Processus d'élaboration des projets dans l'Administration Camerounaise : Le cas du Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature (MINEP)

Chapitre 1 : Notion de Projet

Une organisation sans projet est l'ennemie du développement économique et humain. Aucun projet de redressement ambitieux (mais fondé) n'est irréalisable.

DESCARPENTRIES², Jean Marie

Un projet est une aventure temporaire entreprise dans le but de résoudre un problème de façon unique. Temporaire car un projet se termine à une date déterminée et unique, car le résultat final est propre au projet entrepris. Evoquer la notion de projet c'est la définir, examiner son contenu, retracer sa conduite et son découpage et présenter les différents types. Ce chapitre fera office de revue de littérature et de définition de concepts.

I) Définition et typologie de projet

L'essence de la notion de projet est apportée par son étymologie et son contenu.

1. Définition

Le mot projet provient du mot latin projectum de projicere, « jeter quelque chose vers l'avant » dont le préfixe pro= signifie « qui précède dans le temps » (par analogie avec le grec ?ñü) et le radical jacere signifie « jeter ». Ainsi, le mot «projet» voulait

² Jean-Marie Descarpentries est un dirigeant français d'entreprise. Il est aujourd'hui président de la FNEGE, de la Fondact et de l'Observatoire de l'Immatériel (dont il est l'un des membres fondateurs).

initialement dire « quelque chose qui vient avant que le reste ne soit fait ». Quand le mot a été initialement adopté, il se rapportait au plan de quelque chose, non à l'exécution proprement dite de ce plan. Quelque chose accomplie selon un projet était appelée « objet ». Cette utilisation du mot « projet » changea dans les années 1950, quand plusieurs techniques de gestion de projet ont été élaborées : avec cette avancée, le mot a légèrement dévié de sens pour couvrir à la fois les projets et les objets.

La norme ISO 10006 (version 2003) de l'Organisation Mondiale de Normalisation définit le projet comme « un processus unique qui consiste en un ensemble d'activités coordonnées et maîtrisées, comportant des dates de début et de fin, entrepris dans le but d'atteindre un objectif conforme à des exigences spécifiques, incluant des contraintes de délais, de coûts et de ressources. ».

Contrairement aux opérations, qui sont des processus répétitifs, l'essence d'un projet est d'être innovant et unique.

En principe un projet n'est pas une simple idée jetée en l'air, mais suppose d'être décrit et planifié. Pour ce faire, la méthode QQOQCCP peut être employée :

· Quoi ? (les actions)

· Qui ? (les gens concernés)

· Où ? (les domaines touchés par le projet, voire les lieux)

· Quand ? (programmation dans le temps)

· Comment ? (moyens, méthodes...)

· Combien ? (le budget)

· Pourquoi ? (les motifs et les objectifs)

2. Typologie de projets

Cette section est inspirée des entretiens et du Guide de gestion des projets initié par le Chef de la Division des Etudes, des Projets et de la Coopération du MINEP. Il est important de préciser qu'il s'agit d'un texte en cours d'élaboration.

a. Acteurs du projet

Les acteurs d'un projet proviennent généralement de différents corps de métiers. Ils peuvent être internes à l'organisation (différentes directions) ou externes (consultants, sous traitant, ...).

Une personne de référence est généralement désignée sur le projet. Selon les organisations, il s'agira du coordonnateur ou du directeur de projet. Il sera assisté de ses adjoints ou assistants, des chefs de projet métier, des intervenants extérieurs. Ces acteurs sont liés ; soit par des relations hiérarchiques, soit par des relations plus informelles, de travail, sans être hiérarchisées.

b. Différentes manières d'organiser un projet

L'organisation d'un projet est intimement liée à la structure de l'entité porteuse.

Structure fonctionnelle :

Chaque spécialiste métier reste dans sa division et communiquera directement avec ses homologues pour faire les choix relatifs au projet. Dans ce cas il n'y a pas de chef commun. L'implication dans le projet ne se fait que si les acteurs s'y attachent et que leur direction métier peut leur laisser suffisamment de temps.

Structure de coordination du projet :

Le coordinateur n'est qu'un gestionnaire du projet : il ne dirige pas tous les acteurs mais il est en relation étroite avec les chefs de projet métier. Les acteurs sont donc déchargés de la tâche de gestion de projet, qui est en plus effectuée de façon plus efficace puisque centralisée. Mais il n'y a toujours pas de direction du projet qui pourrait « concurrencer » les directions métier.

Structure de direction de projet :

Le directeur de projet gagne en pouvoir puisqu'il a un poids hiérarchique sur les autres participants au projet. Cela lui permettra d'y apporter encore plus de cohérence en déterminant des priorités dans la réalisation des différentes tâches du projet plutôt que des conseils qui pouvaient être plus ou moins suivis. Cependant apparaît le problème du conflit de direction puisque les intervenants métiers ont maintenant deux chefs : un pour leur métier et un pour le projet. Leur comportement risque d'être encore plus imprévisible.

Structure de projet assorti :

Tous les acteurs du projet quittent la structure dans laquelle ils étaient (y compris physiquement : le travail sur le projet se fait souvent en plateau (open=space) pour une meilleure circulation de l'information). Le problème se pose cependant de la reconversion des différents acteurs à la fin du projet puisqu'ils auront perdu leur compétence métier en ayant passé plusieurs années sur des actions variées. De plus, si l'entreprise n'a pas de projet à proposer directement à la suite, ces acteurs risquent d'être débauchés par des concurrents qui lancent leur projet.

c. Types d'intervention

Le projet se caractérise par l'aspect intentionnel de l'objectif à atteindre qui permet de structurer méthodiquement une réalité à venir. Selon l'objectif à atteindre deux grands types de projets peuvent se distinguer :

· les projets de recherche qui visent à produire des connaissances, parfois en vue de mieux comprendre le réel pour le modifier en suite ;

· les projets d'intervention qui visent à travers les actions à modifier sur le réel le réel. Il en existe trois sortes :

ü Les projets institutionnels qui sont toute activité qui consiste en une acquisition de matériel tels que le matériel de bureau, le matériel roulant destinés à une structure précise ;

ü Les projets structurants qui sont toute activité dont le résultat a un impact direct sur la croissance et la réduction de la pauvreté ;

ü Les projets de référence qui sont des projets de grande envergure ayant un effet d'entraînement sur d'autres secteurs économiques, c'est=à=dire qui débouchent sur des micros projets mobilisant également d'autres ressources.

La distinction qui peut être faite entre les projets de recherche et les projets d'intervention tient au fait que les projets de recherche qui visent à produire les connaissances, en vue de mieux comprendre et modifier le réel. Les projets d'intervention quant à eux visent à modifier le réel à travers des actions. La

dynamique de développement et la méthode qui soustend la construction de chacun de ces deux types de projets sont différentes mais leurs éléments sont inter=reliés.

Un projet de recherche se base sur une méthode scientifique qui part de théories, d'hypothèses et de questions posées à priori, et cherche à comprendre le réel sur cette base et à fournir des indications sur ce qui peut éventuellement se produire dans un contexte donné. Un projet d'intervention s'appuie généralement sur la définition d'un problème ou d'un besoin et cherche à changer une situation non désirée en une situation désirée. Elle s'appuie sur des stratégies visant à mener des actions qui seront encadrées par des plans opérationnels. Dans le cadre de cette étude, nous nous sommes intéressé aux projets d'intervention.

II)Notions de gestion de projets, de gestion de cycle de

projets, de management de projets et de bureaucratie

1. Notions de gestion de projets et de gestion de cycle de projets a. Notions de gestion de projets

On appelle gestion de projet l'organisation méthodologique mise en oeuvre pour faire en sorte que l'ouvrage réalisé par le maître d'oeuvre réponde aux attentes du maître d'ouvrage et qu'il soit livré dans les conditions de coût et de délai prévus initialement, indépendamment de sa « fabrication ». Pour ce faire, la gestion de projet a pour objectifs d'assurer la coordination des acteurs et des tâches dans un souci d'efficacité et de rentabilité.

C'est la raison pour laquelle, un « chef de projet » est nommé au niveau de la maîtrise d'ouvrage afin d'être en relation permanente (en théorie) avec le chef de

projet du côté de la maîtrise d'oeuvre. En raison de l'ambiguïté évidente que constitue le terme de chef de projet, il est préconisé qu'un terme alternatif tel que « responsable de projet » soit utilisé de façon préférentielle pour désigner le chef de projet de la maîtrise d'ouvrage. Les termes « chef de projet utilisateur » ou « directeur de projet » sont parfois également employés.

Dans le cas de projets importants, le maître d'ouvrage peut nommer une Direction de projet, c'est=à=dire une équipe projet sous la responsabilité du responsable de projet chargée de l'aider dans la gestion du projet, ainsi que dans les décisions stratégiques, politiques et de définition des objectifs. Le chef de projet doit être dégagé de ses activités et de ses responsabilités courantes afin de se consacrer à la gestion du projet.

b. Notion de gestion de cycle de projet

D'après BAUM (1982), la notion de gestion du cycle de projet (GCP) se réfère à des projets économiques financés par des prêts de la Banque Mondiale. La méthode est symbolisée par un schéma de cycle fermé mais répété plusieurs fois. Chaque phase est validée par des décisions prises sur la base de documents de référence et ce n'est qu'après cette validation que l'on peut passer à la phase suivante. Par la suite, EGGERS (1998) précise que la méthode a été reprise par la Commission Européenne suite à une analyse datant des années 80 sur l'efficacité de l'Aide. Aujourd'hui, elle est utilisée dans le secteur du développement.

Cette méthode offre une approche cohérente par rapport à toutes les composantes du cycle d'un projet. Elle met l'accent sur les besoins et la participation des bénéficiaires, sur une perspective complète du projet, ainsi que sur un suivi et une évaluation efficaces. Cette approche améliore la faisabilité des plans et la pérennité des interventions. Elle est appliquée en tant que méthode standardisée par un grand nombre de bailleurs de fonds

bilatéraux, d'ONG, ainsi que par les gouvernements de nombreux pays bénéficiaires et s'appuie sur quatre principes :

· la gestion est orientée vers les objectifs selon un processus systématique et itératif,

· un projet se déroule en phases successives articulées entre elles pour une gestion optimale de l'intervention,

· chaque étape repose sur une série de formats standards qui sont utilisés comme référence pour les phases suivantes,

· les principales parties prenantes et bénéficiaires du projet sont consultées.

La méthode GCP est un outil qui traite un projet comme un cycle. Chaque cycle comprend les étapes de la planification, de l'exécution et de l'évaluation du projet, qui sont les parties intimement liées à un processus complet. Cela peut être représenté comme un cycle de « planification - exécution - évaluation », qui génère des expériences et des leçons qui seront appliquées dans le plan de l'étape suivante du projet.

La dénomination des phases de la gestion du cycle de projet varie selon les institutions. Cette diversité est liée à la politique et à la pratique interne de l'organisation. De manière globale 5 ou 6 phases peuvent être retenues :

Cycle de projet selon le Banque Mondiale⁹

·

Mise en oeuvre

Evaluation

Financement

Programmation

Formulation

Identification

Programmation

· L'identification,

· La formulation

· Le financement,

· La mise en oeuvre,

· L'évaluation

³ Etono A, Cours d'élaboration et management de projet, DMPA2, UCAC 2008.

A titre d'exemple, jusqu'en 2003, « la Commission Européenne (2004) prenait en considération une phase de financement (décision ou non d'accorder) entre les phases d'instruction / formulation et de mise en oeuvre. Après avoir constaté la diversité de ses propres pratiques par rapport à cette étape, la Commission européenne considère désormais que l'approbation du financement est une étape qui s'intègre dans l'identification et la formulation ».

Dans la réalité, la gestion du cycle de projet est utilisée avec beaucoup de rigidité, ce qui suppose une faible prise en compte des évolutions du contexte, des opportunités, etc. Pour remédier à cette insuffisances, certaines agences, à l'instar de la GTZ (Coopération technique Allemande), ont réinterrogé l'approche à travers une démarche de planification qui permet de corriger les limites ci=dessus évoquées.

Pour la Banque Mondiale (BM), le point de départ des projets est la stratégie de réduction de la pauvreté. Par le passé, ses services compétents élaboraient les Projets qui

étaient mis en exécution par les pays qui sollicitaient son aide. Mais, comme cette approche n'a pas atteint les résultats escomptés, la BM a révisé sa politique. Désormais, elle accompagne les pays dans l'élaboration et la mise en oeuvre de leurs propres stratégies de développement. Au Cameroun, cette stratégie est contenue dans le Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DSRP) adopté en 2003 et révisé en 2005. Notons que la deuxième génération du DSRP est en cours d'élaboration. Il participe du souci de coordonner les actions des partenaires du Cameroun en les faisant cadrer avec les priorités nationales. Il permet d'identifier les principaux domaines dans lesquels une intervention peut au mieux contribuer à réduire la pauvreté.

Après la définition des stratégies de réduction de la pauvreté, le cycle se poursuit par la phase d'identification. Celle=ci est menée en collaboration avec les partenaires. Elle consiste à identifier les projets qui pourraient être financés afin de promouvoir les objectifs de développement convenus. Cette étape s'appuie sur la connaissance du cadre stratégique, de la zone d'intervention, des acteurs et du contexte. Les partenaires doivent être fortement impliqués au cours de cette phase. Un certain nombre de document doivent être présentés afin d'aider à la prise de décision (rapport d'identification incluant les diagnostics et analyses diverses), en cas d'approbation les termes de référence d'une étude de faisabilité peuvent être élaborés.

Ce processus se poursuit par la phase de préparation durant laquelle on évalue l'opportunité du projet. Les enjeux (économiques, institutionnels, financiers et environnementaux) que soulève le projet sont analysés et les solutions possibles proposées. Ensuite, intervient une étape principalement financière. C'est à l'issu de cette étape que le projet est approuvé.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la politique environnementale du Cameroun, le MINEP conçoit un ensemble de projets structurants.

2. Notion de management de projet

Le terme « management de projet » intègre la notion de gestion de projet à laquelle il ajoute une dimension supplémentaire concernant la définition des objectifs stratégiques et politiques de la direction (il intègre donc la Direction de Projet).

Le choix d'une méthodologie pour conduire un projet, aussi contraignant peut= il paraître, est un atout permettant à tous les acteurs de projet de mener conjointement une action organisée selon des règles clairement exprimées. Cette méthodologie commune est d'autant plus importante que les acteurs du projet sont parfois amenés à changer en partie au cours du projet.

3. Projets et bureaucratie

Dans l'objectif de mieux appréhender le sujet de notre étude, il importe de nous doter d'outils théoriques, nous permettant de comprendre notre objet d'étude. De ce fait, nous avons jugé utile d'interroger la littérature qui aborde la question du fonctionnement des administrations publiques.

Une administration publique est une instance gouvernementale, une institution ou un établissement public qui instaure des politiques publiques, offre des services non marchands ou vende des biens et services marchands à titre accessoires. Selon la norme européenne de comptabilité nationale (SEC 95), les administrations publiques sont définies comme « des unités institutionnelles dont la fonction principale est de produire des services⁴ ». Le secteur des administrations publiques comprend les administrations publiques centrales, les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale. Pour HEGEL (1821), l'administration a trois fonctions : surveiller, anticiper et tolérer. On remarquera que ce sont des fonctions régulatrices. Le

4

www.comptanat.fr/general/sect.htm

Gouvernement doit assumer des tâches de type fonctionnel, nullement pour produire. A sa suite des approches sur les administrations on été développées.

WEBER (1919) aborde la question du fonctionnement de l'appareil étatique sous l'angle de ce qu'il a nommé la Bureaucratie. Il la définit comme « une organisation caractérisée par des règles procédurières strictes, la division des responsabilités, une forte hiérarchie et des relations impersonnelles ». Cette forme d'organisation procède de la rationalisation de la gestion des affaires publiques et vise une bonne gestion du bien commun. Il ressort de cette définition que, les pouvoirs ou du moins les institutions publiques ont la charge de gérer au mieux le bien commun. La bureaucratie se présente donc chez WEBER comme un mode d'organisation adapté. MENDRAS (1999) résume ainsi les caractéristiques de la bureaucratie :

· Distinction précise entre la propriété privée et la propriété de l'organisation (par exemple l'État).

· L'individu n'est pas propriétaire de sa fonction (i.e. pas de transmission héréditaire)

· La bureaucratie fonctionne selon des règles. Au sens péjoratif, un fonctionnement bureaucratique est aveugle et se refuse à comprendre les situations particulières, sauf comme des exceptions. Administrations publiques et grandes entreprises privées créent et observent des règlements

· Les postes sont rigoureusement définis dans leur compétence et dans leur domaine. La définition des postes est un des instruments essentiels du fonctionnement de la bureaucratie.

· À la définition des postes correspond la spécialisation des fonctions et des compétences de l'individu qui les remplit. En principe chaque tâche doit être confiée à l'individu qualifié pour l'accomplir. La qualification se juge sur des critères impersonnels de type bureaucratique eux aussi : les diplômes.

· Une organisation bureaucratique forme une hiérarchie : chacun est situé à un poste où il y a des supérieurs et/ ou des subordonnés.

· Une bureaucratie emploie des fonctionnaires, c'est=à=dire des spécialistes, employés à plein temps, et qui poursuivent une carrière individuelle liée à la hiérarchie de l'organisation.

Dans Principes de la philosophie du droit, en parlant de la rationalisation, HEGEL (1821) argumente dans le sens suivant lequel une règle est une forme de la représentation, sa condition d'existence, son mode opératoire. C'est la forme de gouvernance adaptée à la légitimité rationnelle légale. Pour WEBER (1959), la bureaucratie apparaît comme un mode de fonctionnement permettant dans une certaine mesure l'efficacité. A contrario, CROZIER (1963) présente le système bureaucratique comme une dérive de l'organisation et lui attribue les caractéristiques suivantes :

· centralisation des décisions,

· distance entre les instances hiérarchiques,

· absence des processus de participation et de consultation,

· incapacité de s'adapter aux demandes sociales et gaspillages.

Pour y pallier, les nouvelles approches managériales proposent d'intégrer la notion de qualité dans le management. Elle se base sur la notion de gouvernance que la BM (1992), définit comme « la manière dont le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d'un pays ». Elle repose sur trois aspects :

· la forme d'un régime politique;

· les processus par lesquels l'autorité est exercée dans la gestion des ressources économiques et sociales d'un pays;

· la capacité d'un gouvernement de concevoir, de formuler et de mettre en oeuvre des politiques et la façon générale de mener les fonctions du gouvernement

Sous l'impulsion de leurs partenaires au développement, les autorités camerounaises ont adopté des programmes nationaux qui mettent l'accent sur la satisfaction de l'usager et l'atteinte des résultats. Dans un article sur le Nouveau Management Public (NMP), BERTHIER et AMAR (1994) affirment que « les réformes dans les administrations publics ont pour origine des pressions tant internes qu'externes au secteur public. Elles résultent de la défaillance du service public ». Ces réformes sont regroupées sous l'appellation de Nouveau Management Public (NMP). L'idée principale est que les méthodes de management du secteur privé, (supérieures à celles du secteur public), peuvent lui être transposées. Le secteur public est jugé inefficace, excessivement bureaucratique, rigide, coûteux, centré sur son propre développement, non innovant et ayant une hiérarchie trop centralisée. Pour le perfectionner, il a été décide la marge de manoeuvre des gestionnaires pour leur permettre de mieux répondre, aux attentes des citoyens. L'objectif est de transformer les administrateurs en managers. Selon URIO, (1998), cette conception du secteur public - et plus particulièrement de l'administration, repose sur les 3 E « Économie, Efficacité, Efficience ».

Le tableau suivant indique, les principales différences entre une administration de type wébérienne et une administration basée sur le NMP :

Tableau 1- Comparaison des administrations de types wébérienne et NMP

Administration wébérienne		Administration NMP	Objectifs
respecter les règles et les procédures
atteindre les résultats, satisfaire le client		Organisation
Centralisée (hiérarchie fonctionnelle, structure pyramidale)
Décentralisée (délégation de compétences, structuration en réseau, gouvernance)		Partage des responsabilités (politiciens/ administrateurs)
confus
clair		Recrutement
concours
contrats		Promotion
avancement à l'ancienneté, pas de favoritisme
avancement au mérite, à la responsabilité et à la performance		Exécution des tâches
division, parcellisation, spécialisation
autonomie		Contrôle
indicateurs de suivi
indicateurs de performance		Type de budget
axé sur les moyens
axé sur les objectifs

Source : Auteurs.

À la lecture de ce tableau, la bureaucratie wébérienne semble manquer de souplesse dans l'environnement actuel mêlant mondialisation des échanges, globalisation financière, intégration spatiale et mutation technologique. D'Après MERTON (1957), le risque que le respect des règles impersonnelles prenne l'ascendant sur l'accomplissement des missions de l'administration n'est pas inexistant. À l'opposée, la conception décentralisée issue du NMP permet aux structures de gagner en autonomie, en flexibilité et en réactivité. Le partage des responsabilités gagne également en clarté. En effet, dans un schéma wébérien, les fonctions politique et administrative apparaissent le plus souvent interdépendantes ainsi, la décision du politicien ne peut être prise sans les capacités d'expertise des fonctionnaires. Le NMP pousse l'État à s'interroger sur son rôle et ses missions, celles qu'il doit assurer, celles qu'il peut déléguer ou confier à des agences ou des entreprises privées et celles qu'il peut organiser en partenariat avec le secteur privé. Le gouvernement doit développer une vision et définir des objectifs qui vont soutenir la dite vision et produire les résultats visés, on parle de gestion axée sur les résultats. Il s'agit donc pour notre administration de passer d'une gestion axée sur le contrôle, à une logique basée sur le tryptique : objectif - résultat - contrôle.

III) Conduite et Découpage d'un projet

1. Conduite d'un projet

La conduite du projet est, en règle générale, confiée à un directeur de projet ou un coordinateur de projet, ou encore à un chef de projet. Ce responsable du projet rend compte à un comité de pilotage. En ce qui concerne l'aspect psychosocial de la gestion d'une équipe de projet, MADERS (2003) distingue cinq phases successives :

· L'étape d'observation correspond à la rencontre des membres d'une équipe projet.

· L'étape de cohésion doit permettre de constituer une équipe soudée.

· L'étape de différenciation permet de tirer parti des différences entre les membres de l'équipe.

· L'étape d'organisation utilise les techniques traditionnelles de la gestion de
projet pour formaliser la gestion des ressources, planifier et contrôler le risque.

· L'étape de production décrit le fonctionnement effectif de l'équipe projet. C'est à ce niveau que les différentes théories du management et du leadership sont le plus pertinentes.

2. Découpage d'un projet

Un projet peut être décomposé en sous projets, afin d'obtenir des sous= ensembles dont la complexité est plus facilement maîtrisable. Le découpage d'un projet est essentiel à la conduite du projet et à sa réussite. Il permet également de procéder plus aisément à sa planification. Différentes approches permettent de procéder au découpage d'un projet : Le jalonnement, le découpage en phases, le découpage en tâches, le découpage en activités WBS (Work Breakdown Structure).

Le découpage en phases est l'approche que nous avons adoptée. Il s'agit d'une méthode communément employée afin de conduire un projet à son terme en respectant les impératifs de qualité, coût et délai. Chaque phase est accompagnée d'une fin d'étape destinée à formaliser la validation de la phase écoulée avant de passer à la phase suivante.

Habituellement, on retrouve les phases suivantes (mais les appellations varient selon le contexte et les méthodes) : étude préliminaire (dite aussi de faisabilité ou

encore d'opportunité), étude générale et étude détaillée (ou spécifications), recherche et détermination de solutions pour le gestionnaire de projet.

Les phases relatives au processus d'élaboration des projets seront étudiées plus en détail dans la partie y consacrée.