Paragraphe 2 : De l'état des lieux sur le
système de sécurité sociale
Telle présentée ci-dessus, la
sécurité sociale au Bénin est assurée par deux
principaux organes (FNRB et CNSS), dont les domaines de compétence sont
précisément définis. Toutefois, le régime de la
répartition est de mise. Egalement, faut il décrire le
fonctionnement des autres structures.
I- Du Fonds National des Retraites du Bénin
A- Des prestations fournies
Les prestations fournies par la DPRV se résument à
travers la gestion des pensions de retraite (pensions d'agent), des pensions de
réversion (pensions des
ayants cause), la gestion des pensions d'invalidité, la
gestion des allocations familiales et la gestion des prestations sanitaires.
1- Des pensions de retraite
Elles constituent des allocations pécuniaires
versées mensuellement et à vie aux Agents Permanents de l'Etat
(visés par la loi n°86-014 du 26 septembre 1986 portant code des
pensions civiles et militaires) après cessation définitive de
leur activité professionnelle. La pension de retraite peut alors
être concédée à:
- l'agent ayant accompli au moins 15 ans de services effectifs
;
- l'agent déclaré inapte à poursuivre sa
carrière pour cause de maladie (suite à
l'avis de la commission de réforme administrative ou sur
sa propre demande ; - l'agent de sexe féminin qui a accompli quinze ans
de services effectifs et
mère de trois (03) enfants au moins ;
- l'agent ayant accompli trente ans de services effectifs ou
ayant atteint la limite d'âge de sa catégorie (60 ans pour la
catégorie A ; 58 ans pour la catégorie B et 55 ans pour les
catégories C, D et E).
Cette dernière mesure découle des dispositions
de la loi n°2005-24 du 08 septembre 2005, modifiant et complétant
la loi n°86-014 du 26 septembre 1986 portant code des pensions civiles et
militaires de retraite. Les bonifications pour âge et les
avancements fictifs sont également supprimées sans
oublier la possibilité d'obtention d'avance sur pension. De même,
la prescription annale et la déchéance quinquennale
autrefois appliquées ne le sont plus du fait du respect des
articles 53, 55 et 56 du code des pensions.
En ce qui concerne la liquidation de la pension annuelle, elle se
fait à travers la formule suivante:
Pension annuelle = dernier traitement indiciaire x taux de
liquidation
NB : Traitement indiciaire = indice x valeur indiciaire
Taux de liquidation = annuités liquidables x 2%
Par ailleurs, pour ce qui est de la liquidation de la pension de
retraite du personnel en détachement et des sociétés, et
en vue d'assurer un meilleur suivi
dans le recouvrement des cotisations pour pensions dues par
les employeurs, force est de constater la mise en place des points
focaux pour la sensibilisation de ces personnels.
2- Des pensions de réversion
Elles désignent les allocations versées aux
ayants cause de l'agent décédé (en activité ou
à la retraite). Il s'agit des pensions de veuves, de veufs et des
Pensions Temporaires d'Orphelins mineurs (PTO). Ces bénéficiaires
doivent fournir les pièces constitutives des dossiers donnant droit aux
pensions dans un délai de cinq (05) ans sous peine de
déchéance quinquennale (art 40 du Code des pensions) et, dans un
délai d'un an sous peine de prescription annale des arrérages de
pension (art 41 al 5 du Code des pensions). A ce niveau, il convient
également de remarquer l'absence d'une politique de
vulgarisation des dispositions législatives permettant une
meilleure information des bénéficiaires.
En ce qui concerne le traitement des dossiers
déposés, la première étape consiste à
vérifier la présence des pièces requises pour la
liquidation des droits à pension. Ensuite, vient l'étape de leur
saisie qui s'effectue grâce au logiciel GESDOC
spécialement conçu pour cette cause. La liquidation des pensions
de réversion répond aux normes prescrites. En effet, les veuves
et veufs bénéficient de la moitié (50%) de la pension du
conjoint et ce, répartie également entre les lits existants
conformément aux dispositions en vigueur ; les orphelins mineurs quant
à eux, bénéficient de la moitié (50%) de la pension
de leur géniteur répartie, également si le nombre
d'enfants est supérieur ou égale à cinq (05) et, dans la
limite de 10% par enfant si ce nombre est inférieur à cinq (05).
Remarquons un nombre élevé de dossiers de pensions
incomplets dans la Division Ayant-cause, sans oublier
l'archivage peu rigoureux des livrets de pension.
3- Des pensions d'invalidité Elles constituent
les pensions de retraites auxquelles s'ajoute la rente
d'invalidité. La rente d'invalidité est une
allocation mensuelle et viagère accordée à l'APE
étant dans l'impossibilité définitive ou absolue de
continuer ses fonctions par suite d'une infirmité. Cette
infirmité peut résulter soit de blessures ou de maladies
contractées ou aggravées soit en service ou à l'occasion
du service, soit en accomplissant un acte de dévouement dans un
intérêt public ou en exposant ses jours pour sauver une ou
plusieurs personnes. La rente est liquidée dans les conditions
prévues par les articles 22, 23 et 24 du code des pensions. En effet,
une fois la réalité des infirmités établies, leur
imputabilité au service, les conséquences ainsi que le taux
d'invalidité appréciés par la commission de
réforme, la liquidation respecte la formule suivante :
Rente d'invalidité = taux d'invalidité x salaire
de base
|
|
Le FNRB étant exclusivement réservé aux
agents admis à la retraite et à leurs ayants cause, la
liquidation de la rente des APE incapables partiellement et encore en
activité ne peut alors se faire par le Fonds. Le vide juridique existant
en cette matière, rend difficile voire impossible la liquidation
de ces rentes d'invalidité. Dans le même ordre
d'idées, l'APE peut subir lors de l'exercice de ses fonctions, un
accident ayant entrainé son décès. Dans ce cas, une
pension de réversion est accordée à ses ayants cause et se
calculera exclusivement sur la base du taux normal de pension, sans le
bénéfice du taux de rente d'invalidité devant être
accordée au défunt s'il était vivant. Cette situation nous
amène à constater, le défaut de prise en compte
des ayants cause de l'agent décédé en activité et
devant normalement bénéficier d'une rente dans les
mécanismes d'octroi de rente.
4- Des allocations familiales
Elles viennent en complément des pensions et sont
accordées conformément aux dispositions des articles 7, 8, 9 et
10 du décret 59-222 du 15 décembre 1959 portant règlement
sur la rémunération, les indemnités et
Réalisé et soutenu par Fiacre J. J.
AVAHOUNDJE
Contribution à une gestion optimale des finances
sociales au Bénin 17
avantages matériels divers alloués aux
fonctionnaires des Administrations et Etablissements Publics de l'Etat. En
effet, les allocations familiales sont payées compte tenu de la charge
familiale de l'agent à la retraite. Ainsi, le pensionné tuteur
d'enfant mineur (âgé de moins de 20 ans), perçoit une
allocation de 2500F par mois et par enfant, jusqu'à concurrence de six
(06) enfants. Les dossiers doivent être déposés dans un
délai de deux (02) ans sous peine de prescription biennale. Une
application rigoureuse de ces règles est de mise au niveau de
la DPRV.
5- Des prestations sanitaires
Le FNRB supporte à hauteur de 80% les frais
d'évacuation sanitaire, d'hospitalisation et les soins des
pensionnés. De surcroît, on peut remarquer un
dépassement constant des crédits budgétaires
réservés à cet effet comme le montre le tableau suivant
:
Tableau n°1 : Situation des crédits ouverts
aux évacuations
sanitaires de 2005 à 2010 (en FCFA)
|
Années budgétaires
|
Prévisions
annuelles
|
Réalisations
Annuelles
|
Taux d'exécution (en
%)
|
|
2005
|
450.000.000
|
558.268.460
|
124,06
|
|
2006
|
700.000.000
|
620.780.103
|
88,68
|
|
2007
|
700.000.000
|
770.627.782
|
110,09
|
|
2008
|
800.000.000
|
651.145.279
|
81,39
|
|
2009
|
900.000.000
|
922.754.018
|
102,53
|
|
2010
|
900.000.000
|
1.120.067.901
|
124,45
|
|
2011(trois premiers
trimestres)
|
900.000.000
|
854.435.240
|
94,94
|
Source : DPRV, Octobre 2011
Une rallonge budgétaire de 225.000.000 FCFA est
demandée en vue de pouvoir faire face aux exigences de dépenses
restantes à engager au cours de l'exercice 2011.
Il faut remarquer l'utilisation des applications
informatiques telles que le SICOPE et GESTOR en vue d'assurer une
célérité dans le système de
traitement des pensions. Egalement, la DGTCP utilise le
logiciel ASTER et assure une prise en charge
rigoureuse des livrets de pension envoyés par la DPRV.
B- Du régime juridique et financier du FNRB 1-
Du régime juridique
L'article 66 de l'ordonnance n°63/PR du 29
décembre 1966 portant réforme des pensions civiles et militaires
a confié la gestion du FNRB au Ministre Chargé des Finances. La
loi de Finances de 1963 a prévu le paiement des pensions par le budget
annexe que constitue la caisse de retraite du Dahomey. S'inscrivant dans cette
même logique, le FNRB a hérité de ce régime
financier qui semble être celui d'un service public à
caractère industriel et commercial ou d'un service public administratif
à qui une autonomie de gestion est conférée.
Quant au fonctionnement du Fonds, on peut remarquer
l'immixtion de la Direction de l'Organisation et du Personnel des Armées
(DOPA) sous la tutelle du Ministère de la Défense en ce qui
concerne la gestion des pensions militaires. Les charges de fonctionnement de
cette direction sont imputées aux crédits du Ministère de
la Défense Nationale ouverts dans le budget national contrairement
à celles de la DPRV imputées au Fonds. De plus, les livrets de
pension qui comportent les éléments de liquidation de la pension
des militaires sont visés par le DPRV agissant au nom du DGB,
ordonnateur délégué du Budget Général de
l'Etat.
Ainsi la dualité des organes de gestion du FNRB
(DPRV, DOPA) rend difficile l'appréciation de son régime ;
de l'analyse de ses attributions, étayée par le silence des
textes relatifs à la gestion du FNRB, on peut le qualifier de FNRB de
service public à caractère administratif.
Considérant le FNRB comme un service public
administratif doté d'un budget annexe, les conditions d'exécution
de son budget élaboré sont sujettes à caution.
2- Du régime financier
Au regard de l'article 23 de la loi n° 86-021 du 26
septembre 1986 portant code des pensions civiles et militaires, le budget
annexe décrit les opérations des services de l'Etat dont les
activités tendent essentiellement à produire des biens ou rendre
des services donnant lieu au paiement de prix, de cotisation ou de toute autre
contrepartie. Les budgets annexes permettent à ces services tout en
demeurant soumis aux règles de la comptabilité publique de
dégager des résultats financiers de leurs activités dans
une comptabilité autonome et permettre une autonomie de gestion.
La particularité des budgets annexes est qu'ils doivent
être préparés et exécutés en
équilibre1. Les crédits ouverts dans les budgets
annexes doivent être des crédits limitatifs. Par ailleurs,
l'article 24 de la Loi Organique relative aux Lois des Finances (LOLF) stipule
que : « les budgets annexes comprennent, d'une part les ressources et les
dépenses d'exploitation, d'autre part les dépenses
d'investissement et les ressources spéciales affectées à
ces dépenses » ; dans cette même optique, les articles 78 et
79 de la loi 86-014 du 26 septembre 1986 prévoient l'ensemble des
recettes et des dépenses du FNRB.
L'analyse du budget du FNRB contenu dans la loi des Finances
nous permet de constater le faible montant prévisionnel des
dépenses d'investissement (212 508 000 FCFA soit 0,54% du montant
prévisionnel des dépenses (38 800 000 000 FCFA) en 2011) et
l'exclusion des recettes d'investissement. L'ordonnateur principal du
Fonds est le Ministre en charge des Finances, son ordonnateur
délégué est le Directeur Général du Budget ;
son comptable est le
1 MM.MARTINEZ ET du MALTA , Droit budgétaire
2ème édition page 49
comptable supérieur de l'Etat sans oublier une
fongibilité des disponibilités du Fonds avec celle de l'Etat, ce
qui prive le FNRB d'une autonomie dans la gestion de ses
ressources.
Elaboré, voté et exécuté en
conformité et en respect des normes procédurales applicables au
BGE, on peut néanmoins remarquer que la procédure de paiement des
arrérages de pensions est une procédure sans ordonnancement,
donnant droit à l'ouverture de crédits à
caractère évaluatifs. Aussi, le solde des opérations
du budget du FNRB élaboré perpétuellement en
déséquilibre (Tableau n°2), figure -t-il au BGE. Ce
solde est compensé par une subvention d'équilibre de la part du
BGE et les résultats de son exécution (Tableaux n°3, 4, 5)
laissent entrevoir un déficit sans cesse croissant causé
par plusieurs facteurs cumulés. Au nombre de ces facteurs, on peut citer
l'augmentation des charges résultant des décisions politiques, la
non maîtrise de l'effectif réel du nombre de pensionnés, le
manque de sincérité et de réalisme dans les
prévisions des dépenses et des recettes du budget du Fonds etc.
L'état du déficit nous permet de relever le fait que les
cotisations versées par les agents Permanents de l'Etat ne constituent
pas la contrepartie directe des pensions que leur verse le FNRB
à la retraite.
De ces différents constats, la qualité de budget
annexe et l'autonomie de gestion du FNRB sont atteints ; par suite le
problème de l'ambiguïté du statut juridique et
financier du FNRB mérite d'être levée.
3- Des réformes envisagées
La situation déficitaire du Fonds préoccupe ses
dirigeants qui, dans leurs multiples actions, laissent entrevoir une
volonté manifeste d'une gestion efficiente de cette
structure. Ainsi, entre 1997 et 1998, l'audit du FNRB a
été réalisé par le cabinet TELEMARK consultants. A
l'issue du diagnostic de l'organisation et du fonctionnement du FNRB, une
série de mesures nécessaires à une viabilisation de la
structure ont été proposées. Toutefois, la persistance
du
déficit nécessita en 2004, le recours à
l'équipe ACTUARIA pour une présentation de la composante
actuarielle indispensable à la réforme du régime de
retraite des Agents Permanents de l'Etat. La non application des
réformes proposées a reconduit à la signature en
décembre 2008 d'un nouveau contrat avec l'équipe ACTUARIA
investie d'une nouvelle mission. Conformément au courrier
n°3641/MEF/DC/SGM/DGB/DPRV en date du 9 décembre 2008, cette
mission consiste en l'actualisation de la composante actuarielle de
l'étude de la réforme du régime de retraite des APE.
Selon le rapport définitif d'ACTUARIA
déposé en septembre 2009, la situation morose dans laquelle
végète le FNRB, risque dans une logique de statu quo de le faire
sombrer dans un horizon trop optimiste de 40 ans (toute chose étant
égale par rapport aux autres facteurs) dans un risque
d'insolvabilité totale ; il s'agit d'un déficit alarmant de 200
milliards (FCFA constant de 2008) soit 12% du PIB. L'Etat devrait alors
immédiatement (en 2008), placer 900 milliards pour être en mesure
de financer les déficits des 40 prochaines années. Pour ce faire
l'équipe ACTUARIA a proposé un bouquet de réformes
paramétriques avec leurs impacts financiers, tout en laissant la
latitude au gouvernement de les appliquer avec les nécessaires
ajustements veillant sur l'équité sociale. Malgré
l'urgence des actions à entreprendre et l'univers du FNRB peu reluisant,
force est de constater que depuis septembre 2009 (2 ans), aucune action
pragmatique ne semble être entreprise. La mise en oeuvre tardive
des bouquets de réformes paramétriques d'ACTUARIA
constitue un frein à la levée des perspectives de
déficits alarmants du Fonds.
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