitent d'être maîtrisées à travers les efforts conjugués de l'ensemble des acteurs locaux dont nous analysons les capacités dans le chapitre ci-après.

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DEUXIEME PARTIE

DEVELOPPEMENT LOCAL PARTICIPATIF

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DANS LES COMMUNES DE COBLY ET DE BOUKOUMBE

Chapitre III - Etat des lieux des compétences locales

Ce chapitre vise à présenter les différents acteurs de chaque commune tant institutionnels que de la société civile impliqués dans le processus de développement local. Il sera beaucoup question d'analyser au regard des dispositions légales, leur organisation et leur capacité réelle à assumer la mission de développement de leur commune.

3.1- Etat des acteurs en présence

3.1.1- Du personnel administratif

L'observation et les enquêtes menées au niveau des Communes de Cobly et de Boukoumbé, montrent que le personnel des deux mairies est composé en majorité d'agents d'exécution appelé `'préposés de services» de catégorie C et D (niveau BEPC) et d'agents de catégorie inférieure E, F (niveau CEPE) dans une proportion de 68% et de 90% de l'effectif, respectivement pour Cobly et Boukoumbé.

Ce personnel, hérité des anciennes Sous-préfectures est aussi vieillissant (près de 40%). Avec un niveau d'instruction assez bas, ce personnel est limité souvent dans ses capacités à prendre des initiatives, donc inadapté aux exigences de la décentralisation et du développement local. Les deux maires déplorent l'état de leur personnel administratif et sont unanimes pour dire qu'ils n'ont pas les ressources humaines capables de les accompagner dans leur mission de développement.

Tableau n°05 : Catégorisation du personnel administratif des mairies

Commune de Cobl

Catégorie	Effectif		%	A
0	0,00		B
3	13,64		C
3	13,64		D et E
15	73,72		Total personnel
21	100%

Source : enquête novembre 2006

Commune de Boukoum bé

Catégorie	Effectif		%	A
0	0,00		B
2	6,25		C
0	0,00		D et E
29	93,75		total personnel
31	100%

Au plan des conditions de travail, le matériel est obsolète et ne répond plus aux
normes d'une administration moderne. Dans les deux cas, l'insuffisance de
fournitures de bureau, de matériel informatique, de moyens de communication, de

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matériel roulant et l'absence du statut du personnel ne permettent pas aux mairies de tendre vers une administration orientée sur le développement malgré la volonté affichée des deux maires. Les ordinateurs (5 par commune au moins) disponibles ne sont pas utilisés efficacement parce que souvent en panne faute de maintenance ou abandonnés à la poussière. Pis, le personnel dans sa grande majorité n'a aucune notion de l'outil informatique.

Dans ces conditions, il s'agit évidemment d'une insuffisance de personnel aussi bien en qualité qu'en quantité et des conditions de travail inadéquates pour ces collectivités locales dans un contexte de décentralisation. Bien qu'il y ait un effort de création de services par arrêtés des maires et suivant l'organigramme type proposé par PRODECOM, on note en général la présence d'un seul agent par service qui doit être au `'four et au moulin `' au lieu de deux au moins par rapport à la densité du travail à faire et aux compétences requises par les nouveaux cahiers de charge des services des mairies. (Voir organigramme type de mairie en annexe n°07)

Tableau 06 : Les services de la mairie et leurs attributions

Ordre	Services		Attributions	1
Secrétariat particulier (SP)	Travaux de secrétariat à caractère confidentiel/secret de la mairie Gestion du courrier personnel de maire Gestion de l'audience du maire		2
Service des Affaires générales (SAG)	Secrétariat administratif Ressources humaines Police administrative et tutelle Affaires sociales, sanitaires, culturelles et religieuses		3
Service des Affaires domaniales et environnement (SADE)	Affaires foncières et domaniales Sauvegarde de l'environnement		4
Service des Affaires financières (SAF)	Suivi des dépenses et du matériel Développement des recettes		5
Service des Chiffres et de la Transmission (SCTr)	Déchiffrage et Transmission des messages codés Transmission et réception des messages radio		6
Service de Développement local et de la Planification (SDLP)	Suivi de plan de développement communal Promotion économique et Coopération		7
Service de l'Etat civil et de la Population (SECP)	Etablissement des actes d'état civil Suivi de l'évolution de la population		8
Service de l'Information, de la Communication, des archives et de la Documentation (SICAD)	Gestion de l'information Communication interne et externe de la mairie Archivage et conservation des documents des communes		9
Service Technique (ST)	Réalisation des études Suivi et contrôle des travaux de construction e Gestion de la logistique (matériels, fournitures de bureaux et équipement

Source : document de description des tâches des services de la mairie

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Face au déficit du personnel en qualité et en nombre pour s'acquitter des tâches que nécessite le fonctionnement des services ci-dessus présentés, les maires souhaitent aujourd'hui recruter du personnel mieux qualifié pour dynamiser leur administration. Ainsi les services clés tels que ST, SDLP; SAF ne sont mis en place que depuis deux ans. Mais ils connaissent malheureusement une instabilité permanente du fait des démissions en cascade de certains agents pour diverses raisons soit pour incompétence soit insatisfaits des conditions de travail. Ce qui constitue un handicap sérieux à l'amélioration de la performance de l'administration. En quatre ans, le Secrétariat général de Cobly n'a fonctionné normalement que durant 12 mois tandis qu'à Boukoumbé, c'est la vacance de poste au niveau du ST et du SDLP mis en place seulement début 2006.

Cependant, on remarque de plus en plus que les services clés sont progressivement dotés de personnel plus ou moins jeune avec une formation de base acceptable (BAC+2). Ce personnel a besoin de session de recyclage et de formation sur diverses thématiques spécifiques relevant de la gestion de l'administration et des aspects du développement communal. Malgré la série de formations organisées depuis quatre ans par les structures d'appui à la décentralisation (MCL et MD) et par de nombreux partenaires, la performance des mairies n'est pas encore assez satisfaisante. Les agents sont formés mais n'en tirent rien, ils n'améliorent guère leur prestation du fait du faible niveau de qualification de la plupart d'entre eux. Ils connaissent peu le développement local. La formation serait donc inutile si le niveau de base n'est pas appréciable. Car le renforcement de capacité exige un minimum de connaissance de base au départ.

En résumé les deux administrations fonctionnent mal du fait des tares de l'ancienne pratique et du personnel aux compétences peu adaptées à la décentralisation. Les défis à relever pour être à la hauteur d'une administration de développement sont donc les suivants :

· recycler le personnel nouveau pour les tâches nouvelles, ce qui demande non
seulement des capacités techniques mais une modification des attitudes ;

· avoir du personnel ayant un niveau de qualification adéquat ;

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· créer un cadre de travail propice ;

· élaborer une bonne politique de gestion des ressources humaines fondée sur la motivation, la gestion axée sur les résultats et la rigueur ;

· améliorer la communication interne et externe.

Il faut peut être envisager aussi, la possibilité de former des agents dans des centres spécialisés en gestion territoriale par exemple. Une formation de 3 à 6 mois serait une approche de solution à ce problème. Mais, d'après certains élus « ces agents voudront y aller pour améliorer leur salaire et non pour induire des changements dans leur manière de servir la commune »

Autant de pistes à prendre en compte dans la résolution progressive de cet épineux problème de la gestion des ressources humaines. Car dans les administrations communales, les capacités des cadres communaux doivent être prises au sérieux par les élus locaux et constituer une priorité de manière à leur permettre de jouer un rôle moteur dans les actions de développement.

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3.1.2- Du personnel politique

L'observation du tableau sur la situation socioprofessionnelle des élus locaux, (annexe n°08), montre que le niveau d'instruction moyen est le CEPE. Le niveau des maires de Cobly (BAC/instituteur) et de Boukoumbé (CAP/instituteur), se situe bien au-dessus des exigences de la loi qui prescrit comme seule obligation que le maire sache lire, écrire et parler le français. Au plan professionnel, on remarque qu'ils sont en majorité 75% agriculteurs et agents de développement rural, et 25% instituteurs, agents de police ou fonctionnaires de l'administration. A Cobly, près de 70% des conseillers, sont d'anciens animateurs de projets (1^ers et 2^ème Adjoints par exemple) et le maire lui-même fut pendant plus de dix ans, président de l'association de développement de sa commune. Avec ce niveau minimum de la majorité des conseillers, doublé de l'expérience professionnelle, les deux communes semblent disposer de compétence au sein de leur conseil communal respectif pour conduire la mission de développement local. Ce sont des personnes qui ont une forte connaissance de leur milieu et une maîtrise de la problématique de développement de leur localité.

Mais du point de vue de `'genre», l'absence presque totale de femmes est déplorable au sein de cet organe important de décision politique au niveau local. Si à Boukoumbé, le conseil communal est constitué uniquement d'hommes, à Cobly la seule femme présente occupe le poste non moins important du ^2ième adjoint au maire avec comme responsabilité assignée, le suivi de la mise en oeuvre des actions de développement et la promotion du statut de la femme dans la commune.

En matière de maîtrise de leur rôle et responsabilité, la plupart des élus locaux avouent ne pas connaître parfaitement le contenu des textes sur la décentralisation bien que tous les documents soient mis à leur disposition et que des formations soient organisées à leur intention depuis 4 ans. Cette situation constitue un frein à l'accomplissement correct de leur mission. Une difficulté qui s'explique par la faible capacité d'organisation et de planification et par le faible niveau d'instruction des élus. Selon le 1^er Adjoint de Cobly,

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`'Nous ne pouvons pas dire que la capacité intellectuelle minimale nous manque au sein du conseil communal .Notre difficulté est moins un problème de niveau que de capacité d'organisation, de management des ressources humaines et de faible compétence du personnel administratif ». ()

Par contre pour le SG de la mairie de Boukoumbé

`'Le niveau d'instruction général des conseillers ne facilite pas des débats ouverts et pertinents sur des sujets importants lors des sessions du Conseil communal. Au lieu des discussions franches et sincères, on assiste à des crises d'humeurs ou à des interprétations trop subjectives et égoïstes sur des questions essentielles. C'est un véritable problème que nous vivons à ce niveau-là...''')

Du point de vue du fonctionnement interne, les deux conseils communaux tiennent régulièrement leurs sessions annuelles réglementaires. Les sessions extraordinaires et les réunions de municipalités se font également conformément aux textes. Un règlement intérieur existe au niveau du conseil. Il faut noter que les actes pris sont souvent soumis à la tutelle pour vérification de conformité. Quant aux commissions permanentes, elles existent réellement mais ne fonctionnent pas pour des raisons de faible compétence et de non-maîtrise des rôles par les membres qui les composent. Mais la loi recommande aux communes de solliciter en cas de besoin les cadres des services déconcentrés pour assistance et l'appui-conseil. Ce qui ne se fait malheureusement pas.

Tableau n°07 : Fonctionnement des CC de 2003 à 2006

Communes	Nbre de sessions ordinaires du CC	Nbre de sessions extraordinaires du CC depuis	Présence effective des conseillers	Nbre de réunions de municipalité depuis	Nbre d'arrêtés pris		Nbre d'actes rendus illégaux
depuis 2003	2003		2003		par la tutelle		Boukoumbé
12	14	90%	irrégulier	62	03		Cobly
14	04	90%	27	63	01

Source : Secrétariat général de Cobly et de Boukoumbé

Bien qu'on note une harmonie au sein des CC et un fonctionnement correct en
termes de régularité des réunions et de respect des textes, il n'en demeure pas

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moins que des problèmes de capacité et de compétence se posent avec acuité au niveau des élus locaux.

3.2- Des Organisations de la Société civile (OSC)

3.2.1- Société civile : définition et caractéristiques

La notion de `'Société civile» fait partie du discours politique depuis plusieurs années. Utilisée dans le cadre de la coopération au développement, on en parle au Bénin de plus en plus dès l'avènement du renouveau démocratique en 1990. Mais la société civile est un ensemble complexe c'est-à-dire un concept qui crée beaucoup de controverses et de polémiques parce que difficile à définir

Afin d'éviter de s'enliser dans des considérations académiques et pour trouver un compromis opérationnel par rapport au développement local, on peut retenir simplement que la société civile est l'ensemble des institutions (associations, organisations, alliances etc..) à but non lucratif, librement constituées, indépendantes du politique et de l'administration publique, et dont le but n'est pas la conquête ou l'exercice du pouvoir politique, mais la défense des intérêts des citoyens et de la société en général. La société civile joue précisément un rôle de contre pouvoir par rapport aux gouvernants. Dans ce cadre, elle a vocation à défendre les intérêts des citoyens, à influencer les processus de décision et à promouvoir la participation des couches défavorisées ou marginalisées à la gestion des affaires publiques. C'est un espace autonome de gouvernance et d'auto-gouvernance où certaines fonctions publiques lui sont dévolues par les règles politiques en vigueur. Cette liberté d'action concerne aussi bien les citoyens que les organisations qui du reste sont soumis aux lois et règlements en vigueur.

On peut appréhender plus explicitement le rôle des OSC à travers ce point de vue de IGUE (1999) qui pense que »les ONG fonctionnent comme des structures de relève pour les fonctions abandonnées par l'Etat ou qu'il est incapable d'assumer....» Cette assertion rejoint celle de Sawadogo (2001) selon laquelle,

`'La décentralisation, étant un facteur de valorisation de l'espace, oblige les
organisations de base à de profondes adaptations pour rester dans la
compétition. Les collectivités locales cessent de plus en plus d'être de

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`'simples supports anonymes pour le développement économique Ils

deviennent de plus en plus des espaces d'identification et de mémoire susceptible de porter des projets». Les populations sont donc une société civile organisée et structurée capable de faire des choix de développement aux cotés des administrations décentralisées»

Les principaux types d'OSC sont entre autres :

o les organisations paysannes (OP)

o les organisations communautaires de base

o les associations et coopératives diverses

o les ONG et les fondations o les organisations faîtières

o les syndicats et leurs centrales

o les communautés religieuses et chefferies traditionnelles

o les médias, les intellectuels

Au Bénin le texte de base régissant les OSC est la loi de juillet 1901. Celle-ci remontant à la période coloniale, ne concerne en principe que les associations. Elle ne prend donc pas en compte les spécificités des ONG, d'apparition récente (début de années 90) au Bénin. Pour combler cette insuffisance, l'avant-projet d'une nouvelle loi a été élaboré et soumis à l'avis de la Cour suprême. En attendant, le décret n° 2001-234 du 12 juillet 2001 fixe les cond itions d'existence et les modalités de fonctionnement des ONG et de leurs organisations faîtières, comblant ainsi progressivement le vide juridique constaté.

3.2.2- OSC dans le contexte de Cobly et de Boukoumbé

D'après les résultats de l'étude sur les OSC dans l'Atacora-Donga réalisée par la SNV-Bénin, (2004) et confirmés par notre propre enquête, il existe principalement trois catégories d'organisations de la société civile qui émergent dans les communes de Cobly et de Boukoumbé. Il s'agit :

- des organisations Non Gouvernementales (ONG) locales. Elles sont en moyenne trois par Commune, reconnues actives et n'ont que 4 à 5 ans d'existence. Leurs atouts se résument à :

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· l'action de proximité et le contact étroit avec la communauté à la base ;

· la capacité d'identification des besoins pertinents des communautés ;

· la bonne connaissance du milieu et le savoir-faire local ;

· l'aptitude à favoriser et à promouvoir la participation populaire et citoyenne au niveau de la commune.

- des organisations locales que sont les Associations de Développement, l'Union Communale des Producteurs de Coton (UCPC) ainsi que des Associations de femmes comme TIKONNA et UFeDEB à Boukoumbé et le Centre d'Echange des Femmes de Cobly.

- Et enfin des organisations de niveau micro (village ou arrondissement), notamment les groupements de femmes présents dans presque tous les arrondissements, les groupements villageois (GV) au nombre de 30 à Cobly et de 26 à Boukoumbé qui constituent un creuset de rassemblement pour les producteurs de coton supervisés par le CCPC en tant que structure fédératrice.

Cette diversité est un atout majeur pour les communes et ces OSC constituent de potentielles alliées expérimentées pour les autorités locales et les partenaires impliqués dans l'appui au développement local.

En ce qui concerne leur légalité, la plupart des organisations communales identifiées sont officiellement reconnues. Donc leur existence ne pose pas de problème ; leur vision et mission bien que définies pour près de 2/3 d'entre elles, restent à clarifier et à préciser. Bien qu'elles avouent être structurées parce que disposant d'organes tels que le conseil d'administration, la direction exécutive et l'assemblée générale et autres, leur fonctionnement souffre pour la plupart de manque de transparence dans la gestion et la prise de décision. Les organes existent plus sur papier que dans la réalité et comme le confirme un des conseillers de Cobly `'certaines ONG ou associations n'existent que pour leurs fondateurs qui en font leur chose au mépris des normes établies. Pour certaines, le siège n'est nulle part ailleurs que dans leur chambre à coucher...''.

Du point de vue partenariat local, il n'existe pas un cadre formel d'échanges. Elles
devront donc créer un cadre de concertation entre elles d'une part et avec les
mairies d'autre part pour échanger et bénéficier d'autres expériences qui pourront

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leur permettre de voir autrement les choses et de saisir des opportunités en matière d'appui aussi bien technique que financier pour devenir des acteurs incontournables dans le processus de développement local. Elles peuvent aussi assister les citoyens en étant le porte-parole de leur préoccupation vis-à-vis du conseil communal, garant du développement local et en faisant pression sur les communes pour qu'elles travaillent et rendent compte de leur action de façon transparente.

Les OSC repérées à l'issue de nos enquêtes sont celles reconnues relativement `'entreprenantes» et dont le niveau d'engagement dans les actions de développement local sont autant appréciées par les autorités administratives que par certains partenaires. Mais pour mieux réussir leur mission, les institutions de la société civile doivent respecter les règles de gouvernance démocratique concernant leur fonctionnement interne, défendre les intérêts de leurs membres et contribuer au développement social, économique et culturel durable des communautés.

Les détails sur les OSC dans les communes de Cobly et de Boukoumbé se trouvent dans le tableau à l'annexe n°09

3.2.3- Domaines de compétences des OSC

Cinq domaines d'intervention prioritaires ont été retenus après dépouillement des questionnaires. Il s'agit de :

1. l'environnement et l'assainissement ;

2. la santé ;

3. l'éducation/alphabétisation ;

4. les activités génératrices de revenu par les femmes notamment la micro- finance;

5. l'agriculture et l'élevage.

Pour les membres du Conseil Communal interviewés, ces domaines sont prioritaires pour le développement de la Commune eu égard aux programmes retenus dans les PDC. Ils apprécient bien la pertinence du travail de certaines ONG et autres OSC au profit des communautés.

Près de 90% des ONG interviennent dans au moins trois domaines d'activités à la
fois, ce qui ne cadre pas souvent avec leur propre objectif de développement. `' Les

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ONG sont partout, elles veulent tout faire à la fois pourvu que ça leur rapporte de l'argent...». (CAMBIA Christophe, ^2ième Adjoint / Boukoumbé)

De manière générale, l'image des ONG dans ces communes reste moins celle d'acteur de développement que de prestataire de service pour la commune et les bailleurs de fonds. La plupart de ces ONG sont actives dans l'intermédiation sociale et ne disposent généralement pas de ressources propres à investir. L'expérience de vie associative notamment celle des ONG révèle de nombreuses faiblesses et insuffisances qui peuvent se résumer, entre autres :

· au manque de spécialisation, tendance à tout embrasser ;

· à l'insuffisance de capital social et de compétences techniques pour honorer leur engagement vis à vis des intervenants ;

· à l'inexistence de plan de développement opérationnel propre. Elles fonctionnent pour la plupart sur la base de l'offre des partenaires et non par rapport à leur programmes et activités propres réellement menés ;

· à l'incohérence entre activités menées et objectifs de l'ONG ;

· une faible capacité à analyser les stratégies en matière de développement et à identifier les enjeux ;

· à une faible représentativité et un faible ancrage dans la commune ;

· à une faible capacité de négociation vis-à-vis des pouvoirs locaux et des partenaires au développement ;

· à l'absence de vision et d'options réalistes de développement ;

· à l'absence, faute de concertation, de stratégie partagée de défense et de promotion du rôle des OSC dans les communes.

Une des conséquences du bas niveau de formation des membres et parfois même des leaders des associations et groupements de base est leur inefficacité technique qui est aggravée par le manque d'appuis qualifiés internes et externes. Ce phénomène est extrêmement important et mérite la plus grande attention lors de l'élaboration des stratégies d'appui aux organisations de la société civile, qu'il s'agisse de structures de base, de structures de coordination ou de réseaux d'organisations. Ainsi dans le souci de renforcer leur capacité organisationnelle et technique, certains partenaires ont intégré dans leur programme des plans d'appui

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et de formation mise en oeuvre simultanément avec l'exécution du contrat de prestation.

3.3- Participation des compétences locales au développement communal

3.3.1- Niveau d'implication des élus dans la planification locale

Au terme de l'article 84 de la loi N°97-029 portant organisation des communes,

« La commune élabore et adopte son plan de développement. Elle veille à son exécution en harmonie avec les orientations nationales en vue d'assurer les meilleures conditions de vie à l'ensemble des populations. Dans ce cadre elle élabore les documents de planification nécessaires..... ». (Mission de Décentralisation, 2002)

En clair, le Plan de Développement Communal (PDC), constitue un guide pour les actions de développement de la commune. Il est un cadre d'orientation stratégique qui traduit la vision, les attributions, les préférences et la volonté politique du conseil communal, l'organe chargé de la gestion du développement. Par rapport à cette mission, les deux Conseils communaux, au lendemain de leur installation se sont mobilisés pour lancer le processus d'élaboration des PDC.

Ainsi par arrêté du maire, un comité de pilotage est mis en place pour conduire le processus depuis la préparation jusqu'à la réalisation du plan. L'ensemble des élus, avec à leur tête le maire s'est investi pour avoir cet outil précieux qui devrait permettre non seulement une orientation claire du développement de leur commune, mais aussi et surtout de mobiliser les ressources de l'Etat et des partenaires qui soutiennent la décentralisation. Dans ce processus ils ont pu mobiliser les ressources humaines locales (associations, ONG, groupements villageois et population) et assurer le financement de la logistique (collecte des données, restauration des participants aux ateliers, rédaction de rapport etc). et tous sont fiers d'avoir assumé cette tâche aux premières heures de la décentralisation

En outre dans le cadre de la mise oeuvre de ces PDC, les élus, dans la concertation et avec l'appui technique des partenaires, ont pu élaborer des outils devant faciliter leur mise en oeuvre. Il s'agit du plan annuel d'investissement (PAI), du plan de communication, du budget communal, de l'amélioration de la qualité du personnel

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administratif etc.... Mais cette euphorie constatée autour de l'élaboration de PDC et de sa mise en oeuvre jusqu'en 2004 s'est malheureusement estompée pour plusieurs raisons relevées lors des entretiens :

· Le mauvais fonctionnement de l'administration de la mairie du fait de l'insuffisance du personnel, de la faible qualification des agents ;

· Le recrutement fantaisiste du personnel (souvent des proches des maires) ;

· L'absence de planification dans la mise en oeuvre des actions ;

· La non-transparence dans la gestion des finances locales ;

· Les querelles politiques entre les élus ;

· L'ignorance et incompréhension persistante due à la non-maîtrise des rôles par les élus.

3.3.2- Contribution des OSC locales aux actions de développement

Selon les résultats de l'enquête, toutes les catégories d'organisations locales contribuent, à des degrés divers, aux actions de développement. Le processus d'élaboration des PDC a été l'événement majeur qui a pu mobiliser l'ensemble des acteurs de la commune. Malheureusement l'euphorie suscitée n'a pu continuer lors de la mise en oeuvre des actions. En effet les ONG, particulièrement, ont aidé les communes dans la planification locale notamment lors du processus d'élaboration des PDC et de leur exécution selon l'expertise et les ressources dont elles disposent. Elles ont contribué surtout à la phase de diagnostic par la collecte des données dans tous les villages, et pris part activement aux différents ateliers au niveau communal. Elles sont souvent présentes à l'élaboration du plan annuel d'investissement (PAI) et autres documents de projets initiés par les mairies. Certaines participent aux différents groupes de réflexion ou comités mis en place dans le cadre de certaines actions à mettre en oeuvre. C'est le cas de GrADeD-ONG qui est membre du comité de gestion du fonds de développement économique mis en place à Boukoumbé avec le soutien de l'Association des Communes des Pays-Bas pour financer les microprojets économiques.

Elles contribuent également à travers des actions d'intermédiation sociales et de sensibilisation, à l'amélioration du traitement des problématiques féminines telles que la participation des femmes à la gestion des affaires publiques, l'élimination des pratiques néfastes à la santé, ainsi que l'environnement, l'éducation et l'alphabétisation.

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De manière générale, les résultats obtenus de la participation des organisations de la société civile aux actions et programmes de développement sont significatifs selon les autorités des deux communes, mais ils restent à être améliorés. Car sur plus d'une dizaine d'organisations répertoriées par Commune, seules quelques-unes (moins de 50%) mènent concrètement des activités dans le sens du développement local. A cet effet, elles doivent développer en leur sein, des capacités et des expertises qui leur assurent une connaissance des politiques et programmes de développement et une analyse critique de ceux-ci. Car, selon le professeur H. AGUESSY, pour bien jouer leur rôle dans la gestion du développement local, les OSC doivent se départir de la culture de la recherche de profit facile, pour s'inscrire plutôt dans une logique de sérieux, de franchise et de courage dans leur discours, une logique de bâtisseurs et non de bailleurs, en montrant du respect pour les talents des autres afin de dialoguer en politique et non d'agresser. La société civile, affirme t-il, c'est «apprendre à apprendre, à être responsable, à libérer les idées qui font avancer la société afin de vaincre les systèmes de paupérisation généralisée qui s'installe un peu partout en Afrique.... » (BOKO, 2006 : Rapport de forum sur les OSC de Houéyogbé)

Il ressort en dernière analyse que les communes de Boukoumbé et de Cobly ont plus à gagner qu'à perdre en soutenant la dynamique associative comme partie intégrante de la société civile émergente au niveau local mais encore balbutiante, voire quasiment inefficace par rapport à son rôle et aux nombreux défis à relever en faveur des communautés. Les OSC doivent développer aussi leur propre vision du développement en fonction des réalités et c'est sur la base de cette vision qu'elles peuvent développer des analyses et faire des propositions pertinentes.

3.3.3- Financement local des actions de développement

3.3.3.1- Part des OSC et des populations à la base

La contribution des organisations locales au financement des actions de développement peut être observée à deux niveaux, celui de l'élaboration et de la mise en oeuvre des PDC.

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Lors de l'élaboration des PDC, les organisations locales se sont fortement mobilisées et ont pris une part active dans le processus. Bien que n'ayant pas contribué financièrement, les ONG sont impliquées dans la phase de diagnostic (notamment la collecte des données) en mettant à la disposition des comités de pilotage leurs personnels connus pour leur capacité d'animation dans les villages.

« Nous avons pris de notre temps et mis notre savoir-faire de terrain au profit de la commune. Au niveau de APAE, je peux estimer tout ça à au moins 200 mille, Cela vaut autant que le financement direct..... » (Directeur exécutif ONG-APAE, 2006)

L'Union pour le Développement Communal de Cobly (UDCC), a quant à elle contribué financièrement pour un montant de près de 200 mille FCFA. Enfin l'Union communale des producteurs de coton (UCPC) a pour sa part contribué financièrement au processus à hauteur de 300 mille FCFA, puis en nature à travers les GV qui ont assuré la restauration des participants lors des ateliers dans les villages et arrondissements. Cette mobilisation a été plus remarquable à Cobly qu'à Boukoumbé où le maire a déploré l'inertie de l'UCPC.

Pour ce qui concerne la mise en oeuvre du PDC, on note aussi une contribution financière non négligeable des OSC. Ainsi toutes les organisations identifiées se déclarent disposées à apporter dans la limite de leur possibilité leur concours financier pour les réalisations prévues. L'UCPC-Cobly, par exemple, sur la base d'accord avec la mairie, s'est engagée depuis 2005 à mobiliser au profit de la commune, 1,5 FCFA / kg de coton soit 11 872 000 FCFA (au titre de 2005) et à renforcer l'encadrement des producteurs en vue de la dynamisation de l'économie locale. Tandis que la contribution au développement de l'UCPC de Boukoumbé est de 300 mille en 2004 et de 500 mille en 2005. Au regard de ces engagements, les UCPC, constituent une des forces motrices potentielles du développement avec lesquelles les élus locaux devront établir de solides relations de partenariat local pour relever les défis de développement communal.

L'ADDC accentue son action sur la mobilisation des ressortissants de Cobly à l'extérieur pour contribuer aux financements des actions du PDC. En 2006, elle a pu financer la réalisation de quelques hangars de marché dans le but de contribuer à améliorer les recettes fiscales de la Commune.

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Quant aux ONG, elles assurent principalement le rôle d'intermédiation sociale dans le cadre des projets initiés pour la plupart par les partenaires externes. Quant aux populations à la base, elles ont contribué à la mise en oeuvre du PAI en 2005 à Cobly à hauteur de plus de 12 millions, soit 3,5% de l'investissement total. A Boukombé avec l'institution de la `'Contribution au Développement» qui est une sorte de taxe de développement local, fixée à 1000 FCFA pour les hommes et à 500 FCFA pour les femmes, la Commune a pu mobiliser en 2005 moins d'un million contre trois millions en 2004 (l'année de mise en oeuvre de la décision). Malheureusement cette mobilisation n'a pu continuer les années suivantes à cause de la faible stratégie de mobilisation sociale au niveau de la mairie et surtout des critiques de plus en plus exprimées contre la `'mauvaise gestion» de l'équipe dirigeante.

Tableau n° 08 : Synthèse de la contribution des OSC au développement dès 2003

Communes	OSC	Participation à l'élaboration du PDC		Participation à la mise en oeuvre de PDC	Cobly
APDD	Membre du comité pilotage et du comité de rédaction Diagnostic villageois/collecte de données Co-modération ateliers dans les villages et arrondissements Participations aux ateliers communaux	Intermédiation de mobilisation sociale dans le cadre de projet HAADI (approvisionnement en eau potable et ouvrage d'assainissement)
	Participation financière Participations aux différents ateliers	Financement pour la réalisation de hangars de marchés en 2006
	Mise à disposition du personnel pour la collecte de données Participation aux ateliers	Intermédiation dans le cadre du projet éducatif de Aide et Action et du projet de sécurité alimentaire (LISA) avec Louvain et Développement (LD)
	Membre comité de pilotage Contribution financière (300 mille) Participations aux ateliers	Subvention à la Commune pour contribution aux actions de développement. 11 872 000 fcfa en 2005 soit 1,5 f/kg de coton versée		Boukoumbé
UCPC	300 000 fcfa	500 000 fcfa
	Mise à disposition du personnel pour la collecte de données Membre du comité de pilotage	- Intermédiation sociale pour le projet Hydraulique (HAADI), le développement de filière agricole du projet PAMRAD - Membre du comité de gestion de fonds de micro-projets dans le cadre du projet LOGO
	Mise à disposition de ressources humaines, Participations aux ateliers	Intermédiation sociale et Sous- traitance des PrOCGRN, PDDC, PRDT

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3.3.3.2- Part du budget communal

Les budgets actuels des collectivités territoriales de Cobly et de Boukombé sont pratiquement des budgets de fonctionnement. Ce sont en général des budgets disproportionnés en termes rapport/investissement comparé au ratio fonctionnement sur le budget global. Les deux mairies sont confrontées à des difficultés énormes de fonctionnement. A part la réalisation des PDC (sur fonds propres par les deux Communes, plus de 4 millions en moyenne), le financement du développement se trouve relégué au second plan. La capacité d'investissement est quasi nulle. Le peu des ressources financières locales mobilisées sont grevées par de lourdes charges administratives. Les différentes réalisations d'infrastructures marchandes et autres ouvrages communautaires ne sont possibles que grâce à l'intervention des partenaires externes, au Programme d'Investissement public ou encore aux subventions de l'Etat.

Tableau n°09 : Evolution des recettes locales réelles dans les deux communes

Communes		Montants des recettes locales
2003		2004	2005	2006	Commune de Cobly
Prévision
34 615 056		58 959 664	75 179 272	69 166 122	Recouvrée
14 404000		32 337 871	33 283 248	28 163 760	%
41,6%		58,8%	44,27%	40%	Commune de Boukoumbé
Prévision
31 558 368		53 778 468	63 670 000	47 012 494	Recouvrée
9 536 248		14 753 443	11 210988	10 053 429	%
30,21		27,43	17,60	21,38

Source : SAF de Cobly et de Boukoumbé

« Un regard sur les finances d'une commune typique montre, d'une part, les ressources et les capacités financières des communes et, d'autre part, les dysfonctionnements de la gestion des finances locales. Les ressources propres représentent 90% du montant total des recettes, les subventions reçues (dotations de l'Etat) n'en représentent donc que 10%. Les dépenses essentielles de fonctionnement, sont constituées des dépenses salariales (60%) et des dépenses d'acquisition de matériels et de fournitures (30%), les

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montants consacrés à l'entretien des infrastructures et des équipements sont insignifiants. Et l'investissement presque inexistant ». (CEDA , 2004)

Ce constat confirme bien notre observation et la situation semble plus grave dans les communes en question. Pourtant la loi recommande la création d'une taxe de développement local reposant sur les richesses locales potentielles. Les budgets sont généralement faibles et insuffisants pour administrer la commune, assumer les nouvelles compétences et réaliser des investissements.

De manière globale, la gestion financière des communes se heurte à plusieurs difficultés majeures à savoir :

· le manque de qualification et l'insuffisance du personnel au niveau des services financiers des mairies;

· l'insuffisance du personnel des services fiscaux pour appuyer les communes;

· l'absence d'un cadre budgétaire et comptable transparent et la faiblesse; malgré les potentialités, des ressources financières ;

· les maires n'ont globalement pas souvent une vue d'ensemble de la situation de leur commune, de ses atouts et potentialités de développement ;

· le retard dans l'émission des titres de recouvrement ;

· les agents collecteurs des communes, peu performants et corrompus ;

· l'absence d'un mode de gestion fiable des marchés communaux ;

· la lenteur dans la rentrée (pas de trésorerie disponible) ;

· le manque d'information des maires sur la situation réelle de leur trésorerie ;

· le retard dans la prise de décision de certains maires.

Néanmoins, une étude sur l'inventaire du gisement fiscal (GTZ & SNV , 2006), montre d'énormes potentialités inexploitées dans les deux communes. Le niveau assez bas des ressources locales et la faiblesse actuelle de la gestion financière constituent un problème majeur pour les autorités locales. Sur au moins 5 marchés recensés dans chacune des communes, la capacité moyenne de recouvrement des droits de places est estimée à 40% (tableau n°1 1). Ce qui semble dérisoire d'autant que les marchés sont les principales sources des ressources communales en dehors de l'appui de l'Etat. Il y a donc lieu de redoubler d'effort pour maximiser le potentiel des services marchands.

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Les maires reconnaissent cependant que la cause de leur problème est à la fois d'ordre organisationnel et institutionnel. Un des problèmes de fond est l'accompagnement par les services fiscaux. Ainsi le système mis en place pour la perception des taxes pèche par l'incompétence des personnes chargées de faire le travail. Aucune des deux communes ne dispose de recettes perception, ni de recette des impôts sur son territoire. Ce sont celle de Tanguiéta qui couvre Cobly et celle de Natitingou qui appuie Boukoumbé. Ce qui pose régulièrement le problème de disponibilité desdits services à répondre promptement aux besoins des communes dont ils ont la charge. A titre de comparaison, la situation financière d'une commune voisine comme Tanguiéta semble meilleure à cause de la présence des deux services techniques sur son territoire

Tableau n°10 : Niveau des recettes perçues en 2006 sur les principaux marchés

	Recettes	Les grands marchés dans la commune							Total
		Tapoga		Tokibi	Kountori	Nanagadè	Datori		Commune de Cobly
Prévision	4 160 000	2 080 000		2 080 000	1 560 000	780 000	520 000	11 180 000
	1 560 000	780 000		1 040 000	676 000	312 000	208 000	4 576 000
	37,5	37,5		50	43,33	40	40	41,38%

Commune de

Boukoumbé

Recette

Les grands marchés de la commune	Totale
Boukombé -centre	Korontière	Manta		Prévision
4 550 000	3 367 000	4 095 000	12 012 000	Recouvrée
1 638 000	2 730 000	3 640 000	8 008 000

%

36

81,081081

88,888889

68%

Source : Service Affaires financières des maries de Cobly et de Boukoumbé, octobre 2006

Somme toute le développement du chapitre 3, a permis de constater que les deux communes disposent d'un potentiel en termes de ressources humaines capables de conduire le développement local. « Si tous les fils de ce pays venaient à boucher de leurs doigts la jarre trouée, le pays serait sauvé » (Guézo, Roi du Danxomé). Cela voudrait dire que la mission de développement local conférée aux élus locaux, passe par la mobilisation et la participation de toutes les forces organisées ou émergentes dans la commune en vue de tirer grand profit de l'opportunité qu'offre la décentralisation.

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Les énormes problèmes mis en évidence peuvent être résolus à travers : + Le relèvement du niveau de compétence du personnel ;

+ Une meilleure organisation au sein des conseils communaux pour plus d'initiative et d'engagement en vue du relèvement du niveau des ressources fiscale locales ;

+ Le renforcement des capacités des OSC, en vue de leur participation active aux actions de développement.

55

.

Chapitre IV - Contribution des partenaires et de l'Etat au développement local

Depuis 2002, les partenaires au développement, c'est-à-dire les Agences de coopération, les ONG internationales, sont restés mobilisés autour de la décentralisation au Bénin. Dans ce chapitre, il est question d'analyser leurs interventions dans ces communes ainsi que le rôle de l'Etat, initiateur du processus de décentralisation, à travers les programmes et projets d'appui mis en oeuvre à Cobly et à Boukoumbé.

4.1- Partenaires d'appui : une opportunité pour les deux Communes

4.1.1- Partenaires en présence et leurs domaines d'intervention

Les communes de Cobly et de Boukoumbé sont dans un environnement de développement assez favorable avec la présence d'une multitude d'acteurs externes qui mènent différentes actions par le biais des projets et programmes de développement. Outre, la SNV qui totalise plus de 15 ans d'existence dans ces Communes, la présence de la plupart remonte à l'avènement de la décentralisation, On dénombre au moins une douzaine de partenaires « actifs » sur l'ensemble des deux territoires dont nous présentons les plus importants avec leurs objectifs de développement.

La Coopération technique allemande (GTZ), fait de l'Atacora/Donga, une zone de concentration d'aide au développement. Dans ce cadre elle met en oeuvre un vaste programme de projets au profit de toutes les Communes du département. Il s'agit de :

· PDDC : Programme de Développement des Communes ;

· PADEAR : Programme d'Appui au Développement pour le Développement de l'Eau et Assainissement en milieu Rural ;

· PrOCGRN : Programme de Conservation et de Gestion des Ressources Naturelles.

Le PNDCC : Le Programme National de Développement Conduit par les
Communautés, est né du Fonds Social suite à un accord signé entre la Banque
Mondiale et le Gouvernement du Bénin. L'objectif de développement du projet est

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de promouvoir l'utilisation de l'approche « développement conduit par les communautés (DCC) » par les ministères sectoriels, les gouvernements locaux et les communautés locales afin d'améliorer l'accès des communautés les plus pauvres aux services sociaux et financiers de base par la réalisation d'infrastructures sociocommunautaires (sanitaire, éducative et marchande..) avec une possibilité d'investissement de 15 millions fcfa en moyenne par village pendant cinq ans.

UniCrédit Foundation (UNIDEA) est une fondation privée, qui a vu le jour en mars 2003 à l'initiative du Groupe bancaire `'UnitCrédit». Ses interventions s'inscrivent dans un cadre social et humanitaire et ont pour domaines privilégiés l'assistance, la santé, l'éducation et l'environnement. Les initiatives UNIDEA au Bénin notamment à Cobly ont pour objectif principal l'amélioration de la santé de base dans la zone sanitaire de Tanguiéta (Tanguiéta, Matéri et Cobly) notamment en ce qui concerne les femmes enceintes et les enfants mal nourris. Leur intervention à Cobly depuis 2006 se traduit par la construction et l'équipement du centre de santé communal, la réhabilitation des centres de santé d'arrondissement, le recrutement et la formation du personnel.

Louvain et Développement (LD), une ONG belge, qui met en oeuvre depuis 2004 le projet « Lutte Intégrée pour la Sécurité Alimentaire - LISA ». Le projet LISA a pour objectif global l'amélioration des conditions de subsistance des populations de Cobly dans le cadre de la réduction durable de la pauvreté par l'amélioration de l'autosuffisance alimentaire (agriculture élevage), le renforcement de capacité organisationnelle et institutionnelle des structures partenaires locales et la promotion de l'accès financier des ménages aux soins de santé de qualité

Le PRODECOM est Le Programme d'Appui au Démarrage des Communes. Après la publication des premières lois organisant la décentralisation et des décrets d'application, le gouvernement du Bénin et la Commission Européenne ont décidé de financer ce programme, d'une durée de trois ans (2003 à 2006). Ce programme est destiné à appuyer la mise en place d'une administration communale capable d'améliorer le niveau des services rendus aux populations dans une logique participative, ainsi qu'à renforcer les capacités de l'Etat à appuyer les 77 communes.

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Cobly et Boukoumbé ont bénéficié de l'appui-conseil et technique de ce programme qui a pris fin en juin 2006.

PROTOS est une ONG belge à vocation internationale, active dans les domaines de l'approvisionnement en eau potable, l'assainissement, et la valorisation agricole de l'eau dans une perspective de Gestion Intégrée des Ressources en Eau (GIRE). Elle travaille au Bénin depuis 1994. Ses actions sont principalement concentrées dans les départements du Mono/Couffo , de l'Alibori et de l'Atacora notamment à Cobly et à Boukoumbé où elle met en oeuvre depuis 2000 avec la SNV-Bénin, le projet hydraulique et assainissement (HAADI) sur financement de Fonds de Survie Belge

AIDE & ACTION, Association de droit français, elle a pour vision d' « oeuvrer, dans une synergie d'actions, à l'émergence d'une société civile forte, organisée, renforcée et résolument engagée dans la gestion décentralisée d'une éducation de qualité pour tous, socle d'un développement durable au Bénin ». Elle a démarré ses activités depuis 1993 au Bénin dans le Département de l'Atlantique. En 2004, elle a élargi son intervention dans quatre communes de l'Atacora/Donga dont Cobly et Boukoumbé qui bénéficient de son soutien technique et financier dans le domaine de l'éducation de base.

PLAN BENIN est une organisation humanitaire internationale de développement centré sur l'enfant, sans affiliation confessionnelle, politique ni gouvernementale. Le parrainage des enfants est le fondement de l'organisation. Créé en 1937 pour aider les enfants orphelins de la guerre d'Espagne, Plan parraine aujourd'hui plus de 1 345 000 enfants environ dans 46 pays en développement en Asie, en Amérique, aux Caraïbes. Plan s'est installé au Bénin depuis 1994 et parraine 20 970 enfants et, à travers eux, leurs familles et leurs communautés. Depuis son installation dans l'Atacora en Juillet 2006, Plan s'est engagé à investir 80 millions et 120 millions FCFA par an et ce, pendant dix ans, respectivement à Cobly et à Boukoumbé.

En général, les domaines d'intervention des partenaires sont divers à savoir : l'hydraulique, l'éducation, la micro-finance, la santé, les infrastructures de base, la formation, la gouvernance locale. Avec leurs nombreux atouts sur le plan de la vie associative et de l'agriculture, les deux communes devraient s'organiser par

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l'initiative et la créativité pour davantage saisir ces opportunités que constitue la forte présence des partenaires externes sur leur territoire respectif.

Le tableau en annexe n°10 apporte plus de détails sur la situation des partenaires externes intervenant dans les deux communes.

On note une convergence des activités de beaucoup de partenaires et même une duplication des actions. C'est le cas des partenaires comme SNV, PRODECOM et PDDC qui bien qu'ayant les mêmes domaines d'actions (appui institutionnel) dans ces communes, n'ont jamais pu s'entendre pour conjuguer les efforts malgré les bonnes intentions toujours affichées. Il en est de même pour PADEAR-GTZ, PROTOS en matière d'eau potable et d'assainissement. Il y a aussi un déficit d'information sur les différentes structures. Ainsi beaucoup d'actions se réalisent, mais ne sont pas souvent connues des autorités communales. Cet état de choses est déplorable et nécessite la création de synergie et une approche multi acteurs afin de donner aux interventions une visibilité claire et d'épargner aux communes des cafouillages et des confusions qui les désorientent. Beaucoup d'ONG étrangères ont des objectifs attrayants, mais éprouvent des difficultés de planification, de mise en oeuvre et d'évaluation. D»autres encore font du saupoudrage dans leurs interventions.

Tous ces constats impliquent de nouvelles méthodes de travail pour plus d'efficacité des interventions des partenaires. Ainsi la nécessité d'une concertation périodique bilatérale ou multilatérale entre mairies et acteurs étrangers s'imposent. La création de réseau sectoriel semble également indispensable en vue d'harmoniser les approches au niveau de chaque secteur.

4.1.2- Pertinence des appuis par rapport aux priorités locales et aux OMD

Les partenaires externes ont déclaré tous situer leur intervention dans le cadre de la stratégie de lutte contre la pauvreté, l'appui à la décentralisation et l'amélioration de la gouvernance locale. A cet effet, plusieurs projets sont initiés et exécutés au niveau des communes.

Ces projets de plusieurs dizaines de millions de Francs CFA, bien que n'étant pas
initiés par les communautés elles-mêmes, répondent en majorité à leurs besoins

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prioritaires inscrits au PDC « même si, les stratégies de mise en oeuvre sont pensées ailleurs et nous tombent dessus » (Robert YOKOUA, 2007).

Tableau n°11 : Programme des PDC de Cobly et de Boukoumbé

N°	PDC de la Commune de Cobly (07 programmes)		PDC de la Commune de Boukombé (08 programmes)	1
Amélioration de la production végétale et animale	Amélioration des taux de scolarisation et d'alphabétisation dans la commune		2
Accroissement des taux de scolarisation et d'alphabétisation dans la commune	Amélioration de l'état sanitaire et nutritionnel de la population		3
Amélioration du taux de couverture sanitaire dans la commune	Augmentation de la production végétale animale et halieutique		4
Accroissement des ressources financières de la commune	Amélioration de la gestion des ressources naturelles		5
Renforcement de la capacité d'équipement et d'aménagement de la commune	Amélioration de la communication dans la commune		6
Préservation de l'environnement et gestion durable des ressources naturelles	Développement des loisirs, culture et tourisme		7
Renforcement de la capacité institutionnelle, organisationnelle de l'administration et de la société civile	Accroissement des capacités de mobilisation des ressources financières de la commune		8
	Amélioration de la gouvernance locale

Source : Documents PDC Cobly et Boukombé

Les grands axes de développement des deux commune, sont fondés sur les priorités identifiées dans le domaine des secteurs sociaux et de l'économie. Lesquelles priorités constituent également les points focaux des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Ces objectifs sont des éléments constructifs du processus de développement humain élaborés en 2000 par l'ONU. C'est un ensemble qui comprend 8 Objectifs proprement dits, centrés sur 18 cibles et accompagnés de 48 indicateurs. Ils reflètent également une ambition en matière de droits de l'homme c'est-à-dire, le droit à l'alimentation, à l'éducation, aux soins de santé et à un niveau de vie décent tels que les énumère la Déclaration universelle des droits de l'homme. La nécessité de garantir l'ensemble de ces droits économiques, sociaux et culturels, confère des obligations aux autorités des pays riches comme à celles des pays pauvres. Les Objectifs du Millénaire pour le Développement ont pour but d'assouplir

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les contraintes qui pèsent sur la capacité des personnes à faire des choix. En lien avec les PDC des Communes de Cobly et de Boukoumbé, ces objectifs peuvent se résumer en quatre défis majeurs pour lesquels elles se sont engagées depuis 2004 :

· du développement du secteur agricole par le renforcement des OP et la diversification des cultures et des espèces animales élevées ;

· la promotion des services sociaux de base par le développement des infrastructures et le renforcement du personnel qualifié dans la santé, l'éducation ;

· l'amélioration de la couverture en eau potable et le désenclavement des localités ;

· l'amélioration des capacités de l'administration locale et la sauvegarde de l'environnement.

Les indicateurs liés aux Objectifs du Millénaire ainsi que ceux des Stratégies de Réduction de la Pauvreté, bien que destinés à montrer l'évolution du développement des pays concernés, ne sont pas encore bien appréhendés aux niveaux des collectivités territoriales et des organisations de la société civile des deux communes. Des relectures et des mises en cohérence des documents PDC sont organisées dans le cadre du partenariat SNV/PNUD pour le suivi des OMD. C'est donc une opportunité pour ces communes de disposer des indicateurs qui soient des outils de suivi fonctionnels pour tous les acteurs oeuvrant dans la gouvernance locale.

4.1.3- Contribution des partenaires aux actions de développement local

Partenaires privilégiés des autorités locales, les organisations internationales concourent au développement local par :

- le financement total ou partiel de projets locaux ;

- la formation des ressources humaines des collectivités ;

- l'assistance et appui en renforcement des associations et ONG locales

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Leur implication dans le processus de développement local, est une illustration importante de la coopération décentralisée. Elle permet de rompre les circuits bureaucratiques lents et complexes qui ont découragé bon nombre de partenaires confrontés aux procédures de l'administration centrale.

Le volume de leur financement dans le Développement Local ne peut être connu avec exactitude car il n'existe malheureusement pas de mécanisme de suivi et d'évaluation fonctionnel des actions menées dans les deux communes. C'est là encore une énorme faiblesse qui caractérise l'organisation des collectivités locales. Les estimations faites sur l'investissement des partenaires semblent être largement en deçà des réalités. Selon certaines informations, après trois années d'exercice de pouvoir local les réalisations dans les deux communes peuvent être chiffrées à plusieurs centaines de millions. On estime à près de 350 millions FCFA d'investissement effectué dans chacune des deux communes (annexe n°10). Ces financements concernent différents domaines allant de l'éducation à la santé en passant par l'hydraulique jusqu'à l'environnement. Les partenaires « gros investisseurs » sont, entre autres :

· UNIDEA : plus de 100 millions dans la santé à Cobly depuis 2005
sur 319 millions de l'ensemble des investissements au titre d'appui externe ;

· SNV-PROTOS : près 140 millions / commune en eau potable sur 3 ans ;

· PADEAR/GTZ : plus de 200 millions en eau et assainissement également
sur les deux communes en 2006 ;

· PNDCC : plus de 150 millions sur les deux communes en 2006

Les objectifs des projets de développement sont louables, parce qu'ils visent l'amélioration des conditions de vie des populations par la qualité des soins de santé, l'eau potable, la scolarisation ainsi que l'alphabétisation, l'alimentation de qualité bref un cadre de vie décent. Mais La question essentielle demeure : qui initie, formalise et exécute l'action ? Ce sont toujours l'Etat et les bailleurs de fonds, le premier en fonction de son besoin de garder les rênes du développement et de jouer le premier

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rôle, les seconds, dans leur souci d'agir utilement, développent ensemble les grandes orientations où doivent se mouler les acteurs des Communes qui jouent pratiquement les seconds rôles.

La responsabilisation des communes à travers l'exercice de la maîtrise d'ouvrage est dans ces conditions foulée aux pieds par certains intervenants qui continuent à faire des réalisations par un système détourné de maîtrise d'ouvrage. Car,

«En matière de développement, on a tendance à considérer que les hommes sont des objets à manipuler, suivant un certain modèle, grâce à quelques moyens : argent, ressources humaines et techniques, appâts de toutes natures. On voudrait faire en sorte que les populations adoptent une situation à la place d'une autre, sans pour autant y mettre la manière et le temps nécessaire.... » (SAWADOGO, 2001)

L'approche « processus » échouera encore si les populations n'ont pas d'initiative et la vraie maîtrise des actions, si les autorités locales ne sont véritablement pas dans leur domaine de prédilection et de compétence.

Malheureusement, Il n'existe formellement pas de cadre de concertation entre les mairies et ces partenaires. Pis encore, plusieurs projets mis en oeuvre avec de gros financements par certains partenaires, s'ils ne sont pas connus des mairies, ne sont ni discutés, ni suivis dans leur mise en oeuvre. Des partenaires et non des moindres, continuent de se comporter au mépris des lois et dispositions qui régissent les communes dans le cadre de la décentralisation. Une situation qui crée un sentiment d'insatisfaction et de mécontentement chez certains comme le directeur exécutif de APDD-ONG qui pense que,

`'N'eût été l'intervention des acteurs externes, la commune n'aurait rien réalisé en matière d'infrastructures de base. Tout porte à croire que sans eux rien ne peut se faire par les communes elles-mêmes. C'est dommage ! Que les communes manquent d'initiative pour prouver leur capacité réelle à gérer l'autonomie qui faisait rêver tant de citoyen de cette commune.. Les gens commencent à déchanter et à se désillusionner de la décentralisation. ..Si la loi devrait être appliquée rigoureusement, nos communes n'existeraient plus. Heureusement que l'Etat lui-même a montré qu'il est un grand obstacle à la décentralisation pour avoir failli à ses engagements.(...)»

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4.1.4- Actions de renforcement de capacité locale par les partenaires

La lecture des documents des différents programmes en cours d'exécution dans les deux communes montre l'existence des volets de renforcement de capacité des acteurs locaux auxquels on confère souvent le rôle de maître d'ouvrage ou de maître d'ouvrage délégué dans la mise en oeuvre des projets. Un effort d'adaptation au contexte de décentralisation qui oblige les partenaires et même l'Etat à faire des élus et des acteurs locaux de véritable « moteurs de développement local». Il existe plusieurs types de plans de renforcement selon les cibles et la nature d'intervention des partenaires :

- renforcement organisationnel et institutionnel des Conseils communaux et des mairies : formation sur les textes de la décentralisation, la maîtrise d'ouvrage communale, les procédures de passation de marchés publics, la gestion administrative et technique etc avec SNV, PDDC, PRODECOM, MCL, PNDCC ;

- appui organisationnel de la société civile (ONG et associations locales) avec SNV et LISA (Exemple d'un plan d'appui aux ONG en annexe n°13) ;

- accompagnement des groupements de producteurs : GV, GF, CCPC, collectifs des artisans etc, avec LISA, PAMRAD et PrOCGRN.

Mais en matière de renforcement de capacité, il existe autant d'approches que de partenaires en présence. Par manque de synergie et de complémentarité, les programmes de développement offrent généralement des formations au rabais, dispensées aux acteurs locaux dont la plupart ne maîtrisent pas souvent l'intérêt et l'enjeu pour le développement local. En quatre années d'exercice de la décentralisation, plus d'une soixantaine d'ateliers de formation ont été organisés à l'intention des acteurs communaux. Mais les résultats escomptés ne sont pas malheureusement entièrement satisfaisants. « Tout ça n'est qu'un leurre..... » selon le Secrétaire général de Boukoumbé qui estime que « les partenaires décident de leurs actions et ne viennent que pour vous informer. Vous n'avez qu'à suivre, c'est-à prendre ou à laisser... »

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L'expérience vécue par les deux communes en matière de renforcement de capacité, nécessite donc un changement de méthode. Il faudra alors repenser les cibles, le contenu et le concept même de la formation pour, selon le maire de Cobly, « éviter de faire du bourrage. On rassemble deux ou trois personnes par commune au chef lieu de département pour une formation sur 5 jours d'affilée que les gens ne suivent pas correctement..... »

4.2- Rôle de l'Etat dans le développement des deux Communes 4.2.1- Subventions de l'Etat : un appui budgétaire aux communes

A l'époque des Sous-préfectures, les ressources étant faibles et basées sur une fiscalité locale très variable et instable d'une année à l'autre, il n'existait aucun investissement sur fonds propres, d'où la nécessité de recette additionnelle à imputer au budget de l'Etat sous forme de subvention ou de ristourne. Ces subventions sont d'une grande utilité pour ces communes aujourd'hui parce qu'elles représentent une part assez importante de leurs ressources annuelles même si elles tombent au compte-gouttes et ne tiennent pas souvent compte des opportunités de besoins des Communes. La subvention de l'Etat qui représente au moins 20% des recettes locales, prend en compte les rubriques telles que : la subvention de l'équilibre, la subvention sur les charges salariales et la contribution aux fonds de solidarité intercommunale.

Tableau n° 12 : Evolution de la subvention de l'Etat de 2003 à 2006

Communes	Subvention annuelle de l'Etat (en FCFA)
	2003	2004		2005		2006
Cobly	4 095 313	17 973	236	23 973	236	36 984	737
Boukoumbé	30 466 885	51 340	956	41 237	956	29 053	429

Source : SAF / mairie Cobly et Boukoumbé

4.2.2- Niveau de transfert des compétences et des ressources par l'Etat

Bien que jugés pertinents pour l'amélioration des conditions de vie des populations,
nombreux sont les partenaires et certains spécialistes en planification qui estiment
que les PDC, de par leur densité, sont trop ambitieux, irréalistes et irréalisables en

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termes de coûts jugés exorbitants car inadaptés à la capacité réelle de mobilisation des ressources internes et externes des élus locaux. Ses coûts sont de

1 888 661 500,00 fcfa pour Cobly et 2 178 104 250 fcfa pour Boukoumbé. Alors que quatre ans après l'exercice de la décentralisation, aucune des deux communes n'a rien pu investir réellement sur fonds propres dans la mise en oeuvre des actions prévues.

Il est important de rappeler qu'au lendemain des élections communales de décembre 2002, les autorités de Cobly et de Boukombé ont énormément fondé leur espoir sur le transfert par l'Etat des ressources financières et des compétences nécessaires à la mise en oeuvre de leur PDC. A défaut de ce transfert, elles se trouvent confrontées à l'incapacité avérée d'optimiser les finances communales et de travailler véritablement dans le cadre d'une gouvernance locale qui rassemble et mobilise l'ensemble des acteurs autour d'une dynamique locale de développement.

La question essentielle que l'on se pose est de savoir comment les collectivités territoriales peuvent financer le développement local sans un transfert de ressources et de compétences ? `'Une décentralisation efficace va de pair avec une décentralisation fiscale et une déconcentration des services publics» (SAWADOGO, 2001). Sur ce plan, il reste beaucoup à faire en matière de véritable volonté de l'Etat central pour un transfert des pouvoirs, des compétences et des ressources financières vers les communes.

Mais autant la mise en oeuvre des actions de développement dépend de la mobilisation de fonds au niveau national, de leur transfert aux collectivités locales et d'un appui pour renforcer leur capacité, autant la réussite effective des actions locales dépend des facteurs locaux, à savoir le niveau de bonne gouvernance atteint dans chacune des deux communes. Il s'agit en particulier de la transparence, de l'équité et du renforcement de la citoyenneté, et des modalités pratiques de concertation et de partage de la gestion instaurée entre la commune et les populations.

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4.2.3- Appui de la tutelle et des services techniques déconcentrés

L'une des prérogatives de l'autorité de tutelle, c'est d'assister et de donner des conseils aux élus pour éviter des erreurs préjudiciables aux communes qui pourraient s'écarter de la norme nationale. Du point de vue légal, la tutelle a deux tâches fondamentales à assumer auprès des communes. Il y a le contrôle de légalité et l'assistance conseil. L'assistance conseil est le reflet de « l'unicité de représentation du gouvernement et de l'ensemble des ministres par le Préfet » qui assure en réalité « un pouvoir de coordination » sur les services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat. Ce que les communes attendent de l`assistanceconseil, c'est que l'autorité de tutelle doit pouvoir les aider à prendre des décisions qui restent dans la légalité. De par l'expérience vécue depuis quatre ans, certains élus locaux s'interrogent et jettent un regard critique sur le rôle essentiel de la tutelle.

» Nous n'arrivons pas à jouir totalement de l'assistance des services déconcentrés parce que les procédures sont trop longues .... . On n'assiste pas quelqu'un en restant à distance. La hiérarchie pure et dure, ce n'est pas ça. Il s'agit désormais de savoir ce qui se passe, de donner conseil et de prévenir. Il ne s'agit pas de jouer au gendarme. La tutelle doit s'interroger sur son rôle elle est là pour éduquer les communes. L'assistance conseil ne doit pas être assimilé à un pouvoir hiérarchique, c'est une opération de dialogue. Ceux qui en sont chargés ne sont pas toujours mieux informés que les bénéficiaires que sont les communes...(...)».

D'un autre coté, les relatons entre services techniques déconcentrés et mairies ne sont pas non plus assez bien développées. Les maires ont évoqué un certain nombre de contraintes dont l'indisponibilité du personnel à répondre à leur demande. Dans d'autres cas, la collaboration n'est possible que s'il y a motivation. C'est-à-dire assurer le déplacement des techniciens, leur séjour, payer les per-diems ou encore payer les honoraires de leurs prestations. Les maires ont évoqué plusieurs exemples. Si les services de l'hydraulique sont souvent cités, c'est que les projets dans lesquels leur appui est sollicité (PADEAR de la GTZ, HAADI de la SNV et PROTOS ) ont intégré dans leur budget respectif les frais inhérents à ce genre de prestation. Ce que les mairies ne sont pas encore capables de faire par leur budget.

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Il est donc urgent que la préfecture s'organise autrement et de manière pragmatique pour jouer son rôle de tutelle tout en s'affranchissant des dispositions lourdes et confuses de la loi afin de faciliter la collaboration ou l'appui des structures techniques publiques avec les mairies dont les compétences restent pour le moment très limitées. Il faut préciser aussi que cette inertie qui caractérise la Préfecture de Natitingou s'explique par le non-transfert des ressources et des compétences à son niveau et surtout par d'autres types de difficultés relevées lors du Forum national sur le bilan de trois ans de vie des Communes (Le Municipal 2006), qui sont, entre autres :

1. les difficultés de coordination au niveau départemental résultant du cloisonnement de l'action gouvernementale et de l'absence de tradition d'inter ministérialité ;

2. la faible capacité de la préfecture par rapport aux compétences du préfet en matière de coordination ;

3. la méfiance des bailleurs de fonds face à l'exigence du respect des principes du droit budgétaire béninois pour les projets exécutés sur ressources extérieures ;

4. l'absence de cadrage juridique de l'assistance conseil favorisant l'empirisme dans sa gestion ainsi que l'approche marchande de l'accompagnement de l'Etat ;

5. l'extrême politisation de l'administration publique favorisant la défense des intérêts des clans ou des régions.

Il est donc nécessaire que le personnel des services techniques déconcentrés et de la tutelle apprenne à travailler en concertation avec les responsables locaux.

Somme toute, plusieurs partenaires concentrent leurs interventions sur Cobly et Boukoumbé. Les actions qu'ils mènent dans le cadre des programmes et projets, sont pertinentes pour les communautés bénéficiaires. Cependant, il est nécessaire que les partenaires revoient leur appui afin de placer véritablement au centre de leurs actions, les acteurs locaux désormais investis de la mission de conduire le développement communal. L'Etat bien qu'initiateur de la décentralisation demeure malheureusement omniprésent dans le processus de développement des communes.

68

TROISIEME PARTIE

SNV, ACCOMPAGNATEUR DE DEVELOPPEMENT LOCAL A
COBLY ET A BOUKOUMBE

69

Chapitre V - Bilan de l'expérience SNV-Bénin, Acquis et impacts

Ce chapitre présente l'approche de développement local de l'organisation SNV en matière de renforcement de capacités des acteurs locaux notamment l'administration locale. Il rend compte des actions menées par la SNV-Bénin dans les communes de Cobly et de Boukoumbé depuis plus d'une quinzaine d'années et met en relief les principaux acquis et leurs impacts sur le développement socio-économique des deux localités.

5.1- SNV : Accompagnateur du développement local au Bénin

L'Organisation Néerlandaise de Développement (SNV) est une ONG de droit néerlandais qui intervient dans 33 pays à travers l'Afrique, l'Amérique latine, l'Asie et l'Europe Centrale. La SNV s'engage à promouvoir une société où chacun peut avoir sa liberté de se développer par lui-même. La SNV y contribue en renforçant les capacités des acteurs locaux. Il s'agit plus spécifiquement de fournir des conseils et de l'expertise en termes de facilitation pour le développement des capacités des partenaires locaux dans le cadre de la bonne gouvernance et la lutte contre la pauvreté. La SNV/Bénin s'est également définie comme objectif de contribuer à la mise en oeuvre efficace des orientations nationales à travers le renforcement du cadre institutionnel existant pour une gestion transparente du développement local. Ses principales valeurs sont l'équité de genre, la durabilité écologique et l'interculturalité.

Depuis 37 ans, elle intervient au Bénin où elle mène en relation avec les autorités locales et les organisations intermédiaires, des activités de développement pour améliorer les conditions sociales des communautés à la base. L'évolution des interventions de la SNV au Bénin se présente comme suit :

· De 1970 à 1986, appui aux activités du gouvernement dans le domaine du développement rural ;

· De 1987 à 1991, changement et orientation des activités vers un
développement intégré à la base ;

· De 1992 à 1995 : les activités en régie propre sont orientées vers un
renforcement des capacités des contre-pouvoirs des populations à la base ;

70

· De 1996 à 2000, les interventions de la SNV-Bénin visent la consolidation de la politique de développement durable ;

· De 2000 à 2002, les actions de l'organisation sont axées sur l'accroissement des capacités de maîtrise d'ouvrage des administrations locales en matière d'infrastructures sociocommunautaires et économiques ;

· Depuis 2007, la SNV-Bénin a retenu le développement institutionnel et le renforcement organisationnel comme sa compétence clé et joue le rôle de conseiller et de facilitateur du processus du développement communal.

Sa présence à Cobly et à Boukoumbé remonte au milieu des années 1980. 5.1.1- Stratégie d'intervention de la SNV

La SNV contribue à l'atteinte de cette mission à travers une stratégie fondée sur deux grands axes:

1) l'appui aux collectivités locales, qui sont les acteurs clés de l'orientation du développement local et les institutions légalement reconnues à partir desquelles les services publics locaux sont organisés au bénéfice des populations. Cet appui tend à rendre ces acteurs plus responsables et plus portés sur la reddition de comptes vis- à-vis des citoyens ;

2) l'appui aux organisations de la société civile, qui sont sensées jouer un double rôle. Elles sont des partenaires dans le processus de développement local dans l'organisation et la gestion de services locaux de base, en offrant des prestations de services ou en participant aux dynamiques locales au sein desquelles elles représentent des intérêts et des besoins des citoyens.

Elles contribuent aussi à la sensibilisation et à l'information des citoyens, notamment des groupes marginalisés. En tant que consommatrices de services, elles sont un contre pouvoir face aux autorités publiques locales, en réclamant plus de transparence et de comptes rendus, et en défendant, en particulier, les intérêts sociaux de groupes vulnérables tels que les femmes, les enfants et les minorités.

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La stratégie de la SNV en matière de développement local dans le domaine de la gouvernance locale, en tenant compte de ce contexte, consiste à orienter son action dans le sens de la réduction de la pauvreté. A cet effet, la SNV apporte son appui aux organisations de niveau intermédiaire pour créer une gouvernance locale qui favorise :

- un meilleur accès aux connaissances et aux informations (transparence) ;

- une participation des acteurs (y compris les femmes) dans la formulation des politiques et des prises de décisions locales ;

- une concertation accrue des acteurs dans la mise en oeuvre des politiques locales ;

- l'amélioration de la sécurité des personnes et des biens ;

- l'amélioration de l'accès et de la qualité des services publics locaux ;

- l'instauration d'une justice sociale ;

- l'équité genre.

Plus précisément, la SNV renforce les capacités des collectivités locales, des organisations de la société civile et des services d'Etat dans le cadre de la « bonne gouvernance » qui est un des piliers principaux dans les stratégies nationales pour la réduction de la pauvreté et l'amélioration des services publics.

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5.1.2- Démarche méthodologique de renforcement de capacités

Les méthodes employées pour aboutir au renforcement de capacités peuvent être résumées comme suit :

1. Le client au centre : la SNV écoute d'abord et s'efforce de comprendre les besoins du client avant d'élaborer un plan de travail sur cette base.

2. Le client est responsable, les conseillers de la SNV ne font pas le travail à la place des clients : ils guident ou encadrent dans un processus où le client est responsable de l'organisation, de la mise en oeuvre, du rapportage, des plaidoyers et des réseaux.

3. Organisation des formations de renforcement de capacité : l'approche SNV encourage le client à se former sur le tas, dans son travail ».

4. Souscrire à la formation par réseau : Les ONG ou les autorités locales peuvent se former et renforcer leurs capacités mutuellement. Il s'agit là d'une méthode durable et économique qui se développe sur la base de réseaux et d'expériences existants.

5. Participation et action conjointe : Participation horizontale (des communautés villageoises aux structures nationales et régionales) et verticale (mobilisant tous les acteurs concernés, incluant les autorités locales, la société civile, le secteur privé, les services déconcentrés, les projets) dans la formulation de programmes de développement et la fourniture de services aux communautés.

6. Complémentarité : s'abstenir de perturber le marché des `'renforceurs» de capacité locaux. La SNV ne propose pas de services gratuits là où les `'renforceurs» de capacité locaux peuvent faire le travail. Dans ces cas son rôle est de contribuer à l'institutionnalisation de systèmes qui permettent aux clients de faire appel à l'appui des `'renforceurs» de capacité locaux.

7. Se concentrer sur la mobilisation d'appui et la gestion des ressources financières locales : le développement ne peut être durable que si l'assurance des services de base est financée par des ressources internes.

8. Respect des valeurs : La SNV intègre dans ses services la justice sociale, l'équité en matière de genre, et la conscience de l'environnement.

9. Gestion des connaissances : la SNV encourage l'échange et le développement des connaissances relatives à ses produits et services entre les pays, l'échange de conseillers entre pays ; la participation aux réseaux externes régionaux de `'renforceurs» de capacité.

Source : extrait du document de stratégie SNV 2007-2015

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5.1.3- Dispositif opérationnel au Bénin

Pour opérationnaliser cette stratégie et atteindre ses objectifs, la SNV-Bénin, en dehors de sa direction nationale à Cotonou, a mis en place six bureaux `'SNVConseil» à Porto-Novo, Dogbo, Kandi, Natitingou et Parakou. Chacun de ses bureaux dispose d'une équipe de Conseillers ayant des compétences affirmées pour offrir des services dans les domaines stratégiques de son intervention aux clients potentiels dans tous les départements du pays:

5.1.4- Partenaires de la SNV au Bénin

Jusqu'en 2006, la SNV-Bénin travaille avec une trentaine de communes, des ONG et associations locales. Au niveau macro elle collabore avec la Maison des Collectivités Locales (MCL), l'Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB), la Fédération des Unions des Producteurs de Coton, et supporte l'initiative des organisations de la société civile comme Social Watch.

Ses principaux clients sont les organisations oeuvrant dans la lutte contre la pauvreté et intervenant dans le domaine de la décentralisation. Elle travaille au niveau local (intermédiaire) et national avec des programmes d'appui des bailleurs de fonds dans le cadre des partenariats établis tels que Plan-Bénin, Louvain & Développement, PNUD, Ambassade Royale des Pays-Bas etc. Au lendemain de la décentralisation, la SNV-Bénin a accompagné une trentaine de communes dans douze départements pour l'élaboration de leur plan de développement.

5.2- SNV-Bénin : Bilan de 15 années d'intervention à Cobly et à Boukombé

5.2.1- Présentation des différents projets mis en oeuvre par la SNV

Durant sa présence à Cobly et à Boukoumbé, la SNV-Bénin a mis en oeuvre plusieurs programmes d'infrastructures et de renforcement de capacité dont les plus importants sont les suivants :

PDR/PAEPA (1994-1999) : Projet de Désenclavement Rural / Projet d'Assainissement Rural en Eau potable et Assainissement. Il a pour objectif principal de doter les Sous-préfectures de Cobly et de Boukoumbé d'infrastructures hydrauliques et d'assurer leur désenclavement par l'ouverture et l'aménagement des pistes rurales et l'installation d'ouvrages d'art.

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PADES (19991-1999) : Projet d'Appui au Développement dans les sous-préfectures de Cobly et de Boukombé. Il s'agit d'un projet intégré, exécuté à travers l'appui direct de la SNV. Il prend en compte plusieurs domaines, AGR, développement institutionnel, renforcement organisationnel, genre, infrastructures et assainissement

PADIC (1999-2002) : le programme d'appui au développement institutionnel des communes, vise l'accroissement des capacités de maîtrise d'ouvrage des administrations locales des deux communes en matière d'infrastructures sociocommunautaires et économiques. Ces capacités incluaient en plus du savoir- faire administratif, financier, social et technique, la maîtrise des informations et les attitudes et comportements nécessaires à la conduites d'un processus de décision dans la transparence à partir des initiatives jusqu'à la gestion des infrastructures réalisées. Une attention explicite est accordée aux aspects genre et environnementaux.

Projet HAADI : Depuis 2000, les communes de Boukoumbé et de Cobly ont élaboré et mis en oeuvre avec l'appui de la SNV-Bénin et de l'ONG Protos - Belgique, un document de formulation sur le volet hydraulique et assainissement dénommé Action-HAADI (Hydraulique et Assainissement comme Appui au Développement Intégré) dont le co-financement est assuré par la Coopération Belge et la SNV. L'Action-HAADI vient en appui au processus de développement autogéré par des interventions sectorielles en matière d'approvisionnement en eau et d'assainissement. Par son approche, le projet permet aux communautés bénéficiaires et aux communes concernées d'acquérir certaines compétences en matière de la gestion de cycle de projet et en matière de planification et de gestion du développement local en général. De façon spécifique, il vise :

· l'amélioration de l'accès à l'eau potable de façon durable.

· l'amélioration des comportements des populations en matière d'hygiène et d'assainissement.

· le renforcement des capacités des populations et des autorités locales en matière de maîtrise d'ouvrage.

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Au total, la stratégie d'intervention de la SNV-Bénin a évolué de 1990 à 2002, passant de l'assistance technique dans les ministères à la pratique de conseil en passant par l'approche projet qui consiste à travailler directement à la mise en oeuvre des projets avec les communautés à la base. Dès 2003, sa stratégie opérationnelle met l'accent sur le développement institutionnel et le renforcement organisationnel comme compétences clés nécessaires à la promotion du développement local par la participation, l'apprentissage mutuel, l'appropriation.

5.2.2- Résultats des actions menées à Cobly et à Boukoumbé

Les actions les plus remarquables de l'intervention de la SNV sont relatives à la réalisation d'infrastructures de base, au développement de l'économie locale et au renforcement du rôle des acteurs locaux en matière de maîtrise d'ouvrage communal et du genre.

5.2.2.1 - Infrastructures sociocommunautaires

Vu le nombre important des ouvrages réalisés, la plupart des personnes interrogées reconnaissent le rôle pionnier joué par la SNV-Bénin dans la mise en place des équipements et infrastructures de base. Il s'agit de :

- 17 modules de trois classes construits et équipés ayant amélioré les conditions de scolarisation dans les deux communes. l'importance généralement reconnue de l'éducation dans la réduction de la pauvreté et le développement durable, la priorité qui lui est accordé dans les choix stratégiques du Bénin font de l'éducation, un secteur dans lequel la SNV trouve intéressant de travailler parce qu'elle est le fondement du progrès dans tous pays.

- 111 ouvrages hydrauliques (puits et forages) qui ont facilité l'accès à l`eau potable pour 35% de la population de Cobly et 19% de Boukoumbé¹. Ces résultats, bien qu'insuffisants au regard des besoins énormes en la matière, ont entraîné une nette diminution des maladies hydriques, un relèvement du taux de couverture en AEP et un gain de temps pour les femmes dans la corvée de l'eau ;

¹ Ces taux sont calculés sur la base de la norme établies par le ministère de l'eau : 1 point d'eau pour 250 habitants.

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- 131 latrines publiques et 100 latrines familiales réalisées, qui ont amélioré les conditions d'hygiènes et d'assainissement dans les marchés, les écoles et surtout dans les ménages ;

- 151 km de pistes rurales aménagées et une soixantaine d'ouvrages d'art construits, qui ont désenclavé les deux communes, et amélioré la circulation inter arrondissement. « Le désenclavement de Cobly et de Boukoumbé, c'est d'abord l'oeuvre de la SNV, les principales pistes praticables aujourd'hui ont été ouvertes et aménagées grâce à l'intervention de la SNV ;; » (Daniel NAMIMA, ancien animateur SNV, 2007)

- La construction du bâtiment, abritant le Centre de Lecture et d'Animation Culturel `'CLAC» qui tient lieu de bibliothèque communale de Cobly, a été entièrement financée à hauteur de 18 millions FCFA par la SNV.

Le coût des ses réalisations d'infrastructures est estimé à plus de deux milliards de FCA (voir tableau n°13 ci-après).

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Tableau n°13 : Synthèse des réalisations des infrastructures de base à Cobly et à Boukoumbé par la SNV

Communes		Types d'infrastructures réalisées
		Puits et forages		Aménagement de pistes		Ouvrages d'art		Latrines publiques		Latrines familiales
		Coût	Nbre	Coût	km	Coût	Nbre	Coût	nbre	coût	nbre	coût	Cobly
10		180 000 000	66	396 000 000	81	567 000 000	16	24 000 000	27	32 400 000	50	3 500 000	Boukoumbé
7		126 000 000	45	270 000 000	70	490 000 000	44	66 000 000	4	4 800 000	50	3 500 000	Total
17		306 000 000	111	666 000 000	151	1 057 000 000	60	90 000 000	31	37 200 000	100	7 000 000

Montant total des investissements en infrastructures communautaires 2 163 200 000

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Sources : résultats d'enquête 2007

5.2.2.2- Renforcement de l'économie locale

Les actions de la SNV dans ce domaine se traduisent par la mise en place d'infrastructures de production et l'amélioration des ressources locales. A cet effet :

La construction de 12 magasins pour les GV dont 11 à Cobly, pour un montant de 140 millions FCFA, destinés à la production, le stockage et la commercialisation des produits agricoles avec la facilitation de l'accès aux intrants agricoles et aux petits crédits. Ceci pour permettre également aux producteurs de faire face à la période de soudure et éviter le bradage de leurs récoltes. Ces installations mises à la disposition des OP, par la SNV servent, aujourd'hui de point d'appui pour la mise en oeuvre du projet `'Lutte Intégrée pour la Sécurité Alimentaire» (LISA) de Louvain et Développement et du projet de promotion des filières agricoles (PAMRAD) de la Coopération Technique Belge (CTB) ;

La construction du magasin de l'UCPC de Cobly (15 millions FCFA) en vue de renforcer les capacités de la structure faîtière des producteurs pour l'approvisionnement et la gestion d'intrants agricoles ;

L'aménagement d'un mi-barrage à Boukoumbé (17 millions), servant de point d'abreuvement pour bétail et offrant la possibilité de maraîchage aux femmes des villages bénéficiaires ;

Accompagnement des producteurs et productrices par une série de formations sur la maîtrise des techniques culturales pour l'amélioration des rendements agricoles. Près de 30 à 40 GV/GF, respectivement à Boukoumbé et à Cobly, ont bénéficié, quatre années durant, de l'appui de la SNV dans ce domaine.

La construction du siège de la CLCAM de Cobly (50% de financement soit 15 millions FCFA) a favorisé l'épargne et le crédit des producteurs et productrices regroupés au sein des GV et GF de la commune ;

En matière de renforcement des ressources fiscales, l'appui de la SNV a permis à
Cobly de disposer d'un grand marché, construit, assaini et équipé, pour un montant

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de 123 millions FCFA en 1994. Le potentiel fiscal de ce marché est estimé au moins à 160 mille FCFA par jour de marché (tous les 7 jours). La gestion de ce marché et celle de l'auberge léguée à la Commune par la SNV en 2002, représentent une source importante d'amélioration des recettes fiscales.

5.2.2.3- Développement institutionnel

Jusqu'en 2002, les sous-préfectures de Cobly et de Boukoumbé² ont été associées à la formulation des programmes PDR, PADES, PADIC et HAADI. Lesquels programmes ont été mis en oeuvre avec la participation active des autorités locales à travers la mise en place de comités de maîtrise d'ouvrage dont le rôle est d'opérer les choix, de conduire le processus de décision et de suivre l'exécution des travaux. Au niveau village, ce sont les comités de projet qui ont été institués pour la mobilisation des populations autour des actions à mener et le suivi de l'exécution des projets. La réalisation de ces projets a été accompagnée du renforcement des capacités des principaux acteurs locaux. Ce qui a forgé des compétences locales qui seront utilisées plus tard lors de l'élaboration des PDC en 2003 et de plusieurs autres outils de planification du développement communal (PAI, Budget, etc.). C'est le cas par exemple des ONG APDD de Cobly, et GrADED de Boukoumbé qui doivent leur existence à l'assistance technique, financière et matérielle de la SNV. Aujourd'hui la SNV, en partenariat avec PROTOS et Louvain Développement, appuie une demi- douzaine d'ONG locales par un plan de renforcement de capacité établi sur un ou deux ans. Le but est de faire d'elles des structures pérennes en appui aux élus locaux dans l'accomplissement de leur mission de développement (annexe n°10 : exemplaire d'un plan de renforcement).

Un des points forts de l'appui institutionnel est la cession à titre gracieux, aux communes, des locaux ayant abrité les sièges des projets de la SNV pendant 15 ans dans ces deux communes. A Cobly, par exemple, il s'agit d'un ensemble de six bâtiments à usage de bureau, de résidence et d'auberge d'une valeur estimée à 130 millions FCA, répartis sur plusieurs domaines d'une superficie totale de 18,194ha. C'est dans ces bâtiments que les bureaux de la mairie sont installés depuis 2003, donnant ainsi un nouveau visage à la commune. (Convention de cession de

² Ancienne appellation des communes avant la décentralisation

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domaines en annexe n°11). « Nous pouvons nous estimer heureux d'être la mairie la mieux lotie de l'Atacora (... ) Nous ne saurions apprécier cet appui inestimable de la SNV... » (Maire de Cobly, 2007). Tandis qu'à Boukoumbé, c'est le siège du projet et une résidence (30 millions) qui sont cédés et qui sont aujourd'hui exploités par un nouveau projet et la CLCAM.

L'appui institutionnel se traduit également par le renforcement des élus, des agents des mairies et des membres des organisations locales suivant des plans de renforcement établis annuellement sur les thématiques relevant de la maîtrise d'ouvrage communal, dans le but d'améliorer leurs connaissances et de développer leur capacité à mieux s'impliquer.

5.2.2.4- Renforcement de la position des femmes

Un des axes stratégiques de l'intervention de la SNV à Cobly et à Boukoumbé est le genre. Il s'agit d'accompagner le développement local avec une attention particulière sur la position des femmes dans le processus. Ainsi plus d'une quarantaine de GF à Cobly et une trentaine à Boukoumbé ont bénéficié pendant plusieurs années de l'appui organisationnel, technique, financier et matériel de la SNV. Cet appui se traduit par la mise en place d'un système de crédits - épargne autogérée (CECA) par les femmes elles-mêmes. On dénombre encore quatre restées fonctionnelles dont trois à Cobly sur lesquelles s'appuie aujourd'hui, le projet LISA dans le cadre de la promotion agricole et des AGR.

Le renforcement des capacités des femmes a eu pour effet leur intégration dans les structures de prise de décision au niveau des divers comités villageois, communaux (CA de la CLCAM). En effet, la proportion des femmes dans ces structures a augmenté et varie entre 5% et 60% selon les cas. Elle sont plus présentes et pragmatiques au niveau des villages et arrondissements. Cette dynamique a abouti en 2000 à une fédération communale des GF dans chacune des communes. Il s'agit de DIWERE à Cobly et de TIKONNA à Boukoumbé. Ces deux fédérations ont bénéficié de l'appui de la SNV pour la construction de leur siège appelé `'Centre d'Echange des Femmes» (CEF). Deux de ces centres construits à Boukoumbé (30 millions FCFA), comprennent chacun une salle de réunion, des chambres de passage, une paillote qui sert de lieu de rassemblement et de formation sur la

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gestion de l'épargne et crédits, l'alphabétisation et la sensibilisation sur la scolarisation des enfants.

En 2002, l'année de désengagement de l'appui direct aux organisations locales, et dans le souci de garantir leur pérennité, la SNV tout en léguant les dits centres, a mis à leur disposition un fonds de roulement pour la poursuite de leurs activités de crédits et a facilité leur mise en relation avec la CLCAM. Chacune des deux associations est désormais autonome et devrait s'autogérer. Contrairement à DEWERE de Cobly, TIKONNA est reconnue par les principaux acteurs de Boukoumbé comme une association féminine dynamique dans la mobilisation sociale. Elle a pu multiplier son fonds de roulement par trois, passant de 1,5 millions en 2002 à 5 millions en 2007. Cette association qui regroupe plus de 300 femmes de Boukoumbé, dispose d'un plan stratégique et d'une capacité de négociation qui lui a permis de nouer depuis quatre ans un solide partenariat avec l'ONG néerlandaise AGRITERA.

5.3- Appropriation des outils de planification locale

Il existe plusieurs approches du concept d'appropriation qui vont du simple sentiment de se sentir responsable des résultats du processus, à une volonté d'engagement pour des actions concrètes qui impliquent l'investissement de ses propres ressources et capacités. L'appropriation nécessite la confiance en soi. Elle est considérée comme un concept multidimensionnel qui se manifeste à plusieurs niveaux :

- l'appropriation des idées et stratégies. Il s'agit d'impliquer dans les choix à faire les parties concernées par l'intervention et de faire en sorte qu'elles se retrouvent dans ces choix ;

- L'appropriation du processus d'exécution et de suivi ainsi que du système de

gestion des ressources. Les acteurs doivent suivre de manière active la

procédure de la mise en oeuvre et s'impliquer dans la gestion des ressources ;

- l'appropriation des résultats de l'intervention. Les parties prenantes doivent se

sentir responsables des résultats du processus.

Si chacune de ces dimensions de l'appropriation est dans une certaine mesure,
présente, il est possible de dire qu'un sentiment d'appropriation est en train de se
développer au niveau des acteurs. Lequel sentiment dénote une certaine maîtrise

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des compétences liées aux actions de développement local. Ces compétences ont été forgées depuis la présence de la SNV à Cobly et à Boukoumbé où elle a mis au coeur de ses interventions successives, les acteurs locaux.

La fiche n°01 ci-dessous précise, le degré d'approp riation des outils de planification au niveau de chaque commune.

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Fiche n°01 : Evaluation du niveau de maîtrise des compétences en planification locale

commune de Cobly						capacités internes à :
Faible		Passable	Bon	très bon
		2	3	4	Elaborer le plan de développement de la commune
					Elaborer le plan annuel d'investissement (PAI)
					Monter des dossiers de financement
					Elaborer le budget communal
					Mobiliser les ressources

Commune de Boukombé						capacités internes à :
faible		passable	bon	très bon
		2	3		Elaborer le plan de développement de la commune
					Elaborer le plan annuel d'investissement (PAI)
					Monter des dossiers de financement
					Elaborer le budget communal
					Mobiliser les ressources

4

84

5.3.1- Capacité d'élaboration des différents plans

5.3.1.1- Elaboration du Plan de Développement communal

Les plans de développement de Cobly et de Boukoumbé ont été élaborés grâce à l'encadrement technique de la SNV à travers une approche participative mettant au coeur du processus l'ensemble des acteurs locaux et des services techniques. Tous les représentants des différentes catégories sociales et politiques ont connaissance de l'existence du PDC pour avoir participé au processus, chacun selon son domaine de compétence et sa disponibilité. Les maires, les conseillers et les agents de la mairie se déclarent satisfaits pour avoir pris l'initiative, assuré l'organisation matérielle et logistique des ateliers, mobilisé les compétences locales pour la collecte des données dans les villages et arrondissements. Bref ils expriment tous un sentiment de fierté d'avoir joué le « rôle moteur » dans l'élaboration de ce document qui est selon eux, un outil important de stratégie de mise en oeuvre d'action de développement malgré les multiples problèmes rencontrés.

« L'élaboration du plan de développement de Cobly a été un exercice complexe, long et exigeant mais aussi édifiant, aux résultats réconfortants. Car la conduite du PDC est fonction du dynamisme et de l'esprit de solidarité des différents acteurs qui font le développement. Nous l'avons constaté avec l'implication des forces et compétences locales dans l'unité de pensées et d'actions atténuant ainsi les contradictions et les méfiances nées des querelles politiques et de l'exclusion.

La participation des populations au processus nous paraît un moyen d'acquisition et d'appropriation du plan.

Pendant le processus les élus locaux et l'ensemble de la société civile constituent deux jambes. L'une ne peut partir sans l'autre. Notre expérience était édifiante en ce sens qu'elle nous propulse au devant du développement de notre commune et renforce nos capacités à plusieurs points de vue. » (Robert YOKOUA, Maire de Cobly : 2005)

Pendant longtemps la planification, est perçue comme relevant du domaine des
experts sans lesquels on ne saurait parler de développement. Or pour être efficace,
cohérent et adapté au contexte du milieu, son élaboration requiert des compétences

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spécifiques certes mais surtout une organisation sérieuse basée sur la participation active des acteurs locaux et des bénéficiaires qui sont à même d'exprimer leurs préoccupations vécues au quotidien, d'identifier et de prioriser les besoins qui leur semblent appropriés et réalistes à court, moyen et long terme. De ce point de vue « la planification ne doit pas être seulement une question d'expert, dans la mesure où elle est considéré comme la porte d'entrée du développement des communes » (Directeur de la MCL ; 2007)

Saisissant l'opportunité de la décentralisation qui confère aux élus locaux le pouvoir de conduire le développement local, la SNV dans son approche, a mis en oeuvre une stratégie qui a permis aux acteurs communaux de réaliser leur propre plan de développement en utilisant essentiellement les compétences locales avec un encadrement technique de la SNV et de certains services techniques déconcentrés de l'Etat. Cette stratégie a permis aux communes de valoriser d'une part les compétences internes locales (mobilisation de toutes les couches sociales, des ONG et associations, des fonctionnaires et des services, etc.) et de réaliser le plan à un coût assez faible. Une telle démarche a, selon les élus locaux, facilité la maîtrise du contenu du document, une meilleure connaissance de la démarche suivant cinq grandes étapes décrites à l'Annexe n°12.

L'objectif de la SNV en appuyant ces communes à se doter de PDC est d'encourager les élus et leurs administrations à prendre en main le processus de planification, à promouvoir une large participation et à renforcer les capacités locales des acteurs. La stratégie de renforcement de compétence mise en oeuvre dans ce cadre repose avant tout sur l'élaboration des outils simples et adaptés de manière à faciliter la contribution de chacun des acteurs impliqués. En outre la SNV a adopté une position d'accompagnateur qui aide les acteurs à se renforcer dans l'action et par l'apprentissage

Pendant neuf mois environ, les différents acteurs avaient mis en commun leurs expériences pour sortir un guide désormais aux mains de l'administration locale. La méthode de réalisation de ce plan a été basée essentiellement non seulement sur la participation des populations, mais aussi et surtout sur l'implication réelle des élus locaux et de tous les acteurs à toutes les étapes du processus. La moyenne de

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participation est de 100 personnes dans les villages et arrondissements pendant les ateliers de collecte de données et de 55 personnes pour les ateliers communaux.

Le processus a connu un succès grâce à la détermination du conseil communal qui en a assuré la maîtrise d'ouvrage en s'appuyant sur un comité de pilotage, véritable moteur du déroulement du processus. Ce comité, créé par arrêté du Maire et composé d'environ une quinzaine de personnes représentatives des différentes catégories sociales de la commune, avait pour objectif de coordonner le processus d'élaboration du PDC de manière à assurer une large participation des différents acteurs, gage d'appropriation du processus et du rapport final. De concert avec le conseil communal et le comité de pilotage, il avait mobilisé les ressources locales tant humaines que financières nécessaires pour organiser les différents ateliers. Il avait bénéficié aussi de l'encadrement technique des conseillers de la SNV qui ont mis en place des outils, des modules de formation et un suivi rapproché dans l'action. Avec les capacités locales renforcées, le processus avait permis selon l'ensemble des élus interrogés :

· De mettre en évidence des ressources humaines potentielles au sein du comité de pilotage (CP), des organisations locales (notamment les ONG) et au niveau de toute la commune ;

· De mieux maîtriser la problématique du développement dans chacune des communes de Cobly et de Boukoumbé. Le diagnostic étant organisé et réalisé par le comité de pilotage, les membres ont su à cette occasion accroître leurs connaissances et valoriser leurs expériences acquises dans leur structure respective à travers la réalisation du diagnostic, l'organisation des ateliers et la rédaction des différents rapports ;

· De faire prendre conscience au conseil communal qui a su jouer son rôle de maître d'ouvrage du processus à travers l'apprentissage, l'échange et surtout la mise en oeuvre des conseils fournis par la SNV ;

· De voir que les différentes et multiples démarches menées en vue de solliciter les compétences des acteurs locaux ont accru les capacités de négociation des élus

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en général et du maire en particulier qui ont su mobiliser les ressources locales nécessaires à la réalisation du PDC ;

· De renforcer la capacité d'initiative du maire dans le cadre des négociations avec tout autre partenaire au développement ;

· De créer un sentiment de confiance et de courage dans la réalisation de toute autre action de développement de la commune. « car au début nous ne croyions guère à nos capacité (...), mais on s'est rendu compte à la fin que la commune dispose néanmoins de quelques ressources potentielles humaines (... ) » ;

· De constater enfin que la gestion des débats contradictoires est un exercice permanent selon lequel la lutte des idées nécessite à la fois conviction et concession.

Si des changements certains ont été observés à l'issue de ce processus dans chacune des communes et que les maires et leurs conseillers ont globalement apprécié l'appui et l'accompagnement de la SNV, la capacité des communes de mener, à elles seules, désormais cette démarche pour la prochaine édition des PDC est cependant relativement faible. Le maire de Cobly et l'ensemble des élus locaux pensent que le niveau technique nécessaire pour le processus est `'passable». Mais ce niveau de performance sera élevé avec la stratégie de recrutement du personnel adéquat au niveau des services clés de la mairie sur lesquels repose tout l'aspect technique du développement local. Ils estiment qu'ils assumeront, lors de la prochaine édition des PDC en 2009, davantage de responsabilité surtout dans l'organisation du processus et la mobilisation des ressources techniques locales. Il faut noter que l'engagement et la détermination dans le processus d'élaboration du plan est plus remarquable à Cobly qu'à Boukoumbé dont les élus estiment la capacité technique `'faible» du fait du manque de personnel qualifié au niveau de la mairie et de la faible capacité des autorités à mobiliser l'ensemble des acteurs autour des préoccupations du développement.

Dans les deux cas le besoin en renforcement de capacités de l'administration et des
acteurs locaux reste primordial et l'appui doit se poursuivre avec l'ensemble des

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partenaires externes afin de rendre responsables les acteurs communaux dans la planification des actions de développement.

5.3.1.2- Plan annuel d'investissement (PAI)

Avec l'élaboration et l'adoption du PDC, les communes de Cobly et de Boukoumbé se trouvent depuis 2004 dans un processus cohérent de développement local. L'une des dispositions de la mise en oeuvre du plan est l'élaboration du Plan annuel d'investissement (PAI). Le PAI est un outil d'opérationnalisation du plan de développement communal élaboré sur la base de la tranche annuelle (partie du PDC prévue pour être exécutée au cours de l'année). Il est donc indispensable d'établir une planification annuelle claire et réalisable sur la base de la pertinence des activités, de leur faisabilité et surtout de leur impact supposé sur le développement local en tenant compte :

· des partenaires et acteurs intervenant dans la commune par le biais des programmes et projets de développement ;

· de l'amélioration des ressources propres de la commune (recettes fiscales et non fiscales locales) ;

· de la mobilisation de la participation communautaire en termes de contribution financière à la réalisation des projets des partenaires en faveur des populations ;

· et de la subvention de l'Etat.

A ce niveau, la SNV par son encadrement rapproché a accompagné deux ans durant (2005-2006) les deux Communes afin qu'elles s'approprient la technique de rédaction du document. La stratégie menée repose essentiellement sur l'assistance aux services clés de la mairie notamment le SDLP, le ST et le SAF dont le personnel renouvelé et d'un niveau de qualification acceptable (Bac+3) est un atout pour faciliter le transfert de compétence. A Cobly cette capacité est jugée `'très bon» parce que la mairie dispose depuis deux ans de 90% de compétences nécessaires dans ce domaine. Le service du développement local et le service technique ont facilité l'élaboration des PAI 2006 et 2007 tandis que du coté de Boukoumbé l'appropriation reste relativement `'faible».

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5.3.1.3- Elaboration du budget communal

Pour une bonne gouvernance dans la gestion financière des communes et pour contribuer à l'amélioration des performances financières des administrations
locales dans le contexte de la décentralisation, la SNV forme, appuie et conseille pour l'élaboration d'un budget partagé. L'objectif visé est de renforcer les capacités des élus et des financiers (SAF et RI et RP) à mobiliser et à gérer les ressources financières de la commune suivant la nomenclature budgétaire en vigueur depuis 3 ans. La méthodologie consiste en l'organisation d'un forum budgétaire qui permette aux élus locaux, aux organisations locales de la société civile et du secteur privé de prendre une part active dans l'élaboration du budget communal partagé.

A ces différentes étapes du processus, les conseillers communaux ont été formés pour lire le budget afin de mieux réagir lors des sessions budgétaires. Le budget ainsi élaboré n'est plus l'affaire du maire seul mais de tous pour une gestion transparente et l'amélioration des recettes locales. Cette compétence est disponible à près de 50% au niveau des deux communes. Cependant force est de constater que malgré le personnel qualifié au niveau des services financiers, le niveau des recettes n'est guère satisfaisant à cause du manque de politique de gestion des ressources locales et de valorisation du gisement fiscal disponible.

5.3.1.4- Montage de dossier de financement

L'exercice de la maîtrise d'ouvrage par les communes donne un pouvoir de décision concernant l'opportunité de l'action, la mobilisation des fonds, la réalisation des études et travaux, la réception des ouvrages et l'organisation de l'exploitation. Le transfert de compétence suppose que les communes acquièrent la capacité d'exercer cette fonction de maître d'ouvrage. Pour accompagner les communes dans ce rôle, la SNV a mis en place un plan de formation qui vise à renforcer ou à valoriser les capacités de certains acteurs en matière d'élaboration de projets, à s'approprier le processus et les techniques de négociation pour la recherche de financement dans le cadre de la mise en oeuvre du PDC. Aujourd'hui dans les deux communes, un comité d'élaboration de microprojets est fonctionnel et élabore des micro-projets d'écoles, de centres de santé, d'ouvrages hydrauliques, d'assainissement, de marchés qui sont soumis à certains bailleurs.

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Dans le cadre du Programme National de Développement Conduit par les Communautés (PNDCC), chacune des communes a pu élaborer au moins une vingtaine de projets qui ont été entièrement financés à hauteur de 100 millions et de 50 millions respectivement pour Cobly et Boukoumbé. Il faut dire qu'avec ces expériences de planification, la compétence des mairies s'est accrue en capacité de négociation de financement. Ceci s'explique aussi par leur capacité à consommer dans le délai les fonds alloués et à pouvoir les renouveler (cas du projet HAADI qui en est à sa ^5ième phase depuis 2000). Dans les deux cas plusieurs autres programmes sont en cours d'exécution grâce à la détermination des maires ( projet Logo South à Boukoumbé). Il faut tout de même reconnaître que cette compétence a besoin d'être renforcée pour que l'initiative d'élaborer les documents et de rechercher les financements par les communes elles-mêmes soit une réalité, contrairement à l'expérience actuelle où c'est le financement qui est déjà disponible et qui attend les dossiers de projets des mairies.

5.3.2- Capacité de maîtrise d'ouvrage autour des infrastructures

Par son approche, la SNV a permis aux communautés bénéficiaires et aux autorités communales, d'acquérir à travers la mise en oeuvre des différents projets (PDR, PADES, PADIC, HAADI), certaines compétences en matière de processus de réalisation des ouvrages sociocommunautaires dans le domaine de l'eau potable, de l'assainissement, de l'éducation et des infrastructures à caractère socioéconomique. Pour chaque infrastructure à réaliser, un comité de projet est mis en place et son rôle est de susciter la contribution de toute la communauté pour que l'ouvrage soit réalisé, mieux géré et exploité au profit du village. La contribution villageoise à la réalisation est financière ou en nature. La participation financière a évolué par rapport au contexte, passant de 0% au départ à 10% dans le cadre de PADIC en 2000. Cet élan de participation est un acquis fondamental aujourd'hui pour le développement des communes. En matière de renforcement des capacités de maîtrise d'ouvrage des administrations communales, les deux communes maîtrisent et conduisent librement les processus de réalisation d'infrastructures mis à leur disposition par d'autres programmes (PNDCC, GTZ, PAMRAD, etc)

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Dans le cadre de l'action HAADI³ par exemple, le transfert de compétence a progressé dans les deux communes. Les dossiers de ce projet, ont été remis aux nouveaux élus depuis 2003 et les communes ont pleinement joué leur rôle de maître d'ouvrage. Un comité communal étudie les dossiers d'appels d'offres, tandis que les maires signent les marchés et décaissent les fonds après avoir reçu l'avis de

non-objection de la coopération belge qui co-finance le projet. Les communes jouent également le rôle de mobilisation de la population par le biais de deux ONG locales (APDD à Cobly & GrADED à Boukoumbé) qui réalisent les travaux de dynamisation des comités de gestion et d'intermédiation sociale pour les points d'eau dans le cadre d'un contrat avec chaque commune. Après une série de formations (annexe.n°14), les commissions communales d'attribution des marchés ont organisé dans le cadre de ce projet, une vingtaine d'appels d'offre qui ont permis aux maîtres d'ouvrages représentés par les maires d'octroyer les marchés aux entrepreneurs et de recruter des bureaux d'études pour le suivi des travaux.

A Cobly, on note un plus fort degré d'implication et de mobilisation de l'ensemble du conseil communal dans le processus de maîtrise d'ouvrage communal. Il existe aujourd'hui un minimum de compétence disponible (estimée à 75%) avec le fonctionnement correct des services technique et de la planification au niveau de la mairie. Avec cet accompagnement des communes, les compétences sont renforcées et rentabilisées dans d'autres projets ou secteurs de développement. C'est le cas de PNDCC dont la commune a assuré le processus de réalisation d'un certain nombre d'infrastructures financées à hauteur de près de 65 millions pour l'année 2005.

A Boukoumbé, au plan administratif le Secrétariat Général suit régulièrement les correspondances relatives au projet. On remarque un bon archivage des dossiers et documents du projet auprès du 2ème Adjoint au maire. Et la présence d'un C/SAF qui parvient à s'acquitter des tâches de gestion comptables, financières et bancaires qu'exige le programme (paiement à bonne date des décomptes aux prestataires, justification à temps au bailleur des dépenses de la mairie dans le cadre de HAADI, suivi régulier de la trésorerie, reversement des redevances fiscales aux services des impôts). Malgré cela la capacité de Boukombé dans ce domaine reste limitée à

³ Le projet HAADI a été mis en oeuvre jusqu'en 2007 et constitue un exemple d'apprentissage pour le transfert de compétence et de ressources aux communes

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cause de l'instabilité observée au niveau des services clés du fait des démissions des agents. La fiche n°02, illustre parfaitement les différences de degré d'appropriation de compétence en matière de maîtrise d'ouvrage par l'une et l'autre commune. Somme toute, les appuis conseils donnés ont incité l'une comme l'autre des communes à se doter de service technique et ont également permis aux deux maires de déléguer à leurs adjoints la responsabilité de la conduite des activités dans le cadre HAADI.

Au regard de l'analyse du bilan des 15 années d'intervention de la SNV-Bénin, les résultats sont édifiants pour le développement des communes de Cobly et de Boukoumbé. L'ampleur des réalisations physiques tant dans le domaine sociocommunautaire que dans celui de l'économie locale avec leur impact en termes de compétences locales renforcées et d'amélioration des conditions de vie des populations, confère à la SNV le rôle incontestable de pionnier dans le processus de développement dans ces deux communes.

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capacités internes à :		Faible		Passable		Bon		très bon
		1		2		3		4
Elaborer des dossiers d'appel d'offre (DAO)
Analyser des offres (réception, dépouillement et analyse)
Contractualisation (choix des prestataires, élaboration et signatures de contrat)
Suivi de chantier (contrôle de qualité et réception d'ouvrages)						Trame
Gestion de contrat
capacités internes à :	Faible		passable		bon		très bon
	1		2		3		4
Elaborer les dossiers d'appel d'offre (DAO
Analyse des offres (réception, dépouillement et analyse
Contractualisation (chois des prestataires, élaboration et signatures de contrat
Suivi de chantier (contrôle de qualité et réception d'ouvrages
Gestion de contrat

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Fiche n°02 : Appropriation de compétence en matière de maîtrise d'ouvrage autour des infrastructures

Commune de Cobly Commune de Boukombé

Chapitre VI - Résultats de l'analyse

Ce chapitre VI, le dernier est consacré à la vérification des hypothèses qui ont constitué les bases de la recherche.

6.1- Vérification de l'hypothèse ni

Par rapport à la première hypothèse «les compétences locales existent et participent activement aux actions de développement communal », l'analyse a montré que le potentiel pour un développement local à Cobly et à Boukombé existe suffisamment en termes de ressources humaines et financières. Lesquelles ressources sont peu exploitées du fait de manque d'initiative et de la faible compétence des dirigeants locaux à susciter une mobilisation interne pour mieux valoriser les atouts et créer une dynamique de développement. Ainsi nous avons pu constaté qu'il existe dans chacune des deux communes :

- Un conseil communal stable qui s'est employé à doter la commune d'un plan de développement et des outils nécessaires pour sa mise en oeuvre. La volonté et la disponibilité des conseillers à servir leur communauté constituent la preuve de leur engagement à accomplir la mission qui leur incombe. Néanmoins des problèmes de capacité à répondre à toutes les exigences de leur fonction et à conduire les actions de développement de manière cohérente se posent sérieusement. Ces difficultés pourraient être corrigées si des initiatives sont prises par les élus locaux.

- Une administration communale en pleine mutation avec la mise en place des services essentiels en vue d'une couverture efficace des besoins des populations. On constate surtout que les différentes tâches administratives, financières et techniques notamment l'élaboration et la gestion du budget, la mise en oeuvre de PDC etc. , montrent que le personnel administratif a une certaine capacité à assumer ses tâches et à offrir aux populations un service minimum. Les maires, malgré leurs ressources financières limitées, font des efforts pour changer l'image de leur administration caractérisée par un mode de fonctionnement inadapté à une collectivité locale autonome. Le recrutement de jeunes agents de niveau acceptable, l'organisation des services de la mairie et les formations initiées par les partenaires

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et les structures de l'Etat sont autant d'initiatives porteuses d'espoir pour le développement communal.

- Un tissu associatif émergeant, composé d'ONG et d'associations diverses qui interviennent dans plusieurs secteurs de développement. Ce sont des organisations locales qui sont très actives aux côtés des partenaires pour la promotion de l'économie locale et la fourniture des services de base dans les domaines de la santé, de l'éducation et de l'hydraulique. Mais leurs faiblesses se résument essentiellement à l'insuffisance de compétence, aux problèmes de gouvernance interne, à l'absence de vision stratégique et surtout au manque de synergie d'action entre elles d'une part et avec la mairie et les autorités locales d'autre part. Un partenariat stratégique entre la mairie et les OSC serait un atout pour la dynamique de développement communal.

Au total, les capacités des acteurs locaux existent pour assurer le développement local. Mais elles sont assez faibles. Ces insuffisances sont beaucoup plus d'ordre organisationnel et matériel ; elles peuvent se corriger dans le cadre de la concertation locale et de la synergie des acteurs.

6.2- Vérification de l'hypothèse n°2

L'hypothèse selon laquelle « L'intervention des partenaires externe par le biais des divers programmes et projets est un moyen de consolidation du processus de développement local » est partiellement vérifiée de par le nombre important des partenaires en présence et l'ampleur des actions menées dans le cadre de leur programme respectif. Les investissements dans ces deux communes durant ces quatre dernières années sont le fait des partenaires étrangers. Leurs actions sont remarquables dans la mesure où elles permettent de surmonter plusieurs contraintes liées au développement local notamment à l'insuffisance des ressources humaines et surtout de valoriser les énormes atouts de chacune des localités. Si l'intervention des partenaires externes est jugée pertinente par les communes en question, leur efficacité souffre cependant d'une certaine incohérence du fait de la démarche d'accompagnement inadaptée, de la duplicité et du manque de synergie, toutes

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choses qui ne facilitent réellement pas l'accomplissement de la mission des élus locaux. A ce niveau les difficultés majeures à relever sont de plusieurs ordres :

La réticence de certains intervenants à conférer aux élus le rôle de maître d'ouvrage dans la mise en oeuvre de leurs programmes ;

L'absence d'approche harmonisée au niveau de certains partenaires opérant dans les mêmes secteurs et dans les mêmes communes ;

La faible coordination des actions menées ;

L'absence de synergie et de complémentarité dans la réalisation des projets.

Quant à l'Etat, considéré comme principal partenaire d'appui aux communes, il a, à travers le PRODECOM, le PNDCC,les subventions diverses, la MCL et la MD, amélioré la performance des administrations de Cobly et de Boukombé. Cependant son soutien reste insuffisant au regard de nombreux engagements non tenus surtout en ce qui concerne la question de transfert de compétences et de ressources. Sa politique d'appui aux collectivités locales a, selon les maires, « déçu le espoirs nés de la décentralisation en 2002 ».

L'intervention des partenaires et de l'Etat demeure un point d'appui indispensable pour la promotion de la décentralisation à travers le renforcement des élus et des OSC dans leur rôle de `'moteur'' du développement local dans ces deux communes. Mais cette constatation ne saurait durer dans le temps que si les partenaires adaptent leurs programmes au contexte de la décentralisation en reconnaissant le rôle des élus et des acteurs et si l'Etat de son côté met en oeuvre efficacement sa politique d'assistance aux communes en matière de transfert de compétence et de ressources.

6.3- Vérification de l'hypothèse n°3

« L'approche SNV-Bénin a permis de renforcer les acteurs locaux dans leur rôle de `'moteur» de développement des communes et de faciliter l'appropriation du processus technique de la planification du développement local ».

Au terme de l'analyse des résultats de l'intervention de la SNV-Bénin, cette
hypothèse est entièrement vérifiée. En effet, la SNV étant active à Cobly et à
Boukoumbé, depuis au moins une quinzaine d'années, elle a mis au coeur de toutes

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ses initiatives les acteurs locaux qui ont acquis des compétences et d'un savoir-faire dans l'élaboration des outils de planification (PDC, PAI, Budget partagés, suivi et évaluation) et de réalisation des infrastructures communautaires par l'appropriation du processus technique. Ces compétences acquises leur permettent actuellement d'assumer avec succès, leur responsabilité dans le cadre de la mise en oeuvre de nombreux projets de développement en partenariat avec d'autres acteurs tels que Plan-Bénin, Aide & Action, Louvain développement, UNIDEA etc.

La plupart des acteurs des communes de Cobly et de Boukombé, qu'il s'agisse du conseil communal ou des OSC, reconnaissent la pertinence de l'appui de la SNV par l'approche responsabilisante qui consiste à accompagner les intéressés dans leurs propres initiatives. L'analyse des résultats sur le bilan de la SNV en termes de changements significatifs induits, montre que :

- 50% des personnes interrogées, affirment que le renforcement des capacités des femmes, constitue le 1^er point fort de l'intervention de la SNV à Boukoumbé et à Cobly. Ceci parce qu'elle a facilité : l'accès aux crédits, à la prise de décision, l'éveil, la prise de parole, l'amélioration de revenus, la prise de conscience des inégalités entre hommes et femmes et l' augmentation du taux de scolarisation ; « les femmes ont eu la chance d'ouvrir les yeux sur la SNV... » (Présidente TIKONNA, 2007)

- La réalisation des infrastructures (pistes, écoles, ouvrages d'assainissement, point d'eau etc....) est jugée positive par 75% des personnes interrogées qui reconnaissent que les deux communes doivent un grand nombre d'infrastructure de base à la SNV. «... La SNV est rentrée dans l'histoire de développement de Cobly et de Boukoumbé ». (Robert YOKOUA, maire de Cobly, 2007)

- L'appui institutionnel aux communes trouvées très significatif par 45% des personnes interrogées notamment les Conseillers, les agents de la mairie et les organisations locales.

Ces changements induits grâce aux actions de la SNV sont jugés pertinents par 98% des personnes rencontrées.

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La capacité de maîtrise d'ouvrage acquise dans le domaine de la planification et de réalisation des infrastructures constitue un impact visible qui témoigne de la pertinence de cette stratégie. Avec cette stratégie, la SNV a aidé les communes à disposer d'outils de gestion efficaces avec pour effet l'accroissement des taux de mobilisation de ressources essentiels pour la réalisation des projets de développement. Cette capacité a permis par exemple à Cobly d'être la première commune à mener à bien les projets de PNDCC en 2006 grâce aux compétences du service technique et des chefs d'arrondissements. En outre l'appui de la SNV aux OSC est perçu comme le ciment du développement du tissu associatif qui se construit pour consolider la dynamique locale autour des initiatives de développement en vue du mieux-être des populations à la base.

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Conclusion générale

Notre travail de recherche s'appuyait sur quatre objectifs spécifiques découlant de l'objectif général qui est de « faire le bilan de l'intervention de la SNV-Bénin dans les communes de Cobly et de Boukoumbé à travers le renforcement des capacités des acteurs locaux dans le processus de développement local». Ce mémoire, n'est qu'une contribution à la réflexion sur la problématique de développement local. Il est loin d'aborder tous les aspects du sujet ; mais il aura le mérite de mettre en évidence la portée des interventions de la SNV et des partenaires dans le cadre de leur appui à la décentralisation.

Au terme de l'analyse des résultats, nous pouvons affirmer que l'intervention de la SNV, depuis la fin des années 80, a donné des résultats quantitatifs et qualitatifs. Les nombreuses réalisations physiques en termes d'infrastructures sociocommunautaires et socio-économiques ont constitué un moyen efficace pour relever le niveau de compétence des administrations locales et des organisations de la société civile. Le niveau de développement économique social et institutionnel actuel des deux communes dépend en grande partie du rôle de pionnier qu'a joué la SNV. L'appui de la SNV a donc généré un grand nombre d'organisations de base.

Ainsi la SNV est-elle reconnue, tant par les autorités locales que par les partenaires nationaux et internationaux, comme une organisation qui défend les intérêts des différents groupes sociaux par une stratégie de développement organisationnel et institutionnel. Pour cette raison, le pilier central de sa stratégie demeure la prise de conscience, le sens de l'organisation et le développement institutionnel des autorités et des organisations locales afin de créer une dynamique locale autour des actions de développement.

Aussi, les résultats de ce processus d'investigation et d'analyse ont -ils permis

- de connaître l'état des lieux des différentes catégories d'acteurs dans ces deux communes de Cobly et de Boukombé. Qu'il s'agisse du personnel politique, administratif et des organisations diverses de la société civile, aucun d'entre eux n'ignore son poids dans la construction de l'édifice qu'est la commune. Si le cadre

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institutionnel s'y prête, c'est beaucoup plus l'organisation des acteurs qui semble nécessaire pour une participation plus active et des décisions pertinentes en faveur des actions de développement. Mais le relèvement du niveau de capacité et de compétence technique ainsi que la maîtrise du rôle des maîtres d'ouvrage constituent le défi majeur à relever pour que les acteurs locaux `'tirent efficacement la charrette» en vue de l'émergence d'une dynamique locale dans le processus de développement des deux communes.

- de s'imprégner du niveau de contribution des partenaires externes au renforcement des capacités des acteurs locaux par la mise en oeuvre des programmes et projets de développement. Ces interventions sont d'une grande utilité pour les populations de ces communes en matière de fourniture de services de base et d'amélioration de revenu par la production agricole et animale. La faiblesse observée à ce niveau réside dans l'absence de concertation, de coordination, de complémentarité et de synergie dans la mise en ouvre des programmes dans lesquels les élus et les acteurs locaux n'ont pratiquement pas de rôle considérable à jouer. Le transfert effectif des ressources avec une assistance à la maîtrise d'ouvrage apparaît comme un des enjeux majeurs non seulement pour légitimer l'action communale et consolider le processus de décentralisation mais également pour accroître les capacités locales d'exécution des investissements et favoriser la création des conditions de développement de l'économie locale dans ces communes.

Enfin la question qui peut être posée au terme de ce travail est comment la SNVBénin fort de son ancrage dans la localité, peut-elle continuer à faciliter l'émergence de compétences locales, capable d'assumer pleinement la mission de développement ? Les principaux acteurs locaux des deux communes croient bien, après tant d'années d'expérience, passer de l'euphorie à un optimisme mesuré avec un moment de désenchantement. Mais ils ne sont pas désespérés, toujours engagés à jouer leur partition. Aux maires et aux autres responsables de jouer leur rôle, celui d'agréger les énergies pour insuffler une dynamique locale. Car « le développement en Afrique, c'est 90% de problèmes d'organisation à résoudre contre 10% seulement de problèmes de moyen à régler » (Directeur SNV-Bénin, 2006)

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Recommandations

Si la décentralisation reste le choix irréversible de développement local, il va falloir prendre des mesures adéquates et pragmatiques pour renforcer la dynamique de développement, soutenue par plus de 15 années d'intervention de la SNV-Bénin. A l'ensemble des acteurs de développement de Cobly et de Boukombé (élus, OSC, partenaires, Etat...), nous recommandons cette analyse tirée du Le Municipal, Quid de la Décentralisation

« La décentralisation n'est pas une potion magique. Comme toute politique de développement, elle doit s'appliquer méthodiquement et avec foi. Aujourd'hui nous nous attendons à ce que la décentralisation change nos vies alors même que nous n'avons aucune politique de décentralisation. La politique, ce ne sont ni les textes de loi ni les discours de profession de foi. La politique de décentralisation, c'est une vision, ce sont des stratégies clairement définies pour atteindre des objectifs préalablement identifiés » (Gervais LOKO, 2006)

1- A l'endroit de la SNV-Bénin

Les principaux acteurs rencontrés pendant cette étude recommandent à la SNVBénin :

- De consolider durablement les acquis en améliorant davantage le niveau d'appropriation des compétences techniques des communes et en les dotant des outils adéquats pour une meilleure gouvernance locales;

- De développer des alliances stratégiques avec d'autres partenaires et structures de l'Etat afin de favoriser la synergie dans les interventions au niveau des communes, synergie sans laquelle il serait difficile de mesurer les changements induits et d'évaluer le niveau d'atteinte des indicateurs OMD au niveau local ;

- De poursuivre l'appui institutionnel et organisationnel notamment des services techniques clés des mairies en vue d'une administration dynamique orientée sur le développement local. Car sans un support administratif efficace, la maîtrise d'ouvrage communal serait un vain mot ;

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- De renforcer davantage les acteurs de la société civile et du secteur privé en vue d'une complémentarité et d'une synergie autour des initiatives de développement communales ;

- De faciliter l'application des acquis à travers la valorisation des connaissances et compétences locales dans la recherche de financement des projets pour un meilleur accès des communautés aux services de base et l'amélioration de la production et du revenu des plus démunis.

2- A l'endroit des élus locaux de Cobly et de Boukoumbé,

- Mettre en place une concertation locale qui facilite la mobilisation de toutes les forces et suscite la participation active de tous à la réalisation des programmes et projets de PDC ;

- S'approprier efficacement des outils de planification et de bonne gouvernance en vue d'une satisfaction constante des besoins des populations. Il est tout fait important que les prochains PDC soient élaborés afin de mieux dimensionner les actions retenues en fonction des capacités réelles de mobilisation de ressources locales. Ce qui veut dire qu'il faudrait prioritairement, compter sur les ressources endogènes ;

- Revoir la planification financière selon la capacité financière de la commune et la disponibilité réelle des partenaires tout en évitant de mettre à leur charge le maximum des coûts des actions à subventionner. D'où la nécessité de renforcer les compétences en termes de technique d'élaboration des dossiers et de négociation pour la mobilisation de ressources ;

- Avoir une vision plus lointaine que la mandature des élus locaux et des orientations stratégiques, cernant les problèmes et défis réels des communes ;

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- Améliorer la gouvernance interne en mettant l'accent sur le dialogue avec tous les acteurs locaux pour la mobilisation sociale, la gestion des ressources internes, le respect des textes en vigueur pour garantir la transparence ;

- Développer et mettre en place un système de gestion par résultat, orienté sur l'atteinte des indicateurs de stratégie de réduction de la pauvreté et des OMD ;

- Mettre en place des mécanismes de suivi et de coordination des interventions dans les communes.

3- A l'endroit de l'Etat central,

- Concrétiser la mise en oeuvre de transfert des compétences et des ressources et mettre en place un mécanisme qui permette aux collectivités locales d'accéder aux ressources financières disponibles pour conduire à terme leurs initiatives de développement. L'Etat doit, cesser de prétexter de l'incapacité des acteurs communaux à gérer et assumer l'autonomie pour ne pas jouer son rôle ;

- Sensibiliser constamment les maires et les élus en leur rappelant que la gouvernance dans les collectivités locales nécessite, au préalable une organisation rationnelle et efficace des administrations communales dans le but d'offrir des services utiles et qualitatifs aux populations ;

- Faciliter la mise à disposition de cadres d`expérience et du niveau académique requis aux postes stratégiques des mairies pour améliorer la gestion des services communaux et pour faciliter l'exécution des PDC de manière satisfaisante ;

- Considérer le développement local comme le mandat principal des communes et valoriser leurs PDC dans le système de programmation des investissements publics afin de permettre de mobiliser et de coordonner au niveau local les ressources nécessaires ;

- Mettre en place un instrument de contractualisation de la mise en oeuvre des plans de développement entre l'Etat et les communes.;

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- Définir une politique claire de couplage décentralisation et déconcentration afin d'améliorer l'assistance conseil de la préfecture de faciliter le service des structures techniques déconcentrées en faveur des communes et de construire une administration au service du développement local ;

- Quant à la préfecture de l'Atacora/Donga, dynamiser la `'table ronde des partenaires» dont l'objectif est de favoriser la synergie et la complémentarité des projets et programmes des partenaires ;

- Rendre opérationnel le mécanisme de suivi et de contrôle de la gestion des communes afin de garantir la transparence dans l'utilisation des ressources locales.

4- A l'endroit des partenaires d'appui,

- Revoir la démarche d'intervention pour accorder plus de responsabilités aux maires et aux acteurs locaux ;

- Tenir compte des priorités des communes pour concevoir les programmes en faveur des communautés ;

- Se départir des préjugés et autres complexes liés au sous-développement pour véritablement aider les collectivités locales à se prendre en charge et à assumer leur propre développement ;

- Faire prendre conscience aux communes de l'utilité du suivi-évaluation de la mise en oeuvre et de sa capitalisation ;

- S'adapter au contexte institutionnel et politique afin que les programmes d'appui renforcent les communes dans la mise en oeuvre de la décentralisation. Car tout programme d'investissement relevant de la compétence communale doit donc se réaliser au travers du PDC de la commune et sous la maîtrise d'ouvrages des maires.

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- Adopter une approche multi-acteurs pour rendre plus visibles les impacts des actions menées dans les communes. Les partenaires doivent se préoccuper des résultats de la mise en oeuvre de leurs programmes. Défendre son drapeau ou considérer certaines communes comme `'chasse gardée» de leur intervention, excluant toute possibilité de synergie et de complémentarité ne peut faciliter le développement des dites communes.

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SITES WEB VISITES

www.snvbenin.bj

www.snvworld.org

www.onu.org

LISTE DES ANNEXES

Annexe N° 01 (a - h) : Questionnaires et Guide d'en tretien

Annexe N°02 : Listes des personnes rencontrées à C obly

Annexe N°03 : Liste des personne rencontrées à Bou koumbé

Annexe N°04 : Liste des partenaires et structures de l'Etat rencontrées

Annexe N°05 : Liste des personnes rencontrées à la SNV

Annexe N°06(a - c) : Cartes du Bénin, des Communes de Cobly et de Boukoumbé

Annexe N°07 : Organigramme type de la mairie

Annexe N°08 : Situation socio professionnelle des élus locaux

Annexe N°09 : Situation des OSC dans les communes de Cobly et de Boukoumbé

Annexe N°10 : Situation des partenaires intervenants à Cobly et à Boukoumbé

Annexe N°1 1 : Acte de donation avec acceptation

Annexe N°12 : Différentes étapes d'élaboration de PDC

Annexe N°13 : Plan de renforcement des capacités d 'ONG par la SNV

Annexe N°14 : Plan d'appui aux acteurs dans le cad re du projet HAADI

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Table des matières

Remerciements 2

Dédicace 3

Résumé 4

Executive Summary 6

Enyata (résumé en mina) 8

Liste des sigles 9

Introduction 12

PREMIERE PARTIE:Cadre théorique de recherche et présentation géographique du milieu d'étude 14

Chapitre I - Cadre théorique et méthodologique de la recherche 15

1.1- Problématique 15

1.1.1- Contexte 15

1.1.2- Justification 16

1.1.3- La revue documentaire 19

1.2- Méthodologie de la recherche 22

1.2.1- Hypothèses 22

1.2.2- Objectifs 23

1.2.2.1 - Objectif général de la recherche 23

1.2.2.2- Objectifs spécifiques 23

1.2.3- Résultats attendus 23

1.2.4- Cadre opératoire 24

1.2.5- Les outils de recherche 26

1.2.6- Le traitement des données et la rédaction du rapport 27

Chapitre II - Caractéristiques générales du milieu d'étude 28

2.1- Cadre physique 28

2.1.1 - Situation géographique 28

2.1.2- Relief 28

2.1.3- Climat et hydrographie 29

2.1.4- Sol, flore et faune 29

2.2- Cadre humain 30

2.2.1- Population 30

2.2.2- Relations entre hommes et femmes 30

2.3- Potentialités économiques des deux communes 32

2.3.1- Potentiel agricole et ressources animales 32

2.3.2- Potentiel touristique 33

2.4- Contraintes majeures du développement des deux communes 33

DEUXIEME PARTIE: Développement local participatif dans les communes de Cobly et
de Boukoumbé 35

Chapitre III - Etat des lieux des compétences locales 36

3.1- Etat des acteurs en présence 36

3.1.1 - Du personnel administratif 36

3.1.2- Du personnel politique 40

3.2- Des Organisations de la Société civile (OSC) 42

3.2.1- Société civile : définition et caractéristiques 42

3.2.2- OSC dans le contexte de Cobly et de Boukoumbé 43

3.2.3- Domaines de compétences des OSC 45

3.3- Participation des compétences locales au développement communal 47

3.3.1- Niveau d'implication des élus dans la planification locale 47

3.3.2- Contribution des OSC locales aux actions de développement 48

3.3.3- Financement local des actions de développement 49

3.3.3.1- Part des OSC et des populations à la base 49

3.3.3.2- Part du budget communal 52

Chapitre IV - Contribution des partenaires et de l'Etat au développement local

_56

4.1- Partenaires d'appui : une opportunité pour les deux Communes 56

4.1.1 - Partenaires en présence et leurs domaines d'intervention 56

4.1.2- Pertinence des appuis par rapport aux priorités locales et aux OMD 59

4.1.3- Contribution des partenaires aux actions de développement local 61

4.1.4- Actions de renforcement de capacité locale par les partenaires 64

4.2- Rôle de l'Etat dans le développement des deux Communes 65

4.2.1- Subventions de l'Etat : un appui budgétaire aux communes 65

4.2.2- Niveau de transfert des compétences et des ressources par l'Etat 65

4.2.3- Appui de la tutelle et des services techniques déconcentrés 67

TROISIEME PARTIE: SNV, accompagnateur de développement local à Cobly et à Boukoumbé 69

Chapitre V - Bilan de l'expérience SNV-Bénin, Acquis et impacts 70

5.1- SNV : Accompagnateur du développement local au Bénin 70

5.1.1 - Stratégie d'intervention de la SNV 71

5.1.2- Démarche méthodologique de renforcement de capacités 73

5.1.3- Dispositif opérationnel au Bénin 74

5.1.4- Partenaires de la SNV au Bénin 74

5.2- SNV-Bénin : Bilan de 15 années d'intervention à Cobly et à Boukombé 74

5.2.1- Présentation des différents projets mis en oeuvre par la SNV 74

5.2.2- Résultats des actions menées à Cobly et à Boukoumbé 76

5.2.2.1- Infrastructures sociocommunautaires 76

5.2.2.2- Renforcement de l'économie locale 79

5.2.2.3- Développement institutionnel 80

5.2.2.4- Renforcement de la position des femmes 81

5.3- Appropriation des outils de planification locale 82

5.3.1- Capacité d'élaboration des différents plans 85

5.3.1.1 - Elaboration du Plan de Développement communal 85

5.3.1.2- Plan annuel d'investissement (PAI) 89

5.3.1.3- Elaboration du budget communal 90

5.3.1.4- Montage de dossier de financement 90

5.3.2- Capacité de maîtrise d'ouvrage autour des infrastructures 91

Chapitre VI - Résultats de l'analyse 95

6.1- Vérification de l'hypothèse n°1 95

6.2- Vérification de l'hypothèse n°2 96

6.3- Vérification de l'hypothèse n°3 97

Conclusion générale 100

Recommandations 102

1- A l'endroit de la SNV-Bénin 102

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2- A l'endroit des élus locaux de Cobly et de Boukoumbé 103

3- A l'endroit de l'Etat central 104

4- A l'endroit des partenaires d'appui 105

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES 107

LISTE DES ANNEXES 109

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Liste des tableaux et des fiches

Tableau n°01: Cadre opératoire de la recherche 24

Tableau n°02 : Caractéristique de l'échantillon d'enquête 26

Tableau 03 : Production agricole (en Tonnes) des 5 dernières

campagnes, 2001 à 2006) 32

Tableau 04 : Production animale et estimation des générés de 1996 à 2001

dans les deux communes ; (Production animale en nombre de têtes,

valeur en FCFA au prix local) 32

Tableau n°05 : Catégorisation du personnel administratif des mairies 36

Tableau 06 : Les services de la mairie et leurs attributions 37

Tableau n°07 : Fonctionnement des CC de 2003 à 2006 41

Tableau n° 08 : Synthèse de la contribution des OSC au

développement dès 2003 51

Tableau n°09 : Evolution des recettes locales réelles dans les deux communes 52

Tableau n°10 : Niveau des recettes perçues en 2006 sur les principaux marchés 54

Tableau n°11 : Programme des PDC de Cobly et de Boukoumbé 60

Tableau n° 12 : Evolution de la subvention de l'Etat de 2003 à 2006 65

Tableau n°13 : Synthèse des réalisations des infrastructures de base

à Cobly et à Boukoumbé par la SNV 78

Fiche n°02 : Appropriation de compétence en matière de maîtrise

d'ouvrage autour des infrastructures 84

Fiche n°01 : Evaluation du niveau de maîtrise des compétences

en planification locale 94

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