Quelle législation foncière, comme outil de cohésion sociale et de développement économique, adaptée aux réalités socio-culturelles du Burkina?

CHAPITRE 2 : QUELLE LEGISLATION FONCIERE, OUTIL
DE COHESION SOCIO - CULTURELLE ?

L'histoire du Burkina Faso, aussi bien avant, pendant qu'après la colonisation montre à quel point il est difficile de définir une législation qui prend en compte les différents aspects de la corrélation entre la gestion du foncier et la consolidation de la cohésion et de la paix sociale. La situation foncière burkinabè est d'une telle complexité que toute proposition de solution semble relever de la gageure. Avoir donc la prétention de proposer une solution complète dans le cadre d'une réflexion individuelle est ainsi quasiment inimaginable. Nous nous intéresserons pour ce faire à quelques aspects spécifiques qui nous paraissent déterminants pour la cohésion sociale.

Selon Etienne le Roy, « le rapport foncier est un rapport social déterminé par l'appropriation de l'espace»¹. Cette assertion résume toute la complexité de la situation foncière burkinabè. En effet, et ainsi que nous l'avons expliqué dans la première partie de cette étude, l'appropriation de la terre revêt au Burkina au moins deux significations : d'une part, il consiste à rendre propre à un usage et ne renferme dans ce cas qu'un droit d'usage ; d'autre part et selon la volonté politique du moment et les exigences économiques, il concerne l'action de s'attribuer la propriété de quelque chose et véhicule dans ce cas une conception ressemblant à celle civiliste de la propriété. Mais qui en diffère en ce sens que le droit de propriété tel que défini par la législation burkinabè n'accorde pas indéfiniment l'abusus au propriétaire. La terre burkinabè étant unique et non proliférante, l'élément fondamental de la cohésion socio - culturelle réside dans la définition de son statut, qui doit obligatoirement prendre en compte ces deux significations de l'appropriation. Pour y parvenir, il convient de faire l'état des éléments qui déterminent la cohésion socio - culturelle (section 1) afin de pouvoir en tenir compte dans la définition du statut juridique de la terre (section 2).

1 « L'appropriation de la terre en Afrique noire », éditions KHARTALA, Paris, 1991, page 11.

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SECTION 1 : LES ELEMENTS DETERMINANTS DE LA COHESION
SOCIO - CULTURELLE

I - LES REALITES CULTURELLES DU BURKINA
I - 1 LA LOI ET LA COUTUME

La société burkinabè est caractérisée par la place prépondérante qu'elle accorde à la tradition dans ses différents aspects. Ainsi, les burkinabè sont dans leur grande majorité respectueux des exigences coutumières de leur village, des fois en dépit des dispositions règlementaires contraires. La loi conçue en ville définit les rapports de l'homme à la terre mais l'application au village respecte d'abord les rapports de la société à la terre avant d'introduire la loi. Le problème qui subsiste ici provient de l'inadaptation de la loi aux comportements des burkinabè et des insuffisances des coutumes :

- la loi est inadaptée car elle n'intègre pas les habitudes culturelles des burkinabè.

- la coutume est insuffisante car elle ne satisfait pas à toutes les exigences de cohésion socio - culturelle.

I - 2 - LA LEGISLATION FONCIERE UNIFIEE

La législation foncière doit tenir compte des habitudes culturelles de la société burkinabè. Elle doit donc reconnaître les compétences des autorités coutumières en matière foncière et l'existence des droits fonciers coutumiers. Mais elle doit réguler l'exercice de cette compétence afin de ne pas reconduire la coutume intégralement car une telle attitude contribuerait à renforcer la dualité du régime juridique et éprouverait sérieusement la cohésion et la paix sociale.

En effet, un demi-siècle s'est écoulé depuis l'accession du Burkina à l'indépendance. Au cours de cette période, les coutumes burkinabè ont connu des mutations à l'instar de toutes structures sociales humaines. La législation foncière doit tenir compte de cette évolution. Selon l'anthropologue ivoirienne Aline AKA¹,

1 « Analyse de la nouvelle loi de 1998 au regard de la réalité foncière et de la crise socio-politique en Côte d'Ivoire », Aline AKA, bulletin de liaison du l'AJP n° 26, septembre 2001

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pour qu'une coutume reproduise fidèlement les effets qu'on lui a connus à une certaine époque, il faut que la situation sociale et la logique fondant cette coutume existent toujours au moment où on la reconduit. C'est dire que reconduire la coutume peut contribuer à fragiliser la paix et la cohésion sociale car elle aussi est inadaptée aux réalités sociales actuelles.

Une législation foncière qui ne tient pas non plus compte de la coutume ne peut résoudre la dualité des régimes fonciers et se révèlera inefficace à long terme.

Au Burkina les mutations sociales de la coutume ont aussi été influencées par les différentes décisions politiques en matière foncière. Les autorités coutumières du Burkina ont toutes conscience aujourd'hui de ne pas disposer d'un droit absolu et au dessus de la loi nationale. Cette situation constitue de notre point de vue un élément que la volonté politique peut exploiter pour exercer aisément un contrôle de l'action coutumière sans trop de difficultés. Car reconnaître aujourd'hui l'existence de compétence foncière coutumière, c'est achever de réintégrer les autorités coutumières dans la vie communautaire dont ils avaient été quelque peu en marge depuis l'avènement de la première version de la RAF, en droits mais aussi en devoirs.

La législation foncière doit donc reconnaître la compétence des autorités coutumières en tant qu'acteurs fonciers et les impliquer dans toutes les étapes de la gestion du foncier. Pour ce faire il convient de:

1)- reconnaître la terre coutumière comme existante bien que faisant partie des terres du Domaine Foncier National du Burkina.

2) - reconnaître à l'autorité coutumière la compétence de la gestion de ces terres.

3) -reconnaître l'existence de deux types de droits fonciers coutumiers :

a- un droit de propriété collectif et non individuel.

b- des droits d'usage collectif et individuel.

4)- réglementer la transmission des droits fonciers coutumiers. Pour ce faire :

a - Pour ce qui est du droit de propriété. Au regard de son caractère collectif et non individuel, le déclarer non transmissible par des personnes agissant pour leur propre compte et non transmissible à des personnes autres que l'Etat. Pour la transmission du droit de propriété à l'Etat, instituer une cellule à mesure de poser les actes de transmissions et composée des autorités foncières coutumières et des représentants des différentes composantes du village.

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Exemple de cellule : Les personnes suivantes pourraient faire partie de la cellule, dans les régions où la configuration des villages est ainsi : le chef de village, le chef de terre, un représentant des femmes, un représentant des jeunes, un représentant des personnes qui exercent les activités menées dans le village (agriculture, élevage...).

La composition de la cellule pourrait être arrêtée par région. Confier aux autorités coutumières l'initiative des actions de transfert du droit de propriété mais déclarer délictuel et de nul effet tout transfert non cautionnée par la cellule de transfert.

Pour que la propriété foncière coutumière profite à l'ensemble de la communauté, et pour soumettre les actions des autorités coutumières à la sanction populaire, arrêter une grille de valeurs des terres coutumières qui fixe, en fonction des pratiques actuelles, la valeur minimum des terres coutumières par région. Elle aura deux avantages majeurs :

Pour les transactions du droit de propriété, elle servira de base au dédommagement de l'Etat. Prévoir qu'une partie des sommes issues de ces dédommagements soit obligatoirement reversée dans un compte collectif et serve à financer des activités de développement du village.

Elle servira aussi de base pour définir la valeur monétaire de la terre et permettra aux détenteurs de droits d'usage fonciers coutumiers de les transmettre, les prêter ou même les donner en garantie par exemple pour obtenir des financements au niveau des institutions qui accompagnent les activités rurales.

b- Pour ce qui est des droits d'usage coutumiers. Leur reconnaître des effets similaires mais de moindre portée que ceux des droits démembrés du droit de propriété. Pour ce faire circonscrire leurs effets en les limitant à des activités spécifiques, à un espace et à des investissements maximaux.

Par exemple le possesseur de droit d'usage coutumier pourrait se servir du document constatant la possession de ces droits pour les transmettre, les prêter, les gager... aux conditions cumulatives suivantes :

- Activités : si la terre objet du droit d'usage coutumier est destinée uniquement aux activités suivantes: l'agriculture, l'élevage et la pêche.

- Espace : si l'espace concerné ne dépasse pas une certaine superficie. -Investissement : si les investissements réalisés ou requis pour mener l'activité ne dépassent pas un certain montant. Ce montant pourrait être la limite

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maximale du financement dont le document de constatation des droits d'usages coutumiers peut servir de garantie par exemple.

On pourrait même aller plus loin en désignant les structures habilitées à octroyer des financements ou à constater la transmission ou le prêt des droits d'usage coutumiers. Les structures qui financent habituellement les activités agricoles, pastorales ou piscicoles pourraient être autorisées à recevoir ces documents en garantie des financements qu'elles octroient tandis que les services financiers des communes du lieu de situation de l'espace concerné pourraient être compétente pour connaître des actes de transmission ou de prêts des terres sur la base du document.

Mais dès que l'une des conditions énumérées n'est plus remplie, le document de constatation du droit d'usage coutumier devra être insuffisant pour sécuriser le droit concerné et pour l'utiliser. La gestion de la terre concernée n'étant plus de la compétence de l'autorité coutumière, celle réglementaire pourrait alors prendre la relève.

II - LES REALITES SOCIALES DU BURKINA

II - 1- PRESENTATION DE LA CARTE SOCIALE DU BURKINA

Dans le cadre de notre étude, nous avons choisi de relever quelques aspects de la société burkinabé qui peuvent avoir une influence sur la cohésion sociale.

II-1-1 - Présentation de la structure de la population du Burkina¹
COMPOSITION DE LA POPULATION RESIDENTE

- Population totale résidente (selon le recensement de 2006) = 13.730.258 - Composée de : - Hommes : 6.635.318 soit 48,3% de la population totale

- Femmes : 7.094.940 soit 51,7% de la population totale

¹ Source : Institut National de la Statistique et de la Démographie du Burkina

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REPARTITION DE LA POPULATION RESIDENTE PAR SEXE SELON LE MILIEU

DE RESIDENCE *

MILIEU DE RESIDENCE	SEXE
	MASCULIN	FEMININ	TOTAL
URBAIN	1.380.320	1.386.063	2.766.383
RURAL	5.254.998	5.708.877	10.963.875
TOTAL	6.635.318	7.094.940	13.730.258

*Source : Institut National de la Statistique et de la Démographie du Burkina

INFORMATIONS COMPLEMENTAIRES

Structure de la population par âge

- Population âgée de 0 à 14 ans : 46,8% de la population totale.

- Population âgée de plus de 14 ans : 53,2% de la population totale. Population vivant hors du Burkina : Nous n'avons pas pu obtenir de statistiques récentes mais en 2000, la population résidente qui avait séjourné au moins une fois et pendant plusieurs années hors du Burkina mais était revenue pouvait être estimée à environ 29% de la population totale ; Quant à celle qui vit actuellement hors du Burkina, elle avoisinerait 20% de la population résidente. Ce taux serait plus élevé avant la crise ivoirienne.

Taux d'alphabétisation : 25,7% de la population totale en 2005 selon les statistiques INSD.

Langues : Environ 60 groupes ethnolinguistiques.

Activités : -Agriculture, élevage, pêche : environ 86% de la population active

-Autres activités (commerce, activités salariées...) environ 14% de la population active.

II-1-2- Quelques observations sur la carte sociale du Burkina

Les informations de la carte sociale du Burkina nous permettent de faire six remarques sur la population burkinabé. Ces six observations constituent des facteurs qui influent à court et long terme sur la paix et la cohésion sociale

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1) - Le Burkina Faso compte une soixantaine de groupes ethnolinguistiques et donc au moins autant de diversités coutumières, établies dans plusieurs centaines de villages. Si l'Etat du Burkina Faso n'était pas constitué, l'espace qui le compose serait administré par au moins autant de lois foncières coutumières et chaque burkinabè serait toujours étranger quelque part dans cet espace.

2) - 46,8% de la population totale, soit environ six millions quatre cent vingt cinq mille sept cent soixante (6.425.760) personnes ont tout au plus quatorze (14) ans et n'ont donc pas l'âge minimum requis pour postuler à la possession d'un terrain. En effet, l'âge minimum requis par la RAF pour être attributaire d'une parcelle est de quinze ans¹. Cette portion passe à plus de la moitié de la population totale si l'on considère l'âge de la majorité juridique c'est-à-dire dix-huit (18) ans.

3) - Sur environ quatorze millions de personnes que compte le Burkina, près de onze millions vivent en milieu rural. Selon les informations recueillies à l'INSD, sur cinq (5) burkinabé, quatre (4) vivent en milieu rural.

4) - L'immense majorité de la population active tire ses revenus de la terre.

5) - Plus de la moitié de la population est composée de personnes vulnérables et défavorisées par la gestion foncière de l'autorité coutumière : il s'agit des femmes et des enfants.

6)- Une forte portion de la population burkinabé est immigrante et participe faiblement à la demande en terre au niveau national. Mais y a néanmoins droit, au même titre que la population résidente.

II - 2 - ELEMENTS CONCEPTUELS D'UNE LA LEGISLATION FONCIERE,

OUTIL DE COHESION SOCIALE

Ainsi que nous le rappelions dans le premier chapitre de cette partie, la loi doit être un phénomène social afin que les populations se l'approprient. C'est la condition sine qua non pour la rendre légitime. C'est la condition primaire pour rendre la loi vraiment applicable. C'est enfin de cette condition que découlent la légitimité et la sécurité des droits des individus. Nous reviendrons sur ce dernier point dans le troisième chapitre de cette partie.

¹ Décret n° 97-054/PRES/PM/MEF portant application de la RAF, Article 155.

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La législation foncière ne peut être vraiment au service de la cohésion sociale si la population dépendante de la terre qu'elle régit ne se sent pas protégée et prise en compte dans ses dispositions. La législation foncière burkinabè doit donc tenir compte de la configuration sociale du pays. Elle doit permettre l'égal accès à la terre, en vertu de l'article 1 de la Constitution du Burkina qui garantit à tous, l'égalité des droits devant la loi. Pour ce faire elle doit répondre à huit (8) aspirations qui nous paraissent essentielles :

1) - Au regard de la diversité de la configuration ethnolinguistique du Burkina, la législation foncière doit tenir compte des règles foncières coutumières mais ne doit jamais leur laisser la prédominance sur la loi nationale. A défaut, la cohésion sociale serait fracturée. Force doit donc rester à la loi nationale et à l'Etat qui constitue le garant de l'unité de la nation. La reconnaissance de la nature collective et non individuelle du droit de propriété coutumier et son mode de transmission permettrait de maintenir la cohésion sociale de la nation dont l'Etat constitue le garant.

2) - La population burkinabè est essentiellement jeune. La législation foncière doit protéger les droits de cette frange de la société. Elle doit donc préserver la terre pour cette population jeune ainsi que pour les générations futures. La loi et la coutume accordent au Burkina des droits similaires sur la terre. La législation foncière doit donc être l'expression de cette réalité. Le caractère absolu du droit de propriété qui pouvait constituer le point de divergence entre les deux législations foncières n'en constitue pas puisque la propriété selon la loi burkinabè ne confère pas l'abusus indéfiniment. La détention du droit de propriété par l'Etat constitue la meilleure garantie de la préservation des droits des générations futures.

3)- L'article 155 du décret 97-054/PRES/PM portant modalités d'application de la RAF permet aux autochtones âgés de quinze (15) ans et résidant dans les villages englobés par les lotissements de postuler à l'attribution d'une parcelle. Le délai de mise en valeur étant de cinq (5) ans (article 159 du décret précité), l'administration est fondée à retirer ces parcelles lorsque les autochtones ayant bénéficié de cette disposition dépasseront l'âge de vingt (20) ans. Combien de jeunes burkinabè sont à mesure de mettre une parcelle en valeur à cet âge ? Cette disposition, au lieu de préserver le droit de la jeunesse d'accéder à la terre, la fragilise au contraire et fait de ces jeunes des instruments de spéculation foncière aux mains des adultes qui utilisent leurs noms pour les attributions des parcelles destinées à être revendues

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plus tard. Pour éviter cela, l'âge requis pour postuler à une attribution doit être de vingt (20) ans pour tous.

4)- Quatre burkinabé sur cinq, vit en milieu rural. La loi doit disposer pour cette frange de la société en l'aidant à accéder à la terre. La reconnaissance de l'existence des droits fonciers coutumiers permettrait de sécuriser les droits déjà existants de cette frange de la population.

5)- L'immense majorité des burkinabé tire ses revenus de la terre. La loi doit sécuriser les droits de cette frange de la société. La reconnaissance des droits d'usage coutumiers et le fait de leur conférer des effets similaires à ceux des droits démembrés du droit de propriété civiliste contribueraient à sécuriser les droits des populations rurales.

6)- Plus de la moitié de la population est constituée de femmes et de jeunes qui sont considérés comme vulnérables au regard de la précarité de leurs conditions de vie. La loi doit protéger cette frange de la société et résoudre sa vulnérabilité en l'aidant à accéder à la terre au même titre que les couches non vulnérables. La législation foncière pourrait s'appuyer au départ, sur l'existant en milieu rural. Dans ce cas, elle pourrait commencer par favoriser l'accès des jeunes et des femmes organisés en association car des milliers d'associations existent en ville et en campagne et sont pleinement intégrées à la vie communautaire. Ensuite les attributions individuelles pourraient suivre.

7)- Une importante portion de burkinabé vit hors du pays. Selon l'article 13 de la déclaration universelle des droits de l'homme « toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays. » La législation foncière doit donc tenir compte de la frange importante de burkinabè vivant hors du pays. Elle doit pour ce faire veiller à décourager la spéculation foncière et accorder des droits ne remettant pas en cause l'accès à la terre des burkinabé vivant à l'étranger, en conformité avec les dispositions de l'article précité.

8)- La majorité de la population burkinabè n'a pas un niveau d'éducation lui permettant de lire et comprendre les dispositions législatives. Selon les statistiques de l'INSD, 74,3% de la population n'est pas alphabétisée. Cette portion passe à plus de 85% si l'on considère les personnes qui n'ont pas le niveau 3° de l'enseignement scolaire. C'est cette population qui tire le plus sa subsistance d'activités liées à la terre et qui a besoin de comprendre ses droits et devoirs tels que définis par la loi. La législation foncière gagnerait a être élaborée (ne serait-ce qu'en ses dispositions les

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plus usuelles) en langues nationales afin que cette population se l'approprie et soit à mesure de défendre ses droits face à ceux qui voudraient les spolier. Car si elle n'occupe pas la place qui peut lui revenir dans les esprits de l'ensemble de la population, la législation foncière règlementaire laissera à la coutume cet espace qui est pourtant celui qu'il convient de conquérir en premier.

Sur la base de la carte sociale du Burkina que nous venons de dresser et en fonction des facteurs déterminants de la paix et de la cohésion sociale, nous essayerons de définir le statut juridique de la terre.