Problématique du transfert de compétences aux communes : stratégies des acteurs et perspectives, cas des communes du ZOU

	REPUBLIQUE DU BENIN ---------- MINISTERE DE L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR RECHERCHE SCIENTIFIQUE Université d'Abomey-Calavi Institut National (UAC) l'Education Physique SECTEUR : JEUNESSE ET ANIMATION OPTION : DEVELOPPEMENT COMMUNAUTAIRE	ET DE LA	de
		(INJEPS) de la Jeunesse, et du Sport
	PROBLEMATIQUE DU TRANSFERT DE COMPETENCES AUX COMMUNES : STRATEGIES DES ACTEURS ET PERSPECTIVES
	Présenté par : Marc Bidossessi KPATCHA Sous la direction de : Dr Lompo Souaibou GOUDA M. Richard ADJAHO Enseignant Chercheur à l'INJEPS Ancien Ministre de L'intérieur en Sociologie des Organisations Inspecteur Général des Finances E.R. et du Développement. Expert- Consultant Soutenu publiquement le lundi ~^er octobre 2007 Mention : Très-Bien Année académique : 2006-2007

« Le transfert des compétences est une exigence de la décentralisation. On estime qu'au niveau des collectivités locales, certaines compétences peuvent être mieux gérées qu'au niveau central. Mais, il est important de savoir aussi que l'Etat ne peut opérer le transfert des compétences et des ressources, que s'il est convaincu que les communes sont en mesure de mieux les gérer. Autrement, on assisterait à une baisse du niveau de fourniture des services aux populations ». Son Excellence Monsieur Joachim CHISSANO, alors Président de la République de Mozambique et Président en exercice de l'Union Africaine (UA), Sommet Africités, Yaoundé, Décembre 2003.

Eep la mémoire de mes Grands parents Mahinou Sodonon AGBOSSAGA, Gabriel AGBEGNINOU et de mon Père Etienne KPATCHA, que ce mémoire rappelle les multiples sacrifices que vous avez consentis à mon égard.

Eep mon oncle François Emmanuel AGBEGNINOU, comme un père vous m'avez toujours soutenu et conseillé, recevez toute ma gratitude.

Eep ma mère Victoire AINONKPO GLELE, recevez ma reconnaissance pour toutes vos prières. Dieu y pourvoiera.

La vie de l'homme est un véritable parcours de combattant. Ainsi, nul ne peut se vanter d'être le seul artisan de sa réussite. Conscient de ce fait, je tiens à témoigner ma profonde gratitude à :

· :* Mes directeurs de mémoire : Dr Lompo Souaïbou GOUDA enseignant-chercheur en Sociologie des Organisations et de Développement et M. Richard ADJAHO inspecteur général des finances en retraite, ancien ministre de l'intérieur et de l'administration territoriale, pour la perspicacité et le dévouement dont ils ont fait preuve dans l'orientation de ce travail. Merci pour avoir renforcé en moi la rigueur scientifique, la clairvoyance et la conviction dans l'action.

· :* Tous les enseignants de l'Institut National de la Jeunesse, de l'Education Physique et du
Sport pour leur quête permanent d'assurer une formation de qualité à tous les étudiants.

· :* Au personnel administratif de l'INJEPS pour toute leur disponibilité.

De façon spécifique, mes remerciements s'adressent également à :

· :* L'Honorable Léon Bani Bio BIGOU, Maître-Assistant en Géographie à la FLASH pour avoir nourri en moi le goût de la recherche ;

· :* M. le Préfet du département du Zou Thimoté K. ADJITCHE, pour sa disponibilité ;

· :* M. Blaise AHANHANZO GLELE Maire de la commune d'Abomey et Président de l'ANCB pour son appui ;

· :* M. Aubin GODJO de la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics pour ses suggestions et ses apports de tout genre depuis le début de cette recherche ;

· :* M. Paul DEHOUMON, chargé de Programme à la Fondation Konrad Adenauer pour son apport particulier dans la conduite de cette recherche ;

· :* M. Victorin DJACOTO, chargé de mission en économies et finances locales au
Partenariat pour le Développement Municipal pour sa riche contribution à ce document ;

· :* M. Gervais LOKO, Directeur de la Publication de l'hebdomadaire le Municipal pour son accompagnement documentaire ;

· :* Tous les cadres des structures étatiques d'appui à la décentralisation et tous les Maires du Département du Zou et leurs collaborateurs ;

v M. Gilles DANSOU et Godfroid Macaire CHABI journalistes à la radio nationale pour leurs apports ;

v M. Fray Claudel AKOHOU pour son soutien ;

v M. Marc Henri FAGLA, Consultant Junior au Cabinet Afrique Conseil pour la confiance et la conviction de relever des défis qui nous habitent ;

v Mes aînés Blaise OUSSOU, Samson BEHANZIN, Karl NASSI, Adolphe AHONNON et Karim DONOU-AGBI, pour l'exemple qu'ils ne cessent de me donner dans le travail bien fait.

Mes remerciements vont aussi à l'endroit de toute ma famille en particulier à :

v Mesdames Reine SENOU et Georgette YEHOUENOU pour leur soutien de tout genre.

v Mes oncles Michel, Casimir, Remi et Alphonse AINONKPO GLELE, mes tantes Clémence AINONKPO GLELE, Ambroisine AINONKPO GLELE pour leurs soutiens de tout genre.

v Mes cousins et cousines, Monique ALAPINI, Léa ALLEY, Jacquelin et Mireille AGBEGNINOU, Junith KPATCHA, Florent KPONON, Tobias, Hervé, Pamela AINONKPO GLELE,

v Enfin, j'adresse mes sincères remerciements à tous mes amis notamment Roch Aurélien AKOUEGNINOU, Astrid FLENON, Carole DAKPO, Jules LANDJOHOU et Darius SOGLO.

ANCB : Association Nationale des communes du Bénin

CNDLP : Commission Nationale pour le Développement et la Lutte contre la Pauvreté

CONAFIL : Comité National des Finances Locales

DANIDA : Agence Danoise d'Aide au Développement

DGAT : Direction Générale de l'Administration Territoriale

DGTCP : Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique

ECDPM : Centre Européen de Gestion des Politiques de Développement

ENAM : Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature

FADeC : Fonds d'Appui au Développement des Communes

FENU : Fonds d'Equipement des Nations Unies

FKA : Fondation Konrad Adenauer

INJEPS : Institut National de la Jeunesse, de l'Education Physique et Sportive

JASE : Jeunesse et Animation Socio-Educative

MCL : Maison des Collectivités Locales

MD : Mission de Décentralisation

MDGLAAT : Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l'Administration et de l'Aménagement du Territoire

OCDE : Organisation pour la Coopération et le Développement Economique

PGUD : Projet de Gestion Urbaine Décentralisée

PNDCC : Projet National de Développement Conduit par les Communautés

PDM : Partenariat pour le Développement Municipal

RGPH : Recensement Général de la Population et de l'Habitat

SOGEMA : Société de Gestion des Marchés Autonomes

SIGFIP : Système Intégré de Gestion des Finances Publiques

UA : Union Africaine

UAC : Université d'Abomey-Calavi

INTRODUCTION

CADRE GENERAL DE L'ETUDE

1-1 BREF APERÇU GEOGRAPHIQUE DU CADRE DE L'ETUDE

1-3 LE CADRE JURIDIQUE DE LA DECENTRALISATION AU BENIN.

1-4 REFLEXION SUR LES MODALITES DE MISE EN OEUVRE DES TRANSFERTS AU BENIN 2-1 REVUE DE LITTERATURE

2-1-1 Les conceptions de la décentralisation

2-1-2 Typologie de la décentralisation

2-1-3 L'état des travaux sur le transfert des compétences.

2-2 MODELE D'ANALYSE DE LA RECHERCHE

2-3 PROBLEMATIQUE

2-4 HYPOTHESE

DEMARCHE METHODOLOGIQUE

3-1 LE CHAMP D'ANALYSE ET LA SELECTION DES UNITES D'OBSERVATION 3-1-1 Le champ d'analyse

3-1-2 La sélection des unités d'observation

3-2 INSTRUMENTS D'OBSERVATION ET DE COLLECTE DES DONNEES 3-3-METHODE DE COLLECTE ET DE TRAITEMENT DES DONNEES 3-4 DIFFICULTES RENCONTREES

PRESENTATION ET ANALYSE DES RESULTATS

4 -1 PRESENTATION DES RESULTATS

4-2 ANALYSE ET INTERPRETATION DES RESULTATS

CONCLUSION ET PERSPECTIVES REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES ANNEXES

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION

La réforme de l'Administration Territoriale en cours au Bénin s'insère dans les nouveaux projets de décentralisation adoptés depuis le début des années 90 par de nombreux pays africains. Pour la première fois de leur accession à l'indépendance, les gouvernements de ces pays se sont engagés dans une décentralisation démocratique (Manor, 1995), à savoir des réformes institutionnelles visant à transférer des compétences, des ressources et des pouvoirs de décision à des instances locales élues démocratiquement.¹

Au Bénin, le mouvement a été lancé à la conférence des forces vives de la nation de février 1990 et est rentré dans sa phase active avec les Etats Généraux de l'Administration Territoriale de janvier 1993 et l'installation en février-mars 2003 des conseils communaux élus aux élections communales et municipales de décembre 2002. La réussite de la décentralisation béninoise passe impérativement par le passage des points d'obstacles que suscite sa pratique.

Dans cette perspective, Adjaho (2002)² rappelle que la décentralisation consiste en un transfert de pouvoirs, de compétences et des ressources financières du niveau central (Etat) à des organes élus au niveau local (collectivité territoriale).

Pour Schneider (1999)³ la décentralisation est une manière de partager le pouvoir, les ressources et les responsabilités avec la population. Elle permet de rapprocher géographiquement les prises de décisions des populations défavorisées voire de les rendre participatives.

Selon Whiteford (2001)⁴ le transfert de compétences est un terme générique qui désigne toutes les formes de transfert de responsabilités.

Depuis l'installation officielle des communes au Bénin, seulement une partie des compétences à transférer par l'Etat est effective. L'essentiel des compétences des ministères sectoriels (santé, éducation, eau, électricité etc.) est reporté pour une date ultérieure. Or, sans transfert de compétences et de ressources subséquentes, la décentralisation est un simple transfert de charges (Dèhoumon, 2006)⁵.

Plusieurs étapes ont été franchies par l'Etat et les communes vers la résolution du problème à savoir la mise en place d'un comité paritaire Etat-communes en janvier 2005 qui a eu à réfléchir sur les modalités et calendrier de transfert des compétences. Son rapport n'a pas été examiné par le gouvernement avant la fin de son mandat. Un comité interministériel est mis en

¹ Cité par LOQUAI C. (2001). Priorités stratégiques et défis opérationnels de l'appui européen à la décentralisation démocratique dans le contexte de l'accord de cotonou. Document de réflexion ECDPM n°24, p1 1.

² ADJAHO, R. (2002). Décentralisation au Bénin en Afrique et ailleurs dans le monde. Cotonou, 194 p.

³ Cité par HOUNMENOU, G. (2006). Décentralisation, gouvernance participative et dynamiques locales de développement. Etude de cas en milieu rural au Bénin. Thèse de doctorat en sciences Economiques, Université de Versailles Saint- Quentin -- En-Yvelines, p 53.

⁴ WHITEFORD, P. (2001).La garantie de revenu : comment concilier le transfert de compétences et l'équité, Revue internationale des Sciences Sociales, N°167, p119-129.

⁵ DEHOUMON, S.P. (2006). La décentralisation entre risques et espoirs. Cotonou, Editions COPEF, 241p.

place pour examiner les modalités de transfert des compétences aux communes. Son rapport qui a repris celui du comité paritaire propose une nouvelle approche du transfert de compétences. Et pour manifester sa volonté politique le gouvernement du Président Boni YAYI a dédié un portefeuille entier à la décentralisation. Ainsi, le mot d'ordre est lancé par le principal acteur de la réforme décentralisatrice, l'Etat.

Cependant, ne faut-il pas avant toute nouvelle démarche faire le bilan non seulement au niveau de toute la réforme, mais également au niveau des stratégies développées jusqu'ici par les différents acteurs du processus. C'est la raison d'être de cette étude qui s'intitule : « Problématique de transfert de compétences aux communes : stratégies des acteurs et perspectives »

Le but principal de la présente étude est de faire l'évaluation des stratégies développées par les acteurs concernés par le transfert de compétences et de ressources dans le cadre de la décentralisation afin d'esquisser quelques pistes de solutions possibles. Pour y parvenir, l'étude a été organisée en six points. Après une première partie introductive, une deuxième partie est consacrée au cadre général de l'étude. Une troisième partie est relative au cadre conceptuel de la recherche. Il s'agit de faire une revue de littérature. Elle portera sur les différentes conceptions de la décentralisation, ainsi que sa typologie. Cela s'explique par le fait que c'est dans l'essence de la décentralisation qu'il convient d'appréhender la vraie dimension du transfert de compétences et des ressources aux communes. Une telle investigation permet de situer le cadre théorique organisant l'étude, de formuler la problématique et l'hypothèse de la recherche. Une quatrième partie porte sur la méthodologie utilisée. C'est l'occasion de présenter les sujets de l'étude, les outils d'investigation et d'analyse utilisés. La cinquième partie présentera les résultats de la recherche, leur interprétation et discussion. Une dernière partie, la conclusion, débouchera sur des propositions et suggestions en vue d'amorcer le transfert de compétences et des ressources aux communes.

CADRE GENERAL DE

L'ETUDE

Cette étude s'effectue dans un contexte marqué par une organisation administrative nouvelle, des principes tirés des Etats Généraux de l'Administration Territoriale et affirmés par les lois sur la décentralisation. Depuis 2003, la question du transfert des compétences a-t-elle

évoluée ? Ce tableau sera présenté dans cette partie après un aperçu géographique du cadre de l'étude.

1-1 Bref Aperçu géographique du cadre de l'étude

Cette étude portant sur la décentralisation et plus précisément sur son volet transfert de compétences et des ressources se déroule au Bénin, pays côtier de l'Afrique de l'ouest où le processus de décentralisation qui a été lancé à la conférence des forces vives de la nation de février 1990 (Adjaho ,2002) est rentré dans sa phase active avec l'organisation en décembre 2002 des premières élections communales et municipales.

Pays à faible revenu, le Bénin compte selon les chiffres du dernier Recensement Général de la Population et de l'Habitat (RGPH) de février 2002, 6.769.914 habitants sur une superficie de 114.762 km².

Sur le plan de l'organisation administrative, le territoire béninois est actuellement réparti en douze (12) départements et en soixante-dix-sept (77) communes dont trois (03) sont à statut particulier.

1-2 Les principes de la décentralisation béninoise

Le processus de la décentralisation a véritablement commencé aux Etats Généraux de l'Administration Territoriale de janvier 1993 qui ont défini les principes de base que reprennent les lois sur la décentralisation. On peut mentionner :

> le couplage de la décentralisation et de la déconcentration : ce principe signifie qu'une bonne décentralisation passe par une déconcentration efficace ;

> la commune est le seul niveau de décentralisation ;

> il n'y a pas de hiérarchie entre les communes mais elles n'ont pas le même statut : les grandes villes comme Cotonou, Porto-Novo, Parakou ont un statut particulier, c'est-à-dire une organisation structurelle différente et plus de responsabilité ;

> les unités administratives de la commune sont : les arrondissements, les villages et quartiers de ville. Elles n'ont pas de personnalité juridique ni d'autonomie financière mais sont dotées d'organes de représentation ;

> les membres du conseil communal sont élus au suffrage universel. Le maire et ses adjoints sont élus par le conseil communal en son sein. Le chef d'arrondissement est désigné par le conseil communal en son sein, autant que possible parmi les conseils communaux élus sur la liste de l'arrondissement concerné. Les membres du conseil de village ou de quartier de ville sont désignés par consultation démocratique. Les chefs de village ou de quartier de ville sont désignés par le conseil de village ou de quartier de ville en son sein ;

> le département est le seul niveau de déconcentration : il est dirigé par un Préfet chargé de la mise en oeuvre de la politique générale de l'Etat et des questions de développement régional ;

> la fonction de tutelle des communes est assurée par le Préfet. Elle a deux volets : l'assistance-conseil aux communes et le contrôle de légalité des actes pris par les autorités communales. Il n'y a pas de lien hiérarchique entre le Préfet et le maire ;

> les communes sont dotées d'un budget autonome séparé de celui de l'Etat. Aucune dépense de souveraineté ne peut être imputée au budget des collectivités locales. Il est prévu un système de péréquation/solidarité financière entre les communes et entre communes et l'Etat ;

> les domaines de compétences des communes sont clairement définis : on distingue les compétences propres aux communes, les compétences déléguées et les compétences partagées avec l'Etat⁶.

⁶ Le MUNICIPAL. (2007). Rapport sur l'état de la décentralisation au Bénin, Quatre ans de dynamiques locales. DANIDA, p 7.

Les compétences propres des communes couvrent :

· le développement local, l'aménagement de l'habitat et de l'urbanisme ;

· les infrastructures, l'équipement et les transports ;

· l'environnement, l'hygiène et l'urbanisme ;

· les services marchands et les investissements économiques.

Les compétences partagées avec l'Etat concernent :

· l'enseignement primaire et maternel ;

· l'alphabétisation et l'éducation des adultes ;

· la santé, l'action sociale et culturelle.

Les compétences déléguées qui relèvent de l'Etat et dont la loi confère l'exercice aux communes concernent :

· l'état civil ;

· la police administrative ;

· la sécurité ;

· la publication et l'exécution des lois et règlements ;

· l'organisation des opérations de désignation des membres des organes infra- communaux.

Les domaines de compétences des communes à statut particulier sont élargis :

· aux établissements d'enseignement secondaire et de la formation professionnelle de niveau communal ;

· à la sécurité ;

· à la communication. (Municipal, 2007)⁷

Les responsabilités de l'Etat relatives aux domaines de compétences des communes sont présentées dans le tableau suivant :

⁷ Le MUNICIPAL. (2007). Rapport sur l'état de la décentralisation au Bénin, Quatre ans de dynamiques locales. DANIDA, pp 7- 8.

Tableau 1 : Responsabilités de l'Etat par domaine de compétences des communes.

Nature et intitulé de la compétence communale		Etat	Développement local, aménagement, habitat et urbanisme
· plan national de développement · législation/ réglementation · loi foncière · politique d'habitat · Aménagement du territoire		Infrastructures, équipement et transports
· politique en matière de transport · sécurité routière · construction des routes intercommunales et Inter-Etats		Environnement, hygiène et salubrité
· politiques nationales sectorielles · réglementation et normes nationales · gestion des ressources naturelles · lutte contre la pollution atmosphérique · collecte et traitement des déchets industriels.		Enseignement primaire et maternel
· transfert à la commune des ressources nécessaires		Alphabétisation et éducation des adultes
· politiques nationales sectorielles · réglementation et normes nationales · formation et gestion du personnel

Santé, action sociale et culturelle		· transfert à la commune des ressources nécessaires
· politique sanitaire
· recrutement et formation du personnel soignant
· construction et gestion des centres hospitaliers départementaux et universitaires
· Lutte contre les maladies endémiques		Services marchands et investissements économiques
· politiques nationales sectorielles
· réglementation et normes nationales
· code des investissements
· investissements économiques d'intérêt national ou régional.

Source : FENU, 2006.

1-3 Le cadre juridique de la décentralisation au Bénin.

Le processus de la décentralisation est actuellement basé sur cinq lois :

ü la loi 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l'administration territoriale de la République du Bénin ;

ü la loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin ;

ü loi 98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à statut particulier ;

ü la loi 98-006 du 09 mars 2000 portant régime électoral communal et municipal en République du Bénin ;

ü la loi 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin⁸.

Cet arsenal législatif est complété par vingt-deux décrets d'application dont douze (12) pris entre 2000 et 2002 et dix (10) autres en 2005⁹.

⁸ Mission de Décentralisation. (2006). Recueil des lois sur la Décentralisation. 172 p.

⁹ Mission de Décentralisation. (2005). Décrets d'application des lois de décentralisation.185 p.

En dépit de ces résultats, des concertations continuent d'être menées afin de trouver une solution participative au problème du non transfert des compétences des ministères sectoriels.

1-4 Réflexion sur les modalités de mise en oeuvre des transferts au Bénin^1° Historique du processus de transfert de compétences

Le Conseil des Ministres, après examen en sa séance du mercredi 4 février 2004 de la communication n°144/04 relative au Plan d'action sur les modalités de transfert de compétences aux Communes, introduite par le Ministre de l'Intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation, a instruit le Ministre d'Etat, Chargé de la Planification et du Développement, de mettre sur pied et présider un comité interministériel chargé de définir, par secteur d'activités, les compétences à transférer. Suite à l'approbation par le Conseil des Ministres en sa séance du mercredi 03 novembre 2004 du rapport du Comité technique de suivi du transfert des compétences aux Communes (Communication n°1090/04 et complément), le Gouvernement a fait l'option du «transfert en bloc aménagé par domaine de compétences» et décidé de mettre sur pied un Comité Paritaire Etat/Communes chargé du suivi du transfert des compétences aux Communes.

Cette option, en dehors des compétences déléguées déjà exercées par les communes telles que l'état civil, la police administrative, la protection civile, etc., prévoit deux modalités de transferts :

1- Les transferts immédiats, consacrés par les procès verbaux de passation de pouvoirs entre les sous-préfets ou chefs de circonscriptions urbaines et les maires ainsi que l'arrêté n° 0053/ MISD/ DC/ SG/ DGAT/ DAESATDR du 07 février 2005, portant abrogation de l'arrêté n° 217/MISAT/ DC/ SA du 05 novembre 1992, relatif à la cogestion des gares routières du Bénin. Ces transferts immédiats concernent les compétences ci-après :

· le développement local ;

· le budget communal ou municipal ;

· l'aménagement du territoire (schéma directeur d'aménagement, plan d'urbanisme, lotissement, etc.) ;

· la gestion des gares routières, parkings, embarcadères et marchés (à l'exception des marchés gérés par la Société de Gestion des Marchés Autonomes (SOGEMA) ;

· les déchets solides et liquides ;

¹⁰ MISPCL. (2007). Bilan de la réforme de l'Administration territoriale et Evaluation de la Gestion des communes. Rapport --Synthèse, Forum national Cotonou, pp 30-37. A paraître.

· l'assainissement urbain ;

· le permis de construire, etc.

· les ressources humaines, matérielles et financières des anciennes administrations sous-préfectorales et des circonscriptions urbaines.

2- Les transferts différés portent pour l'essentiel sur les compétences sectorielles de certains départements ministériels :

· la construction des écoles maternelles et primaires ;

· la construction des centres de santé ;

· l'installation de lignes de télécommunications locales ;

· la réalisation et la gestion de réseaux d'éclairage public ;

· La fourniture et la distribution d'eau potable, les réseaux d'adduction d'eau en zones urbaines,

· la construction des pistes rurales et des ouvrages d'art.

Le dernier rapport en date du 26 décembre 2005 du Comité Paritaire Etat/ Communes chargé du suivi du transfert des compétences révèle que, bien que les compétences locales aient été formellement transférées, dans la réalité, les communes n'ont encore la possibilité d'exercer ces compétences que marginalement. Jusqu'ici, la plupart des ministères sectoriels continuent d'une part de définir leur politique, sans intégrer la dimension communale et, d'autre part d'assurer la maîtrise des compétences dévolues aux communes. En vue d'approfondir les réflexions menées par le comité paritaire Etat/Communes pour le suivi des transferts de compétences et de proposer au Gouvernement un chronogramme conséquent de mise en oeuvre desdits transferts, le Gouvernement de Dr Boni YAYI a mis en place un nouveau comité interministériel par arrêté n°493/MDEF/MSPCL/MDCPTTU/MDN/MTFP du 16 juin 2006. Conformément à l'article 4 de cet arrêté, ledit comité a été constitué, en vue d'une exécution diligente de sa mission, un comité technique dont les travaux ont été lancés le 23 juin 2006 par le Ministre du Développement, de l'Economie et des Finances. Une fois installé, ce comité s'est approprié tous les documents élaborés par le précédent comité et a adopté une démarche méthodologique qui a consisté en :

n la relecture des dispositions des cinq lois sur la décentralisation en vue d'élaborer un répertoire des compétences à transférer aux Communes et d'identifier les ministères concernés ;

n l'organisation de séances de travail avec ces derniers sur l'état d'avancement du processus dans leurs secteurs d'activités respectifs ;

n l'appréciation de l'exercice effectif par les communes des compétences transférées ;

n l'identification des modalités optimales pour un exercice efficace des

Compétences objet de transfert.

Au regard des multiples constats faits, ledit comité a fait des recommandations dans le sens du transfert effectif des ressources liées aux compétences transférées selon un chronogramme à arrêter d'accord parties. En effet, seul ce transfert de ressources ajouté aux subventions et dotations actuelles dont les montants ont connu une augmentation de l'ordre de 3%, pourrait permettre aux collectivités locales d'assumer pleinement les charges qui leur incombent. Ce rapport, malheureusement, n'a pas été examiné avant le 23 juin 2006, date de la mise en place d'un nouveau comité. Les transferts de l'Etat sur la période 2003-2006 sont présentés dans le tableau ci-après.

Tableau 2 : Dotations et subventions de l'Etat à chacune des communes sur la période 2003-
2006

En milliers de FCFA

Nature du transfert	Dotations 2003	Dotations 2004	Dotations 2005	Dotations 2006
Subventions d'équilibre		228 623	248 000	248 000
Subventions aux charges salariales des collectivités locales	246 150	277 450	291 322	552 542
Fonds de solidarité intercommunale	600 000	900 000	1 200 000	1 236 000
Subventions de substitution à la taxe civique	450 000	418 897	472 440	486 675
Taxe de voirie et TVA	5 414 469	5 168 654	3 500 000	2 770 000
Total	6 710 619	6 993 624	5 711 762	5 293 217
Total transferts financiers/recettes intérieures de l'Etat	2,37%	1,91%	1,41%	1,03
Total transferts financiers (hors TV et TVA)/ recettes intérieures de l'Etat	0,79%	0,76%	0,78%	0,49%

Source : DGTCP

Nouvelle approche suggérée par le comité technique

L'élaboration d'un chronogramme de mise en oeuvre des transferts.

Au terme de ces travaux, le comité technique a recommandé, entre autres que :

le Conseil des Ministres approuve le compte rendu des travaux du Comité interministériel chargé d'examiner les modalités des transferts de compétences aux communes ;

le Ministre du Développement, de l'Economie et des Finances et le Ministre de la Sécurité Publique et des Collectivités Locales soumettent au Conseil des Ministres un projet de décret portant modalités de transfert des compétences aux communes ;

le Ministre du Développement, de l'Economie et des Finances et le Ministre de la Sécurité Publique et des Collectivités Locales soumettent au Conseil des Ministres le projet de décret relatif au Fonds d'Appui au Développement des Communes (FADeC) ;

le Ministre du Développement, de l'Economie et des Finances et le Ministre de la Sécurité Publique et des Collectivités Locales mettent en place un Système de Gestion Intégré des Finances Publiques (SIGFIP) des collectivités locales. Ce système sera géré par une structure autonome qui servira d'interface entre l'administration centrale et les collectivités locales à l'instar de la Mission de Décentralisation.

le Ministre de la Sécurité Publique et des Collectivités Locales recense en liaison avec le Ministre de la Réforme Administrative et Institutionnelle tous les textes réglementaires pris par certains ministères sectoriels, qui sont contraires aux lois de la décentralisation et propose des mesures correctives.

le Ministre du Développement, de l'Economie et des Finances_Y procède, en liaison avec les Ministres concernés par les transferts de compétences, à une évaluation de toutes les ressources financières susceptibles d'être transférées par l'Etat aux communes en appui aux transferts des compétences. Il_Y met en place un mécanisme adéquat de transfert des ressources financières aux communes au début de chaque trimestre, et communique à chacune des communes, avant l'élaboration de leurs budgets, l'ensemble des ressources financières qui leur seront transférées. Il institue à partir du Budget exercice 2007 la taxe de développement local conformément à l'article 10 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin. Il met également en application le point de l'article suscité relatif à la taxe touristique et institue une dotation de substitution à la taxe sur les véhicules à moteur au profit des communes.

le Ministre du Travail et de la Fonction Publique définit et soumet à l'examen du Conseil des Ministres une stratégie de mise à disposition et/ou de détachement d'agents permanents de l'Etat qualifiés auprès des Administrations communales et municipales ;

le Ministre Délégué Chargé de la Communication et des Nouvelles Technologies auprès du Président de la République et le Ministre des Mines, de l'Energie et de l'Eau veillent à la signature par les communes et les structures concessionnaires de télécommunications, d'électricité et d'eau d'un contrat de partenariat. Ils réalisent une étude

approfondie sur les transferts de compétences dans les domaines des télécommunications, d'électricité et d'eau compte tenu de leur complexité ;

le Ministre des Enseignements Primaire et Secondaire transfère aux communes d'ici fin 2007 la construction, la réparation, l'équipement et l'entretien des établissements publics de l'enseignement maternel, primaire et secondaire ;

le Ministre de la Santé transfère aux communes d'ici fin 2007 la construction, la réparation, l'équipement et l'entretien des centres publics de santé au niveau de l'arrondissement, du village et du quartier de ville.

le Ministre de la Justice chargé des relations avec les Institutions, Porte parole du Gouvernement élabore et mette en oeuvre la réforme judiciaire au niveau des Tribunaux de Première Instance pour permettre à ces juridictions de connaître des contentieux administratifs.

Tous les Ministres concernés par le transfert des compétences :

· _Yde faire, chacun en ce qui le concerne, l'inventaire des projets en cours d'exécution et qui rentrent dans les domaines des compétences à transférer, pour l'implication des communes ;

· d'élaborer les politiques et stratégies sectorielles qui doivent orienter les communes dans l'exercice des compétences transférées ;

· de faire, le 30 novembre 2006 au plus tard, chacun en ce qui le concerne, l'inventaire, par commune, du patrimoine à transférer ;

· de déterminer l'éventail des ressources financières à transférer aux communes en appui au transfert des compétences et les communiquer, le 31 janvier 2007 au plus tard, au Ministre du Développement, de l'Economie et des Finances, avec ampliation au Ministre de la Sécurité Publique et des Collectivités Locales pour suivi ;

· _Yd'élaborer en liaison avec la Mission de Décentralisation les projets de convention de transfert de compétences dans leurs secteurs d'activités pour signature entre les Préfets de départements représentant l'Etat et les Maires concernés représentant leurs communes ;

le Ministre du Développement, de l'Economie et des Finances et le Ministre de la Sécurité Publique et des Collectivités Locales prennent des dispositions en vue de faire un point croisé par l'Etat et les communes des personnels des mairies par catégorie en mettant en exergue ceux mis à leur disposition par l'Etat, ceux hérités des anciennes sous-préfectures et circonscriptions urbaines, de même que ceux recrutés sur budgets propres des communes ;

· demander à chaque commune d'exprimer ses besoins par catégorie en ressources humaines conformément au nouvel organigramme type mis en place ;

· faire un point croisé des ressources propres des communes (recettes fiscales et non fiscales) tout en mettant en exergue les taxes perçues et celles non perçues par les communes ;

· demander à chaque maire de faire parvenir à l'Etat le point des besoins spécifiques pour le développement de sa commune tout en définissant les priorités.

Le comité technique recommande enfin, la mise en place d'un mécanisme de suivi- évaluation des diverses recommandations et du respect du chronogramme établi, en vue de garantir et de faciliter l'exercice par les communes des compétences transférées par l'Etat.

Ainsi, il ne restera qu'à analyser la pertinence des recommandations faites par ce comité par les acteurs concernés. Cette mise en oeuvre passera forcement par l'action concertée de l'Etat et des communes. De ce fait, il importe donc de chercher à comprendre les stratégies développées jusque là par les principaux acteurs impliqués, de faire ressortir les obstacles majeurs afin que les mesures qui seront prises puissent être efficaces. C'est cette démarche qui a conduit à cette recherche qui s'intitule : « Problématique de transfert de compétences aux communes : stratégies des acteurs et perspectives ».

CADRE THEORIQUE DE LA

RECHERCHE

2-1 Revue de littérature

Le transfert de compétences et des ressources demeure l'un des chantiers inachevés de la décentralisation à cause du non transfert des responsabilités et des ressources des ministères sectoriels depuis plus de quatre ans de vie des communes. Ce transfert de compétences est perçu par les acteurs locaux et certains acteurs étatiques du processus comme une condition de réussite. Dès le début du processus, cette préoccupation a engendré un rapport conflictuel entre le pouvoir central et les communes (cas du transfert du marché Dantokpa à la municipalité de Cotonou).

Pour répondre aux objectifs de cette étude, il importe de passer en revue les différentes conceptions de la décentralisation, des études faites sur ce sujet. Les conceptions de la décentralisation que nous présentons mettent en exergue les volets tels que le transfert de pouvoirs, de compétences et de ressources aux acteurs locaux, le renforcement des capacités locales, l'apprentissage de la gouvernance participative, la lutte contre la pauvreté. Suivant certaines conceptions, la décentralisation revêt plusieurs formes : les formes démocratique et administrative.

2-1-1 Les conceptions de la décentralisation La décentralisation est vue sous plusieurs angles :

La décentralisation comme un mécanisme de transfert de pouvoirs aux institutions locales

D'un point de vue politique, la décentralisation est une réforme qui satisfait la volonté du gouvernement de même que des citoyens d'élargir le champ de la démocratie. Elle consiste en un transfert de pouvoirs, c'est-à-dire de compétences et des ressources financières nécessaires à son exercice, du niveau central (Etat) au niveau local (collectivité territoriale), et à des organes élus (Adjaho, 2002)¹¹. Elle permet ainsi aux représentants élus des populations, de disposer d'un vaste champ d'initiatives et de responsabilités (Greffe, 1984).¹²

La décentralisation est définie dans cette perspective, comme tout acte à travers lequel un gouvernement central cède formellement les pouvoirs aux acteurs et institutions de niveaux inférieurs dans la hiérarchie politico-administrative et territoriale. Ce transfert de pouvoirs

¹¹ ADJAHO, R. supra pp 21-22.

¹² Cité par HOUNMENOU G.B. (2006).Décentralisation, gouvernance participative et dynamiques locales de développement, Etude de cas en milieu rural au Bénin. Thèse doctorale, université de Versailles Saint-Quentin-En-Yvelines, p51.

implique la création d'un cadre de prise de décision à l'intérieur duquel, une variété d'acteurs peut exercer une certaine autonomie (Agrawal et Ribot, 1999).¹³

Cette considération se retrouve dans les travaux de Adjaho (2002) qui précisent : « la décentralisation est aussi une technique d'organisation administrative par laquelle, l'Etat octroie à d'autres personnes morales de droit public, le soin de s'administrer elles-mêmes. Il s'agit pour l'Etat de créer d'autres entités infra étatiques (régions, départements ou communes), et de leur accorder dans le cadre de la loi, le droit de gérer leurs propres affaires. Ces entités infra étatiques sont des collectivités territoriales décentralisées »¹⁴. Ces travaux indiquent par ailleurs que le transfert de pouvoir peut être total. Dans ce cas, l'Etat se dessaisit complètement des pouvoirs autrefois exercés par lui. Il peut s'agir aussi d'un transfert partiel c'est-à-dire d'un partage de pouvoir. L'Etat ne se dessaisit alors que d'une partie des pouvoirs concernés. Ces deux cas existent dans de multiples domaines dans plusieurs pays. Ainsi, avec l'actuelle décentralisation au Bénin, la commune partage avec l'Etat diverses compétences, notamment celles relatives à la fourniture de certains types de services publics (éducation, santé, eau potable et assainissement, voirie...).

A travers sa dimension politique, la décentralisation traduit un cadre institutionnel et juridique à l'intérieur duquel, la fourniture à l'échelon local de biens collectifs peut s'opérer. Il s'agit d'une détermination légale de la sphère institutionnelle de production de ces biens.¹⁵

La décentralisation : facteur de rapprochement des populations des niveaux de prises de
décisions

La décentralisation rapproche les institutions de pouvoirs des citoyens. Un gouvernement représentatif est plus efficace quand il est plus près des citoyens (Stigler, 1957)¹⁶.La décentralisation est en effet perçue comme une manière de partager le pouvoir, les ressources et les responsabilités avec la population. Dans cette perspective, elle permet de rapprocher géographiquement les prises de décision des populations défavorisées voire de les rendre participatives (Schneider, 1999)¹⁷. En favorisant le rapprochement des institutions publiques des populations, elle les rend plus facilement comptables de leur gestion.

La décentralisation permet ainsi, un contrôle de proximité des administrations publiques (Ebel et Yimaz, 2001)¹⁸.

13 _{Op cit}

¹⁴ ADJAHO, R. supra p22.

¹⁵ HOUNMENOU, B. G. supra p 52

16 Ibid

¹⁷ HOUNMENOU, B. G. op. Cit. p53

¹⁸ Cité par HOUNMENOU, B. G. p 53

La décentralisation favorise par ailleurs une structuration organisationnelle au plan local, notamment, au niveau de la société civile et du secteur privé (Requier-Desjardins, 2000)¹⁹.

La décentralisation : facteur de participation et de renforcement des capacités des
populations et moyen de lutte contre la pauvreté

A travers le principe de participation, la décentralisation peut être aussi considérée comme un moyen de lutte contre la pauvreté. Selon Sen (1981), la pauvreté n'est pas seulement une question de faible niveau de revenu. Elle est aussi un manque de maîtrise des pauvres sur leur destin et les décisions qui les concernent. En impliquant les populations locales dans la prise de décisions et la gestion des affaires les concernant, la décentralisation répond à une volonté de réduction de la pauvreté. L'implication des acteurs locaux dans les initiatives concourant à leur bien-être collectif répond à cet objectif²⁰.

La lutte contre la pauvreté constitue une mission qui relève indéniablement du ressort des politiques locales. Pauly (1973)²¹ indique à cet effet que, c'est surtout à l'échelle locale que les acteurs se préoccupent davantage de la pauvreté. Au Bénin, les priorités actuellement retenues par plusieurs communes dans leur plan de développement prennent en compte des initiatives liées à l'amélioration de l'accès des populations à l'éducation de base, aux soins de santé et à l'eau potable. Ces initiatives figurent parmi les priorités inscrites dans la stratégie nationale de réduction de la pauvreté (CNDLP, 2004)²².

La décentralisation : facteur d'amélioration de la capacité d'action collective et outil
d'apprentissage de la gouvernance

Selon Shah (1998)²³, la décentralisation s'inscrit dans une réflexion sur la gouvernance. Celle-ci ne se réduit pas à l'action des institutions gouvernementales nationales. Elle implique leur interaction avec non seulement les différents niveaux territoriaux, mais également l'ensemble des institutions représentatives de la société civile ainsi que le secteur privé qui doivent s'engager dans un partenariat pour le développement.

¹⁹ Cité par HOUNMENOU, B. G. supra p 53.

20 Cité par HOUNMENOU, B. G. supra p 54

21_Jbid

²² CNDLP : Commission Nationale pour le Développement et la Lutte contre la Pauvreté. ²³. Cité par HOUNMENOU, B. G. supra p 55

Fondamentalement, la décentralisation vise à atteindre l'un des principaux objectifs de la bonne politique qui se traduit par la démocratisation ou le principe que les hommes auraient un mot à dire dans la gestion de leurs affaires. En ce sens, la décentralisation est une stratégie de gouvernance pour faciliter le transfert de pouvoirs tout près de ceux qui sont les plus affectés par son exercice (Agrawal et Ribot, 1999).

En favorisant la participation des populations dans la gestion de leurs affaires et dans leur contrôle au plan local, la décentralisation crée les conditions liées à l'apprentissage de la gouvernance locale. La participation et la possibilité de contrôle au niveau local peuvent en effet permettre une familiarisation avec les modes de fonctionnement, ainsi qu'un apprentissage de la gouvernance (Schneider, 1999).

Décentralisation pour une amélioration des services aux populations

La décentralisation accompagne l'amélioration des services en dispensaires, salles de classes et les installations locales de distribution d'eau et d'électricité aux populations. C'est précisément l'enjeu du transfert des responsabilités.

La Banque Mondiale fait remarquer que le fait de décentraliser ne signifie pas en soi une transformation du mode de fourniture des services. Tout dépend des motivations de la décentralisation qui est principalement un acte politique visant une grande autonomie régionale. La décentralisation des services est un sous-produit (Banque Mondiale, 2004)²⁴.

Selon un constat fait par les services de la Banque Mondiale en Ouganda, les taux de scolarisation ont stagné malgré l'augmentation considérable des dépenses de l'Etat dans l'enseignement primaire. Cela a conduit à vérifier si l'argent investi parvenait effectivement aux écoles. Les enquêtes ont révélé que 87% des ressources destinées aux écoles en dehors des salaires étaient en réalité consacrées à d'autres usages.

L'impact de la décentralisation sur les services se complique lorsque les objectifs politiques, budgétaires et administratifs ne sont pas poursuivis simultanément ou de manière solidaire. L'expérience de la décentralisation dans huit pays d'Amérique latine laisse penser que ce sont souvent les objectifs politiques qui ont servi de déclencheur mais que par la suite les chemins ont divergé (Banque Mondiale, 2004)²⁵.

²⁴ Banque Mondiale. (2004). Rapport sur le développement dans le Monde, Des services pour les pauvres. Editions ESKA p 217.

²⁵ Banque Mondiale supra p 218.

C'est dans cette perspective que Frank et al (2003)²⁶ apportent à notre connaissance que là où la décentralisation a été motivée principalement par des objectifs politiques (comme en Equateur, au Pérou et au Venezuela), le transfert de ressources a souvent été significatif, mais, le transfert des responsabilités à été plus difficile à mener à bien. Là où la décentralisation politique a été associée à l'autonomie budgétaire régionale et motivée par cette idée, d'une manière complexe mais avec un décalage (comme en Argentine et au Brésil), des crises économiques et politiques se sont produites, en raison de l'incapacité du centre à imposer une discipline budgétaire aux autorités locales. En Colombie, bien que la décentralisation ait été initialement motivée par des considérations politiques, les ajustements budgétaires et administratifs ont été plus profonds, et dans les systèmes budgétaires et administratifs, des ajustements cycliques ont souvent eu lieu.

De cette expérience latino américaine, on peut retenir que les pouvoirs politiques budgétaires et administratifs ne sont pas nécessairement transférés d'une manière simultanée ni selon un ordre cohérent.

Il faut que la décentralisation touche le dispensaire, la salle de classe et les installations locales de distributions d'eau et d'électricité de telle sorte que des opportunités soient créées de renforcer la responsabilité entre citoyens, hommes politiques ou décideurs et prestataires (Banque Mondiale, 2004)²⁷.

C'est surtout lorsqu'il existe un bon équilibre entre le financement central et local que la décentralisation peut déboucher sur un système de contrôle mutuel pouvant motiver à la fois le gouvernement central et les autorités locales à faire en sorte que les services fonctionnent bien localement. Mais, le progrès de l'obligation de rendre compte risque de ne pas avoir lieu et les avantages de la décentralisation risquent d'être manqués si les incitations budgétaires et autres, qui sous-tendent la relation entre le centre et les autorités locales, ne sont pas en phase, de sorte que le système de contrôle soit inefficace (Banque Mondiale, 2004)²⁸.

Une étude faite par Galiani et Schargrosky (2002)²⁹ portant sur le transfert de la responsabilité des établissements d'enseignement secondaire aux provinces en Argentine, entre 1994 et 1998, a montré que si les moyennes aux examens étaient en hausse, les progrès étaient bien plus faibles lorsque les écoles étaient transférées à des provinces très mal gérées.

Ainsi, pour que la décentralisation atteigne les salles de classe, les dispensaires, les hôpitaux et les services de travaux publics d'une manière propre à accroître l'obligation de rendre compte et l'efficacité des services, trois domaines sont essentiels : la finance au niveau sous-

²⁶ Cité par Banque Mondiale op. Cit. p 219.

27 Ibid

²⁸ Ibid

²⁹ Cité par Banque Mondiale. Supra pp 219-220

national, la division des responsabilités administratives entre le centre et les autorités locales et la capacité locale (Banque Mondiale, 2004)³⁰.

2-1-2 Typologie de la décentralisation

Rondinelli et al (1983)³¹ considèrent la décentralisation comme un mécanisme de transfert de l'autorité et de la responsabilité des fonctions publiques, des institutions infranationales ou autonomes. Elle constitue un acte par lequel, un gouvernement cède formellement des pouvoirs à des acteurs et à des institutions de niveau inférieur, dans la hiérarchie politico-administrative et territoriale (Ribot, 2002)³².

De ce fait, sans une compréhension de la nature des pouvoirs transférés aux différents acteurs et des conditions d'exercice des responsabilités qui y sont liées, il n'est pas aisé d'appréhender la mesure dans laquelle une décentralisation significative a lieu. Le sens dans lequel s'oriente la responsabilité des acteurs qui exercent les pouvoirs transférés revêt une grande importance dans la compréhension du type de décentralisation en cause. Dans cette perspective, deux principaux types de décentralisation sont distingués dans la littérature : la décentralisation politique et administrative ou décentralisation au sens commun dont il est surtout question ici et la décentralisation technique.

· La décentralisation politique et administrative

Dans la décentralisation politique et administrative, les pouvoirs sont transférés aux acteurs ou institutions qui sont imputables (comptables ou responsables) devant les populations dans leur juridiction. Dans ces conditions, les élections sont perçues comme le mécanisme qui assure l'imputabilité dans la décentralisation politique et administrative. L'élément primordial dans le fonctionnement des collectivités territoriales décentralisées est une autonomie plus ou moins forte par rapport au pouvoir central (Adjaho, 2002)³³

· La décentralisation technique

30 Ibid

³¹ Ibid

³² Ibid

³³ ADJAHO, R. supra p22.

La décentralisation technique selon Adjaho (2002)³⁴ concerne essentiellement les établissements publics. Elle vise à les soustraire aux règles habituelles de fonctionnement de l'administration afin de leur assurer une plus grande efficacité. L'établissement public est une personne morale de droit public, doté de l'autonomie financière et généralement chargé d'une mission de service public. Ces collectivités particulières disposent de l'autonomie mais pas de territoire. Tel est le cas des hôpitaux, des lycées, des universités, de certains offices qui jouissent d'une réelle autonomie de gestion.

La décentralisation est souvent confondue avec la déconcentration. Mais, il convient de retenir que la déconcentration n'est qu'une manière d'organiser la présence effective du pouvoir central dans les différentes localités d'un pays.³⁵

2-1-3 L'état des travaux sur le transfert des compétences.

Plusieurs auteurs ont consacré des recherches sur le transfert de compétences et des ressources aux collectivités locales. Leurs travaux ne se sont pas appesantis exclusivement sur ce volet mais sur toute la réforme sur la décentralisation où ils apportent des contributions à cette étape de la décentralisation.

Ainsi, Mback (2003)³⁶ expose que la définition des compétences communales dans le cadre des réformes sur la décentralisation a respecté les principes classiques en matière de transfert de compétences à savoir le principe de subsidiarité, le principe d'équilibre et le principe d'égalité.

· Le principe de subsidiarité

Il y a plusieurs définitions de ce principe. Selon une étude du Secrétariat d'Etat français à la coopération, ce principe signifie que chaque composante du bien commun doit être gérée par l'entité qui lui est la plus proche. Seul ce qui ne peut être bien géré à ce niveau doit être transféré au niveau supérieur.³⁷

Le principe de subsidiarité est d'origine ancienne. Les prémices de l'idée de subsidiarité, sont redevables des écrits d'Aristote, ensuite de Saint Thomas d'Aquin. Partant de l'inaliénabilité des droits humains, ce dernier soutient que « la personne humaine est supérieure en valeur à la société ». Il s'en suit que, partout où la personne peut agir, la société ne devrait pas se substituer à elle. Ainsi, de la famille à la cité en passant par le village, les tâches se superposent et ne se

³⁴ ADJAHO, R. op. Cit. pp23-24.

³⁵ ADJAHO, R. op. Cit. pp 25.

³⁶ MBACK, C. N. (2003). Démocratisation et décentralisation, Genèse et dynamiques comparés des processus de décentralisation en Afrique Subsaharienne. Editions Karthala, PDM, p 399.

³⁷ Cité par MBACK N.C. op. cit. p 400.

recoupent pas. Seul le principe de suppléance doit guider le partage des tâches à chaque niveau « l'autorité la plus haute (...) ne doit intervenir que là précisément où la plus petite ne peut plus pourvoir. Chaque instance n'est que supplétive par rapport aux instances les plus petites ». Ainsi, le principe de subsidiarité entend valoriser les acteurs de proximité par rapport aux instances éloignées.³⁸

La meilleure tendance dans la répartition des compétences serait dans le sens de la prise en charge des problèmes locaux et quotidiens par les collectivités locales, sauf si cette prise en charge nécessite des moyens financiers ou techniques hors de leurs capacités, comme c'est souvent le cas pour certains services tels que la production et la distribution de l'eau potable, de l'électricité, ou la mise en place de réseaux de télécommunications (Mbassi, 1994)³⁹.

Le critère de subsidiarité serait en Afrique essentiellement déterminé par les moyens matériels, financiers et techniques nécessaires pour exercer une compétence (Mback, 2003).

· Le principe d'équilibre

Le principe d'équilibre part du souci que l'Etat ne doit pas sous le couvert des transferts de compétences, se contenter de décharger sur les collectivités locales des tâches qu'il n'arrive plus à effectuer pour des raisons diverses (Mback, 2003)⁴⁰. Il serait, dans ce cas, à peu près certain que ces tâches n'auraient pas plus de chance d'être effectuées par leurs nouveaux responsables qu'elles n'en ont eu sous la responsabilité de l'Etat. Ce principe veut établir un équilibre entre les nouvelles compétences locales (et les charges qu'elles impliquent) et les moyens dont peuvent disposer leurs bénéficiaires pour les assumer. Ce principe est traduit par des dispositions législatives exigeant que tout transfert de compétences soit accompagné d'un transfert concomitant de ressources ou de moyens pour les exercer. Toutefois, la consécration de ce principe au Bénin est l'oeuvre de la jurisprudence (Mback, 2003).⁴¹

· Le principe d'égalité de toutes les collectivités locales

Ce troisième principe postule une égalité juridique entre les collectivités locales. Cette égalité est établie, à la fois, entre les collectivités d'une même catégorie et entre les collectivités relevant de catégories différentes. Il est traduit, au plan normatif, par l'interdiction de toute tutelle, de quelque forme que ce soit, d'une collectivité locale sur une autre. Le Bénin n'ayant institué

³⁸ Cité par MBACK N. C. op. cit. p401.

39 Ibid

40 MBACK, C. N. op. cit. p 406.

⁴¹ MBACK, C. N. supra p 406.

qu'un seul niveau de décentralisation, le législateur n'a pas cru devoir insister sur ce principe de non tutelle (Mback, 2003)⁴².

Ce sont surtout ces trois principes qui fondent l'orientation donnée à cette étude qui n'est pas de faire l'état du transfert des compétences au niveau d'une seule commune mais de s'intéresser à toutes les communes pour aborder la question en termes de stratégies que les acteurs mettent en place depuis l'installation effective des communes.

D'autres auteurs contemporains ont apporté leurs contributions à la question de transfert de compétences aux communes.

Dèhoumon (2006)⁴³ a fait remarquer que « la décentralisation n'est pas un simple transfert de charges. Une décentralisation synonyme de transfert de compétences sans le transfert des ressources est de toute évidence un simple transfert de charges. A chaque compétence transférée doit correspondre le transfert concomitant de ressources qui jadis étaient affectées à la compétence transférée. Ainsi, il ne s'agit pas de transférer la construction des écoles primaires aux communes, sans transférer également les ressources que l'Etat utilisait pour construire ces écoles. Il ne s'agit donc pas pour l'Etat, de se décharger sur les collectivités locales, mais de faire réaliser par ces dernières dans de meilleures conditions de rationalité, de rentabilité et d'efficacité, certaines tâches qu'il exécutait jusque là. En d'autres termes, les compétences transférées sont financées par les moyens que l'Etat consacrait auparavant à l'exercice même de ces compétences. Ce qui n'empêche pas les collectivités de chercher à mobiliser des ressources nouvelles qui auraient été inaccessibles pour l'Etat ».

Langley et al (2006)⁴⁴ consacrent leurs efforts à l'évaluation des trois ans du processus de décentralisation au Bénin. Cette recherche a mis l'accent sur les préalables à faire. Pour ces auteurs, le transfert des compétences et des ressources aux communes suppose une modification de l'approche. Ensuite, il faut un renforcement des compétences des services déconcentrés pour qu'ils puissent apporter leurs concours aux communes qui le demandent, notamment pour réaliser les tâches de maître d'ouvrage et de gérant du parc des infrastructures et équipements. Ces changements doivent s'insérer dans une restructuration des ministères techniques et s'accompagner d'une révision des stratégies sectorielles, d'une nouvelle répartition des tâches et du réaménagement des procédures. Il faudrait aussi une véritable volonté de la part de l'Etat central pour opérer ce transfert de compétences.

⁴² MBACK, C. N. op. cit. p 409.

⁴³ DEHOUMON, S. P. (2006). La décentralisation entre risques et espoirs. Editions COPEF, Cotonou, pp 39-40.

⁴⁴ LANGEY, P. MONDJANAGNI, A. FADE, B. GBEDO J. E. ADAMOU, B. Z. et ALIDOU, M (2006). Les premiers pas des communes au Bénin : Enseignements du processus de la décentralisation. Institut Royal des Tropiques (KIT), Amsterdam, p 59.

Pour réaliser ces préalables, la contribution de tous les acteurs est nécessaire parce qu'ils partagent des responsabilités dans la réussite du processus.

2-2 Modèle d'analyse de la recherche

Le sujet de ce mémoire nous a conduit à nous appuyer sur la théorie de l'analyse des organisations telle qu'elle a été présentée par Michel Crozier et Erhard Friedberg dans leur ouvrage collectif « l'acteur et le système »⁴⁵ et appuyé par les travaux de Gouda (1986)⁴⁶. Notre démarche obéit à trois niveaux d'analyse à savoir le raisonnement systémique et le raisonnement stratégique d'une part et d'autre part le rapport à l'environnement.

Tout d'abord, les deux premiers niveaux d'analyse que nous venons d'évoquer sont à la fois complémentaires contradictoires et convergents⁴⁷. Ils sont complémentaires de façon fondamentale, car sans le raisonnement systémique le raisonnement stratégique ne dépasse guère l'interprétation phénoménologique et sans ce dernier, le raisonnement systémique reste spéculatif et déterministe.

Opposés, ils le sont aussi dans la mesure où le raisonnement systémique se veut comme une analyse logique de finalité et de cohérence à savoir déductive alors que le raisonnement stratégique suppose un schéma de marchandage et de calcul personnel, c'est-à- dire fondé sur une logique inductive.

Comme l'explique Crozier M. et Friedberg E. eux-mêmes, la séparation de ces deux démarches conduit à des résultats divergents (c'est leur opposition évidente). Elles peuvent atteindre leur convergence à condition de recourir au concept de « jeu » pour les intégrer à une même référence. Mais, le jeu comme concept nous servira de modèle d'intégration des comportements humains ce qui suppose une vision dualiste du champ des rapports sociaux.

« Sont entretenues ensemble et non réconciliées les deux orientations contradictoires, celle de la stratégie égoïste de l'acteur et celle de la cohérence finalisée du système »⁴⁸.

Le troisième niveau d'analyse prend en compte l'environnement. Pour notre part, le concept d'environnement dépassera le cadre défini dans la théorie dont nous nous servons à savoir l'environnement proche et significatif (environnement pertinent) pour considérer

⁴⁵ Crozier, M. et Friedberg, E. (1977). L'acteur et le système, les contraintes de l'action collective, édition du Seuil, Paris.

⁴⁶ GOUDA, S.(1986). Analyse organisationnelle des APS dans un pays d'Afrique noire : le Bénin, thèse de doctorat de 3è cycle, Université Scientifique, Technologique et Médicale de Grenoble 1, 433 pages.

⁴⁷ Ibidem

⁴⁸ Crozier, M. et Friedberg, E. OP CIT. p 204.

notamment les phénomènes économiques, politiques, culturels, anthropologiques lesquels constituent un univers hostile aux processus de changement brutaux au Bénin à travers la décentralisation qui est conditionnée par un transfert effectif des compétences et des ressources aux communes.

En somme, on peut dire que notre démarche vise à analyser les différentes stratégies développées par les acteurs concernées par le transfert de compétences et de ressources à la lumière de l'analyse systémique, l'analyse stratégique et du rapport à l'environnement.

Le transfert de compétences met aux prises deux acteurs. Il s'agit de l'Etat et des communes. L'Etat détenait la plénitude de ses compétences et des ressources pour l'exercer dans le cadre de la déconcentration. En matière de décentralisation, une partie de ces compétences et ressources est transférée aux communes dirigées par des autorités locales élues.

Ces acteurs du transfert de compétences seront alors appréhendés à travers le modèle d'analyse de Crozier et Friedberg en termes de participants à une action collective. Une action collective est une action organisée des hommes (Crozier et Friedberg, 1977)⁴⁹. Ces hommes forment ce que l'on appelle un système. Pour Crozier et Friedberg « un système est un ensemble dont toutes les parties sont interdépendantes, qui possède donc un minimum de structuration, ce qui le distingue du simple agrégat, et qui dispose en même temps de mécanisme qui maintient cette structuration et qu'on appelle mécanisme de régulation »⁵⁰. La conceptualisation de l'action collective se fait à travers l'analyse des systèmes d'action concret. Un système d'action concret selon Crozier et Friedberg est « un ensemble humain structuré qui coordonne les actions de ses participants par des mécanismes de jeux relativement stables et qui maintient sa structure c'est-à-dire la stabilité de ses jeux et les rapports entre ceux-ci, par des mécanismes de régulation qui constituent d'autres jeux » (Crozier et Friedberg, 1977)⁵¹. A l'intérieur d'un système d'action concret les acteurs participent à des jeux dirigés par certains objectifs plus spécifiques.

Selon Gouda « la régularité du comportement empirique observé est le fondement inféré par la stratégie de l'acteur. La stratégie est ainsi liée à la faculté de l'acteur à saisir les opportunités pour accroître ses gains et minimiser ses pertes, ne peut se comprendre par

⁴⁹ CROZIER, M. FRIEDBERG, E. (1977). L'acteur et le système. Editions le Seuil, Paris, p13.

⁵⁰ Op. Cit. p243.
51Op. _{Cit. p 247.}

rapport aux motivations ni même par rapport aux résultats obtenus par lui » (Gouda, 1997)⁵². L'utilisation qui est faite des règles fait partie de l'ensemble des stratégies que les différents acteurs utilisent pour atteindre leurs fins.

Le concept de pouvoir est nécessaire pour éclairer l'acteur et sa stratégie (Gouda, 1997)⁵³. Selon Crozier et Friedberg, le pouvoir institue une relation d'échange, donc de négociation dans laquelle deux personnes au moins sont engagées. C'est une relation instrumentale c'est-à-dire conçue dans la perspective d'un but à atteindre nécessitant de la part des personnes concernées l'engagement de ressources de tout genre. Le pouvoir est donc une relation, et non pas un attribut des acteurs (Crozier et Friedberg, 1977)⁵⁴. C'est le rapport de force dont l'un peut retirer davantage que l'autre, mais où, également, l'un n'est jamais totalement démuni face à l'autre (Crozier et Friedberg, 1977)⁵⁵.

Par ailleurs, c'est le jeu qui permet à l'acteur d'intégrer sa stratégie dans l'organisation (Gouda, 1997)⁵⁶. Par définition, le jeu est l'instrument que les hommes ont élaboré pour régler leur coopération. C'est l'instrument essentiel de l'action organisée. Le jeu concilie la liberté et la contrainte. Le joueur reste libre. Mais doit s'il veut gagner, adopter une stratégie rationnelle en fonction de la nature du jeu et respecter les règles de celui-ci (Crozier et Friedberg, 1 977)⁵⁷.

Cette définition du système d'action concret et des notions associées nous permet de nous intéresser aux différents acteurs engagés dans le transfert de compétences. Il s'agit d'apprécier les stratégies que développent ces acteurs concernés par le transfert de compétences.

2-3 Problématique

La question du transfert de compétences et des ressources est au coeur de toute réforme décentralisatrice. Au Bénin, comme dans la plupart des pays de la sous-région, deux acteurs sont directement concernés par le transfert de compétences et des ressources (Adjaho, 2002). Il s'agit de l'Etat central qui se trouve à la tête de l'organisation de l'administration territoriale et la commune, l'entité de base de cette organisation. L'article 3 de la loi 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l'Administration Territoriale de la République du Bénin définit

⁵²GOUDA, S. (1997). Etats, Sports et politiques en Afrique noire Francophone : cas du Bénin, du Congo, du Niger et du

Sénégal. Thèse de doctorat de l'Université Joseph FOURIER de GRENOBLE, p93.

53 _ibid

⁵⁴ CROZIER, M. et FRIEDBERG, E. Op. Cit. P56.

⁵⁵ Op. Cit. p59.

⁵⁶ GOUDA, S. Op. Cit. p93.

⁵⁷ CROZIER, M. et FRIEDBERG, E. Op. Cit. p 97.

entre autre que des lois et règlements déterminent la répartition des compétences entre les collectivités et l'Etat ainsi que la répartition des ressources publiques. C'est dans cette perspective que la loi 97-029 du 15 janvier 1999 vient préciser en son article 82 que : «La commune dispose de compétences qui lui sont propres en tant que collectivité territoriale décentralisée. Elle exerce en outre, sous le contrôle de l'autorité de tutelle, d'autres attributions qui relèvent des compétences de l'Etat. Elle concourt avec l'Etat et les autres collectivités à l'administration et à l'aménagement du territoire, au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique ainsi qu'à la protection de l'environnement et l'amélioration du cadre de vie ».⁵⁸ Cette loi reconnaît que les compétences et les ressources sont transférées aux communes. Depuis l'installation des communes en février-mars 2003, seulement une partie des compétences est transférée aux communes. L'essentiel des compétences des ministères ne l'est pas encore dans la réalité. Mais, les acteurs n'ont pas manqué de prendre des dispositions.

Les communes créent en novembre 2003 L'ANCB pour mieux défendre leur droit. Au lendemain de la première édition des Journées Nationales des communes du Bénin du 02 au 04 Décembre 2004 portant sur le thème : « Transfert des compétences de l'Etat central aux communes : Enjeux, opportunités et défis pour les communes dans le contexte de la décentralisation au Bénin » les Maires ont transmis à l'Etat un mémorandum (voir annexe).

L'Etat a, depuis 2003, commencé par une série de communication introduite en conseil des ministres notamment la communication n°1236/2003 relative au plan d'action sur les modalités de transfert des compétences et des ressources aux communes, la communication n°144/04 relative à la nécessité de proposer une meilleure stratégie de mise en oeuvre du transfert de compétences.

Il faut ajouter la création par arrêté N°06/MCPPD/MISD/FME/DC/SGM/SA du 27 janvier 2005 d'un comité chargé de proposer au gouvernement les modalités et calendrier de transfert effectif des compétences, la création par arrêté n°493/MDEF/MSPCL/MDITPU/MTFP du 16 juin 2006 d'un autre comité chargé d'examiner les modalités de transfert de compétences aux communes (Municipal, 2007). Le rapport de ce comité est achevé et sera validé lors du forum bilan de la décentralisation.

Ainsi, l'organisation de l'Administration Territoriale vue à travers le transfert de compétences fait intervenir des acteurs interdépendants (Etat, communes). Ces acteurs sont engagés dans un ensemble de jeux structurés qui représentent quelques actions citées ci-

⁵⁸ Mission de Décentralisation. (2006). Recueil des lois sur la Décentralisation. P33.

dessus qu'ils mènent par rapport à l'action collective (transfert de compétences et de ressources) pour laquelle ils travaillent. Les jeux sont régulés par les règles de jeux. Ces règles sont représentées par la loi 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l'Administration Territoriale et la loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes. L'utilisation que ces acteurs font de ces règles fait partie de la stratégie qu'ils utilisent pour atteindre leurs fins. L'organisation de l'Administration Territoriale constitue une structure de l'action collective et constitue un système de pouvoir. Le pouvoir est la capacité d'un acteur à structurer les processus d'échange plus ou moins durables en sa faveur, en exploitant les contraintes (les règles) et opportunités (les non dits des règles) de la situation pour imposer les termes de l'échange favorable à ses intérêts. L'étude des relations de pouvoir permet de dégager des stratégies d'actions relativement stables. La stratégie des acteurs représente leur position, leur parti dans le jeu. Les stratégies des acteurs sont fonction de leurs intérêts mais aussi de leurs ressources.

Cette problématique nous amène à formuler les questions de recherche suivantes :

Les stratégies développées par ces acteurs ont-elles permis d'atteindre l'objectif de transfert de compétences aux collectivités locales ?

Prenant en compte la diversité des intérêts de ces acteurs, comment insuffler une dynamique nouvelle pour rendre effectif le transfert de compétences ?

Il s'agit de façon spécifique :

- de comprendre dans la réalité les stratégies développées par les acteurs impliqués dans le transfert de compétences ;

- d'identifier les obstacles qui handicapent le transfert des compétences;

- d'esquisser quelques approches de solutions en vue d'un transfert de compétences effectif et durable.

2-4 Hypothèse

Pour atteindre les objectifs assignés à cette recherche, notre étude se fonde sur l'hypothèse suivante :

Les stratégies développées par les acteurs concernés par le transfert de compétences ne permettent pas ce transfert.

DEMARCHE

METHODOLOGIQUE

3-1 Le champ d'analyse et la sélection des unités d'observation 3-1-1 Le champ d'analyse

En science sociale, il ne suffit pas de savoir les types de données à rassembler, encore faudrait-il que le champ des analyses empiriques soit circonscrit dans l'espace géographique et social.

En effet le transfert de compétences concerne l'Etat et les communes du Bénin. Nos investigations tiennent compte de toute l'organisation administrative territoriale telle que définit par la loi 97-028 du 15 Janvier 1999. Selon cette loi, il n'y a qu'un seul niveau de décentralisation (la commune). Cette dernière est dirigée par un maire élu mais fonctionne sous le contrôle de l'autorité de tutelle (le préfet) nommée par l'Etat. Au niveau de l'Etat, c'est le Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l'Administration et de l'Aménagement du Territoire (MDGLAAT) qui coordonne les activités de l'administration territoriale.

Ainsi, les recherches s'intéressent aux deux niveaux de l'administration territoriale : Département--Commune (considérée seule et/ou en association) d'une part et d'autre part à l'Etat central principal acteur dans la résolution du problème de transfert de compétences aux collectivités locales. L'étude devrait être étendue à toutes les communes du Bénin. Mais en raison du temps disponible et des ressources qui sont limitées, nous allons seulement considérer le cas du département du Zou qui compte 09 communes sous tutelle d'un Préfet. Lesdites recherches sont étendues de façon spécifique à quelques responsables de l'ANCB.

Somme toute, le champ d'analyse de cette étude prend en compte les acteurs étatiques, et les acteurs locaux.

3-1-2 La sélection des unités d'observation

Cette étude est de type qualitatif. Cela signifie que l'interprétation et l'analyse des résultats se basent sur le contenu des discours des sujets investigués et non sur des données chiffrées. Dans cette perspective, la technique d'échantillonnage retenue est le choix raisonné c'est-à-dire que les cibles sont retenues parce qu'elles sont les plus à même de fournir les

informations désirées. L'échantillon comprendra donc des sujets provenant des structures étatiques d'appui à la décentralisation qui représentent l'Etat, des communes d'Abomey, d'Agbangnizoun, de Bohicon, de Covè, de Djidja, de Ouinhi, de Zagnanado, de Za-Kpota, de Zogbodomey, de la Préfecture du Zou, du Bureau de l'ANCB.

En définitive, l'échantillon de cette étude se décompose comme suit :

> au niveau des acteurs étatiques nous avons interviewé :

· :* 8 sujets du Ministère en charge de la Décentralisation surtout dans la Direction Générale de l'Administration Territoriale (DGAT).

· :* 2 sujets des structures de pilotage de la réforme sous tutelle répartis comme suit :

· 1 sujet pour la Mission de Décentralisation (MD)

· 1 sujet pour la Maison des Collectivités Locales (MCL).

· :* 1 sujet pour la préfecture du Zou (le Préfet).

> Au niveau des acteurs locaux :

· :* 2 sujets par commune à raison du maire et de l'un de ses adjoints ou du Secrétaire Général de la Commune. Au total on a 18 sujets venant des entités locales.

· :* 3 sujets issus du Bureau de l'ANCB.

Tableau 3 : Récapitulatif du nombre de sujets interviewés

Structures d'enquête	Effectifs		Pourcentages	MDGLAAT
8	25		Structures de pilotage de la réforme sous tutelle (MD, MCL)
2	6,25		Préfecture
1	3,125		Communes
18	56,25		ANCB
3	9,375		Total
32	100

3-2 Instruments d'observation et de collecte des données

Les techniques et outils d'investigation utilisés sont constitués d'une analyse documentaire, d'une pré-enquête et des entretiens avec les unités identifiées.

L'analyse documentaire a consisté en la collecte d'ouvrages et publications scientifiques et autres relatifs à la décentralisation. Elle est réalisée dans les centres de documentation du PDM, de la FKA, de l'ANCB, de la Banque Mondiale, de l'ENAM, et de

l'INJEPS ainsi que sur des sites internet. D'autres documents ont été collectés au Ministère en charge de la décentralisation, au Secrétariat Permanent de l'ANCB et à la Mission de Décentralisation. Cette analyse a permis de cerner les contours du thème de recherche pour une bonne orientation des objectifs.

La pré-enquête a été utile pour une meilleure connaissance des acteurs et permettra aussi de prendre contact avec les structures concernées.

Les entretiens nous ont permis de recueillir autant d'informations possibles afin d'atteindre les objectifs qui sont assignés à cette étude.

L'observation, Cet outil très délicat du fait du biais possible qu'il peut causer dans la recherche nous a été tout de même d'une grande importance car non seulement il nous a permis d'avoir un regard direct sur le problème posé mais aussi de pouvoir confronter les faits observés et les informations obtenues.

3-3-Méthode de collecte et de traitement des données

L'enquête s'est déroulée dans le département du ZOU (Préfecture et communes) au sein de l'ANCB et dans les structures étatiques (Ministère, structures de pilotage). Les informations ont été recueillies sur du support papier préalablement préparé et sur du support audio.

Le traitement des données a consisté à dépouiller un nombre important d'entretiens, à procéder par catégorie à la transcription intégrale de tous les entretiens qui semblent représenter le point de vue de l'ensemble des personnes interviewées sur le thème et à procéder à une analyse thématique du corpus. Cette technique est inspirée de l'ouvrage : l'enquête et ses méthodes : l'entretien (1992)⁵⁹ proposé par Alain Blanchet et Anne Gotman. Il s'agit de découper transversalement tout le corpus. L'unité de découpage est le thème qui représente un fragment du discours. Chaque thème est définit par une grille d'analyse élaborée empiriquement. Le mode de découpage est stable d'un entretien à un autre. Cette technique ignore ainsi la cohérence singulière de l'entretien, et cherche une cohérence thématique inter-entretiens. La manipulation thématique consiste donc à jeter l'ensemble des éléments signifiants dans une sorte de sac à thèmes qui détruit définitivement l'architecture cognitive et affective des personnes singulières (Bardin, 1991,33) 60

L'identification des thèmes et la construction de la grille d'analyse ont été effectuées à partir de l'hypothèse de notre étude. Cette grille d'analyse doit autant que possible être

⁵⁹ BLANCHET, A. et GOTMAN, A. (1992). L'enquête et ses méthodes : L'entretien. Paris, Nathan. PP 98-99.

60 Cité par Blanchet, A. et GOTMAN, A. p 98.

hiérarchisée en thèmes principaux et thèmes secondaires, de façon à décomposer au maximum l'information, séparer les éléments factuels et les éléments de significations, et minimiser les interprétations non contrôlées. La grille d'analyse est un outil explicatif visant la production des résultats de l'enquête. Une fois les thèmes et items identifiés, puis la grille construite, il s'agit alors de découper les énoncés correspondants et les classer dans les rubriques ad hoc. Ces énoncés sont des unités de signification complexe et de longueur variable (membres de phrases, phrases, paragraphes).

Enfin, nous avons procédé à l'analyse et à l'interprétation des résultats de la grille d'analyse.

3-4 Difficultés rencontrées

Elles sont de plusieurs ordres :

- l'insuffisance des études spécifiques faites sur le sujet au Bénin et en Afrique ; - l'étendue de la distance séparant les communes que nous avons enquêtées

- l'indisponibilité de certains sujets de notre enquête ;

- le refus de certaines autorités à utiliser le matériel audio ;

- l'insuffisance du temps accordé à la réalisation du mémoire par les autorités académiques et le manque de ressources financières.

PRESENTATION ET

ANALYSE DES

RESULTATS

4 -1 Présentation des résultats

Les données recueillies auprès des différentes composantes de notre échantillon après dépouillement et transcription sont présentées dans un tableau (voir annexe) construit selon notre modèle de traitement des données. Ce tableau met en relation les thèmes et les sous- thèmes avec les hypothèses et la problématique de notre recherche. Il présente en trois colonnes les thèmes, les sous-thèmes et les unités de signification que sont les données recueillies et présentant un intérêt particulier pour le thème de recherche. Nous présentons ici une synthèse de ce tableau.

Au sujet de la mission des différentes structures enquêtées on peut retenir que la Direction Générale de l'Administration Territoriale (DGAT) est chargée de coordonner, de suivre et d'encadrer les activités des circonscriptions administratives, de suivre la tutelle administrative des collectivités locales, d'élaborer les textes relatifs au fonctionnement des circonscriptions administratives et des collectivités locales etc. La Mission de Décentralisation (MD) s'occupe entre autre de l'élaboration du cadre législatif et réglementaire de la décentralisation afin d'aboutir à un code administratif des collectivités locales, de proposer au gouvernement les mesures d'accompagnement de la décentralisation administrative et de réaliser toutes études sectorielles nécessaires à la gestion efficiente des affaires locales etc.

La mission de la Maison des Collectivités Locales (MCL) est relative à l'accompagnement des communes dans tous les domaines de compétences en matière de maîtrise d'ouvrage public. Elle concerne également le développement des outils d'aide à la décision, le renforcement des communes dans toutes leurs compétences etc.

S'agissant du préfet il est, en vertu de la loi, le représentant de l'Etat central qui à côté des collectivités locales assure la régularité de l'exercice du pouvoir. Il contrôle dans certains cas à priori et pour une grande partie à posteriori ce qui est transféré. C'est le préfet qui veille à ce que ce soit utilisé dans le sens des textes de la République.

En ce qui concerne les communes, les enquêtes ont révélé que les compétences existent. Mais, elles ne sont pas accompagnées de ressources financières suffisantes.

Quant à L'Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB), elle a pour mission de contribuer au renforcer de la décentralisation, d'accompagner les communes dans l'animation de la vie locale et de favoriser la participation de tous les acteurs au développement des communes. Aussi, cette association sert d'interface entre les communes et l'Etat et entre les communes et les partenaires au développement etc.

Au niveau des stratégies, les personnes interviewées dans les structures étatiques nous ont confié que l'Etat a fait l'option de transfert par bloc aménagé de compétences. Les stratégies concernent les transferts immédiats et les transferts différés. Selon ces personnes, le transfert ne peut être effectif que si les problèmes des ressources financières sont réglés et la richesse créée au niveau local.

Dans les communes, les Maires, adjoints au Maire et Secrétaires Généraux interrogés nous ont fait savoir que les Collectivités Locales sont entrain de faire de l'ANCB une forme de lobbying pour amener l'Etat à faire face à ces responsabilités et apporter aux communes les ressources nécessaires. Ces autorités ont fait remarquer que cette association ne peut pas entrer en guerre contre le pouvoir central. Il faut qu'il y ait des négociations. Elles ont reconnu que les stratégies n'ont pas permis le transfert de compétences car elles n'ont rien reçu dans la réalité.

Dans le même cadre, l'ANCB a opté pour un partenariat fait de discussions avec l'Etat. Depuis 2004, elle a rédigé un mémorandum qu'elle a soumis au gouvernement. Ce qui a abouti à la mise en place du comité paritaire Etat-Communes. Pour ces personnes ciblées, les stratégies n'ont pas permis de transférer les compétences parce que jusque là rien n'a encore abouti concrètement en dehors de quelques domaines. Le gros lot des compétences à transférer demeure exercé par les ministères sectoriels.

S'agissant des obstacles majeurs au transfert de compétences, nous avons identifié au niveau des structures étatiques que l'environnement communal n'est pas bien préparé pour gérer certaines compétences. Quand on prend par exemple le problème de l'énergie, l'eau, les forêts communales. Les ressources humaines, matérielles et financières ne suffisent pas. De plus, les projets et programmes qui font l'objet de convention avec les partenaires au

développement ne sont pas transférés parce qu'ils sont en cours d'exécution. En outre, le retard de la déconcentration sur la décentralisation est perçu comme un obstacle au transfert de compétences. En dehors de cela, il y a le fait que les ministères sectoriels ne sont pas préparés à la décentralisation. D'après eux, les obstacles ne sont pas d'ordre juridique puisque les textes de lois sont clairs. Au niveau du transfert des compétences il n'y a pas de problème. C'est au niveau des ressources que se situe la question. Ainsi par exemple, Il y a la taxe de développement local dont l'assiette n'est pas déterminée. De plus, il est à retenir également les pesanteurs politiques. Sur le plan administratif, on note la lenteur des cadres de l'administration centrale.

Au niveau des communes, les obstacles identifiés ont pour noms la préparation insuffisante à la décentralisation, le manque de sensibilisation des populations. Par ailleurs, il y a les questions d'intérêt et la non prise des décrets d'application. Sur le plan politique, certaines communes sont marginalisées à cause de leur appartenance politique. Les autorités locales nous ont enfin confié que les ministères ont du mal à se préparer au transfert parce qu'ils savent que si le transfert des compétences est fait comme c'est exigé par la loi ils n'auront plus les mêmes pouvoirs.

En ce qui concerne l'ANCB, les obstacles ne sont pas au niveau du cadre juridique. C'est Peut être financier si on estime que l'Etat n'a pas suffisamment de moyens à la hauteur des compétences à transférer. Mais le grand problème selon les personnes interrogées est le manque de volonté politique.

Au niveau des solutions préconisées nous avons identifié au niveau des structures étatiques qu'il faut compléter le corpus juridique de la décentralisation, prendre les décrets d'application ainsi que de la loi sur l'intercommunalité, dynamiser le Comité National des Finances Locales (CONAFIL), former les cadres des ministères sectoriels à la décentralisation, accélérer les ressources financières vers les communes, combattre la corruption, et renforcer la déconcentration.

Dans les communes parcourues, les personnes interviewées préconisent comme solutions : le dialogue avec l'Etat, une augmentation de la part du budget national réservée aux communes, la volonté politique et surtout une bonne négociation entre l'ANCB et le pouvoir central.

A l'ANCB, les solutions sont entre autres de continuer les discussions avec l'Etat dans le cadre de ces transferts, rester en collaboration avec le ministère de la décentralisation pour des négociations annuelles sur l'élaboration du budget de l'Etat avec son collègue des finances pour qu'il y ait l'inscription au budget général de l'Etat des différents transferts de

ressources à opérer. Aussi, il faut que les communes soient écoutées par l'Assemblée Nationale afin que leurs observations sur le budget général de l'Etat soient prises en compte. Ces personnes interrogées formulent aussi le voeu que la constitution soit révisée car disent- elles au niveau de la constitution du Ghana par exemple le pourcentage du budget qui va vers les communes est déterminé : C'est entre 10 et 15%.

4-2 Analyse et interprétation des résultats

L'objectif de cette recherche comme cela a été défini, c'est de comprendre dans un premier temps les stratégies que les acteurs locaux et étatiques ont développées en vue de la résolution du problème de transfert de compétences, ensuite d'identifier les obstacles majeurs au transfert et d'esquisser quelques approches de solutions.

Les données recueillies sur le terrain amènent à remarquer en amont que c'est l'actuel ministère en charge de la décentralisation qui coordonne pour le compte de l'Etat béninois la réforme de l'administration territoriale. Pour réussir cette mission le ministère s'appuie sur d'autres organes comme la Direction Générale de l'Administration Territoriale (DGAT), la Maison des Collectivités locales (MCL), la Mission de Décentralisation (MD) et les Préfectures situées à l'intérieur du pays. En aval, il y a les communes qui pour faire mieux entendre leurs préoccupations se sont organisées à travers l'Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB). Il nous faut donc partir premièrement de leurs missions précises pour situer les responsabilités et remonter à la source du problème. Ainsi, cette partie se présente en trois axes prioritaires à savoir :

· missions des structures impliquées dans la décentralisation (compétences reçues pour le cas des communes pris individuellement)

· les différentes stratégies développées par chacun des acteurs ;

· les obstacles majeurs rencontrés et quelques approches de solutions préconisées.

Mission des structures impliquées dans la décentralisation

- Structures étatiques

D'après les données recueillies, il ressort que la Direction Générale de l'Administration Territoriale outre ces autres missions se charge, de l'élaboration des textes relatifs au fonctionnement des circonscriptions administratives et des collectivités locales. La Maison des Collectivités Locales s'occupe entre autre de l'accompagnement des communes

dans leurs domaines de compétences. La Mission de Décentralisation pour ce qui nous concerne, a en charge l'élaboration du cadre juridique et réglementaire de la décentralisation. Quant au Préfet, il est l'autorité de tutelle dont la mission se résume à un contrôle de légalité des actes pris par les élus locaux (Maires) et à l'appui-conseil aux communes. Selon ces résultats les structures étatiques que nous venons de citer ne sont pas responsables du non transfert des compétences des ministères sectoriels. Leur responsabilité peut se situer dans l'insuffisance des principaux outils pouvant favoriser ce transfert. Elles sont des structures dont les tâches principales se résument à l'appui technique à la décentralisation dans tous les domaines. Il ne dispose pas de pouvoir capable d'obliger les ministères sectoriels à amorcer le transfert de compétences.

Cependant, posons-nous la question de savoir si ces structures ont eu les ressources suffisantes pour mieux accomplir leurs missions. Demandons-nous si l'approche de la coopération interministérielle a été un succès. Selon nos investigations elles souffrent d'un manque de ressources. Aussi les ministères sectoriels ne sont pas le plus souvent présents lors des prises de décisions comme prévu dans les textes régissant certaines de ces structures (cas de la Mission de Décentralisation). Ce qui n'est pas de nature à permettre le transfert des compétences des ministères sectoriels car de la réussite de leur mission sortiront les outils qui serviront au transfert de ce second volet des compétences de l'Etat aux communes.

- Les communes

En ce qui concerne les communes, les compétences existent mais l'absence de ressources pour l'exercer est remarquable à en croire les sujets enquêtés. Toutes les compétences sont donc transférées par les textes de la décentralisation dans la théorie. Dans les faits, seulement une partie de ces compétences est transférée. Il s'agit des compétences transférées lors des cérémonies de passation de pouvoir entre les sous- préfectures ou les chefs de circonscriptions urbaines et les maires. Mais, les communes exercent la plénitude de leur pouvoir le plus souvent avec l'aide des partenaires au développement dans le cadre de l'appui financier à la décentralisation et la coopération décentralisée.

- L'Association Nationale des Communes du Bénin

Outre ces missions générales, L'ANCB sert d'interface entre les communes et l'Etat. De ce fait, il est à retenir alors que dans la résolution du problème de transfert de compétences, les communes ont pris l'option d'aller en rang serré et non individuellement. L'ANCB est donc l'intermédiaire privilégié de l'Etat.

Les différentes stratégies développées par les acteurs

- L'Etat

Les structures étatiques enquêtées n'ont pas pour responsabilité le transfert des compétences. Elles ne jouent qu'un rôle d'accompagnateur du processus de décentralisation. Les informations recueillies présentent la stratégie utilisée par l'Etat suivant une double approche : Les transferts immédiats et les transferts différés dont l'effectivité pose problème depuis 2003. Selon les personnes interrogées, les communes n'ont pas encore la capacité suffisante pour gérer certaines compétences.

Mais, nous nous posons la question de savoir si l'insuffisance des ressources peut expliquer par exemple le non transfert de la construction et de l'équipement des écoles maternelles et primaires pour les communes ordinaires, secondaires et professionnelles en plus pour les communes à statut particulier.

A travers cette stratégie, l'on peut comprendre que l'Etat cherche à gagner du temps. Il exploite à son compte les règles existantes. Sa stratégie sert plus ses intérêts que ceux des communes parce qu'il dispose de plus de marge de manoeuvre. Son jeu semble satisfaire aussi ses intérêts, confirmant ainsi la théorie de Crozier et Friedberg selon laquelle l'utilisation qui est faite des règles fait partie de l'ensemble des stratégies que les différents acteurs développent pour atteindre leurs finalités. Nous sommes dans un système de pouvoir où l'acteur principal (l'Etat) essaye de structurer les processus d'échanges plus ou moins durables en sa faveur en exploitant les contraintes et opportunités de la situation pour imposer les termes de l'échange favorable à ses intérêts. Comment comprendre la non réalisation des préalables au niveau des ministères sectoriels à savoir leur restructuration et la révision des stratégies sectorielles pour une nouvelle répartition des tâches entre les communes et l'Etat pour ne citer que ceux-là. Le manque des ressources des collectivités locales justifie t-il l'ajournement des compétences sectorielles ? A cette question que l'on se pose, il est possible de répondre que même si le manque de capacité est évident, la stratégie actuelle de l'Etat ne pourra permettre le transfert que si un accent particulier est mis sur les préalables.

- Communes

Les données recueillies auprès des communes du Zou énoncent que les communes font de l'ANCB une sorte de lobbying pour négocier et amener l'Etat à faire face à ses responsabilités. Même si les autorités locales nous ont confié que les stratégies développées

n'ont pas permis le transfert des compétences des ministères sectoriels conformément à la loi, nos investigations ont révélé que leurs stratégies ont plutôt trait à la mobilisation des ressources extérieures par le biais du partenariat avec la DANIDA ou avec des communes étrangères. Cela se justifie amplement, car les communes par rapport à l'Etat représentent des entités particulières. Elles disposent de marge de manoeuvre très réduite. Elles ne peuvent pas faire des grèves pour obliger l'Etat puisque l'Etat n'est que l'ensemble des collectivités locales réunies. La stratégie des communes est visiblement divergente de celle de l'Etat. Pour mieux la comprendre, il faut faire recours à celle développée par l'ANCB.

- L'Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB)

Nos investigations au niveau de l'ANCB révèlent qu'elle a fait l'option d'un partenariat fait de discussions avec l'Etat. Elle a soumis un mémorandum au gouvernement. Ce qui a abouti à la mise en place du comité paritaire Etat-Communes. Ce partenariat n'a pas encore porté ses fruits puisqu'on nous a confié au siège de l'association que le gros lot des domaines à transférer demeure exercé par les ministères sectoriels. L'ANCB a-t-elle fait vraiment sont travail ? Existe-t-il des obstacles au niveau des stratégies de l'ANCB ?

D'après les informations tirées d'une communication au premier congrès ordinaire de cette association faite par M. Issa Démolé MOKO sur le thème : « La problématique du transfert des compétences et des ressources aux communes », la stratégie de l'ANCB n'a pas bien payé pour plusieurs raisons. Les causes de cette situation réside dans la faible capacité de l'ANCB à analyser la problématique du transfert des compétences et des ressources, évaluer par elle-même les besoins essentiels des communes en la matière et à soutenir le débat y relatif avec l'Etat. En outre, l'ANCB a fait montre d'une faible capacité de lobbying, voire d'un certain attentisme inopérant.

Les obstacles rencontrés par le transfert de compétences

Les obstacles majeurs au transfert de compétences ont été identifiés acteur par acteur et de façon générale. Au niveau des acteurs étatiques on peut retenir que l'environnement communal n'est pas propice pour l'exercice de certaines compétences sectorielles telles que la fourniture et la distribution de l'eau potable aux populations, la réalisation et la gestion de réseaux d'éclairage public, la construction de lignes de télécommunications locales etc.

En outre, il y a l'insuffisance de ressources humaines, matérielles et financières, le non transfert des projets et programmes au niveau des ministères, le retard de la déconcentration sur la décentralisation, la non préparation des ministères sectoriels, la non détermination de l'assiette de la taxe de développement locale, les pesanteurs politiques, la réticence des cadres de l'administration centrale.

Ainsi, à travers ces obstacles identifiés il est à comprendre que la capacité locale est inexistante pour certaines compétences. A ce sujet, l'Etat doit faire confiance aux élus locaux et appliquer la loi. Il peut également créer des conditions qui renforcent la capacité locale comme le développement de l'intercommunalité, la mise en place des pôles de développement au niveau régional, l'encouragement du partenariat commune-secteur privé etc.

L'insuffisance de ressources peut être compréhensible, mais on peut le contourner à travers le transfert des ressources des ministères au niveau des circonscriptions administratives (les départements). Cela passe par le renforcement de la déconcentration car l'un des principes de la décentralisation béninoise c'est bien le couplage de la décentralisation avec la déconcentration. Ce qui n'est pas impossible à l'heure actuelle. Le non transfert des projets et programmes des ministères est bien la preuve de la non préparation de ces derniers à la décentralisation. La décentralisation béninoise doit impérativement atteindre les ministères sectoriels.

De même, les pesanteurs politiques dénotent bien de la situation politique du pays marquée par l'absence d'idéaux devant orienter la gestion de la cité. Ce qui a pour conséquence le manque de visibilité des jeux politiques puisqu' ils se déroulent très souvent sur la base des ressources financières plutôt que sur un rapprochement du point de vue de la vision de développement du pays. On a du mal à classer les partis politiques par rapport à l'idéal qu'ils proposent aux populations. Cela occasionne le manque de solidarité politique. Or, la décentralisation fait aussi ressortir des relations de pouvoirs. L'Etat central qui transfère les compétences est incarné par des hommes qui ont leurs sensibilités politiques peut-être différentes de celles des autorités locales. Ces hommes ont aussi des intérêts à défendre au niveau local. Dans ces conditions, « qui va aider qui » au risque de perdre son pouvoir, voire son influence. Cette situation exige alors une clarification des positions. L'Etat est garant des intérêts nationaux tandis que les communes veillent sur les intérêts locaux. Ces intérêts ne sont pas antagonistes mais complémentaires. Donc, il faut bien préciser les choses c'est- à- dire savoir qui est qui, qui fait quoi et comment.

En outre, les cadres sont réticents au niveau des administrations centrales pour leur intérêt justifié parce qu'on a décentralisé, selon notre constat, sans clairement définir leur devenir dans le nouveau système de développement national mis en place. Toutefois, faisons remarquer que les fonctionnaires ne sont pas responsables de ce qui se passe. Ils ne sont pas les chefs des ministères. De même, ce ne sont pas les ministres mais il s'agit de l'Etat.

Au niveau des acteurs locaux (communes, ANCB), les obstacles rencontrés sont l'insuffisance de la préparation des communes à la décentralisation, l'insuffisance de la

sensibilisation des populations, les questions d'intérêt, la non prise de tous les décrets d'application, la réticence des ministères sectoriels, le manque de volonté politique. Hormis les obstacles qui sont déjà identifiés par les structures étatiques, l'insuffisance de la préparation des communes, la sensibilisation des populations insuffisante et le manque de volonté politique nous semblent être des obstacles primordiaux qu'il faille contourner très rapidement. Analysons-les point par point.

ü Préparation insuffisante des communes et sensibilisation insuffisante des populations à la décentralisation : comment est-on venu à ce point ?

Le Bénin a mis plus de dix années à préparer la réforme de l'Administration Territoriale. Selon nous, la responsabilité est bien partagée par les deux acteurs principaux de la réforme. Les élus locaux devraient mobiliser leurs administrés par rapport à l'alternative de développement qu'ils leur proposent, susciter et encourager leur participation aux défis qui attendent la commune. Ce qui n'est pas encore le cas.

Selon notre constat, l'intérêt de leur formation politique prend le pas sur celui de leurs administrés. La remarque que nous avons faite est que certaines autorités locales des communes enquêtées n'ont pas l'adhésion importante de leur communauté dans les projets de développement d'envergure locale. On a tendance à croire que les vieilles habitudes de l'époque des circonscriptions urbaines ou des sous-préfectures suivent toujours leurs cours. On attend que tout descende du niveau central. Les citoyens n'aiment pas se libérer de l'impôt comme cela se doit pour soutenir la Mairie dans sa mission de développement local. Or, la réforme décentralisatrice sonne le glas de l'Etat providence. Avec la décentralisation, c'est un nouvel ordre politique qui gouverne l'Etat.

Ainsi, l'Etat central partage donc les responsabilités et les ressources avec les entités décentralisées. De plus, il y a la gouvernance locale qui n'est pas en bon état. Ce sont là autant de facteurs qui peuvent expliquer la situation des communes depuis plus de quatre ans. Pour passer ces obstacles, l'engagement manifeste des autorités locales est d'autant plus important qu'un grand accompagnement des communes par l'Etat est nécessaire.

ü Le manque de volonté politique

Lorsqu'on identifie le manque de volonté politique de la part de l'Etat comme un obstacle au transfert des compétences sectorielles on est tenté de se demander si l'Etat voulait de la décentralisation ou il a été contraint. Ce qui est certain c'est que l'option de la réforme

de l'Administration Territoriale est une exigence constitutionnelle vieille de plus de dix ans (Cf article 150 à 153 de la constitution du 11 décembre 1990).

C'est l'Etat lui-même qui a organisé les Etats généraux de l'Administration Territoriale en janvier 1993 et en décembre 2002 les premières élections communales et municipales de l'ère du renouveau démocratique. Et depuis l'installation des communes en février- mars 2003, il ne cesse de les accompagner à travers les subventions voire d'autres sources de financement comme par exemple le Projet National de Développement Conduit par les Communautés (PNDCC) et le Projet de Gestion Urbaine Décentralisée (PGUD II) tous gérés aujourd'hui par de nombreuses communes du Bénin. De plus avec l'accord de l'Etat (à travers le Ministère des Affaires Etrangères) les partenaires au développement appuient directement les communes. Avec toutes ces preuves peut-on continuer à parler de manque de volonté politique.

Selon nous, il serait difficile de répondre à cette question par l'affirmative eu égard à plusieurs considérations. Premièrement, la rédaction des avants projets de loi s'était achevée en août 1993 au séminaire de Lokossa alors que le vote des lois sur la décentralisation n'était intervenu qu'en 1997 soit quatre ans après. La promulgation de ces lois n'avait eu lieu qu'en 1999 deux ans après leur vote par l'assemblée Nationale. Quand on observe tout ces faits on remarque que l'Etat béninois n'a pas fait la décentralisation de gaieté de coeur. Il serait contraint par certains partenaires au développement. Selon les lois de décentralisation, l'Etat transfère aux communes les compétences et les ressources. La volonté politique signifie que l'Etat n'a pas le choix dans le respect des dispositions des lois. Il doit simplement appliquer la loi. Ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.

Dans les pays africains, les conceptions de l'Etat sont trop centrales. Cela influe sur les relations entre l'Etat et les collectivités locales. La création d'un ministère entièrement dédié à la décentralisation peut être perçue comme un signal fort de la volonté politique de la part de l'Etat Béninois. Mais, La création du ministère de la décentralisation en elle seule n'est pas suffisante pour amorcer le transfert de compétences et des ressources aux communes. L'Etat à l'heure actuelle doit tirer toutes les conclusions qu'impose la situation des communes pour une bonne résolution du problème de transfert des compétences des ministères sectoriels.

Face à ses obstacles les acteurs proposent comme solutions :

- compléter le corpus juridique de la décentralisation ;

- dynamiser le Comité National des Finances Locales (CONAFIL) ;

- former les cadres des ministères sectoriels à la décentralisation ;

- accélérer les ressources financières vers les communes ;

- combattre la corruption ;

- renforcer la déconcentration ;

- dialoguer avec l'Etat ;

- revoir la part du Budget National réservé aux communes (au moins 10 à 15%) ; - etc.

La mise en oeuvre de ces solutions proposées nécessite l'engagement concerté de tous les acteurs de la décentralisation au Bénin. Les solutions préconisées par les acteurs sont réalistes pour notre part.

CONCLUSION ET

PERSPECTIVES

Le processus de la décentralisation fait son chemin. Sans avoir la prétention d'avoir cerné tous les contours du sujet, l'étude du thème : « Problématique du transfert de compétences aux communes : stratégies des acteurs et perspectives » a permis de comprendre les stratégies développées par les acteurs, d'identifier de manière générale les obstacles majeurs à ce transfert et de proposer quelques pistes de solutions possibles.

Les stratégies développées diffèrent d'un acteur à un autre en raison de ses possibilités et de l'étendue de marge de manoeuvre dont il dispose.

L'Etat a fait l'option d'un transfert immédiat et d'autres transferts différés qualifiés de progressif du fait de la faible capacité communale à gérer certaines compétences qui sont dévolues aux communes par les lois de décentralisation.

Les communes ont plutôt cherché à contourner le non transfert en sollicitant l'appui des partenaires au développement, puis se sont organisées à travers l'Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) pour mieux se faire entendre. Leurs stratégies ont donc consisté à la mobilisation des ressources dans le cadre de l'appui financier à la décentralisation des bailleurs comme la DANIDA et la coopération décentralisée avec les communes étrangères.

La stratégie de l'ANCB faite de négociation avec l'Etat dans laquelle elle a soumis au gouvernement un mémorandum sur le transfert des compétences n'a pas porté ses fruits.

Compte tenu de tout ce qui précède, cette étude a constaté que les différentes stratégies développées par les acteurs n'ont pas permis le transfert des compétences des ministères sectoriels.

Les obstacles majeurs identifiés par la présente étude sont de plusieurs ordres. De manière succincte, la faible capacité locale et les pesanteurs politiques au niveau des communes et de l'Etat représentent des obstacles de premier rang.

Au niveau de l'Etat, la faible implication des ministères sectoriels dans la décentralisation, la réticence des cadres de l'administration centrale, l'insuffisance des

ressources et le retard de la déconcentration sur ce dernier sont des handicaps de taille pour le transfert des compétences.

Enfin, au niveau de l'intermédiaire privilégié des communes auprès de l'Etat c'est-à- dire l'ANCB, sa faible capacité de lobbying ne lui a pas permis de satisfaire les préoccupations de ses membres dont le statut fait d'elle une association particulière.

Ainsi, point n'est besoin de rappeler que la décentralisation sans transfert de compétences et de ressources n'a pas de raison d'être. Elle est fonction de la volonté politique ferme de l'Etat et d'un engagement soutenu de la part des collectivités locales.

Dans le contexte actuel où un ministère de décentralisation est initié par le Président de la République, on peut affirmer sans se tromper que les solutions préconisées à travers cette étude portent en elles de bonnes perspectives pour le transfert de compétences.

A l'issue de cette étude, des perspectives nouvelles s'annoncent surtout en cette fin du premier quinquennat de l'ère de la décentralisation. Dans ce cadre, nous formulons des propositions qui, nous l'espérons pourraient permettre l'amorce du transfert des compétences en question dans la présente étude. Les solutions que nous proposons viennent s'ajouter à celles que nous avons identifiées sur le terrain. Elles sont inspirées des propositions faites au cours des divers fora organisés pour évaluer le processus de décentralisation au Bénin. Elles s'adressent au gouvernement béninois d'une part et d'autre part aux communes et à l'ANCB. Ce sont des actions qui peuvent être mises en oeuvre à cours et moyen terme compte tenu de la place primordiale qu'occupe le transfert des compétences et des ressources dans la réussite de la décentralisation.

Perspectives pour un transfert de compétences et de ressources effectif au Bénin

Nous suggérons à l'intention du gouvernement d'améliorer du cadre juridique actuel de la décentralisation en prenant des textes modificatifs et complémentaires. Une loi aussi explicite soit-elle ne peut aller dans tous les détails. Il faut donc que le gouvernement prenne des décrets d'application de toutes les lois de décentralisation afin de rendre plus opérationnel certains articles dont l'application est sujette à des polémiques. Par exemple, l'article 104 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes au Bénin transfère tous les marchés qui sont sur le territoire à la commune. Mais, les marchés gérés par la SOGEMA ne sont pas encore transférés à la commune de Cotonou. Une telle démarche précisera enfin dans quelle proportion la commune de Cotonou peut s'impliquer dans la gestion desdits marchés.

De plus, nous proposons au gouvernement de définir les modalités du transfert intégral des compétences et des ressources et arrêter un chronogramme subséquent. A cet effet, il convient de rappeler que si la loi précise les modalités d'exercice des compétences communales, ce n'est pas encore le cas pour ce qui est des modalités de transfert.

De même, il faut définir une politique nationale de décentralisation. C'est la politique qui vient en premier lieu. Elle doit fixer les objectifs, définir les stratégies et les moyens à utiliser. Ce ne sera qu'après cela que les lois et décrets peuvent jouer concrètement leur rôle, c'est-à-dire servir d'instrument permettant de réaliser les objectifs et stratégies. En outre, l'Etat doit définir une politique et stratégie de financement de l'administration décentralisée et déconcentrée. A ce propos, il faut tenir compte de la situation financière du Bénin où les recettes de l'Etat sont à dominance fiscale. Par ailleurs, nous suggérons au gouvernement la préparation et l'organisation d'une table ronde des partenaires techniques et financiers appuyant la réforme de l'Administration Territoriale. Cela peut permettre de faire le bilan de leurs contributions afin de redonner un sens nouveau à l'accompagnement du processus de la réforme pour un développement équilibré des communes du Bénin. Enfin, nous proposons au gouvernement :

ü renforcer le volet déconcentration de la réforme de l'administration territoriale ;

ü instruire les ministères aux fins de renforcer les directions départementales en ressources humaines, matérielles et financières pour assister efficacement les communes ;

ü faire aboutir le dossier relatif à la fonction publique territoriale ;

ü appuyer les communes dans le renforcement de leurs ressources en vue d'une gestion axée sur la performance et la qualité des services ;

ü évaluer le montant des crédits annuels dégagés pour les compétences sectorielles transférées aux communes et les envoyer aux communes ;

ü le respect du principe de subsidiarité qui exige que les ministères n'exercent plus les compétences que les communes peuvent mieux gérer au niveau local ;

ü impliquer les communes béninoises dans la politique de gratuité de l'enseignement maternelle et primaire pour plus d'efficacité.

A l'intention des communes, nous suggérons un effort personnel pour maîtriser davantage les différents textes qui régissent la décentralisation. Les autorités locales doivent comprendre que la décentralisation exige d'eux une compétence particulière en matière d'interprétation des lois de décentralisation à leur juste valeur. Aussi, ces autorités doivent comprendre qu'il est nécessaire pour eux de compter d'abord sur les ressources endogènes de la commune en vue d'un développement durable. Nos propositions à l'égard des communes

ont également pour nom : l'utilisation transparente des ressources financières des communes et la nécessité de rendre compte aux citoyens de la commune et la Création d'un cadre favorable de participation pour l'ensemble des acteurs.

A l'intention de l'ANCB : nous suggérons

ü Le développement et le renforcement d'une capacité intrinsèque de négociation et de lobbying en ce qui concerne la prise en compte des préoccupations essentielles des communes dans la prise des grandes orientations et décisions de l'Etat ;

ü L'organisation de rencontres périodiques afin de permettre à chaque commune d'exprimer ses préoccupations.

REFERENCE S

BIBLIOGRAPHIQUES

Ouvrages généraux

1- CROZIER, M. et FRIEDBERG, E. (1977). L'acteur et le système. Paris, le seuil, 437 p.

2- BLANCHET, A et GOTMAN, A. (1992).L 'enquête et ses méthodes : L'entretien. Paris, Nathan, 125 p.

Ouvrages spécialisés

3- Mission de Décentralisation. (2002). Recueil des lois sur la Décentralisation. Cotonou, 172p.

4- Mission de Décentralisation. (2005). Décrets d'application des lois de décentralisation. Cotonou, 185p.

5- ADJAHO, R. (2002). Décentralisation au Bénin en Afrique et ailleurs dans le monde. Cotonou, 194p.

6- DEHOUMON, S. P. (2006). La décentralisation entre risques et espoirs. Cotonou, éditions COPEF, 241p.

7- MBACK, C.N. (2003). Démocratisation et décentralisation genèse et dynamiques compares des processus de décentralisation en Afrique Subsaharienne. Editions, Karthala et PDM, 511p.

8- LANGLEY, P. MONDJANAGNI, A. FADE, B. GBEDO, J.E. ADAMOU, B.Z. et ALIDOU, M. (2006). Les premiers pas des communes au Bénin : Enseignements du processus de la décentralisation. Amsterdam, Institut Royal des Tropiques (KIT), 80 p. Téléchargeable sur www.google.fr

9- FENU. (2006). Système d'Analyse financière et Institutionnelle des Collectivités Locales. Editions FENU, 233p.

ARTICLES, PUBLICATIONS ET COMMUNICATIONS

10- WHITEFORD, P. (2001). « La garantie de revenu : comment concilier le transfert de compétences et l'équité », Revue internationale des Sciences Sociales, N°167, p1 19-129.

11- MOKO, I.D. (2005). « La problématique du transfert de compétences et des ressources aux communes ». Communication au premier congrès ordinaire de L'ANCB, Parakou, 16 p.

12- LOQUAI, C. (2001). Priorités stratégiques et défis opérationnels de l'appui européen à la décentralisation démocratique dans le contexte de l'accord de Cotonou. Document de réflexion, ECDPM n°24 ? Maastricht, 66p. Téléchargeable sur www.google.fr

13- CNDLP. (2004). Guide de suivi-évaluation de la mise en oeuvre du document stratégique de réduction de la pauvreté, programme de renforcement de l'observatoire du changement social. Secrétariat Permanent, République du Bénin, 49p.

14- RIBOT, C.J. (2002). La décentralisation démocratique des ressources naturelles Institutionnaliser la participation populaire. World Ressources Institute, Washington, 34p.

15- EBEL et YILMAZ. (2001). Le concept de décentralisation fiscale et survol mondial, Symposium international. Commission sur le déséquilibre fiscal, Québec, 68p.

16- GREFFE, X. (1984). Territoire en France : les enjeux économiques de la décentralisation. Economica, Paris, 304p.

Mémoires, thèses et Rapports

17- Banque Mondiale. (2004). Rapport sur le développement dans le monde des services pour les pauvres. Editions ESKA, 310p.

18- Bilan de la réforme de l'Administration Territoriale et Evaluation de la Gestion des Communes. Rapport- Synthèse, Forum National. 72p. A paraître.

19- Municipal. (2006). Décentralisation au Bénin : le bilan de trois ans de vie des communes. Cotonou, 71p.

20- Municipal. (2007). Rapport sur l'état de la décentralisation au Bénin quatre ans de dynamiques locales. Cotonou, 39p.

21- GOUDA, S. (1986). Analyse organisationnelle des APS dans un pays d'Afrique noire : le Bénin. thèse de doctorat de 3è cycle, Université Scientifique, Technologique et Médicale de Grenoble 1, 433 pages.

22- HOUNMENOU, G.(2006). Décentralisation, gouvernance participative et dynamiques locales de développement. Etude de cas en milieu rural au Bénin. Thèse de doctorat en sciences économiques de l'Université de Versailles Saint-Quentin --En-Yvelines, 385 p.

ANNEXES

République du Bénin

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Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique

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Université d'Abomey-Calavi (UAC)

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Institut National de la Jeunesse, de l'Education Physique et du Sport (INJEPS)
Secteur : Jeunesse et Animation Socio- Educative (JASE)
Option : Développement Communautaire

Ce guide est élaboré dans le cadre de la réalisation d'un mémoire de fin de formation en Jeunesse et Animation Socio-Educative (option Développement Communautaire). Il vise à étudier le problème de transfert de compétences aux communes dont notamment l'analyse des actions et des stratégies des différents acteurs impliqués.

Il s'adresse à tous les acteurs collectifs et individuels concernés par le transfert de compétences.

Guide d'entretien à l'endroit de quelques responsables au Ministère de la
Décentralisation, de la Gouvernance locale, de l'Administration et de l'Aménagement du
Territoire

1- Rôles du Ministère en matière de transfert de compétences et de ressources

· Comment le Ministère assure-t-il ses fonctions en matière de transfert de compétences aux collectivités locales ?

2- Stratégies développées par le Ministère

· Les stratégies tiennent-elles comptes des préalables à faire par l'Etat ?

· Les stratégies ont- elles permis le transfert de compétences ?

3- Obstacles majeurs liés au transfert de compétences

· Juridiques

· Politiques

· Economiques et Financiers etc.

4- Solutions préconisées au niveau du Ministère.

Guide d'entretien à l'endroit des Maires des communes du Département du Zou

1- Compétences communales

· Quelles sont les compétences reçues par la commune à l'heure actuelle ?

· Quelles sont les compétences qui ne sont pas encore reçues ?

2- Ressources communales

· Quelles sont les ressources reçues par la commune ?

· Quels sont les réels besoins de votre commune en matière de ressources ? 3 Stratégies développées par la commune

· Gestion effective desdites compétences en attendant leur transfert de manière formelle : le pouvoir s'arrache selon le dicton populaire.

· Comment le faites-vous ? Où trouvez- vous les ressources ?

· Ajournement de la gestion des compétences jusqu'à leur transfert formel suivi des ressources correspondantes.

· Organisation de conférences de presse pour réclamer les compétences et ressources à transférer par l'Etat.

· Marche de protestation.

· Militez dans une association de communes afin de mieux peser dans les négociations avec l'Etat (l'union fait la force).

· Stratégies développées pour bénéficier des ressources nécessaires (Humaines, Matérielles et financières), etc.

· Les stratégies développées tiennent-elles compte des préalables à faire par l'Etat ?

· Les stratégies ont --elles permis le transfert de compétences

5- Obstacles majeurs liés au non transfert de compétences et des ressources.

· Juridiques

· Politiques

· Economiques et financiers etc.

5- Solutions préconisées au niveau de la commune.

Guide d'entretien à l'endroit de l'Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB)

1- Statut et Mission.

· Type de structure.

· Mission Précise.

2- Stratégies développées par l'ANCB pour amorcer le transfert de compétences.

· Les stratégies tiennent- elles compte des préalables à faire par l'Etat ?

· Ces stratégies ont-elles permis le transfert de compétences. 3 -- Obstacles majeurs liés au transfert de compétences

· Juridiques

· Politiques

· Economiques et Financiers etc.

3- Solutions préconisées au niveau de l'ANCB.

Guide d'entretien à l'endroit du Préfet du Département du Zou

1- Rôles du Préfet en matière de transfert de compétences

· Comment le préfet assure- t-il ses fonctions en matière de transfert de compétences aux collectivités locales.

2- Stratégies développées par le Préfet en matière de transfert de compétences

· Au niveau de la Conférence Administrative Départementale (CAD).

· Au niveau du Conseil Départemental de Concertation et de Coordination.

· Les conditions d'exercice de la tutelle favorise-t-elle le transfert de compétences ?

· Les stratégies ainsi développées ont-elles permis le transfert effectif des compétences.

3- Obstacles majeurs liés au transfert de compétences

· Juridiques

· Politiques

· Economiques et financiers etc.

4- Solutions préconisées par le Préfet.

Guide d'entretien à l'endroit de la Direction Générale de l'Administration Territoriale
(DGAT)

1- Statut et missions.

· Type de structure.

· Mission Précise.

· Comment la DGAT assure --t- elle ses fonctions statutaires

2- Stratégies développées par la DGAT.

3- Obstacles majeurs liés au transfert de compétences.

· Juridiques

· Politiques

· Economiques et financiers etc.

4- Solutions préconisées par la DGAT.

Guide d'entretien à l'endroit de la Maison des Collectivités Locales (MCL)

1- Statut et missions de la MCL.

· Type de structure.

· Mission précise.

· Comment la MCL assure --t-elle ses fonctions statutaires.

2- Stratégies développées par la MCL

· Appui-conseil aux communes en matière de transfert de compétences.

· Les stratégies ont-elles permis le transfert de compétences ?

3- Obstacles majeurs liés au transfert de compétences

· Juridiques

· Politiques

· Economiques et financiers etc.

4- Solutions préconisées au niveau du MCL.

Guide d'entretien à l'endroit de la Mission de Décentralisation (MD)

1- Statut et missions en matière de décentralisation

· Type de structure

· Mission précise

2- Stratégies développées par la Mission de Décentralisation pour remplir ses fonctions.

· Procédure d'élaboration des projets de textes réglementaires sur la décentralisation

· Stratégies développées au niveau des textes pour amorcer le transfert de compétences

· Autres stratégies développées si possible.

· Les stratégies développées permettent-elles le transfert de compétences ?

3- Obstacles majeurs liés au transfert de compétences

· Juridiques

· Politiques

· Economiques et financiers etc.

4- Solutions préconisées

Quelles sont les solutions préconisées au niveau de la Mission de Décentralisation ?

MEMORANDUM SUR LE TRANSFERT DES COMPETENCES DE L'ETAT AUX
COMMUNES

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Suite aux élections communales et municipales organisées mi-décembre 2002 et début janvier 2003, la mise en place des collectivités décentralisées est devenue une réalité.

Le nouvel espoir suscité par la mise en place des organes délibérants ainsi que de leurs exécutifs au niveau desdites collectivités a été cependant de courte durée en raison des difficultés que rencontrent ces derniers à exercer effectivement les compétences qui leur sont dévolues par la loi.

Le principal goulot d'étranglement et le principal sujet de désaccord se focalisent autour du transfert des compétences et se présentent sous le triple aspect

· de la nature des compétences et ressources à transférer ;

· des modalités pratiques, des dates d'effet de ces transferts et des blocages relevés ;

· des actions urgentes à engager et des mesures d'accompagnement devant leur servir de support.

I -- En ce qui concerne l'étendue des compétences et des ressources correspondantes à transférer aux communes

1.1 -- Sur l'étendue des compétences à transférer

Il faut se référer dans ce domaine :

· aux articles 82 à 107 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin

· à l'article 19 de la loi 98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à statut particulier.

Plus spécifiquement, les compétences concernées se répartissent en sept (07) catégories fondamentales qui sont relatives aux domaines suivants :

- Pour toutes les communes

· le développement local, l'aménagement, l'habitat et l'urbanisme ;

· les infrastructures, l'équipement et les transports ;

· l'environnement, l'hygiène et la salubrité ;

· l'enseignement primaire et maternel ;

· l'alphabétisation et l'éducation des adultes ;

· la santé, l'action sociale et culturelle ;

· les services marchands et les investissements économiques.

- Pour les communes à statut particulier en complément des compétences générales

· en matière d'enseignement et de formation professionnelle :

· la charge de la construction, des réparations et des équipements des établissements publics d'enseignement secondaire et des centres publics de formation professionnelle de niveau communal ;

· l'entretien de ces établissements ;

· en matière de transport et de circulation :

· l'élaboration du plan de circulation urbaine ;

· l'organisation des transports urbains collectifs ;

· l'installation et l'entretien des feux de signalisation ;

· en matière de sécurité :

· l'adoption du plan annuel de sécurité publique et de lutte contre la délinquance et la criminalité.

· En matière de communication :

· la charge de l'information de la population par la diffusion des organes d'information écrite.

· la création et/ou l'appui à l'installation de stations de radiodiffusion sonore et de télévision locale.

Certes, l'article 82 de la loi 97-029 a bien distingué les compétences propres aux communes, les compétences déléguées et les compétences partagées avec l'Etat.

Cette distinction paraît floue en ce qui concerne :

- les compétences présumées propres et pourtant difficilement identifiables en raison de la concentration de leur exercice au niveau des ministères sectoriels ;

- les compétences prévues pour être partagées, le degré de ce partage, son étendue et ses modalités n'ayant pas été clairement définis.

Au-delà même de cette distinction, il convient de reconnaître et d'accepter de combler prioritairement aujourd'hui, les besoins des populations.

De ce fait, le développement local demeure l'enjeu fondamental qui devra déterminer le niveau des compétences et surtout des ressources correspondantes à transférer.

1.2 - Sur les ressources correspondantes à transférer

Deux problèmes particuliers se posent ici.

Le premier est relatif à la compétence que suggèrent les alinéas 2 des articles 97 et 100 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999 et l'alinéa 2 de l'article 19 de la loi 98-005.

Le deuxième est relatif à la compréhension de se reporter à d'autres dispositions pour comprendre la notion de ressources à transférer.

1.2.1 - Sur la compréhension de la disposition «A cet effet, l'Etat lui transfère les ressources nécessaires »

A défaut, pour les lois 97-029 et 98-007 d'avoir précisé la nature et l'importance des ressources nécessaires en question ainsi que le montant et les modalités de leur évaluation, il y a sûrement lieu d'accepter qu'il s'agit de permettre aux communes d'exercer leurs compétences en les dotant de ressources suffisantes.

Cette assertion impose de dépasser le cadre des dispositions ci-dessus et de se reporter aussi à celles de la loi 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes.

1.2.2 - La nécessité du recours à la loi 98-007 du 15 janvier 1999

L'examen minutieux des articles 9 à 15 de la loi 98-007 met en relief une exigence fondamentale de transfert effectif de certaines recettes jusqu'à présent recouvrées par l'Etat et aujourd'hui du ressort des communes.

A titre d'exemple, nous pouvons citer :

- la taxe touristique prélevée par l'Etat ;

- la taxe sur la valeur ajoutée perçue au cordon douanier ;

- la taxe sur l'exploitation des carrières et mines ;

- la part (à déterminer) du produit des amendes prononcées par les tribunaux correctionnels ou de simple police, pour les contraventions et délits commis sur le territoire de la commune ;

- les droits sur les services marchands ;

- les taxes ou redevances pour prestations d'électricité et d'eau ;

- les taxes ou redevances en matière d'urbanisme et d'environnement ; - les taxes d'inspection sanitaire des produits alimentaires.

Il convient d'ajouter à ce lot :

- le produit des subventions ou dotations de fonctionnement accordées par l'Etat ou toute autre personne physique ou morale ;

- les produits des subventions ou dotations d'investissement et d'équipement allouées par l'Etat ;

C'est pour concrétiser la jouissance, par les communes, desdites ressources que l'article 28 de la même loi a prévu que « les informations relevant des services de l'Etat indispensables à l'établissement du budget et dont la liste est fixée par décret doivent parvenir au maire au plus tard deux mois avant le vote du budget ».

Enfin, l'article 110 de la loi 97-029 impose à l'Etat de mettre à la disposition de la commune les moyens nécessaires au fonctionnement des services communaux ainsi que la possibilité, pour l'Etat, de céder tout ou partie des biens lui appartenant et situés sur le territoire de la commune lorsque cette dernière, au moment de sa création, ne dispose pas de biens propres.

Au total, si les textes, malgré leur caractère incomplet, sont allés à l'essentiel sur les transferts des compétences et des ressources, le doute paraît évident aujourd'hui sur la volonté réelle de certains démembrements de l'Etat à assurer un transfert effectif desdites compétences et ressources.

La laborieuse et pénible détermination des modalités pratiques et des dates d'effet des transferts, ainsi que les blocages simultanés observés à certains niveaux demeurent incontestablement les signes manifestement troublants du difficile ancrage de la décentralisation.

II - Des modalités pratiques, des dates d'effet des transferts et des blocages relevés

Pour apprécier ces aspects, il est nécessaire de se référer aux documents élaborés par le Gouvernement dans ce cadre ainsi que de recenser les facteurs de blocages actuels.

2.1 - Les documents du Gouvernement sur les modalités pratiques des transferts de compétences et leur date d'effet

Deux séries de documents essentiels sont à prendre en compte dans ce cadre à savoir :

- la communication N°1236/2003 introduite par le Ministère de l'Intérieur et relative au plan d'action sur les modalités de transfert des compétences et des ressources aux communes et la communication 144/04 qui la complète :

- la communication N° 839/04 introduite par le Ministre du Plan et relative au compte rendu des travaux du comité technique de suivi du transfert des compétences aux communes à laquelle il convient d'ajouter le compte rendu du séminaire gouvernemental sur la décentralisation en date du 21 septembre 2004 relatif au rapport du comité technique de suivi du transfert des compétences aux communes.

2.1.1 - Les deux communications du Ministre de l'Intérieur relatives au plan d'action sur les modalités pratiques des transferts de compétences et de ressources aux communes

Ce qu'il est intéressant de noter ici, c'est que :

a) La communication N° 144/04 résulte de la communication N° 1236/2003 qu'elle complète et affine sur la base des instructions données au Ministre de l'Intérieur par le Conseil des Ministres et relatives à la nécessité de proposer « une meilleure stratégie de mise en oeuvre des transferts de compétences notamment par la mise sur pied d'un comité interministériel qui peut répondre de façon consensuelle à la question :

Que peut-on transférer sans rompre notre équilibre budgétaire et quel chronogramme adopter conformément aux moyens dont dispose l'Etat ? Dans ce cadre, chaque ministère concerné par le transfert de compétences devra disposer d'un mémorandum qui décrive sans équivoque comment il entend procéder au respect dudit chronogramme ».

cf. : extrait du relevé N°40/SGG/Rel du 02 octobre 2003.

b) Sur la base de ces instructions, une étude a été commandée par la Mission de Décentralisation dont les résultats ont fait l'objet de la communication N° 144/04. Cette communication a :

- défini les objectifs stratégiques et opérationnels ;

- envisagé trois options stratégiques à savoir :

· le transfert en bloc ;

· le transfert progressif ;

· le transfert en bloc aménagé ;

- analysé les avantages et les inconvénients de chacune de ces options ;

- retenu l'option du transfert en bloc aménagé par domaine de compétences ;

- évalué le financement des coûts de transferts de compétences sur la période allant de 2003 à 2007 pour un montant total d'environ quatre-vingt-deux milliards, huit cent soixante-huit millions quatre cent quatre-vingt quatorze mille sept cents (82.868.494.700) Francs CFA ;

- réparti ce montant entre l'Etat et les communes pour les montants respectifs

de :

· six milliards deux cent quatre-vingt millions deux cent vingt-six mille deux cents (6.280.226.200) Francs CFA ;

· Dix-neuf milliards six cent quarante-cinq millions six cent seize mille sept cent (19.645.616.700) Francs CFA.

- identifié les activités à exécuter dont notamment :

· l'adoption de la variante relative au transfert en bloc aménagé pour fin octobre 2003 ;

· la détermination de la période transitoire pendant laquelle pourront s'opérer les négociations entre les acteurs pour les compétences à transfert différé ;

· l'élaboration des stratégies sectorielles des transferts de compétences et l'évaluation de leurs coûts par différents ministères concernés ;

· l'adoption par le conseil des ministres desdites stratégies sectorielles ;

· l'adoption d'un décret portant institution d'un Crédit d'Appui au Développement des Communes (CRADEC) :

· la mise en place d'un forum de concertation permanent entre l'Etat et les partenaires pour le gap éventuel entre les coûts de transfert. Ex : les ressources disponibles ;

· l'étalement du plan de transfert de compétences sur une période de 2004-2008.

A l'issue de l'examen de cette communication, il a été demandé « au Ministre d'Etat Chargé du Plan, de la Prospective et du Développement de mettre en place un comité interministériel pour compter du 09 février 2004 chargé de définir par secteur d'activité les compétences à transférer.

Chaque Ministre doit proposer audit comité les compétences qu'il est censé transférer conformément à la loi ».

Cf. extrait du relevé N°05 du 05 février 2004.

2.1. -- La communication N° 839/04 du Ministre du Plan et le rapport au séminaire gouvernemental

a) La communication N° 839/04

Sur la base des instructions du conseil des Ministres contenues dans le relevé N° 05 du 05 février 2004, le comité inter ministériel mis sur pied par le Ministre du Plan a :

· dressé un répertoire des compétences à transférer ;

· analysé les mémorandums des départements ministériels ;

· apprécié de façon critique le mémorandum en date du 06 février 2004 remis au Chef de l'Etat par l'Association Nationale des Communes du Bénin ;

· constaté l'unanimité autour de la nécessité de mettre en place un mécanisme de transferts des compétences ;

· relevé cependant le désaccord existant au sujet du transfert des marchés de Dantokpa, Ganhi et Gbogbanou gérés par la SOGEMA ;

· suggéré entre autre :

- l'adoption par le conseil des Ministres d'un mécanisme dit « transfert en bloc aménagé de compétences » comportant deux volets à savoir :

> les compétences à transfert immédiat ;

> les compétences à transfert différé ;

- l'adoption par le conseil des Ministres d'une décision relative aux marchés gérés par la SOGEMA ;

- la fixation au 31 octobre 2004 de la date de l'exercice réel de l'ensemble des compétences par les communes avec le transfert subséquent des ressources financières nécessaires ;

- l'inventaire, par commune et par ministère, du patrimoine à transférer (écoles, ouvrages hydraulique etc...)

- l'inventaire par ministère des projets en cours d'exécution et rentrant dans les compétences à transférer pour l'implication des communes ;

- etc.

Ces propositions ont été reprises intégralement dans la communication N° 839/04 qui a fixé au 02 janvier 2005 la date du transfert effectif de l'ensemble des compétences aux communes avec transfert subséquent des ressources financières nécessaires.

b) Le rapport au séminaire gouvernemental du 21 septembre 2004

Il a classé les compétences à transférer en sept grands blocs qui ne diffèrent pas tellement de ceux établis par la loi N° 97-029 du 15 janvier 0999.

Il a recensé en outre les compétences plus difficiles à exercer et dont le transfert peut être différé surtout dans les domaines suivants :

- l'installation des lignes téléphoniques ;

- la réalisation et la gestion du réseau d'éclairage public ;

- la fourniture et la distribution d'eau potable ;

- la mise en place des réseaux d'adduction d'eau en zone urbaine ;

- la mise en place des points et réseaux d'adduction d'eau

Il a enfin proposé une série d'actions à entreprendre qui viennent compléter celles retenues par la communication N° 839/04.

Malgré la bonne volonté apparente du gouvernement, des inquiétudes existent sur le transfert réel selon les modalités et termes fixés en raison des facteurs de blocages que recèlent les documents cités et des pratiques ayant eu cours jusqu'à présent.

2.2 -- Les facteurs et pratiques de blocages actuels

2.2.1 -- les facteurs de blocages relevés dans les documents

Un certain nombre d'éléments relevés dans les documents dénotent et encouragent les risques de blocage.

En voici quelques-uns :

a) malgré "la réponse consensuelle" exigée pour répondre aux questions posées par le relevé N° 40 SCC/RU du 02 octobre 2003, on constatera aisément que l'ANCB n'a pas été associée aux travaux ayant abouti aux conclusions contenues dans les divers rapports et communications.

Il est difficile d'admettre que des travaux d'une telle ampleur soient menés sans associer les communes concernées par la mise en oeuvre des conclusions retenues ;

b) un retour à la case départ est à craindre de ce fait. Cette crainte se trouve déjà fondée en raison des différents moules où sont passés le plan de transfert des compétences et les

rapports et communications subséquents dont les décisions finales retenues n'apparaissent pas avec la plus grande clarté.

A titre d'exemples, quelles décisions ont été prises par le conseil des Ministres suite à la communication N° 839/04 pour justifier le réexamen de la question au niveau d'un séminaire gouvernemental dont on ignore au surplus les résultats ?

c) En situation normale, les ministères concernés par les transferts de compétences auraient dû mener des études et réflexions approfondies débouchant sur une prise en compte réelle de tous les aspects des compétences à transférer, sur les allègements structurels à opérer et sur les procédures incontestables de transfert prenant en compte les spécificités sectorielles. Les seuls mémorandums n'y suffisent pas.

Du reste, seuls quelques ministères ont mené jusqu'à présent ces études et réflexions.

Le rapport introductif de la communication N0 839/04 l'a si bien mis en relief lorsqu'il a noté que les "départements ministériels appréhendent plus ou moins la nouvelle donnée institutionnelle induite par la décentralisation, qu'ils comprennent la nécessité de transférer et que très peu s'y sont réellement préparés".

d) Cela est d'autant évident que déjà, la réforme administrative, trame essentielle des autres réformes sectorielles - dont la réforme de l'administration territoriale - piétine et s'essouffle en raison des difficultés de prégnance au niveau des différents départements ministériels.

e) Cela est tout aussi évident que des chevauchements notoires sont souvent notés entre les compétences des ministères au point qu'un ministère viendrait probablement à transférer une compétence dont certains volets continueraient d'être exercés par un autre.

f) A cet égard, l'une des priorités de la réforme administrative consiste en la clarification des missions de l'Etat.

g) Le transfert effectif des compétences aux dates indiquées suppose l'accomplissement de nombreux autres préalables dont la programmation n'apparaît nulle part.

Il est illusoire d'espérer, de ce fait, que toutes ces tâches soient accomplies avant la date butoir du 31 décembre 2004 en raison de la résistance au changement et des lenteurs qui ont caractérisé, jusqu'à présent, les différents départements ministériels.

A titre d'exemples, il convient de signaler :

- la propriété des infrastructures mises à la charge des communes ;

- la participation de la commune au processus de décision ;

- les relations de la commune avec les entreprises jouissant du monopole ; - les réglementations spécifiques telles que :

·:* le régime des permis d'habiter ;

· :* la fixation des conditions de délimitation des zones agglomérées ;

· :* les règles et procédures d'élaboration d'un schéma directeur d'aménagement du territoire ;

· :* le rôle de la commune dans le développement agricole ;

· :* la détermination des voies devant relever d'institutions ou
d'organes autres que la commune ;

· :* la définition des critères de classification des gares routières, des embarcadères, parking, infrastructures hydrauliques et lignes téléphoniques en équipements à caractère local, régional ou national ;

Pour ne citer que ceux-là et il y en a d'autres ;

h) Il y a lieu en outre de comprendre comment va s'établir la cohérence entre transfert de compétences et transfert de ressources en raison de l'étalement de leur date d'effet respective.

i) De même se trouve peu justifiée la hâte avec laquelle a été réglée la question du transfert des marchés de Dantokpa, Ganhi et Gbogbanou, les références faites à certains textes de la constitution n'expliquant pas avec pertinence la teneur et la complexité des décisions prises dans ce cadre.

L'A.N.C.B. est d'autant fondée dans ses craintes que les pratiques actuelles de la décentralisation n'en favorisent pas la consolidation.

2.2.2 -- Les pratiques actuelles de la décentralisation

L'ANCB rappelle et confirme les pratiques qu'elle avait dénoncées dans son mémorandum au chef de l'Etat, pratiques concernant particulièrement :

- la gestion conflictuelle des affaires domaniales ;

- l'existence de circuits parallèles de gestion du patrimoine de l'Etat et des communes par le biais de prétendus comités de sinistrés dont les responsables gèrent et aliènent les patrimoines en question.

Il faut ajouter à cela :

- L'aberration juridique que constituent des appellations telles que préfet des départements par exemple du Borgou et de l'Alibori ou du Zou et des Collines alors que la loi n'en dispose pas ainsi ;

- L'empirisme et le caractère conflictuel de la tutelle en raison de l'inexistence d'un cadre formalisé de contrôle de légalité ;

- La non fonctionnalité des organes infra communaux du fait de la non organisation des élections à ce niveau.

Le chapelet des pratiques critiquables serait long et fastidieux, ce qu'il convient surtout de retenir, c'est d'y remédier dans le cadre d'un transfert de compétences harmonieux, rationnel et participatif.

III -- De la nécessité d'un transfert de compétences harmonieux, rationnel et participatif

L'ANCB reconnaît à leur juste valeur les efforts inlassables du gouvernement pour procéder au transfert réel des compétences afin d'asseoir les bases de la décentralisation et du développement local.

Elle propose toutefois les orientations complémentaires ainsi qu'il suit.

3.1 -- Au plan des transferts de compétences

- associer étroitement l'ANCB aux prochaines phases de discussions afin qu'elle puisse faire valoir ses préoccupations notamment en ce qui concerne la nécessaire cohérence à établir entre les dates butoir retenues, l'importance des tâches préalables à exécuter, la nature réelle des compétences à transférer et des ressources correspondantes à mettre en place.

- Plus spécifiquement, l'ANCB souhaite que :

· la maîtrise d'ouvrage soit effectivement transférée aux communes et que l'Etat, par le biais des services déconcentrés leur apporte son soutien à la maîtrise d'ouvrage ;

· la gestion des équipements soit transférée aux communes et que les ressources subséquentes leur soient transférées également ;

· les fonds destinés aux investissements publics financés par le budget national soient logés dans les recettes perception ;

· la gestion des projets financés par les bailleurs de fonds et en cours d'exécution soit conjointement menée entre l'Etat et les communes sur la base d'un partenariat ;

· s'agissant des nouveaux projets relevant de la compétence des communes, leur maîtrise d'ouvrage soit effectivement assurée par les communes;

- faire engager les pourparlers équitables avec les organismes jouissant de monopoles en vue de la prise en compte des charges à assumer et des droits à exiger de part et d'autre ;

- Induire les réaménagements structurels à engager au niveau des départements ministériels en vue des compétences à déléguer aux structures déconcentrées et des mesures à prendre pour renforcer leurs capacités d'assistance-conseil ;

- Revoir dans le sens de la décrispation et du respect du droit la gestion du transfert des marchés de Dantokpa, Ganhi et Gbogbanou.

3.2 -- Au plan général de la décentralisation

- mettre un terme aux empiètements des préfets sur la gestion par les communes des affaires domaniales ;

- mettre un terme aux comités de sinistrés domaniaux qui gèrent en parallèle et irrégulièrement le domaine de l'Etat et des communes ;

- nommer urgemment un dispositif humain du commandement territorial conforme aux dispositions légales ;

- formaliser le contrôle de légalité ;

- organiser les élections infra communales dans les meilleurs délais notamment avant les élections présidentielles pour asseoir et consolider la démocratie à la base.

3.3- Au plan du soutien de l'Etat à l'ANCB et aux Communes

- octroyer une subvention annuelle à l'ANCB sur la base d'un budget établi par celle-ci et discuter avec le pouvoir central ;

- intégrer des représentants des élus locaux dans la délégation du chef de l'Etat à l'occasion de tous les voyages officiels ;

- doter les 77 Maires de passeport diplomatiques afin de leur faciliter les formalités de voyage ;

- acquérir au profit des Maires, des véhicules de fonction en hors taxe et négocier avec chaque Commune, un échéancier de remboursement.

Cotonou, décembre 2004.

L'ANCB

GRILLE D'ANALYSE UTILISEE POUR LA PRESENTATION DES RESULTATS

Thèmes	Sous- thèmes	Unités de signification (données issues des entretiens)
		Coordonner, de suivre et d'encadrer les activités des circonscriptions administratives, de suivre la tutelle
Missions des		administrative des collectivités locales, d'élaborer les
structures	Direction	textes relatifs au fonctionnement des circonscriptions
étatiques	Générale de	administratives et des collectivités locales, de coordonner
impliquer dans la	l'Administration territoriale	les activités de préparation des consultations électorales, d'assurer en liaison avec la Direction de l'Administration
réforme	(DGAT)	la formation technique initiale et continue des personnels des circonscriptions administratives.
		Elaborer le cadre législatif et réglementaire de la décentralisation permettant d'aboutir à un code administratif des collectivités locales, élaborer des outils de
	Mission de	gestion communale, proposer au gouvernement les
	Décentralisation	mesures d'accompagnement de la décentralisation administrative, réaliser toutes études sectorielles nécessaires à la gestion efficiente des affaires locales, promouvoir la coopération décentralisée, assister et
		conseiller les collectivités décentralisées en ingénierie et en développement local.
	Maison des collectivités locales	Accompagner les communes dans tous les domaines de compétences en matière de maîtrise d'ouvrage public. Elle développe des outils d'aide à la décision, renforcement des communes dans toutes leurs compétences, assurer la formation continue des élus locaux, promouvoir l'intercommunalité et la coopération décentralisée en leur proposant des modèles de partenariat etc.
	Préfecture (cas du Zou)	Le préfet est le représentant de l'Etat central qui à côté des collectivités décentralisées assure la régularité de l'exercice du pouvoir. Il contrôle dans certains cas à priori et pour une grande partie à posteriori ce qui est anciennement exercé par l'Etat central et qui est laissé c'est le Préfet qui veille à ce que ce soit utilisé dans le sens des textes de la République
Compétences et ressources communales reçues	Communes (cas du Zou)	En matière de compétences nous pouvons dire que la commune représente l'Etat en miniature. La loi donne beaucoup de compétences à la commune. Nous dirons précisément que lorsqu'il s'agit de l'éducation les communes ordinaires ont leurs compétences qui s'étant sur l'enseignement maternel et primaire. A ce titre les infrastructures de l'enseignement maternel et primaire incombent à la mairie, les unités sanitaires de la commune relèvent de la compétence du Maire, l'Etat civil... Mais il y en a qu'il ne peut exercer qu'avec la contribution de l'Etat central. Aucune mairie ne dispose de ressources financières capables de lui permettre de construire des écoles. Donc la loi a définit les compétences. Mais, les compétences ne sont pas accompagnées jusqu'à ce jour de ressources. Les compétences existent. Mais, elles ne sont
		pas accompagnées pour celles qui pourraient l'être de ressources financières qui pourraient permettre un exercice réel de tout le pouvoir qui est concédé à nous. C'est pour cela que depuis plus de quatre ans nous nous battons pour le transfert des ressources et ce transfert n'arrive jamais
Missions association de communes	Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB)	Contribuer au renforcement de la décentralisation accompagner les communes dans l'animation de la vie locale, favoriser la participation de tous les acteurs locaux au développement des communes, développer, capitaliser et fructifier les expériences de gestion communale pour renforcer les capacités des communes, de servir d'interface entre les communes et l'Etat et entre les communes et les partenaires au développement, ensuite de promouvoir la solidarité, le partenariat, la coopération entre les communes du Bénin et entre les communes du Bénin et les communes étrangères et de participer aux mouvements municipaux africains ainsi que mondiaux.
Stratégies Développées (évaluation des stratégies)	Etat	L'option de transfert par bloc aménagé de compétences. Les stratégies concernent les transferts immédiats et les transferts différés. Le transfert ne peut être effectif que si les problèmes des ressources financières sont réglés et la richesse au niveau local.
	Communes	On est entrain de faire de l'ANCB une forme de lobbying pour amener l'Etat à faire face à ces responsabilités et à apporter aux communes les ressources nécessaires. Cette association ne peut quand même pas entrer en guerre contre le pouvoir central. Il faut qu'il ait des négociations au niveau de l'Etat et notre association. Les stratégies n'ont pas permis. On a rien reçu. C'est le pouvoir central qui détient tout. Ces cadres qui sont là n'ont pas la bonne volonté de nous aider parce que les ressources c'est à leur niveau.
		L'association a opté pour un partenariat fait de discussions
		avec l'Etat. Depuis 2004 elle a rédigé un mémorandum qu'elle a soumis au gouvernement. Ce qui a abouti à la
	Association	mise en place du comité paritaire Etat-communes. Je ne
	Nationale des	sais pas si ces stratégies ont permis de transférer parce que
	communes du	jusque là rien n'a encore abouti concrètement en dehors de
	Bénin (ANCB)	quelques domaines. Le gros lot des domaines à transférer demeure exercé par les ministères sectoriels à travers leur direction.
	Structures	L'environnement communal n'est pas bien préparé pour
Obstacles	Etatiques	gérer certaines compétences quand on prend par exemple
majeurs aux		le problème de l'énergie, l'eau, les forêts communales, les
transferts de		ressources humaines matérielles et financières ne suffisent
compétences		pas. Les projets et programmes qui font l'objet de convention avec les partenaires au développement ne sont pas transférés parce qu'ils sont en cours d'exécution. La déconcentration est en retard sur la décentralisation, les ministères sectoriels ne sont pas préparés à la décentralisation. Obstacles juridiques : les textes sont clairs. Au niveau du transfert des compétences il n'y a pas de problèmes. C'est au niveau des ressources qu'il a problème. Il y a la taxe de développement local dont l'assiette n'est pas déterminée. Il y a les pesanteurs politiques. On ne veut pas transférer ceci parce que le domaine est cher pour l'Etat. Sur le plan administratif il y a la lenteur des cadres de l'administration centrale...
		Nous n'avons pas été préparé suffisamment à la décentralisation, la sensibilisation aussi a manqué, il y a les questions d'intérêt. Les textes d'application ne sont pas
	Communes	votés à l'Assemblée Nationale. Sur le plan politique, certaines communes sont marginalisées à cause de leur appartenance politique. Les ministères ont du mal à se délester des pouvoirs qu'ils exercent parce qu'ils savent que en transférant les compétences comme c'est demandé
		ils n'auront plus les pouvoirs. C'est cela qui retarde. Le gouvernement nous parle de transferts, c'est à la lèvre.
	Association Nationale des Communes du Bénin	Il me semble que les obstacles ce n'est pas au niveau du cadre juridique. Peut être financier un peu si on estime que l'Etat n'a pas suffisamment de moyen à la hauteur des compétences à transférer. Mais le grand problème à mon sens c'est le manque de volonté politique.
Solutions Préconisées pour le transfert de compétences	Structures Etatiques	Il faut compléter le corpus juridique de la décentralisation, prendre les décrets d'application, la loi sur l'intercommunalité, dynamiser le Comité National des Finances Locales (CONAFIL), former les cadres des ministères sectoriels à la décentralisation, accélérer les ressources financières vers les communes, combattre la corruption, renforcer la déconcentration.
	Communes	Dialogue avec l'Etat, revoir la part du budget national réservée aux communes, volonté politique, Il faut que l'ANCB négocie bien avec le pouvoir central.
	Association Nationale des Communes du Bénin	C'est entre autre de continuer par discuter avec l'Etat dans le cadre de ces transferts, rester en collaboration avec le ministère de la décentralisation pour des négociations annuelles sur l'élaboration du budget de l'Etat avec son collègue des finances pour que déjà il y ait l'inscription au budget de l'Etat les différents transferts à opérer, aussi qu'on puisse nous écouter au niveau de l'Assemblée Nationale et prendre en compte nos observations sur le budget général de l'Etat. Et aussi nous formulons le voeu que la constitution soit révisée. Au niveau de la constitution du Ghana par exemple le pourcentage du budget qui va vers les communes est déterminé. C'est entre 10 et 15%.

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION 8

CADRE GENERAL DE L'ETUDE 11

1-1 BREF APERÇU GEOGRAPHIQUE DU CADRE DE L'ETUDE 12

1-3 LE CADRE JURIDIQUE DE LA DECENTRALISATION AU BENIN 17

1-4 REFLEXION SUR LES MODALITES DE MISE EN OEUVRE DES TRANSFERTS AU BENIN 18

CADRE THEORIQUE DE LA RECHERCHE 25

2-1 REVUE DE LITTERATURE 26

2-1-1 Les conceptions de la décentralisation 26

2-1-2 Typologie de la décentralisation 31

2-1-3 L'état des travaux sur le transfert des compétences 32

2-2 MODELE D'ANALYSE DE LA RECHERCHE 35

2-3 PROBLEMATIQUE 37

2-4 HYPOTHESE 39

DEMARCHE METHODOLOGIQUE 40

3-1 LE CHAMP D'ANALYSE ET LA SELECTION DES UNITES D'OBSERVATION 41

3-1-1 Le champ d'analyse 41

3-1-2 La sélection des unités d'observation 41

3-2 INSTRUMENTS D'OBSERVATION ET DE COLLECTE DES DONNEES 42

3-3-METHODE DE COLLECTE ET DE TRAITEMENT DES DONNEES 43

3-4 DIFFICULTES RENCONTREES 44

PRESENTATION ET ANALYSE DES RESULTATS 45

4 -1 PRESENTATION DES RESULTATS 46

4-2 ANALYSE ET INTERPRETATION DES RESULTATS 49

CONCLUSION ET PERSPECTIVES 56

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES 60

ANNEXES 63

TABLE DES MATIERES 89