Memoire Online - Problématique du système de suivi-évaluation axé sur les résultats au sein des ministères sectoriels: cas du Ministère de la décentralisation, de la gouvernance locale, de l'administration et de l'aménagement du territoire

Avec l'avènement du renouveau démocratique en République du Bénin et conformément aux dispositions de la constitution du 11 décembre 1990, plusieurs actions ont été entreprises dans le but de réorganiser le processus décisionnel au niveau national jusqu'ici centraliste par une refonte du système d'administration du territoire.

Ainsi, l'organisation des Etats Généraux de l'Administration Territoriale en janvier 1993 a permis de définir les principes directeurs de la nouvelle architecture de l'administration territoriale. C'est le début d'une importante Réforme dénommée Réforme de l'Administration Territoriale (RAT) soutenue par la loi N°97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l'administration territoriale de la République du Bénin et dont l'objectif est de mettre en application les recommandations issues de la Conférence des Forces Vives de la Nation.

Le Bénin vient donc résolument de s'engager dans l'expérience de la Décentralisation/Déconcentration qui se traduira par l'émergence de nouvelles collectivités territoriales décentralisées.

Cette expérience a induit des mutations au sein de l'administration publique et subséquemment un recentrage des missions et du rôle de l'Etat.

La communalisation est devenue effective en mars 2003 suite à l'organisation des premières élections communales et municipales de décembre 2002 et janvier 2003. L'installation en février et mars 2003 des différents conseils communaux/municipaux et de leurs organes exécutifs respectifs confirme la mise en oeuvre de ladite réforme placée sous la conduite du Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité et de l'Administration Territoriale (MISAT).

Après Cinq ans de mise en oeuvre, le processus de la décentralisation n'a pas connu le développement souhaité. Ceci du fait du cumul du volet décentralisation avec les affaires intérieures et la sécurité publique.

Pour impulser le secteur, le gouvernement béninois a procédé en 2007 à la scission du Ministère de l'Intérieur de la Sécurité Publique et des Collectivité Locales (MISPCL) en deux départements ministériels : le Ministère de l'Intérieur et de la Sécurité Publique (MISP) et le Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l'Administration et de l'Aménagement du Territoire (MDGLAAT).

Conformément donc au décret n° 2007-448 du 02 octobre 2007 portant Attributions, Organisation et Fonctionnement (AOF) du MDGLAAT, ce dernier à pour mission « d'élaborer et d'assurer la mise en oeuvre de la politique de l'Etat en matière de Décentralisation, de la Gouvernance locale, de l'Administration et de l'Aménagement du territoire ».

L'atteinte d'un tel objectif nécessite non seulement l'élaboration et la conduite de politiques conséquentes mais aussi la mise en place d'un mécanisme de suivi -évaluation susceptible d'anticiper les difficultés et de procéder aux éventuels ajustements stratégiques.

En effet, le développement économique durable va de pair avec l'efficacité de l'État. Depuis l'avènement de la mondialisation, les gouvernements et les organisations du monde entier tentent de répondre de façon adéquate aux exigences des partenaires internes et externes qui réclament une gestion des affaires publiques plus saine, davantage de responsabilité des acteurs et de transparence dans les procédures, une plus grande efficacité au niveau du développement ainsi que l'obtention de résultats tangibles.

La demande accrue pour une responsabilisation des différents acteurs et des résultats concrets a entraîné l'émergence de politiques, de programmes et de projets fondés sur l'évaluation et la Gestion Axée sur les Résultats (GAR).

Inscrit dans ce registre, le Bénin, depuis 1999, a opté pour des réformes administratives et budgétaires basées sur la GAR. L'objectif étant d'assurer une plus grande efficacité dans l'utilisation des ressources publiques par une plus grande responsabilisation, une meilleure lisibilité du budget et une célérité dans l'exécution budgétaire.

Conscient de cet enjeu, le MDGLAAT, pour accomplir cette mission, s'efforce d'internaliser la GAR. Ce nouveau paradigme de gestion qui impose certaines contraintes nécessitent non seulement d'importants moyens mais aussi la mise en place d'un cadre institutionnel bien défini :

Si la bonne marche de la réforme dépend intimement dudit dispositif, la fonction de suivi-évaluation y tient une place de choix.

C'est donc pour constater l'effectivité et apprécier l'exercice de cette fonction au MDGLAAT que nous avons fondé nos réflexions sur le thème :

« Problématique du système de suivi-évaluation axé sur les résultats au sein des ministères sectoriels : cas du Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l'Administration et de l'Aménagement du Territoire »

Les résultats de nos investigations sont consignés dans le présent document structuré autour de quatre points :

- le troisième sera consacré à la présentera des résultats et à la validation des hypothèses de recherche ;

- le quatrième enfin, sera réservé aux propositions pour une amélioration du système de suivi-évaluation axé sur les résultats du MDGLAAT.

Il s'agit, ici, de décrire le cadre général ayant servi de base à la conduite de nos recherches. Plus explicitement, nous présenterons le MDGLAAT avec un accent particulier sur la DPP et la cellule de suivi-évaluation du budget programme du MDGLAAT.

Les différentes observations faites au cours de notre stage ainsi que les travaux effectués seront également exposés.

Après la formation théorique et conformément aux exigences académiques, l'étudiant en Diplôme d'Etudes Supérieures Spécialisées (DESS), doit effectuer un stage pratique dans un cadre de son choix, stage au terme duquel il devra rédiger et soutenir un mémoire de fin de formation sur un thème. Seule la réussite de cette ultime étape lui garantie l'obtention du parchemin. Ainsi, pour satisfaire cette exigence, nous avons choisi pour cadre la Direction de la Programmation et de la Prospective du Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l'Administration et de l'Aménagement du Territoire.

Institué par décret n°2007-448 du 02 octobre 2007 portant Attributions, Organisation et Fonctionnement (AOF) du MDGLAAT, le MDGLAAT est l'un des trente Ministères de la République du Bénin. Il a pour vocation d'accompagner le processus de la décentralisation engagé par le Bénin aux états généraux de l'administration territoriale de janvier 1993. Pour ce faire et conformément à l'article premier dudit décret, il a pour missions d'élaborer et d'assurer la mise en oeuvre de la politique de l'Etat en matière de Décentralisation, de la Gouvernance locale, de l'Administration et de l'Aménagement du territoire.

- d'assurer l'administration des Circonscriptions administratives et la tutelle des collectivités territoriales décentralisées ;

Le Ministre est l'une des autorités hiérarchiques des Préfets nommés à la tête des circonscriptions administratives que constituent les départements, seul niveau de déconcentration. Pour accomplir ses missions, le MDGLAAT dispose :

Le service de l'Inspection Générale du Ministère est l'Inspection Générale des Affaires Administratives. Elle a une action permanente de contrôle et d'inspection sur la gestion administrative et financière des circonscriptions administratives, des collectivités locales décentralisées, des services centraux, des Etablissements publics, des Sociétés et Offices d'Etat dépendant du Ministère.

La cellule de communication du Ministère a pour attributions de contribuer à la conception et à la mise en oeuvre de la politique de communication du Ministère, de gérer les relations du Ministre avec les organes de presse et de préparer une revue de presse quotidienne à l'attention du Ministre.

Le secrétariat particulier a pour tâches la mise en forme, l'enregistrement et la ventilation du courrier confidentiel à l'arrivée et au départ, la gestion en liaison avec l'Attaché de cabinet de l'agenda du Ministre ; et l'exécution de toutes autres tâches à lui confiées par le Ministre.

Le Cabinet du Ministre est l'ensemble des collaborateurs rattachés au Ministre. Il est chargé de proposer au Ministre, en liaison avec le Secrétaire Général du Ministère, les orientations stratégiques pour la mise en oeuvre de la politique du Gouvernement dans les secteurs d'activités relevant de la compétence du Ministère ; de veiller à l'application du programme d'actions du Gouvernement suivant les stratégies propres au Ministère ; d'assurer la liaison avec les autres Cabinets ministériels et d'exécuter toutes autres tâches que le Ministre pourrait lui confier dans le strict respect des attributions du Secrétariat Général du Ministère, des Directions centrales et techniques et des organisations sous tutelle.

- cinq Conseillers Techniques dont nécessairement un Conseiller Technique Juridique ;

Le Secrétariat Général du Ministère est chargé de la coordination des activités des Directions Centrales et Techniques du Ministère. Il est également chargé du suivi des activités des organismes sous tutelle. Il est dirigé par un Secrétaire Général assisté d'un Secrétaire Général Adjoint.

Le Secrétaire Général est placé sous l'autorité directe du Ministre. Il assiste le Ministre dans l'accomplissement de sa mission et la gestion du Ministère.

La Direction des Ressources Humaines assure la gestion du personnel du ministère.

- du renforcement des capacités et de la valorisation des ressources humaines du Ministère ;

- de la communication pour le changement du comportement en milieu professionnel ;

La Direction des Ressources Financières et du Matériel est chargée, entre autres, de:

- l'élaboration et de l'exécution du budget du Ministère en collaboration avec toutes les autres Directions ;

- l'étude et de la programmation des moyens nécessaires à l'exécution des actions.

La Direction de la Programmation et de la Prospective est chargée, en relation avec les Directions Techniques, de la planification stratégique, de l'élaboration des projets et programmes, de la mobilisation des financements, de la centralisation des informations relatives à la gestion des projets et programmes en cours d'exécution, ainsi que de leur suivi- évaluation.

Elle est chargée en collaboration avec les Directions techniques du ministère et en harmonie avec les stratégies, réglementations et normes nationales en vigueur, de :

- centraliser l'accès aux données de base en matière d'administration et d'aménagement du territoire ;

- traiter ou de faire traiter ces données aux fins de la définition des stratégies sectorielles ;

- d'élaborer le programme d'action du Ministère et de veiller à sa mise en oeuvre ;

- veiller à l'adéquation des projets avec la politique et la stratégie sectorielle du Ministère ;

- un Service des Etudes, de la Stratégie, de la Prospective et de la Statistique ;

· La Direction Générale de la Décentralisation et de la Gouvernance locale (DGDGL)

Aux termes de l'article 45 du décret portant AOF du MDGLAAT, la DGDGL est chargée, entre autre, de :

- élaborer et de mettre en oeuvre la politique nationale de décentralisation ;

- proposer au Gouvernement la stratégie de mise en oeuvre, de suivi et d'évaluation de la gestion communale ;

- élaborer des mécanismes de mise en cohérence des initiatives nationales, locales et étrangères d'appui aux collectivités territoriales ;

- préparer les textes législatifs, réglementaires et autres concernant les collectivités territoriales ;

- assurer la coordination des actions d'appui à la décentralisation et au développement local ;

- élaborer en collaboration avec le MRAI et mettre en oeuvre la politique nationale de la déconcentration ;

- coordonner et assurer le suivi des activités menées par les Préfets des départements dans l'exercice de leur fonction de représentant de l'Etat et d'autorité de tutelle des communes ;

- proposer, mettre en oeuvre et évaluer l'organisation des Préfectures et plus généralement de la représentation territoriale de l'Etat ;

- veiller à la délégation, au respect et à la maîtrise de l'exercice des compétences déconcentrées ;

- veiller à la mise à disposition des Préfectures des moyens financier, matériel et humain nécessaires à leur efficacité et à leur modernisation ;

- élaborer et mettre en oeuvre un plan de formation et de perfectionnement des agents des Préfectures et des services déconcentrés en adéquation avec leurs nouveaux rôles ;

- assurer, en période électorale, la liaison entre le Ministère et les circonscriptions administratives d'une part et entre le Ministère et la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA) d'autre part.

En dehors de ces directions, d'autres structures sont prévues au niveau de l'organigramme à savoir :

La cellule de suivi évaluation du budget-programme a été notre structure d'accueil pour le déroulement de notre stage. Elle obéit aux dispositions de l'arrêté N°2009-043/MDGLAAT/DC/SG/DPP portant création de la cellule de Suivi-Evaluation du Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l'Administration et de l'Aménagement du Territoire.

- suivre la mise en oeuvre des actions des structures, projets et programmes du Ministère sur la base d'un système d'indicateurs pertinents ;

- établir les bilans périodiques (trimestriels, semestriels et annuels) d'exécution du budget-programme ;

- réaliser l'analyse de la pertinence de la performance des actions menées dans le secteur ;

- organiser le suivi de la mise en oeuvre des politiques et programmes du secteur de la Décentralisation et de l'Aménagement du Territoire ;

- assurer le secrétariat des sessions des organes de suivi de la mise en oeuvre des politiques et programmes ;

- suivre en collaboration avec les Directeurs Techniques et Organismes sous tutelle, l'exécution physique et financière des projets retenus ;

- élaborer les rapports trimestriels et annuels de l'exécution sectorielle du Programme d'Investissements Publics (PIP).

N° d'ordre	Qualification	Grade	Effectif	sexe	Ancienneté dans la CSE (année)
1	Chef de la cellule	A1-12	1	M	5
2	Planificateur	A3-1	1	M	2
3	Statisticien	A3-1	1	M	5
4	Gestionnaire de projet	A3-1	1	M	5
5	Administrateur du Développement local	A1-1	1	M	1
6	Financier	B1-1	1	M	1
7	Secrétaire	C1-12	1	F	5
8	Personnes ressources	A3-1	1	F	1
9	Personnes ressources	A3-1	1	M	1

Ce tableau montre la composition de la cellule de suivi-évaluation du MDGLAAT. La configuration de la cellule de suivi-évaluation du MDGLAAT répond en termes de profil aux exigences institutionnelles de la réforme. Toutefois, il importe ici de souligner qu'au départ, seul trois membres sans statuts animaient aussi bien la Cellule de suivi évaluation du MISP que du MDGLAAT. Il a fallu attendre jusqu'en 2009 pour que la CSE du MDGLAAT soit complètement étoffée par le recrutement au profit des chaînes de Planification, Programmation, Budgétisation et Suivi (PPBS) des différents ministères sectoriels.

Son rôle est essentiel dans le processus de programmation, de budgétisation et de suivi-évaluation. Aussi bien en amont comme en aval, la CSE se positionne comme la structure faîtière du système.

Ainsi, en amont du processus, elle devra produire le document de synthèse des analyses du processus, du développement national conformément au canevas conçu en mis à sa disposition par le ministère chargé du développement. Pour ce faire, elle exploite les informations fournies par les différents points focaux et celles collectées au cours des missions de suivi, les rapports d'activités et les rapports de revue des PTA. Au terme de la revue, elle élabore une série de documents dont, les rapports d'avancement des projets inscrits au portefeuille du Ministère, la carte d'identité des anciens projets, les fiches ANAPROG de tous les projets et le point d'exécution physique et financière des PTA. Par ce fait, elle participe également à l'élaboration du Budget classique en contribuant à l'élaboration du budget d'investissements publics du MDGLAAT.

Au cours de notre passage à la Cellule de Suivi-évaluation, nous avons participé à la réalisation de plusieurs travaux.

C'est un processus annuel d'évaluation des avancées et reculs enregistrés dans la mise en oeuvre des actions prévues dans les documents de stratégie de développement au niveau national.

Ainsi, après saisine des Ministères par courrier officiel, il s'est agi pour les animateurs de la cellule de suivi-évaluation de collecter les informations à fournir suivant un canevas élaboré et envoyé en pièce jointe au courrier.

Durant notre séjour, nous avons participé à l'élaboration du document de synthèse des analyses du processus du développement national du MDGLAAT.

C'est aussi un processus d'évaluation de la mise en oeuvre des politiques au niveau sectoriel qui se réalise en partenariat avec tous les PTF qui agissent dans le secteur ainsi qu'avec des ministères sectoriels partenaires.

Ici, nous avons participé à l'actualisation du tableau des indicateurs d'Appui Budgétaire Conjoint (ABC), à l'élaboration du point de mise en oeuvre des recommandations de la revue précédente ainsi qu'à la rédaction de l'aide mémoire de la revue.

Le budget-programme est le document de base de tout système d'évaluation axé sur les résultats.

Le BP met en exergue la logique d'intervention au sein des différents programmes. Il retrace à quelles fins et comment les moyens sollicités seront utilisés pour atteindre les objectifs fixés.

Les éléments constitutifs du BP sont le précis stratégique, le cadre logique, le tableau des indicateurs, le tableau du mode de calcul des indicateurs, le tableau d'évaluation financière, le tableau justificatif des crédits sollicités, le tableau d'analyse des projets, le tableau de financement et les tableaux récapitulatifs.

Au cours de notre stage, nous avons participé à l'élaboration du précis stratégique de chaque programme.

Ce sont des ateliers de travail organisés avec l'appui du Programme d'Appui à la Décentralisation et au Développement Communal (PDDC) au cours desquels chaque structure concernée passe en revue son PTA de l'année 2009, fait le point des activités réalisées ou non pour enfin déboucher sur l'élaboration de son PTA pour le compte de la gestion 2010.

Nous avons eu le privilège de représenter la Direction de la Programmation et de la prospective à la retraite de la DGDGL.

Notre participation a été très utile à cet atelier. Nous avons tiré l'attention des uns et des autres sur les activités relevant des attributions de la DPP et qui étaient prévues pour être réalisées par cette direction.

C'est un atelier au cours duquel les deux directions générales du ministère ont exposé et filtré leurs activités pour éviter les doublons et facilité la transparence et la visibilité de leur PTA.

En effet, ces deux directions bénéficient d'un appui considérable du PDDC. Ce dernier, dans le but de pallier les redondances souvent remarquées au niveau de la planification des activités de ces directions a donc initié cet atelier pour épurer et harmoniser les activités à inscrire au PTA 2010.

Signalons que c'est la toute première fois qu'une telle initiative a été prise et pour un coup d'essai, cette initiative a été un coup de maître au point où, toutes les autres structures du ministère ont suggéré que ce processus d'harmonisation soit généralisé à tout le ministère.

C'est une activité prescrite par la GAR et qui consiste à évaluer trimestriellement les PTA. Cette quatrième revue à laquelle nous avons assisté prend en compte non seulement les prévisions du dernier trimestre de l'année mais aussi les recommandations des revues antérieures restées en suspens. C'est le lieu de production du bilan d'activité annuel avec des échanges houleux sur les goulots et le partage d'expériences entre structures.

Notre séjour nous a permis de recenser les différents problèmes auxquels est confronté le MDGLAAT.

Au cours de notre séjour, nous nous sommes rendus compte que le MDGLAAT, bien qu'étant un tout jeune ministère dispose de plusieurs atouts :

- appui de l'Equipe Technique d'Appui à la Réforme Budgétaire (ETARB) à l'internalisation de le GAR ;

Cependant, il est confronté à d'énormes difficultés qui peuvent à la longue compromettre l'atteinte de ces objectifs.

Le bâtiment abritant le MDGLAAT est une extension du bâtiment du MISP prévu pour accueillir les services annexes de ce ministère, logés hors du ministère et une partie des autres services en attendant la réhabilitation du vieux bâtiment.

Après la scission, la destination du bâtiment a changé au profit du MDGLAAT. Mais, le nombre de structures prévues pour être installées au sein du bâtiment est largement inférieur à celles qui composent le MDGLAAT actuellement. Du coup, un déficit crucial de local s'est fait immédiatement sentir. Les multiples recherches de bâtiment pour désengorger l'immeuble sont restées à ce jour sans suite. A titre illustratif, la DPP, structure faîtière de mise en oeuvre des réformes dispose en tout et pour tout de trois petits bureaux dont deux occupés respectivement par le DPP et le secrétariat tandis que le troisième bureau est occupé par tous les services de la DPP, chefs service, chefs division et cadres compris.

La DPP ne dispose que d'un seul véhicule pick-up 4X4 qui sert de véhicule de fonction au directeur. Cette situation compromet fortement le déroulement du chronogramme de suivi-évaluation.

En effet, le portefeuille des projets d'investissement publics du MDGLAAT comme dans les autres ministères est géré par la DPP. Ceci l'oblige à organiser périodiquement des missions de suivi des chantiers, travaux et autres infrastructures engagées. L'insuffisance du parc automobile de la DPP l'astreint à des négociations avec d'autres structures pour l'utilisation de leurs véhicules. Ce qui fausse bien souvent, le calendrier et compromet de surcroît la disponibilité des informations en temps opportun.

Le MDGLAAT depuis sa création n'a jamais élaboré de rapport de performance bien qu'astreint aux exigences de la réforme budgétaire. Même s'il a toujours élaboré son budget-programme à temps, l'évaluation de la mise en oeuvre de ce document ne se fait pas. Depuis 2007 que ce ministère existe, c'est seulement en avril 2009 qu'il a organisé sa première revue trimestrielle des PTA. Si en 2009, les quatre revues ont été organisées, il est à souhaiter que les acquis soient pérennisés et que ce ministère s'engage effectivement dans la logique de la GAR. Ceci pourrait accroître la visibilité sur le secteur mais aussi garantir la crédibilité des dirigeants auprès des partenaires qui hésitent encore. Pour cela, il urge que le dispositif de suivi-évaluation soit dynamisé pour plus d'efficacité et de rigueur dans la conduite du processus de GAR.

Au Bénin, des efforts ont été entrepris au cours des dernières années pour l'amélioration de la coordination des partenaires et l'alignement sur les procédures nationales en rapport avec la Déclaration de Paris. Un groupe dénommé ABC-PR (Appui Budgétaire Conjoint pour la stratégie de Réduction de la Pauvreté) a été mis en place et ne réunit pour le moment que quatre (04) partenaires. Mais, au niveau du MDGLAAT, la coordination de l'aide extérieure est insuffisante et débouche sur la mise en oeuvre de projets à objectifs similaires. L'identification des projets ne s'inscrit pas dans la démarche de l'approche programme. De ce fait, tous les projets sur financement extérieur ne figurent pas au budget programme donnant donc lieu à la mise en oeuvre d'actions éparses, non concertées et à faible impact sur les objectifs fixés dans le budget programme de même que des évaluations isolées.

L'insuffisance et la mobilité du personnel limitent l'efficacité opérationnelle du MDGLAAT. Les mutations et redéploiements d'agents se font parfois sans tenir compte de leur position dans la chaîne de résultat. Aussi, l'effectif des Agents Permanents de l'Etat étant très insuffisant par rapport aux besoins, le ministère a donc recours aux services de contractuels de courte durée et d'agents occasionnels n'ayant pas un statut bien défini. Ce type de personnel fait face à un problème de motivation car leur statut ne leur permet pas de bénéficier de certains avantages liés à l'exercice de leurs tâches. Dans ces conditions, ils sont toujours en quête de stabilité et de meilleures opportunités et quittent dès que l'occasion le leur permet. Le MDGLAAT est donc confronté à un manque de personnel stable dont les capacités sont faibles et limitent leur appropriation du processus d'élaboration et de suivi-évaluation du BP.

S'il est vrai qu'à chacune de ces problématiques s'attache une importance indéniable, il n'en demeure pas moins vrai que dans l'intérêt de la rigueur, de la qualité, de la lisibilité et de la pertinence des réflexions à mener, un choix s'impose à nous.

Parmi tous ces obstacles énumérés, le plus épineux à nos yeux est celui lié à l'inefficacité du système de suivi-évaluation axé sur les résultats, car en tentant de résorber cette situation, nous contribuerons à l'amélioration des performances du MDGLAAT.

Le choix du présent thème de recherche réside dans notre volonté d'essayer de mettre en pratique les notions acquises dans les cours de Gestion de projets, d'ingénierie de projets et d'évaluation d'impact des projets et programmes.

En effet, ces cours nous ont confortés dans l'intérêt particulier que nous témoignons pour les questions liées au développement en ce sens qu'ils ont constitué pour nous une ouverture à tout ce qui a rapport à la gestion des projets. C'est d'ailleurs cet intérêt qui nous a guidés dans le choix de cette formation.

Les diverses connaissances reçues lors de nos formations académique et professionnelle nous ont permis de nous imprégner davantage des notions et domaines relatifs à la gestion des projets en général et au suivi-évaluation en particulier.

Aussi, notre étude est-elle motivée par une insuffisance constatée dans le dispositif de suivi-évaluation axé sur les résultats du MDGLAAT.

En effet, l'absence de production de données statistiques et de rapports de performance depuis la création du Ministère paraissent à nos yeux une tare inadmissible dans un pays qui se veut « émergent » et dans lequel l'obligation de résultats est considéré comme l'un des principes directeurs des dirigeants au plus haut niveau du sommet de l'Etat.

La curiosité scientifique nous a poussé à faire une pré-enquête ; le constat est évident et il urge que quelque chose soit fait pour changer la situation. D'où notre motivation à travailler sur la présente thématique.

Le MDGLAAT est un jeune ministère. Au regard des enjeux du secteur et du lien plus étroit entre ce cadre et les enseignements reçus le long de notre formation, ce lieu nous parait plus adéquat pour mener des recherches.

C'est un cadre au sein duquel la gestion des projets et de développement local cohabitent étroitement dans une parfaite harmonie.

Aussi, le stage effectué à la Direction de la Programmation et de la Prospective du MDGLAAT nous a-t-il mis en contact avec des facteurs très déterminants.

En effet, l'élaboration du Budget-programme s'impose à tous les sectoriels au Bénin, de même que le respect scrupuleux des prévisions qui y sont consignées. Ce faisant, le lien entre les réalisations et les prévisions est très étroit. Ce qui minimise les écarts et facilite l'atteinte des objectifs. Pour ce faire, il est impérieux de mettre en place un dispositif de veille permanente, susceptible d'une part de renseigner à tout moment sur les niveaux de réalisation mais aussi de fournir toutes informations utiles pouvant permettre d'analyser les effets et/ou impacts des interventions dans le secteur sur la vie des populations.

Pendant longtemps, le budget est établi selon une approche qui précise dans les détails l'objet de la dépense à travers une très forte spécialisation des crédits budgétaires par nature et par ligne budgétaire. Le résultat, c'est qu'on note une faible corrélation entre les dépenses effectuées et les objectifs de développement alors que la priorité est accordée aux moyens ; le contrôle est juridique et comptable et les évaluations d'impact ne sont pas de mise.

Par la suite, les problèmes de priorités stratégiques et d'efficacité des actions des services publics fournis étaient devenus des préoccupations qui devraient être réglées à travers l'allocation des ressources.

La recherche d'une plus grande efficacité opérationnelle de la dépense publique a alors engendré une plus grande responsabilisation des différents ministères sectoriels dans l'exécution et le suivi-évaluation de leur budget. Ces derniers doivent désormais être comptables de l'exécution du budget dans leur secteur, tant sur le plan financier que dans la mise en oeuvre des stratégies sectorielles et de la performance de la dépense publique.

A cet effet, le Bénin s'est engagé depuis 1999 dans un important programme de réforme des finances publiques visant à accroître l'utilisation stratégique, efficace et équitable des ressources afin de promouvoir la croissance et d'améliorer réellement les conditions de vie des populations.

Cette réforme qui, dans sa mise en oeuvre devra désormais permettre une plus grande transparence dans l'utilisation des ressources financières et favoriser la mesure des performances, se démarque de l'approche méthodologique classique utilisée jusque-là par l'implémentation dans toutes les structures des ministères sectoriels d'un système de Gestion Axée sur les Résultats.

Par ailleurs, le Bénin, depuis l'indépendance, a connu un système politique et administratif centraliste marqué par quelques tentatives de décentralisation sans grands succès. Le développement a donc jusque-là, toujours été pensé de façon verticale ; ce qui n'a pas permis d'asseoir des pouvoirs locaux véritablement autonomes susceptibles de répondre promptement et efficacement aux réels enjeux de développement local par le biais de stratégies, de programmes et de projets pensés et conçus à la base et pour la base.

De plus, les structures en charge du développement n'ont toujours pas bénéficié de la synergie nécessaire à la mise en oeuvre de stratégies cohérentes dans le cadre d'un développement intégré du pays. Ainsi, les nombreux plans de développement économique, social et régional élaborés depuis les indépendances, ont donné en général, des résultats mitigés, malgré une volonté politique manifeste pour amorcer un développement.

Face à cette situation, la refonte de l'Etat pour une meilleure planification du développement s'est imposée.

Il eut fallu l'historique Conférence des Forces Vives de la Nation du 19-28 février 1990 pour préconiser une réforme de notre administration territoriale, dans le sens de conférer de larges pouvoirs aux populations à la base. Les Etats Généraux de l'Administration Territoriale organisés à cet effet du 07-10 janvier 1993 ont permis de définir les grandes lignes de cette réforme qui se traduit par le processus de décentralisation/déconcentration.

Depuis 2003 donc, le Bénin a entamé ses premières expériences en matière de décentralisation/déconcentration avec l'installation des premiers Conseils Communaux/municipaux. La gestion de cette nouvelle approche de développement, dès lors, est conduite par le Ministère chargé de l'administration territoriale.

Au terme de la première expérience, au regard des résultats mitigés enregistrés dans le secteur de la Décentralisation/Déconcentration et Aménagement du Territoire et animé du souci d'assurer le succès au développement local, seul gage d'une réelle amélioration des conditions de vie des populations à la base, le gouvernement béninois a décidé de séparer ce secteur de celui des affaires intérieures et de la sécurité.

C'est donc dans ce contexte de défis multiples et multiformes qu'a été créé, par décret n°2007-448 du 02 octobre 2007, le MDGLAAT qui, pour conduire sa mission, doit s'appuyer sur certains instruments de programmation et de planification dont la mise en oeuvre garantit de meilleures performances. D'où l'adoption du Budget-Programme triennal glissant assorti des outils de sa mise en oeuvre et de son suivi-évaluation.

Après trois années de mise en oeuvre de l'approche programme, ce ministère se trouve confronté à de multiples difficultés dont les plus importantes sont :

- difficultés de coordination des actions des différents Partenaires Techniques et Financiers intervenant dans le secteur;

Face à ce constat nous avons choisi, au terme de notre formation, d'orienter nos réflexions sur le thème : « Problématique du système de suivi-évaluation axé sur les résultats au sein des ministères sectoriels : cas du Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l'Administration et de l'Aménagement du Territoire »

En effet, la fonction de suivi-évaluation tient une place essentielle dans un système de GAR. Elle permet non seulement, de maintenir la veille permanente autour des actions stratégiques à mener, mais aussi de s'arrêter pour mesurer les progrès et/ou les lacunes afin de prendre des décisions subséquentes.

Comment fonctionne le suivi-évaluation axé sur les résultats du MDGLAAT ? Quelles sont les difficultés auxquelles il est confronté ?

Deux questions fondamentales auxquelles nous nous efforcerons à répondre tout au long du développement de la présente étude qui ne manque pas d'intérêt.

L'intérêt de cette étude réside dans le fait qu'elle permet d'analyser le fonctionnement du système de suivi-évaluation axé sur les résultats du MDGLAAT, d'appréhender les faiblesses pour enfin proposer des mesures correctives afin d'assurer le plein exercice de la fonction de suivi-évaluation au sein du MDGLAAT.

La conduite de cette étude s'est faite à base d'objectifs clairement définis.

Pour mieux appréhender les dimensions de cette étude, l'objectif global a été décliné en objectifs spécifiques :

- analyser le fonctionnement du système de suivi-évaluation axé sur les résultats au sein du MDGLAAT ;

- étudier l'influence du système d'informations sur le dysfonctionnement du système de suivi-évaluation axé sur les résultats au sein du MDGLAAT.

Pour y parvenir, nos investigations s'appuieront sur certaines hypothèses qui serviront de points de repère pour ce travail.

- le système actuel de suivi-évaluation axé sur les résultats du MDGLAAT est inefficace.

- le système d'informations devant servir de base à la collecte de données du processus de suivi-évaluation au MDGLAAT est inefficace.

Le Dictionnaire définit la décentralisation comme l'action de décentraliser c'est-à-dire de donner le pouvoir de décision dans la gestion administrative locale à des collectivités territoriales, à des personnes publiques élues par les administrés. C'est l'expression même de l'exercice de la démocratie à la base. Elle est fondée sur deux éléments essentiels :

L'auto-administration des collectivités locales et l'abandon au profit de ces dernières de certaines prérogatives par le pouvoir central.

Pour le Professeur de Laubadère, la décentralisation évoque l'idée d'une collectivité qui, bien englobée dans une collectivité plus vaste, s'administre et gère elle-même ses propres affaires.

Cette dernière définition est complétée par le Professeur Waline qui définit la décentralisation comme le transfert de pouvoir de décision à des autorités librement élues par les intéressés eux-mêmes, à qui on a reconnu des intérêts distincts et la compétence de gérer eux-mêmes, ou de faire gérer par leurs élus, ces intérêts.

C'est une ligne de conduite générale ou la proposition d'orientation d'ensemble qu'un gouvernement adopte et qui guide les prises de décisions en aval. Il s'agit essentiellement d'un acte d'orientation générale qui se présente le plus souvent sous la forme de déclaration d'intentions plus ou moins détaillées au plan institutionnel, juridique et des résultats globaux. Ne parle-t-on pas souvent de déclaration de politique ? de lettre de politique ou même de note de politique ? etc. En principe, la politique est toujours d'essence sectorielle ou thématique. Par exemple, on parlera de la politique agricole du Bénin, de la politique sanitaire, de la politique des transports ou de la politique de réduction de la pauvreté mais pas de la politique de développement du Littoral (par exemple). Une politique est déclinée en au moins deux axes appelés plan. Son échéance temporelle peut couvrir jusqu'à un demi -siècle.

Le budget est un acte par lequel sont autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'Etat ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes obligations. C'est également un exposé prévisionnel de l'ensemble des activités de l'économie nationale pour l'année, l'état prévisionnel et limitatif des recettes et dépenses d'une période donnée ou la somme dont on peut disposer pour une dépense précise.

La budgétisation pour un ministère consiste à l'évaluation des coûts des interventions retenues pour l'atteinte des objectifs assignés à ce dernier.

C'est un ensemble organisé de politiques, de procédures et de projets, d'opérations et de services conçus pour atteindre un même but.

C'est un budget définissant les priorités et les plans. Il constitue tant un instrument de mobilisation de ressources qu'un outil de programmation, d'exécution et de suivi-évaluation. Il organise à l'inverse des budgets classiques, les choix budgétaires autour de choix de politiques publiques.

Cadre opérationnel de mise en oeuvre du plan, le Dictionnaire Petit Larousse le définit, dans une approche simpliste comme l'image d'une situation, d'un état que l'on pense atteindre. En d'autres termes, le projet est l'ensemble des activités cohérentes, planifiées dans un enchaînement précis et à court terme avec des ressources bien quantifiées et devant s'exécuter dans un lieu précis en vue de la fourniture d'un produit spécifique à la satisfaction d'un besoin quotidien clairement identifié au préalable. C'est également un ensemble optimal d'actions à caractère d'investissement, fondé sur une planification sectorielle, globale et cohérente grâce auquel une combinaison définie de ressources humaines, matérielles et financières engendre un développement économique et social d'une valeur déterminée.

Le suivi est une fonction permanente qui utilise la collecte systématique de données se rapportant à des indicateurs spécifiques pour fournir aux gestionnaires et aux principaux partenaires d'un projet de développement en cours des renseignements sur l'étendue du progrès et la réalisation des objectifs ainsi que sur l'utilisation des fonds alloués.

Pour le bureau de l'évaluation du PNUD, le suivi peut se définir comme une fonction continue visant essentiellement à assurer à la direction et aux principales parties prenantes, une intervention permanente assortie d'indication rapides de progrès ou d'absence de progrès dans la réalisation.

L'évaluation est l'appréciation systématique et objective d'un projet, d'un programme ou d'une politique, en cours, complété ou terminé, de sa conception, sa mise en oeuvre et ses résultats.

Le but est de déterminer la pertinence et l'accomplissement des objectifs, l'efficience en matière de développement, l'efficacité, l'impact et la durabilité.

Pour la Banque Mondiale, le rôle de l'évaluation est de mesurer jusqu'à quel point et avec quelle efficacité les programme et les activités opérationnelles produisent les résultats recherchés et réutiliser l'information obtenue dans la formulation de nouvelles orientations, politiques et procédures

Une évaluation devrait fournir de l'information crédible et utile, permettant d'intégrer les leçons apprises lors du processus de prise de décision du récipiendaire ou des donateurs.

La définition de la performance s'appréhende à travers le circuit schématisé ci-dessous.

La performance est le niveau de réalisation de l'objectif. Elle se mesure à base d'indicateurs prédéfinis après contrôle des actions planifiées et réalisées. C'est donc le niveau de réalisation des objectifs sectoriels en fonction des prévisions et des ressources.

Une bonne performance résulte du bon fonctionnement du dispositif de suivi-évaluation qui permet non seulement de prendre des mesures (indicateurs), des décisions d'ajustement ou de réorientation des actions mais aussi d'imputer la responsabilité de progrès à tel ou tel acteur de la chaîne.

De nouveaux thèmes sont de plus en plus fréquents dans les discours sur le développement prononcé dans nos Etats.

Il s'agit bien entendu des thèmes comme développement local, renforcement du pouvoir des collectivités locales, démocratie à la base.... Mais, si depuis environ une quinzaine d'années, la démocratisation et la décentralisation sont devenues des thèmes majeurs de toute problématique de développement et de la gouvernance en Afrique, il convient et il est important de rappeler que le concept de décentralisation n'est pas en réalité nouveau en Afrique.

En effet, le Bénin aura mis douze (12) ans pour réellement installer les collectivités locales recommandées par la constitution. Si malgré cette longue période de préparation et d'hésitation, l'on assiste encore aujourd'hui à des atermoiements au terme du premier mandat des élus locaux, c'est sans doute parce que certains contours ou certains enjeux de la décentralisation n'avaient pas été perçus ou n'ont pas été pris en compte. Certains experts avertis de la décentralisation n'avaient-ils pas `'prédit'' des risques liés à la décentralisation au Bénin? C'est alors que Gigi SAGBOHAN (1998) affirmait que « tout le monde s'accorde à reconnaître aujourd'hui que la décentralisation est incontournable au Bénin. Seulement, il est myope de ne voir que les aspects les plus alléchants sans chercher à appréhender certains risques qui, si on y prend pas garde, obligeraient à passer à côté des attentes et espoirs qu'elle suscite ».

Pour sa part, GBEGNONVI (2001), montre qu'il faut connaître les enjeux et exigences de la décentralisation pour mieux apprécier son utilité. Ce qui oblige du coup à opter pour un modèle précis de la décentralisation. Ainsi, pense-t-il, le modèle qu'il faut au Bénin est celui qui s'inspire des modèles suisse, allemand et américain. Le modèle suisse, dit-il, a le mérite de responsabiliser entièrement et immédiatement le citoyen et la société civile car la décentralisation suisse est partie du bas vers le haut ; ce qui donne l'occasion au bas de conserver les pouvoirs essentiels contrairement au modèle béninois qui part du haut vers le bas. Par ailleurs, il souligne que la décentralisation fait peur car « malgré ses bienfaits perceptibles..., la décentralisation au Bénin fait peur surtout lorsque l'on doit l'attendre en partant de l'Etat, et de l'Etat centralisé. Il en est ainsi parce que fondamentalement le pouvoir ne se partage pas. A l'idée donc de devoir se départir de certaines de ses prérogatives au bénéfice des collectivités locales, le pouvoir central hésite, résiste et s'interroge : que va-t-il rester de lui ? Que va-t-il advenir de lui ?.... Les tenants du pouvoir pensent à ce qu'ils perdent et refusent de voir l'immense profit que le pays tout entier tirera de l'épanouissement des collectivités locales. En définitive, le Bénin aura mis dix (10) ans pour ne pas opérationnaliser la décentralisation. La peur de l'inconnu invoquée pour cacher la peur de la perte de pourvoir amène le pouvoir central à se hâter lentement ». Dans le même registre, HOUKONNOU (2001), trouve l'une des causes de cette faiblesse dans ce qu'il appelle le manque d'un bilan de la situation actuelle de l'administration, c'est à dire le manque d'une évaluation de l'existant.

Il convient donc de mieux clarifier le concept de décentralisation afin de savoir quoi évaluer, qui doit évaluer, comment évaluer et quand évaluer ?

En effet, en parlant de décentralisation, MBACK disait que « la réalisation d'une politique publique a d'autant plus de chance que ses destinataires sont associés à sa conception et à sa mise en oeuvre ». Ce qui favorise une certaine solidarité entre les peuples. C'est sans doute ce qui a motivé Jean du Bois de Gandusson à affirmer que : « l'Afrique apparaît en première analyse comme un continent propice à la décentralisation, parce qu'elle est constituée de multiples solidarités vécues et de groupes ayant conservé leur structuration ». De ce fait, les pays africains n'auraient pas de difficultés à réussir la décentralisation du fait de l'existence des groupes de solidarités qui se conservent chez eux. Il poursuit en mettant l'accent sur les obstacles liés au développement local du fait du faible développement des collectivités décentralisées et par conséquent, pour la majorité des auteurs, la décentralisation est en Afrique un mirage et un mythe. Cette même remarque sera faite plus tard par d'autres observateurs de la décentralisation. C'est ainsi que, ZOSSOU (2003) montre qu'une décentralisation intégrale, celle justement en cours au Bénin est un mythe. Mais malgré tous ces présages, le Bénin aura eu le mérite de connaître la décentralisation tant espérée, celle là même qui a pour but le développement à la base ; c'est-à-dire le développement local.

Par ailleurs, la culture de la programmation et de la planification de plus en plus accrue au niveau macroéconomique s'affirme par l'élaboration et la mise en oeuvre de différents documents de stratégies : Orientations Stratégiques de Développement (OSD), Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP) et le Programme d'Action Prioritaire (PAP). Ainsi, chaque ministère sectoriel doit désormais traduire ses missions respectives dans des documents de stratégie sectorielles strictement alignés sur les politiques nationales. Ces documents intègrent aussi bien les diagnostics, les objectifs que les mécanismes de suivi-évaluation indispensables pour mesurer les efforts fournis au niveau sectoriel.

La question de suivi-évaluation est donc devenue une préoccupation des dirigeants au plus haut niveau. Il ne saurait en être autrement d'autant plus que dans les critères d'obtention et de captation de ressources étrangères, figure en bonne position l'adéquation du dispositif de suivi-évaluation prévu.

C'est ainsi que le MDGLAAT qui a hérité de plusieurs documents de stratégies a élaboré le document de Politique Nationale de Décentralisation et de Déconcentration (PONADEC) qui s'associe au Document de Politique Nationale d'Aménagement du Territoire (DPONAT) pour servir de boussole à toutes les interventions au niveau du secteur.

Ce qui est intéressant, c'est que chacun de ces documents de politiques a prévu des mécanismes de suivi-évaluation.

Dans ce même contexte, l'Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) avait initié en décembre 2007 une étude d'auto-évaluation de la gouvernance locale en République du Bénin. Et comme on peut le lire dans l'avant propos signé par son président à l'époque en l'occurrence Blaise GLELE-AHANHANZO (2007), « c'est donc pour appréhender les forces et les faiblesses dans la gestion de nos collectivités locales que cet exercice a été initié par l'Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) avec le soutien financier et technique de ses partenaires (DED, GTZ, Helvetas, PNUD, SNV). Les communes, volontairement et unanimement, ont accepté de «se regarder dans le miroir», à l'aune d'indicateurs de gouvernance locale qu'elles ont-elles mêmes retenus ».

Au plan national, plusieurs actions sont menées dans ce sens. A ce titre, il a été organisé sur initiative du gouvernement béninois, un atelier technique conduit par l'institut IDEA International (2007), sur le suivi-évaluation des programmes et projets publics dans le cadre des DSRP et des OMD, du 22 octobre au 2 novembre 2007 à Cotonou.

De même, le gouvernement et les Partenaires Techniques et Financiers se retrouvent chaque année à travers la revue annuelle du processus de développement national afin d'apprécier le niveau de mise en oeuvre des politiques à travers des indicateurs de mesures précédemment défini par secteur et contenu dans la matrice des indicateurs ABC (Appui Budgétaire Conjoint) .

Par ailleurs, une évaluation est faite chaque année sur la mise en oeuvre de la SCRP et l'exécution des Projets et Programmes d'Investissements Publics dans notre pays.

Pour élaborer la base théorique de notre recherche, il a été impérieux de procéder à une revue bibliographique. Cette deuxième phase, après notre étude exploratoire a consisté à parcourir des bibliothèques, des centres de documentation, quelques structures spécialisées et à visiter certains sites internet. Cette revue documentaire nous a en outre permis d'apprécier le niveau des travaux effectués jusque-là autour de la fonction de suivi-évaluation dans les institutions internationales, les autres pays et dans des structures de la place.

En effet, la première source d'information de ce travail a été le Service de Publication, de l'Information et de la Documentation (SPID) du MDGLAAT. Au niveau de cette structure, nous avons eu copie des différents documents de stratégies sectorielles et appréhendé le dispositif de suivi-évaluation intrinsèque à ces documents de politique afin de les comparer par la suite au système en marche dans le ministère. Ensuite, l'accès au service des archives nous a permis de rassembler les différents actes (arrêtés) pris dans le cadre de l'opérationnalisation du système de suivi ainsi que les différents rapports d'activités disponibles.

A la Maison des Collectivités Locales (MCL), nous nous sommes intéressés non seulement aux nombreux manuels élaborés par cette dernière sur la décentralisation mais aussi et surtout aux textes de loi régissant la décentralisation au Bénin.

Auprès d'autres ministères, nous avons eu accès aux rapports de performances ainsi qu'aux rapports d'études similaires à notre thématique.

Enfin, la visite de quelques sites Internet et des moteurs de recherche tels que Google et Yahoo a permis d'avoir une plus large vision sur le suivi-évaluation des projets.

En somme, la revue documentaire s'est poursuivie jusqu'à la rédaction du document final.

L'apport des personnes ressources dans la réalisation de ce travail a été d'une grande importance. Il a consisté en des rencontres avec les personnes ayant contribué d'une façon ou d'une autre à la mise en place du système et enfin avec des consultants intervenant dans le domaine au niveau du secteur.

Les données primaires et secondaires traitées dans le cadre de ce mémoire n'ont pas seulement été obtenues des sources écrites. La recherche sur le terrain nous a également permis de recueillir des informations d'une nature tout aussi utile que les informations obtenues de sources écrites.

Mais avant, il nous a fallu définir un échantillon ayant servi de base de sondage à l'enquête de terrain.

L'élaboration des budget-programmes et des Plans de Travail Annuels (PTA) au MDGLAAT s'est toujours faite de façon participative.

De même, toutes les structures sont associées aux revues trimestrielles de mise en oeuvre des PTA.

A cet effet, nous avons fait l'effort, dans la définition de la population d'intégrer toutes les structures du ministère :

Le choix des cibles à interroger au cours des travaux de terrain ne s'est pas fait de façon arbitraire. Les critères de ce choix sont les suivants :

- L'identification des cibles en tant qu'acteurs du circuit décisionnel du MDGLAAT ;

- l'identification des cibles comme acteurs du système de suivi-évaluation du MDGLAAT ;

La technique utilisée pour constituer l'échantillon des acteurs interrogés est fondée sur un choix raisonné en considérant comme critère le rôle joué par les acteurs non seulement dans le processus d'élaboration du budget-programme mais surtout dans le suivi-évaluation. La répartition de la population étudiée est consignée dans le tableau ci-dessous.

Acteurs	Enquêtés	Population
Cabinet	02	07
Directeurs centraux	03	03
Directeurs généraux	02	02
Directeur techniques	08	08
Chefs services	15	15
Membres cellule suivi-évaluation	07	07
Points focaux	23	23
Organisme sous tutelle	04	04
Partenaires	05	07
Autres agents	15	55
TOTAL	84	131

La collecte des données sur le terrain a été faite sur la base d'un guide d'entretien et d'un questionnaire.

Le guide d'entretien a été administré aux partenaires, directeurs et responsables des structures sous tutelles tandis que la collecte des informations s'est faite auprès des autres cibles grâce au questionnaire.

Cette phase a consisté à prendre des renseignements auprès des membres du comité de pilotage de la Réforme Budgétaire. Ensuite, une enquête pilote nous a permis de mieux circonscrire l'étude et de finaliser les outils de collecte.

Nous avons mené l'enquête de façon discontinue afin d'administrer le questionnaire et le guide d'entretien aux groupes cibles retenus. Toutefois, après cette phase, des descentes sporadiques ont été faites jusqu'à la finalisation du document soit pour des compléments d'information soit pour la vérification d'informations.

Problématique du système de suivi-évaluation axé sur les résultats au sein des ministères sectoriels: cas du Ministère de la décentralisation, de la gouvernance locale, de l'administration et de l'aménagement du territoire

INTRODUCTION