La libéralisation financière et le développement de l'intermédiation financière au Rwanda (1995-2007)

CHAPITRE II. REFORME DU SECTEUR FINANCIER AU RWANDA

Ce chapitre décrit le processus de réforme ayant eu lieu au Rwanda. La première section est consacrée à la description du système financier rwandais. Ensuite, nous exposons dans une deuxième section les politiques monétaires et financières en vigueur avant les réformes. Enfin, nous exposons dans une troisième section les politiques monétaires et financières appliquées depuis la reforme.

2.1 SYSTEME FINANCIER RWANDAIS

A la reprise de l'activité économique au Rwanda après la guerre et le génocide de 1994, il est apparu que la situation de la plupart des établissements financiers, notamment celle des banques, était gravement compromise. C'est ainsi qu'en 1996, un audit des trois banques commerciales qui étaient en place avant 1994 et de la Banque Rwandaise de Développement a été effectué en vue de procéder à l'évaluation de leur portefeuille - crédit et de leur situation financière.

Les résultats de ces évaluations ont conduit à l'établissement de plans de redressement allant jusqu'à 3 ans pour les banques dont la situation présentait des insuffisances de provisions et de fonds propres.

Pour conforter la position financière des banques commerciales, sur recommandation de la Banque Nationale du Rwanda, le Gouvernement a pris la décision de défiscaliser, à partir de 1996 et pour une période de 3 ans, les provisions constituées pour les créances douteuses, litigieuses et contentieuses.

Le problème des institutions financières en difficulté, voire en faillite virtuelle, a fait l'objet d'une vigilance particulière. A cet égard, la liquidation de la Caisse d'Epargne du Rwanda a été décidée.

Les institutions financières au Rwanda se repartissent en trois catégories à savoir les banques créatrices de monnaie, les institutions financières bancaires et les institutions financières non bancaires.

2.1.1 Banques créatrices de monnaie

1. Banque de Kigali (BK) avec 6 agences dans les Chefs-lieux des préfectures de Butare, Cyangugu, Gisenyi, Gitarama et Ruhengeri ainsi qu'à Rwamagana dans la Préfecture de Kibungo ;

2. Banque Commerciale du Rwanda (BCR) avec 5 agences dans les chefs-lieux des préfectures de Butare, Cyangugu, Gisenyi, Ruhengeri et Byumba.

3. Banque de Commerce, de Développement et d'Industrie (BCDI) avec 4 agences à Gisenyi, Nyagatare, Kacyiru et Nyarugenge.

4. Banque Continentale Africaine au Rwanda (BACAR) avec 3 agences aux chefs-lieux des préfectures de Kibungo, Kibuye et Ruhengeri ;

5. Banque à la Confiance d'Or (BANCOR).

2.1.2 Institutions financières bancaires

- Union des Banques Populaires du Rwanda (UBPR) avec un réseau de 136 banques locales à travers tout le pays ;

- Banque Rwandaise de Développement (BRD) ;

- Caisse Hypothécaire du Rwanda ;

Il existe différentes coopératives d'épargne et de crédit, dont les quatre principales oeuvrant dans la capitale sont : la Coopérative d'Epargne et d'Entraide pour Salariés (CEPES), l'Union des Caisses des Travailleurs (UCT), la Coopérative d'Epargne et de Crédit -TSIMBURA (COOPEC-TSIMBURA) et la Coopérative d'Epargne et de Crédit de Duterimbere (COOPEDU).

Cette dernière catégorie qui n'était pas jusqu'ici soumise à la supervision de la Banque Nationale du Rwanda, le sera à l'avenir en vertu de la nouvelle loi bancaire, selon les modalités à définir par la Banque Nationale du Rwanda.

2.1.3 Institutions financières non bancaires

ü Caisse Sociale du Rwanda (CSR) ;

ü Société Nationale d'Assurance du Rwanda (SONARWA) avec 6 agences a Butare, Rwamagana,Cyangugu, Gisenyi, Gitarama et Ruhengeri ;

ü Société Rwandaise d'Assurance (SORAS) avec 4 agences à Gitarama, Butare, Cyangugu et Rwamagana et,

ü Compagnie Générale d'Assurance du Rwanda (COGEAR).

Ces 4 institutions, une société de sécurité sociale et trois sociétés d'assurance, ne seront pas régies par la future nouvelle loi bancaire.

2.2 POLITIQUE MONETAIRE AVANT LA REFORME FINANCIERE

Lorsque le Rwanda a recouvré sa souveraineté monétaire, l'environnement économique et social prédominant n'était pas de nature à favoriser la réalisation d'une gestion autonome, à l'échelle micro-économique, du moins dans les secteurs à risques élevés. C'était le cas, notamment, des activités à caractère financier dont l'état de fonctionnement est déterminant pour le reste de l'économie. En effet, si son repli freine l'expansion souhaitée de l'appareil de production, en quête des moyens de financement nécessaires à la mise en oeuvre de ses capacités disponibles et à la consolidation de leur étendue, tout développement disproportionné de son activité constitue une source éventuelle de dérapages susceptibles d'affecter, substantiellement, et, peut-être même, durablement, les équilibres globaux et mettre, en conséquence, le pays à très rude épreuve.

Lorsque la Banque Nationale du Rwanda a été mise en place, au mois de mai 1964, le système financier en activité était encore à l'état embryonnaire et ne pouvait donc répondre, convenablement, aux besoins réels exprimés, sur le plan financier, par une économie en état d'effervescence. Il était, surtout, incapable de procéder à un partage sectoriel judicieux d'une épargne très insuffisante, tout en évitant le recours à une création monétaire ex nihilo excessive, en l'absence de directives claires et précises émanant des autorités publiques. Celles-ci constituaient, en effet, la seule entité capable de cerner l'oeuvre de développement à entreprendre dans le pays, sur les plans économique et social, d'apprécier à sa juste valeur l'enveloppe financière requise, à cet effet, et d'en assurer l'allocation souhaitée, compte tenu des objectifs recherchés à l'échelle macro-économique.

Dans ce contexte et en vue de placer, résolument, l'activité bancaire au service de l'économie, conformément aux orientations générales du pays, et compte tenu de ses perspectives de développement, la nouvelle Banque Centrale a décidé, comme c'était le cas presque partout ailleurs, dans les pays en développement, d'administrer, carrément, la fonction bancaire. Le développement de son activité devait être contenu dans les limites jugées compatibles, globalement, avec l'évolution escomptée de l'économie, de manière à éviter tout risque de déviation.

La Banque Centrale était, alors, appelée à procéder tout d'abord, à ce titre, à une détermination judicieuse des enveloppes des crédits à accorder par les banques à leurs clients et à leur répartition par activité économique, selon une échelle de priorité fondée, essentiellement, sur les choix stratégiques opérés par le pays. Elle devait, par ailleurs, fixer des barèmes appropriés de taux d'intérêt et de commissions à appliquer, scrupuleusement, en amont et en aval, par ces mêmes institutions.

La politique monétaire ainsi instaurée est demeurée, pratiquement, inchangée jusqu'à la fin des années quatre-vingt. Les modifications qui lui ont été apportées, tout au long de cette période, s'étaient limitées, en effet, à en adapter le contenu aux nouvelles exigences de la réalité et à ajuster, ainsi, la réglementation bancaire en fonction des nouveaux impératifs issus des progrès enregistrés, par le pays, sur les plans économique et social. Ce n'est qu'au début de la décennie suivante, qu'elle a commencé à prendre une nouvelle orientation, avec la mise en oeuvre, en novembre 1990, du premier Plan d'Ajustement Structurel. En imprégnant de libéralisme la stratégie économique suivie, à l'époque, et en suscitant, ainsi, la déréglementation des opérations entreprises par les agents économiques à l'intérieur et à l'extérieur du pays, cette action s'est traduite, en particulier, par un repli croissant de l'autorité exercée par l'Institut d'émission sur l'activité d'intermédiation financière. Cette nouvelle situation s'est affermie, notablement, à partir de 1995, avec la reprise de la réforme financière qui a dû être interrompue lors des évènements tragiques survenus, dans le pays, au cours des années précédentes.

Deux décennies et demie, environ, étaient donc marquées, en matière de politique monétaire, par une suprématie incontestée de la BNR. En fait, celle-ci intervenait, à ce titre, de deux manières différentes, mais complémentaires, pour adapter, continuellement, la contribution du système financier aux exigences évolutives de la réalité.

2.2.1 Mise en place de la politique monétaire

Dans la plupart des pays d'Afrique subsaharienne, la politique monétaire menée jusqu'à la fin des années 80 était interventionniste : il s'agissait d'encourager les investisseurs nationaux et d'orienter les ressources vers les secteurs considérés comme prioritaires. Ainsi, les taux d'intérêt débiteurs et créditeurs étaient arbitrairement fixés à un faible niveau. Selon la théorie keynésienne inspiratrice de ces politiques, le taux d'intérêt joue un rôle déterminant sur l'investissement mais a peu d'influence sur l'épargne. En effet, cette dernière dépend du niveau de revenu des ménages, et le taux d'intérêt influence uniquement la composition de l'épargne. L'accumulation d'une épargne nationale n'était pas une priorité puisque, dans un premier temps, les capitaux extérieurs devaient se substituer à elle. Dans ce cadre, jusqu'à la fin des années 80, les Banques centrales n'étaient que le relais du gouvernement qui dictait les politiques monétaires et financières à appliquer.

La politique monétaire est exercée pour appuyer la politique économique du Gouvernement telle que définie dans un cadre macro-économique global. Tout en s'adaptant à la conjoncture économique, elle doit rester suffisamment rigoureuse pour prévenir tout dérapage dans l'expansion de la masse monétaire, avec ses conséquences sur l'inflation et l'effet de celle-ci sur l'économie.

Pour mener à bien cette mission, les instruments utilisés par la Banque Nationale du Rwanda ont évolué au fil du temps selon les orientations de la politique économique du Gouvernement. Ainsi, avant l'année 1990, la Banque Nationale du Rwanda a mené une politique monétaire basée sur le contrôle direct du crédit. L'entrée en vigueur du premier programme d'ajustement structurel en novembre 1990 a amorcé l'introduction progressive des instruments indirects de politique monétaire.

2.2.2 Instruments de la politique monétaire avant la reforme financière

Les instruments utilisés au cours des années ont été les suivants :

2.2.2.1 Plafonnement des crédits

Le plafonnement des crédits a été un instrument très utilisé jusqu'en 1992. L'objectif était d'orienter le crédit vers les secteurs jugés prioritaires tout en contenant l'expansion excessive des autres dans certaines limites.

La BNR déterminait alors le volume du crédit maximum par secteur d'activité et par banque. Ainsi, certains secteurs se voyaient octroyer plus de crédits que d'autres, tandis que certains autres pouvaient être financés sans aucune restriction. Sur constat de l'inefficacité d'une telle allocation des ressources, la BNR a pris la décision de supprimer le plafonnement du crédit au mois d'avril 1992^18(*).

* ¹⁸ BNR : 35 ans au service du développement national par une politique monétaire et financière judicieuse, Kigali, 1999, p.21