Memoire Online - La place des états membres de l’UE dans les négociations sur les échanges agricoles à l’organisation mondiale du commerce. Le cas de l’influence de la France et de l’Allemagne sur la politique commerciale commune.

« LA PLACE DES ETATS MEMBRES DE L'UE DANS LES NEGOCIATIONS SUR LES ECHANGES AGRICOLES A L'ORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE. LE CAS DE L'INFLUENCE DE LA FRANCE ET DE L'ALLEMAGNE SUR LA POLITIQUE COMMERCIALE COMMUNE. »

Table des matières

1. Les cadres communautaire et multilatéral : une influence restreinte des Etats membres de l'UE?

2 La France et l'Allemagne: quelles différences pour quelles influences? 20

3. Améliorer l'influence nationale ou réformer l'OMC? La recherche d'une nouvelle stratégie nationale.

Introduction

Le présent mémoire a été réalisé dans le cadre du Master 2 Euroculture/Etudes Européennes après un stage de cinq mois effectué au ministère fédéral allemand de l'alimentation, de l'agriculture et de la protection du consommateur¹ à Berlin. Ce ministère, partagé depuis 1999 entre les deux capitales historiques de l'Allemagne (Bonn et Berlin), emploie environ 1000 personnes. Il comporte sept directions générales qui se répartissent les trois compétences du ministère. Le bureau dans lequel j'ai été accueilli fait partie de la sous-direction générale des affaires européennes et internationales et s'occupe des affaires commerciales internationales. L'équipe de six personnes est principalement responsable des affaires et des organisations de commerce international. Les autres compétences sont la politique des produits de base et du système de préférences douanières ainsi que les accords Afrique-Caraïbes-Pacifique concernant les produits agricoles. Les tâches quotidiennes du bureau comprennent le monitoring des domaines de compétence, la représentation du gouvernement fédéral allemand ou encore la défense de ses intérêts auprès des organisations internationales.

Mon rôle au sein de la structure a été clarifié dès le premier jour par mon chef de bureau² (chef de service). Ma première mission a été de me familiariser avec les différents domaines de compétence du service pour ensuite me concentrer sur un domaine de recherche plus précis. J'ai alors eu l'occasion d'évoquer mon souhait de lier cette première tâche à mon impératif de rédaction du mémoire. Par la suite j'ai pu réaliser des tâches d'ordre varié. Outre le monitoring des négociations de l'OMC, j'ai eu l'opportunité d'effectuer des missions dans les villes de Genève, Bruxelles et Luxembourg, afin d'y suivre la coordination de la politique commerciale commune les négociations à l'OMC. J'ai également participé à l'organisation d'événements comme le congrès du conseil international du cacao. Plus tard j'ai rédigé une note de synthèse à l'intention du secrétaire d'Etat portant sur l'analyse d'une étude scientifique. J'ai enfin assisté à de nombreuses réunions politiques de niveaux gouvernemental et international ont enrichi ce travail de recherche d'un grand nombre de réflexions. Parmi les différents domaines d'activités du bureau, mon choix s'est rapidement porté sur les négociations à l'OMC, du fait de leur

¹ En Allemand: Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz.

importance capitale dans les relations entre les Etats. Dans ce domaine, la tâche du ministère est d'organiser la coordination et la présentation de la position allemande dans les négociations sur l'agriculture à l'OMC, en amont des réunions européennes. La plus grande difficulté consiste alors à trouver un consensus qui va dans le sens des intérêts de l'agriculture allemande.

L'enjeu est de montrer l'importance limitée des Etats membres de l'UE dans le système multilatéral des négociations sur les échanges agricoles et de voir dans quelle mesure une réforme du système de coordination de la politique communautaire et/ou de l'OMC s'impose. Le sujet traite uniquement d'une partie de la politique commerciale de l'UE qui concerne les accords commerciaux multilatéraux négociés à l'OMC. L'analyse de cette coordination décrit plus particulièrement une partie des négociations, à savoir l'accord sur l'agriculture. Dans un contexte de crise alimentaire mondiale, la libéralisation des marchés agricoles en cours à l'OMC va certainement occuper le devant de scène dans un avenir proche. L'Europe souhaite, plus que jamais, faire entendre sa voix dans un domaine où elle jouit d'une compétence exclusive depuis plusieurs décennies. La politique commerciale commune (PCC³) a en effet jalonné la construction européenne et n'a cessé de prendre de l'ampleur, à mesure que l'espace économique européen s'agrandissait. Le fait de constituer juridiquement une union douanière prédestinait la Communauté⁴ à un rôle majeur dans les négociations des accords du GATT⁵. Cependant, celui-ci a lui aussi évolué d'un simple organe négociant des tarifs douaniers pour devenir une puissante Organisation Mondiale du Commerce. L'augmentation du volume des négociations à

4 La Communauté ou Communauté européenne (CE) est l'un des piliers de l'organisation juridique que représente l'UE. Le mot Communauté est souvent utilisé dans ce mémoire pour renvoyer à l'ensemble des institutions européennes, au niveau supranational par rapport au niveau national des Etats membres de l'UE. Sa méthode de fonctionnement institutionnel repose sur une logique d'intégration où la Commission a par exemple le monopole du droit d'initiative. Cf. http://europa.eu/scadplus/glossary/eu communities fr.htm Union Européenne, Glossaire, consulté le 25/07/08.

⁵ L'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (en anglais GATT : General Agreement on Tariffs and Trade), conclu à Genève le 30 octobre 1947, est un accord multilatéral de libre-échange ayant pour but de limiter le protectionnisme économique. Il fait partie (avec la banque mondiale et le FMI : fonds monétaire international) des institutions de Bretton Woods, censées relancer les économies et les échanges internationaux dans la période d'après-guerre. Le GATT n'était à l'origine qu'un pas vers la création d'une organisation commerciale internationale. L'OMC, créée en 1995.par les accords de Marrakech, est le successeur du GATT. Cf. http://www.wto.org/ Organisation Mondiale du Commerce, consulté le 18/08/08.

l'OMC a par ailleurs provoqué l'accroissement des conflits entre la Communauté (ici la Commission) et les Etats membres.

Le présent mémoire s'inscrit dans l'étude de cette lutte d'influence. Il s'interroge sur la place présente et à venir des Etats membres dans la politique multilatérale des échanges agricoles. Quelle influence ont les Etats membres dans la coordination de cette politique au sein de la Communauté? Jusqu'à quel degré respecte-t-on les points de vues allemands et français? Voilà un point départ pour la réflexion. La partie de la PCC concernant la conclusion et la négociation des accords commerciaux internationaux de l'OMC pousse particulièrement à l'analyse pour deux raisons. L'UE est premièrement un membre très singulier de l'OMC ; elle est le seul exemple d'intégration régionale. De plus, le volume exceptionnel des négociations est lui-aussi devenu quelque chose d'unique au monde. Le but du mémoire est avant tout d'éclaircir la « cohabitation » entre la Commission et les Etats membres en matière de politique commerciale commune à l'OMC dans le but d'évaluer, dans un deuxième temps, le système actuel des négociations. Le thème du respect des intérêts nationaux s'oriente sur deux axes. L'un s'attache à définir les cadres juridiques et institutionnels tandis que l'autre tire les conséquences de l'influence limitée des Etats membres de l'UE.

D'un point de vue méthodologique, l'étude comparative franco-allemande est au coeur de l'analyse. Cette comparaison, précédée d'une réflexion sur les cadres supranationaux, pose les bases d'une critique du système de la PCC. Le sujet exposé dans ce mémoire fait l'objet de peu de recherches à l'heure actuelle ; celles-ci se limitent souvent à une analyse législative du partage des compétences UE/Etats membres à l'OMC. Les références utilisées sont principalement en allemand mais la bibliographie comporte aussi des ouvrages de langues anglaise et française. Cela s'explique par mon lieu de stage et la spécificité de mon sujet. J'ai en effet eu accès au réseau des bibliothèques ministérielles fédérales, ce qui s'est avéré décisif, autant pour les sources primaires que secondaires.

Une définition du concept de l'européanisation, l'interaction entre les institutions nationales et européennes⁶, est indispensable à la compréhension du sujet ; il en va de même pour les notions de démocratie et de souveraineté nationale. Cependant la

⁶ Les trois principales institutions européennes sont : le Conseil de l'UE, la Commission européenne, le Parlement européen. La Cour de justice des Communautés européennes sera mentionnée plus bas.

première remarque concerne ici le terme d'influence. Le premier mot du titre renvoie au rôle assigné aux Etats membres de l'UE dans les ensembles structurés que représentent l'UE et l'OMC.⁷ C'est en relation avec l'idée de « place » qu'il faut comprendre ce terme d'influence. Celle-ci peut finalement se définir comme une action généralement prolongée dans le temps et non brutale que des groupes, ici nationaux (les représentants des pouvoirs exécutifs français et allemand), exercent sur les opinions politiques d'autres groupes, comme les institutions européennes ou l'ensemble des négociateurs à l'OMC. La volonté de l'Etat-nation de conforter sa place au sein de structures internationales, d'y d'étendre son influence, est presque une tautologie. L'action qu'un pays exerce sur la politique d`un autre se définit aussi comme une influence et rentre donc dans le cadre de réflexion. La raison derrière cette quête d'influence et d'espace se nomme la souveraineté nationale. Elle est imprégnée d'identité nationale et tire sa légitimité du postulat suivant: l'Etat-nation est le garant de la meilleure démocratie possible.

Une démocratie se décrit comme un système de gouvernement dans lequel le pouvoir est exercé par le peuple, par l'ensemble des citoyens. La pratique veut que ces citoyens n'exercent qu'indirectement ses fonctions⁸. Le débat sur la démocratie, abordé en dernière partie, concerne justement la distance imaginaire entre le citoyen et l'Etat, lors d'une prise de décisions. La distance doit bien sûr être la plus courte et la plus directe possibles. Si les citoyens constatent leur impuissance à influencer les décisions de leurs dirigeants, la démocratie est, dit-on, menacée. A ces deux impératifs de souveraineté nationale et de démocratie vient se greffer une troisième notion de subsidiarité, que ce mémoire tente de clarifier. La subsidiarité se comprend comme la recherche d'une action politique au niveau le plus pertinent et le plus proche des citoyens⁹. La subsidiarité est donc incontournable, dès que l'on aborde la question de la compétence des Etats membres de l'UE. C'est aussi le principal point de discorde entre les Etats membres et la Communauté.

Il tente de regrouper toutes les questions du triangle Etat membre/Union Européenne/OMC, c'est-à-dire du partage des compétences entre le niveau national, communautaire et multilatéral dans les négociations multilatérales sur les échanges

agricoles. Le premier point concerne les niveaux de décisions communautaire et multilatérale ; il détermine ainsi le cadre et l'impact des positions nationales. L'échelle nationale, et plus précisément les différences de culture politique et leur incidence au niveau communautaire, termine la présentation. Les deux premières parties ont pour objectif de démontrer à quel point l'influence d'un seul Etat membre de l'UE est restreinte, tandis que la recherche de consensus et la combinaison des stratégies nationales sont fondamentales. Enfin, l'exemple des moyens d'action nationale replace les réflexions dans un contexte plus large. Démontrer l'influence limitée de la France et de l'Allemagne ne suffit pas ; il faut par la suite proposer une alternative ou du moins de déceler les failles du système étudié. Les notions de transparence, de démocratie, et de subsidiarité sont abordées dans ce sens. Elles engagent une remise en cause de la stratégie nationale et de la place de l'OMC face aux problèmes de développement.

Une particularité du fonctionnement des négociations de l'OMC mérite d'être mentionnée ici. Le mémoire prend en exemple l'accord sur l'agriculture qui ne représente qu'une partie des négociations. Il y a en effet à l'OMC plusieurs accords concernant différents domaines liés au commerce, comme les négociations sur l'accès au marché pour les produits non agricoles (NAMA¹⁰) ou encore l'accord général sur le commerce des services (GATS¹¹). Cependant un principe d'engagement unique (ou single undertaking) rend toutes ces parties indissociables. L'engagement unique signifie qu'il n'y a d'accord sur rien tant qu'il n'y a pas d'accord sur tout. Les différents volets de négociations forment donc un seul « paquet », un tout renégociable en permanence. Il a donc fallu créer des instruments de coordination à la fois technique et généraliste pouvant répondre à la complexité des négociations de l'OMC. Dans ce mémoire, il convient bien évidemment d'analyser le tout pour comprendre la partie et vice versa. C'est pourquoi certaines remarques faites au fil des pages concernent l'Organisation Mondiale du Commerce dans son ensemble et non l'accord sur l'agriculture en particulier ; la coordination des négociations reste une affaire globale.

La place des états membres de l’UE dans les négociations sur les échanges agricoles à l’organisation mondiale du commerce. Le cas de l’influence de la France et de l’Allemagne sur la politique commerciale commune.

SECTION RELATIONS INTERNATIONALES

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Introduction