Memoire Online - Analyse de l'efficacité du contrôle de l'exécution du budget communal au Burkina Faso

THEME : ANALYSE DE
L'EFFICACITÉ DU CONTRÔLE DE
L'EXÉCUTION DU BUDGET
COMMUNAL AU BURKINA FASO

DEDICACE

Je dédie
ce mémoire aux acteurs
du développement local qui oeuvrent quotidiennement
et inlassablement pour impulser une nouvelle dynamique aux
communes ;
Ensuite ce modeste ouvrage est dédié à ma mère,
ma chérie Rita et mon fils Nolhan ;
Je dédie enfin cet ouvrage à mon défunt père qui m'a
inculqué un esprit de combativité et de persévérance dans toute entreprise.

REMERCIEMENTS

A l'issue de ce travail, je tiens à exprimer ma profonde gratitude et mes vifs remerciements à mon directeur de mémoire, le Dr Kassoum ZERBO, pour tout le temps qu'il a consacré, ses directives précieuses et la hauteur d'esprit qu'il a fait preuve durant mon encadrement.

Je m'en voudrais de ne pas remercier très sincèrement mon maitre de stage et ses collaborateurs que sont Monsieur Charles Félix DALLA, directeur du développement local et régional, les chefs de service Madame KIENTEGA /ZERBO Maimouna, Messieurs SANOU Sogossi, et RAMDE Sokoba, avec leurs collaborateurs pour la qualité de mon encadrement durant la période de stage et même au cours de la phase de rédaction du présent document.

Mes plus vifs remerciements vont au corps professoral et administratif de l'IFOAD de l'UO 2.

Je traduits mes reconnaissance et remerciement à toute personne qui de près ou de loin a contribué d'une façon et d'une autre à la réalisation de cette oeuvre.

Je ne saurai clore cette liste sans témoigner ma gratitude à l'Agence Universitaire de la Francophonie pour m'avoir offert l'allocation d'études.

LISTE DES TABLEAUX ET GRAPHIQUE

Tableau N°01 : Cadre logique de la méthodologie de collecte des données O.S. 1	35
Tableau N°02 : Cadre logique de la méthodologie de collecte des données O.S. 2	37
Tableau N°03 : Résultats au plan interne selon l'analyse SWOT	46
Tableau N°04 : Résultats au plan externe selon l'analyse SWOT	47
Tableau N°05 : Résultats de l'Objectif. Spécifique 2	..48
Tableau N°06 : Suggestions d'amélioration des insuffisances décelées	.59
Tableau 07 : Comparaison des insuffisances de 2011 à 2013	66
GRAPHIQUE
Graphique 1: Gestion des fonds transférés aux communes	66

LISTE DES ABREVIATIONS ET SIGLES

ASCE-LC : Autorité Supérieure de Contrôle d'Etat et de Lutte contre la Corruption

DG-CMEF : Direction Générale du Contrôle des Marchés Publics et des Engagements Financiers

DR-CMEF : Direction Régionale du Contrôle des Marchés Publics et des Engagements Financiers

DP-CMEF : Direction Provinciale du Contrôle des Marchés Publics et des Engagements Financiers

DTFCT : Direction de la Tutelle Financière des Collectivités Territoriales

MATD : Ministère de l'Administration Territoriale et de la Décentralisation

NPJ/CT : Nomenclature des Pièces Justificatives des Collectivités Territoriales

SOMMAIRE

CHAPITRE 2 : LE DISPOSITIF ET LES NORMES DE CONTRÔLE DU BUDGET

2.1 : Le dispositif de contrôle de l'exécution budgétaire au Burkina Faso 18

2.2 : Les normes de contrôle des finances publiques : institutions et normes en matière de

RESUME

La présente étude analyse l'efficacité du dispositif de contrôle de l'exécution du budget communal au Burkina Faso. Ce faisant, nous avons choisi de mener une analyse quantitative et qualitative selon la méthode SWOT qui permet de diagnostiquer d'une part les forces et les faiblesses à l'intérieur des structures de contrôle et d'autre part les facteurs extérieurs qui constituent des opportunités ou menaces pour lesdites structures.

Il en ressort respectivement au titre des forces la qualité des contrôleurs, la qualité des manuels de procédures de contrôle ; les faiblesses se résument globalement à l'insuffisance des contrôleurs, des ressources matérielles et budgétaires, à la non maitrise des risques. Quant aux facteurs externes on peut relever en termes d'opportunité l'absence d'ingérence politique dans le contrôle. La menace principale identifiée est la méconnaissance du nombre de structures à contrôler.

Ces différents résultats impliquent non seulement que le dispositif de contrôle des budgets communaux n'est pas performant mais aussi que la bonne gouvernance des ressources locales constitue un défi permanent pour l'Etat et les collectivités territoriales. Au regard de ces insuffisances nous avons formulé des recommandations pour parfaire le système de contrôle.

ABSTRACT

This study analyzes the effectiveness of the control device of the execution of the municipal budget in Burkina Faso. In doing so, we chose to conduct a quantitative and qualitative analysis according to the SWOT method which allows to diagnose on one and the strengths and the weaknesses inside the structures of control and on the other hand the outer (mailmen) which establish (constitute) opportunities or treats for the aforementioned structures.

It emerges respectively in conformance with the strengths the quality of the controllers, the quality of the textbooks (manual workers) of control procedures; the weaknesses amount globally to the inadequacies of the controllers, the material and budgetary resources, to the not control of the risks. As for the external factors (mailmen) we can recover in terms of opportunity, the absence of political intervention in the control. The identified treat is the misunderstanding of the number of structures to the checked.

These various results imply well only that the control system of the municipal budgets seems little successful but also that the good governance of the local resources establishes a permanent challenge for the State and the regions with à measure of autonomy. In view of these shortcomings we have recommendations to improve the control system.

INTRODUCTION GENERALE

La décentralisation consacre le pouvoir des populations locales à s'administrer librement et à gérer les affaires propres¹. Depuis l'avènement de la communalisation intégrale intervenue à l'issu des élections du 23 avril 2006 au Burkina Faso, le processus suit son cours malgré les difficultés rencontrées çà et là. Au nombre de celles-ci, on peut relever les dysfonctionnements dans certaines communes, le problème d'aménagement foncier, les conflits agriculteurs-éleveurs, la corruption et le problème de la gestion efficace des deniers publics locaux.

En effet, sur cette dernière difficulté les rapports annuels d'activités de l'Autorité supérieure de contrôle d'Etat et de lutte contre la corruption (ASCE-LC) indiquent une nette progression des irrégularités constatées dans l'exécution budgétaire des communes. A titre illustratif, le rapport 2013 de l'ASCE-LC indique une malversation d'un montant de 45 153 650 F CFA dans les communes de Banfora et de Zoungou. De même le rapport de l'ASCE-LC 2011 relève une irrégularité de gestion de l'ordre de 18 208 180 F CFA dans la seule commune urbaine de Koudougou. La Cour des Comptes dans son rapport public 2012 a révélé une dépense de 20.000.0000 F CFA sans un dossier d'appel à concurrence sur la commune urbaine de Bobo-Dioulasso. Les rapports de l'ASCE-LC, de la Cour des Comptes et de l'Inspection générale des finances font ressortir ces manquements de gestion qui se composent de détournements de fonds, de manquants de pièces justificatives et la perception d'argent indue. C'est dire donc que des irrégularités de gestion des finances publiques locales sont quasi-permanentes au Burkina Faso. Cela freine le développement de nos communes étant que donné que les budgets constituent l'instrument principal de réalisations des investissements locaux.

¹Article 1 de la loi n°55-2004/AN du 21 décembre 2004 portant code général des collectivités territoriales au Burkina Faso

Cependant, il y a une dizaine de structures de contrôle qui auditent l'exécution budgétaire des communes au Burkina Faso. De surcroit les organes de contrôle interviennent tout au long du processus de l'exécution budgétaire c'est-à-dire à priori, concomitamment et même à postériori à la phase d'application budgétaire autorisée par les conseils municipaux.

Malgré cette multitude d'institutions de contrôle, les irrégularités persistent. Il y a donc lieu de se poser la principale question suivante : pourquoi malgré la multitude d'institutions de contrôle, y a-t-il toujours des irrégularités dans l'exécution des budgets communaux ? Cette principale question entraine deux questions spécifiques : premièrement, est-ce que le dispositif mis en place par les institutions de contrôle pour vérifier l'exécution des budgets communaux est efficace ? Deuxièmement, les gestionnaires des budgets communaux, utilisent-ils des outils performants pour l'exécution desdits budgets ?

L'objectif général de cette recherche est d'analyser l'efficacité du dispositif de contrôle qui s'exerce sur les budgets communaux au Burkina Faso. De manière spécifique il s'agira de diagnostiquer le dispositif de contrôle en ses forces et les faiblesses d'une part, et d'autre part en ses menaces et opportunités. Ensuite il s'agira d'étudier l'efficacité des outils internes de gestion des budgets communaux.

Pour atteindre les objectifs ainsi fixés, les hypothèses suivantes ont été formulées :

Le présent mémoire s'articule autour de quatre points principaux. Le premier point est consacré à la revue de littérature de la problématique (chapitre 1), le second point porte sur le dispositif et les normes de contrôle de l'exécution des budgets communaux (chapitre 2). Le troisième point est consacré à la méthodologie de la recherche (chapitre 3) suivi du dernier point traitant des résultats et recommandations (chapitre 4).

CHAPITRE 1 : LA REVUE DE LITTÉRATURE

La revue de littérature poursuit deux finalités dans le cadre d'un mémoire de fin d'études. D'abord elle fournit une information de fond sur la problématique ou le thème à partir des recherches antérieures sur le sujet. Ensuite elle identifie des questions ou aspects de la problématique. Dans le cadre du présent travail, nous allons nous appesantir d'abord sur la définition des concepts clés du thème (1.1) avant d'aborder la revue de littérature à proprement dit (1.2).

1.1 Définition des concepts

Les concepts clés du thème sont explicités ici afin de lever toute équivoque de compréhension.

1.1.1. Le concept d'efficacité du contrôle

Selon le sens général l'efficacité renvoie à la production de l'effet attendu. Au plan pratique, la directive N°06-2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant loi de finances au sein de l'UEMOA, définit l'efficacité comme étant la capacité d'une personne, d'un groupe ou d'un système à arriver à ses buts ou aux buts qu'on lui a fixé. Être efficace consiste à produire des résultats escomptés et réaliser des objectifs fixés en terme de qualité, de rapidité et/ou de coûts. L'efficacité désigne aussi le rapport entre les résultats obtenus et les objectifs.

La problématique de l'efficacité du contrôle met en exergue la nécessité que le contrôle doit parvenir à ses objectifs, c'est à dire résoudre le problème des irrégularités constatées çà et là dans l'exécution du budget communal. Un contrôle efficace suppose l'atteinte des objectifs dans une période relativement courte, ce qui implique que dans une certaine période, même si il n y a pas de contrôle, le risque de malversations doit rester très bas. Un contrôle efficace est assorti de sanctions adéquates, de recommandations fortes, de renforcement de capacités des gestionnaires des budgets et d'amélioration même du dispositif de contrôle.

La question de l'efficacité du contrôle peut apparaitre surprenante ; pourtant elle ne peut être éludée car le contrôle a un coût qui doit comme pour les autres dépenses publiques être approprié. Cependant la nature des activités de contrôle comme son caractère protéiforme se prête mal à une évaluation de son efficacité. Différentes approches sont possibles.

Lorsque le contrôle se traduit par des sanctions (amendes, débets, sanctions disciplinaires, sanctions pénales) il serait possible d'estimer qu'un contrôle efficace est celui qui « produit » le plus grand nombre de sanctions. On pourrait dire à contrario qu'un contrôle qui ne débouche jamais sur des sanctions est inefficace. Toutefois, ces affirmations ne sont qu'en partie vraies. En effet, l'existence même d'un système visant à sanctionner les erreurs et les fautes suffit à dissuader ceux qui en l'absence de ce dispositif se conduiraient autrement. Il est impossible de mesurer l'effet dissuasif du système mais cependant il existe.

Lorsque le contrôle n'aboutit pas à des sanctions (cas de l'examen de la gestion par la Cour) mais à des critiques la mesure de l'efficacité devient encore plus délicate. Il est possible de mesurer l'impact des observations lors du contrôle suivant mais cette pratique retarde la mesure de l'efficacité lorsque le délai séparant deux contrôles est important. Dans certains cas la Cour peut, après avoir porté des critiques sur l'efficacité, l'efficience et les résultats d'une politique, faire des recommandations. Il devient alors possible de suivre l'efficacité des préconisations faites dans le cadre du contrôle. Cela suppose que la Cour reprenne une procédure de contrôle peu après avoir terminé son évaluation.

Cette démarche reste toutefois pertinente car elle oblige l'institution à prendre des positions constructives et à les assumer. Elle peut aussi avoir un véritable effet sur l'organisme contrôlé qui ne doit pas ignorer que la Cour assurera un suivi de son propre travail.

²Guide didactique de la directive n° 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l'UEMOA, page 189

Elle consiste à mettre en évidence le nombre d'organismes contrôlés, le masses financières qui ont fait l'objet d'un contrôle et le rapport entre les masses financières contrôlées et celles qui devraient l'être. Cette manière de procéder est sans doute la plus objective, mais pas la plus pertinente pour mesurer l'efficacité des contrôles effectués.

La production de rapports au parlement qu'ils viennent des commissions parlementaires ou des autorités de contrôle externe peut avoir des conséquences politiques (révélation de scandales politico-financiers) mais il est difficile de mesurer l'influence du contrôle à l'aune du nombre des scandales révélés.

La mesure de l'efficacité des contrôles est délicate. La combinaison des approches analysées ci-dessus peut seule donner une idée de l'efficacité des contrôles

1.1.2. La notion de contrôle et les différents types de contrôle

En finances publiques la notion de contrôle qui évoque l'idée de vérification a une signification très précise. Contrôler, c'est s'assurer qu'un acte (dépense ou recette) ou une gestion est conforme à une norme donnée, plus ou moins précise, qui sert de référence. Cette norme pourra être une règle de droit ou un principe de saine gestion.³ Le contrôle est l'action visant à s'assurer que l'exécution se fait suivant le plan définit d'avance en respectant les normes, règlements et instructions, et ce pour détecter les insuffisances et les faiblesses en vue de leur trouver des solutions adéquates, dont l'objectif principal est de sauvegarder les deniers publics en vue de s'assurer que leur utilisation s'est faite dans le but auquel elle est destinée⁴. Selon l'académie française de 1986 « le contrôle est la vérification de la régularité des opérations financières dans les différents secteurs de l'Administration »5

3 FABRE, J.F (1968), « le contrôle des finances publiques », Paris, PUF, p.8.

⁴S. ISSAD et A. ABADA in colloque international tenu les 11 et 12 mars 2013 en Algérie ⁵www.la-definition.fr^consulté le 30/11/2017

Au regard de notre sujet, la seconde définition semble appropriée au contexte. Il y a deux types de contrôle.

Le contrôle de forme consiste à vérifier la régularité formelle des documents et pièces du compte de gestion ainsi que la présence effective des documents et pièces justificatives dans le domaine de la comptabilité.

Le contrôle de fond quant à lui détermine la bonne transcription des différents montants des pièces dans les documents du compte de gestion, l'exactitude des calculs, la cohérence entre les chiffres de la partie du compte de gestion réservée à l'exécution du budget et ceux du compte administratif.

Quant au contrôle interne, la Cour des Comptes du Burkina Faso dans son rapport public d'activités 2012 le définit comme « l'ensemble des mesures de contrôle que la direction d'une entité définit, applique et surveille sous sa responsabilité afin d'assurer : la régularité et la sincérité des enregistrements comptables et des états financiers, l'optimisation des ressources, la protection des actifs et des ressources financières, la fiabilité des informations financières et comptables»⁶.

Au vu donc des différentes explications du terme « contrôle », nous pouvons l'appréhender comme la vérification ou l'inspection de la régularité des opérations budgétaires établies par les gestionnaires que sont l'ordonnateur et le receveur municipal conformément aux prescriptions du budget.

L'Audit, notion voisine au contrôle est un diagnostic global portant sur l'examen des comptes et l'évolution de l'organisation et de la gestion d'une collectivité ou d'un organisme.⁷

7 Direction générale de la coopération internationale et du développement de la France, (2004), Rapport sur « la gestion de la dépense publique dans les pays de l'Afrique subsaharienne » page 392

1.1.3 : La notion d'exécution budgétaire des collectivités territoriales8

L'exécution budgétaire renvoie à l'application du budget de la collectivité qui se traduit par l'intervention d'acteurs et de procédures⁹.

Selon les dispositions de l'article 20 du régime financier et comptable des CT, les opérations relatives à l'exécution du budget de la CT font intervenir deux (02) catégories d'acteurs : - les ordonnateurs (les présidents de Conseil de CT) ;

Le président de conseil de CT est l'ordonnateur principal du budget de CT. Il prescrit l'exécution des recettes et des dépenses de sa collectivité :

En matière de recettes, il constate et liquide les droits de la CT et met en recouvrement les produits ; en matière de dépenses, il procède aux engagements, liquidations et ordonnancements ; en matière de tenue de la comptabilité, il retrace l'ensemble des opérations de recettes et de dépenses effectuées tout au long de l'exercice budgétaire ; en matière de production d'état de synthèse, il élabore à la fin de l'exercice budgétaire, les balances définitives et le compte administratif.

L'ordonnateur encourt dans l'exercice de sa fonction une responsabilité civile, pénale et disciplinaire.

Il peut être suppléé en cas d'absence ou d'empêchement par une personne désignée par arrêté pris sous sa responsabilité.

Le comptable public exécute à titre principal les opérations de la CT et est appelé receveur de ladite collectivité. Le receveur de CT est comptable en deniers, valeurs et titres appartenant ou confiés à la CT. A ce titre, il est seul habilité à assurer notamment : la prise en charge et le recouvrement des produits ; la prise en charge et le paiement des dépenses ; la garde et la conservation des fonds et valeurs ; la tenue de la comptabilité du receveur ; le maniement des fonds ;

⁸ Extrait du Rapport global sur les finances locales de l'exercice 2014 ⁹Extrait du Rapport global sur les finances locales de l'exercice 2013

la conservation des pièces justificatives ; la confection du compte de gestion.

En plus des responsabilités de droit commun, le receveur de CT encourt une responsabilité personnelle et pécuniaire. En tant que comptable principal du budget de la CT, il rend compte de sa gestion au Juge des comptes¹⁰.

Outre ces deux acteurs principaux de la chaîne d'exécution budgétaire des CT, interviennent d'autres acteurs que sont le contrôleur financier, le régisseur et le responsable des services des impôts.

L'exécution du budget de la CT consiste à la mise en oeuvre d'un certain nombre de mécanismes administratifs et comptables permettant la réalisation des recettes et des dépenses prévues, autorisées et approuvées.

L'exécution du budget en recettes se traduit par l'émission, la prise en charge, le recouvrement et l'apurement des titres de recettes :

- l'émission des titres de recettes relève de la phase administrative et incombe à l'ordonnateur ;

- la prise en charge, le recouvrement et l'apurement des titres de recettes relèvent de la phase comptable et incombe au receveur.

Selon les termes de l'article 40 du décret n°2006-204/PRES/PM/MFB du 15 mai 2006 portant régime financier et comptable des collectivités territoriales, "Toutes les recettes s'exécutent par l'émission de titres de recettes..." car il n'y a pas de perception sans titre. Le titre de recettes est l'acte administratif qui établit le droit de la CT.

La procédure d'émission des titres de recettes comporte trois étapes : la constatation ; la liquidation ; l'ordonnancement.

C'est l'ensemble des opérations administratives qui concourent d'une part à la recherche de la matière imposable et d'autre part à la détermination de la base imposable ou du montant du droit à acquitter.

¹⁰Article 30 du décret n°2005-255/PRES/PM/MFB du 12 mai 2005 portant règlement général sur la comptabilité publique

Une déclaration de recettes faite par le receveur en cas de recouvrement sans titre ; une demande écrite du débiteur ; un contrat signé ; un acte de justice.

Elle consiste à la détermination du montant des droits dus à la CT. Cette détermination se fait par application des dispositions contenues dans le Code des impôts en ce qui concerne les recettes fiscales et des montants arrêtés par délibération du Conseil de CT pour les recettes non fiscales.

Il se traduit par l'établissement du titre de recettes par l'ordonnateur du budget (pour les recettes non fiscales) et par la Direction générale des impôts (DGI) pour les recettes fiscales. Les titres de recettes émis par l'ordonnateur doivent recevoir le visa du contrôleur financier avant d'être transmis au receveur pour prise en charge et recouvrement.

Elle comporte trois (3) étapes à savoir la prise en charge, le recouvrement et l'apurement. La prise en charge

Le titre de recettes est le support juridique qui permet au comptable public de percevoir la recette. La prise en charge marque le début des opérations comptables d'exécution du budget. Avant de procéder à la prise en charge du titre de recettes émis par l'ordonnateur, le receveur doit effectuer un certain nombre de contrôles pour s'assurer de la validité de la créance. Ces contrôles portent essentiellement sur : la régularité de l'imputation budgétaire ; l'exactitude des calculs de liquidation ; la concordance entre les pièces justificatives ; la présence du titre énoncé au bordereau ; la continuité des opérations par l'examen de la numérotation des bordereaux et du report des opérations précédentes.

Si à l'issue de ces contrôles, aucune irrégularité n'est relevée, le receveur procède à la prise en charge du montant du titre dans sa comptabilité (enregistrement). Après l'enregistrement, le receveur est tenu de tout mettre en oeuvre pour assurer le recouvrement optimum du titre pris en charge.

En cas d'irrégularités relevées sur le titre ou sur le bordereau, le receveur invite l'ordonnateur à y apporter les corrections nécessaires par un rejet motivé.

- soit avant le recouvrement, elle constitue alors le point de départ des opérations de recouvrement ;

- soit après le recouvrement, on parle dans ce cas de « titre de régularisation ».

Le recouvrement consiste à l'encaissement du montant des recettes dues par les débiteurs de la CT. Ainsi, dès que le titre de recettes est émis et pris en charge, le receveur de CT doit mettre en oeuvre tous les moyens nécessaires pour assurer le recouvrement intégral.

À la fin de l'exercice budgétaire, le receveur procède à l'apurement des titres de recettes. L'apurement des titres de recettes

L'apurement d'un titre de recettes trouve en principe son origine : soit dans le paiement effectué par le débiteur ; soit dans la réduction ou l'annulation du titre de recettes; soit dans la remise gracieuse de la dette accordée par la CT.

Malgré les moyens mis en oeuvre pour assurer le recouvrement des recettes, le comptable peut ne pas obtenir le recouvrement de tous les titres émis et pris en charge au cours d'une gestion, parce que certaines créances peuvent s'avérer irrécouvrables. Dès lors, à la clôture de la journée complémentaire, le receveur doit dresser un état des restes à recouvrer sur les titres pris en charge au cours de l'exercice clos et un état des créances irrécouvrables. Ces deux états accompagnés de toutes les pièces justificatives et des demandes d'admission en non-valeur, formulées par le receveur, sont soumis à l'examen du Conseil de CT qui statue sur le dossier. Au vu de la décision du Conseil, le receveur procède à la comptabilisation des sommes admises en non-valeur ou des restes à recouvrer.

En finances publiques, la comptabilité en matière de dépenses obéit à deux phases qui sont :

La phase administrative comporte trois étapes que sont l'engagement, la liquidation et l'ordonnancement.

L'engagement est l'acte par lequel l'ordonnateur ou ses délégués créent ou constatent à l'encontre de la CT une obligation dont résultera une dépense. L'ordonnateur procède à l'engagement au vu des pièces énumérées dans la Nomenclature des Pièces Justificatives des CT (NPJ/CT).

La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et de calculer le montant exact de la dépense (certification du service fait par le tiers).

L'ordonnancement est l'acte par lequel l'ordonnateur matérialise l'ordre qu'il donne au receveur de procéder au paiement de la dette de la CT. Il se traduit par l'émission d'un mandat de paiement au profit du créancier.

Dans la phase comptable, la réalisation de la dépense consiste à libérer la CT de sa dette. À cette phase, deux étapes peuvent être distinguées : la vérification et la prise en charge et le paiement de la dépense.

La vérification consiste pour le receveur à procéder aux différents contrôles des titres de paiement conformément à la règlementation en vigueur. Ces contrôles portent essentiellement sur : la qualité de l'ordonnateur ; l'exactitude de l'imputation budgétaire en relation avec la nature et l'objet de la dépense; la disponibilité des crédits budgétaires; la justification du service fait ; l'exactitude des calculs de liquidation ; la production des justifications prévues par les lois et règlements en vigueur ; l'application des règles de prescription et de déchéance quadriennale ; le visa du contrôleur financier ; l'existence des fonds disponibles suffisants pour effectuer le paiement ; la régularité du mode de paiement demandé ; l'inexistence d'une opposition au paiement.

La prise en charge intervient après cette vérification. Si celle-ci n'a révélé aucune irrégularité, le receveur marque son accord pour le titre de paiement.

Lorsqu'à l'occasion de ces contrôles ci-dessus cités, le receveur de CT constate, soit dans les pièces justificatives, soit dans le corps du mandat, des erreurs matérielles, omissions ou irrégularités, il doit poursuivre la régularisation de celles-ci auprès de l'ordonnateur en lui précisant les redressements à effectuer.

Il peut également suspendre son visa lorsque les énonciations contenues dans les pièces produites ne lui paraissent pas suffisamment précises et réclamer à l'ordonnateur des certificats administratifs complétant ces énonciations.

En cas de refus de visa, le receveur de CT doit, dans les cinq (05) jours qui lui sont impartis à compter de la réception des mandats pour exercer ses contrôles, délivrer à l'ordonnateur, une déclaration écrite et motivée à l'appui du mandat rejeté.

Si malgré ce refus, l'ordonnateur donne l'ordre au receveur de CT d'effectuer le paiement, celui-ci procède sans délai au paiement et il annexe au mandat, une copie de sa déclaration et l'original de l'acte de réquisition.

Dans ce cas, le receveur de CT ne peut déférer à l'ordre de payer la dépense dès lors que le refus est motivé par : l'absence ou l'insuffisance de crédits disponibles ; l'absence de justification du service fait, sauf pour les avances et les subventions ; le caractère non libératoire du paiement ; l'omission ou l'irrégularité des pièces.

Lorsque le receveur de CT obtempère, en dehors des cas ci-dessus à l'ordre de payer de l'ordonnateur, il cesse d'être responsable de la dépense en cause. Les copies de l'ordre de réquisition émis par l'ordonnateur sont transmises au Ministre en charge des finances et à la Cour des comptes.

Les mandats rejetés et les mandats visés payables en numéraire sont renvoyés par le receveur de CT à l'ordonnateur à l'appui d'un des exemplaires du bordereau d'émission.

Les pièces justificatives correspondant aux mandats visés sont conservées par le receveur ; elles seront rattachées, par ses soins, aux mandats le jour de leur règlement. Le receveur de CT conserve également pour règlement, les mandats payables par virement de compte.

L'ordonnateur remet les mandats visés aux parties prenantes contre décharge. Ces mandats ne sont payables qu'à la caisse du receveur de CT qui les a visés. Ils ne peuvent être payés à une autre caisse publique qu'après autorisation préalable et visa spécial du receveur de CT intéressé.

En cas de perte d'un mandat, il en est délivré un duplicata par l'ordonnateur sur la déclaration motivée de la partie prenante, affirmant la perte qu'elle a enregistré et s'obligeant à rembourser la somme ordonnancée en cas de double paiement et sur l'attestation écrite du

receveur de CT, certifiant qu'il n'en a pas acquitté le montant. Ces pièces sont jointes au duplicata de mandat émis. Les bordereaux d'émission du premier mandat sont annotés en conséquence par l'ordonnateur et par le receveur de CT.

Le paiement est l'acte par lequel la CT se libère de sa dette. Il doit donc s'effectuer entre les mains du véritable bénéficiaire. Il doit également être fait selon le mode de paiement approprié.

NB : Il y a cependant des cas de paiement sans ordonnancement préalable (remboursement de la dette, précompte d'office etc.). Dans ce cas, le receveur informe l'ordonnateur qui émet un mandat de régularisation.

1.2. Examen de la littérature sur le contrôle des budgets communaux

Le contrôle des finances publiques d'une manière générale et spécifiquement des finances locales remonte à une période lointaine en Angleterre (a) et se décline en plusieurs types (b).

a) Genèse du contrôle des finances publiques locales

Le point de départ des finances publiques se situe au début du XIII e siècle en Angleterre avec la Magna Carta en juin 1215, document dans lequel sont inscrites les premières règles financières.¹¹S'agissant du contrôle des finances locales, son point de départ date des 1980 avec la création des chambres régionales des comptes en France. Dans le domaine de la levée et de l'utilisation des ressources publiques, l'exigence de l'exercice d'un contrôle a été considérée comme fondamentale au point que les auteurs de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 aout 1789 ont proclamé à l'article 14 de ladite Déclaration : « les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » .

En fait, très peu de pays échappent à la dilapidation des fonds publics et à la corruption. Ces phénomènes revêtent simplement des formes et prennent des proportions différentes dans le temps et dans l'espace. Seul un contrôle effectif et performant permet de lutter efficacement contre ceux-ci et d'assurer la maitrise des finances publiques et de remédier aux dysfonctionnements préjudiciables à l'épanouissement des citoyens des Etats.

FIEDLER (1998), Secrétaire général de l'INTOSAI en 1998, affirme, dans l'avant-propos de la Déclaration de LIMA sur les grandes lignes directrices du contrôle des finances publiques, que les objectifs spécifiques du contrôle des finances publiques tiennent essentiellement à l'utilisation appropriée et efficace des fonds publics, la recherche d'une gestion financière rigoureuse, l'adéquation de l'action administrative et l'information des pouvoirs publics et de la population par la publication de rapports objectifs.

Le champ des finances publiques est visiblement dominé par le contrôle présent à toutes les étapes de la vie financière de l'Etat et des collectivités locales.

b) Typologie du contrôle

Le contrôle prend des formes et modes d'exercice divers. Ce qui a amené des auteurs à entreprendre la classification des différents types de contrôle.

A cet égard, DUVERGER (2000) considère que le contrôle peut revêtir plusieurs formes et être classé d'après la nature des personnes contrôlées (contrôle sur les administrateurs et contrôle sur les comptables), d'après la nature des faits contrôlés (contrôle des recettes et contrôle des dépenses), d'après le moment du contrôle ( contrôle a priori, contrôle en cours d'exécution et contrôle a posteriori), d'après la nature des organismes contrôleurs (contrôle administratif, contrôle juridictionnel et contrôle politique exercé par le parlement). D'autres auteurs procèdent à une distinction plus synthétique identifiant les modes d'endo contrôle ou contrôles financiers internes et les modes d'exo contrôle ou contrôles financiers externes. FALL (2004) soutient que les premiers interviennent en cours d'exécution ou a priori et sont exercés par des services relevant des Ministères des finances, les seconds étant exercés par des organes situés en dehors de l'administration que sont notamment les juridictions des comptes et le Parlement. En dépit des efforts de classification des différents modes de contrôle qui s'exercent sur les finances publiques, les systèmes financiers des Etats de l'Afrique subsaharienne francophone cumulent ces différentes modalités de contrôle à l'instar du système financier français dont ils sont héritiers.

Dans le même ordre d'idées, TAM (1990) énonce deux options de contrôle à savoir le domaine d'application du contrôle qui porte en principe sur les opérations de dépenses et de recettes des organismes publics d'une part, et de la multiplicité et variété des contrôles d'autre part.

Il distingue cinq (5) classifications des contrôles. Pour lui les contrôles peuvent être classés d'après les agents contrôlés et s'exercent sur les administrateurs de crédits, les ordonnateurs-délégués et les comptables publics. TAM (1990) poursuit en énumérant les contrôles d'après le moment où ils s'exercent : les contrôles à priori, en cours d'exécution ou après l'exécution ; il cite également les contrôles en ce qu'ils portent sur la régularité des actes (contrôles de la régularité des actes) ou sur la qualité de la gestion ; il classe aussi les contrôles d'après qu'ils s'effectuent sur place et sur pièces (les contrôles sur place et les contrôles sur pièces).

La dernière classification faite est le contrôle d'après les organes qui les exercent qui se répartit premièrement en organes d'endo contrôle et organes exo contrôle et deuxièmement en trois groupes de contrôles : organes administratifs, organes juridictionnels et organe politique.¹²

Pour notre part, ces différentes classifications relèvent beaucoup plus de la théorie que de la pratique. Sur le plan théorique cette classification est pointue et s'accommode avec la doctrine. Tandis qu'au plan pratique il présente le risque de confusion pour les gestionnaires des budgets.

Jusque-là les auteurs se sont intéressé à la genèse et aux différents types de contrôle des finances publiques dont les finances locales. Leurs interventions se portent également sur les moments du contrôle ainsi que les structures de contrôle de chaque pays. De même le problème soulevé par les auteurs et les différents rapports se résument d'une part à l'intérêt du contrôle pour les populations et d'autre part sur les conséquences des mauvaises gestions des finances publiques.

Mais la problématique de l'efficacité du contrôle n'est pas assez développée par les auteurs. En effet une chose est de contrôler mais le but principal reste l'efficacité c'est-à-dire atteindre les objectifs poursuivis par le contrôle. Ces objectifs sont la diminution ou l'anéantissement total des malversations ou irrégularités de gestions des budgets locaux. Quelques rares auteurs se sont intéressés à l'efficacité du contrôle des finances publiques.

Ceux qui se sont intéressé à la question font un diagnostic d'un organe de contrôle pour mettre à nu les faiblesses qu'il faille corriger. Dans un premier temps ISSAD et

ABADA (2014) de l'Université de Setif 1 ont fait un rapport sur l'« évaluation de l'efficacité du contrôle financier de l'état sur l'exécution des programmes d'investissements publics (2001-2014) » qui soulèvent les forces et faiblesses du contrôle financier sur la gestion des finances publiques. Ils mettent à nu la problématique du contrôle financier sur les dépenses d'équipement de l'Etat, sur la lutte contre le gaspillage et la mauvaise gestion des deniers publics.

Dans un second temps, KERS (2013), de la cour des comptes du Maroc décrit, les limites du dispositif du contrôle des finances publiques qui sont de deux ordres. D'une part, ce sont essentiellement les fragilités du système tenant à la diversité des procédures et techniques d'investigation et d'autre part les conditions défavorables liées à l'absence du suivi des indicateurs de performance et aux insuffisances constatées au niveau des reporting limitant ainsi la qualité des contrôles effectués.

Quant à DIALLO (2011) de l'UCAD dans son mémoire de fin d'études sur « le contrôle des finances locales au Sénégal », le contrôle des finances locales comporte des imperfections susceptibles d'entraver son efficacité. Il note que du point de vue politique, c'est la prévalence des relations partisanes entre l'organe délibérant et l'exécutif qui constitue le premier blocage. L'efficacité du contrôle du budget local est ensuite confrontée au manque de formation des élus locaux chargés du contrôle interne.

Dans un rapport au gouvernement français, LAMBERT et MIGAUD (2009) ont rendu publiques, le 16 septembre 2005, les conclusions de leur mission auprès du Gouvernement sur la mise en oeuvre de la LOLF. Ce rapport propose des pistes de travail pour transposer « aux collectivités territoriales des outils et processus budgétaires, comptables et relatifs à l'évaluation et au contrôle introduits par la LOLF ». Ce rapport précise qu'« une amélioration des outils budgétaires des collectivités territoriales pourrait donc être envisagée, et contribuer tant à la transparence de l'action qu'à la performance de la gestion locale. Une fois les outils forgés, elle pourrait faire l'objet d'une expérimentation, sur la base du volontariat, dans les collectivités » (p.80)¹³.

TOURE¹⁴ (2004) du Mali évoque des paradoxes dans le système de contrôle des finances publiques dans son pays. Mais avant ces paradoxes l'auteur, sur la notion de contrôle soulève la problématique de la confusion entre le contrôle hiérarchique et le contrôle de tutelle. S'agissant des paradoxes évoqués par TOURE (2004) sur le système de contrôle des finances publiques au Mali, l'auteur relève dans un premier temps les insuffisances du contrôle interne.

A ce titre, il cite d'abord les faiblesses du contrôle interne qui sont entre autres le manque d'assimilation du fait administratif, la longueur des circuits administratifs, la fluctuation des hiérarchies, les difficultés de mise en oeuvre de la responsabilité pécuniaire des ministres, la lenteur de la publication des rapports de contrôle. TOURE (2004) relève aussi l'inadaptation du contrôle interne qui se caractérise par le chevauchement des différentes structures de contrôle interne et par le fait que les mêmes structures disposent des mêmes attributions. TOURE (2004) propose donc une intégration des systèmes de contrôle pour remédier à l'inadaptation. L'auteur met à nu également d'autres limites qu'il qualifie de subjectives au rang desquelles on peut noter les difficultés d'ordre politique et administratif et le manque de motivation des agents.

Il convient de souligner que l'étude de l'efficacité des structures a très peu intéressé les auteurs burkinabè. C'est cela qui témoigne de la rareté des publications y relatives, exemption faite des organes de contrôle qui publient régulièrement leur rapport d'activités.

n sommes, nous avons dans un premier temps donné des éclaircissements sur les concepts clés du thème de notre étude. Dans un second nous nous sommes intéressé à la revue de littérature pour montrer la situation de la problématique de l'efficacité du contrôle des budgets locaux vue par la doctrine. La littérature sur le contrôle des finances publiques est abondante ; cependant sur l'analyse de l'efficacité du contrôle les publications sont rares. Il y a lieu de décrire maintenant le dispositif et les normes de contrôle de l'exécution du budget communal au Burkina Faso.

¹⁴ Enseignant à la faculté des sciences juridiques et économiques de l'Université de Bamako

CHAPITRE 2 : LE DISPOSITIF ET LES NORMES DE CONTRÔLE DU BUDGET COMMUNAL AU BURKINA FASO

Le dispositif de contrôle des finances locales (2.1) est organisé en contrôle interne à l'Administration d'une part et d'autre part en contrôle externe à l'Administration. De son côté les normes de contrôle (2.2) sont également organisées en normes nationales et en normes internationales.

2.1 : Le dispositif de contrôle de l'exécution budgétaire au Burkina Faso L'exécution budgétaire des communes du Burkina Faso est contrôlée dans un premier temps par la hiérarchie et dans un second temps par des institutions externes à l'Administration.

A. Le contrôle interne à l'administration

Le contrôle administratif est le contrôle interne de l'administration sur ses agents, il inclut le contrôle interne à priori, le contrôle concomitant et le contrôle à posteriori.¹⁵

Dans l'exécution financière des budgets communaux la tutelle financière est exercée par le ministère de l'économie, des finances et du développement à travers ces structures centrales et déconcentrées. En effet il y a cinq grandes directions de ce ministère qui participent à l'élaboration, l'exécution et au contrôle des budgets communaux au Burkina Faso.

Le contrôle à priori est exercé par la Direction générale du Contrôle des Marchés et Engagements Financiers à travers ses directions régionales et provinciales que sont les DR-CMEF et DP-CMEF. Le contrôle a priori des marchés publics des CT s'exerce autour de trois (3) objets à savoir la régularité, la légalité et la moralité.

Contrôler la régularité consiste à s'assurer de l'exacte imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l'exactitude des calculs et de l'authenticité des pièces justificatives. Contrôler la légalité consiste à s'assurer que les propositions d'engagement sont conformes aux dispositions légales et réglementaires. Contrôler la moralité consiste à s'assurer que les propositions de dépenses (qualité et prix) sont raisonnables.

15 Article 82 de la loi n° 073-2015/CNT du 06 novembre 2015 relatives aux lois de finances

? La Direction générale du contrôle des marchés publics et des engagements financiers

Il est l'organe de contrôle a priori des marchés publics et tous les engagements de dépenses des Collectivités Territoriales.

Le contrôle a priori exercé par la DG-CMEF sur les marchés publics des CT consiste principalement à : contrôler l'application de la législation et de la réglementation sur les marchés publics et délégations de service public sans préjudice de la gestion des pouvoirs généraux de contrôle des autres organes de l'Etat ; informer, sensibiliser et conseiller l'ensemble des acteurs de la commande publique sur la réglementation et les procédures applicables par l'édition et la diffusion des documents et des textes portant sur la passation des marchés ; sensibiliser des acteurs de la commande publique sur la règlementation et d'en assurer la vulgarisation ; émettre des avis, accorder des autorisations et dérogations nécessaires à la passation et l'exécution des marchés publics lorsqu'elles sont prévues par la règlementation en vigueur ; assurer, en relation avec l'Autorité de Régulation de la Commande Publique, la formation des acteurs des marchés publics ; contribuer, en relation avec l'Autorité de Régulation de la Commande Publique, à la collecte des informations et des documents sur la passation et à l'exécution des marchés publics en vue de la constitution d'une banque de données.

Aucun marché public ne peut recevoir un début d'exécution avant le visa du contrôleur financier. Aussi, ne peut être passé outre l'avis défavorable du contrôleur financier que sur décision du Ministre des Finances et du Budget.

Le contrôle à priori porte également sur tout engagement de la dépense publique du budget communal en émettant un avis favorable ou défavorable à tout projet d'engagement. Toutefois, aux termes de l'article 72 de loi Organique n°073-2015/AN du 06 novembre 2015 portant modification de la loi n°006-2003/AN du 24 janvier 2003 portant loi relative aux lois de finances, la Direction Générale du Contrôle des Marchés publics et des Engagements Financiers exerce un contrôle a posteriori sur l'exécution physique de la commande publique et dispose à cet effet de pouvoirs d'enquête les plus étendus.

? La Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP)

Elle intervient dans l'appui des CT dans plusieurs manières. Cet appui va de l'exécution des opérations budgétaires des CT à l'appui-conseil et la promotion de la bonne gouvernance en passant par la gestion de la trésorerie locale. Toutes ces fonctions sont exercées par le receveur général à travers les receveurs municipaux. Ces receveurs sont des comptables directs du Trésor. Les opérations budgétaires ces CT comprennent essentiellement le recouvrement des recettes, le paiement des dépenses et de la tenue de la comptabilité. Le recouvrement des recettes au profit des CT : les comptables publics nommés auprès des structures déconcentrées du Trésor Public assurent le recouvrement des recettes au profit des budgets des CT. Le paiement de la dépense publique : en matière de paiement de la dépense publique à l'échelle locale, le trésor public assure notamment des dépenses des CT. L'exercice de la fonction de « payeur » du receveur est exclusif et tout autre personne qui s'immisce dans cette attribution sans habilitation, est déclarée gestionnaire de fait. Avant tout paiement, les receveurs sont tenus d'effectuer certains contrôles sous peine d'engager leurs responsabilités personnelle et pécuniaire. La tenue de la comptabilité des CT : le trésor public intervient pour tenir la comptabilité des CT conformément aux règles de la comptabilité publique. Dans la gestion de la trésorerie locale, les receveurs des CT sont les seuls habilités à manier les deniers publics locaux, à l'encaissement des recettes mises en recouvrement par les ordonnateurs et de ce fait, à tenir exclusivement la caisse des CT. Chaque CT est tenue de déposer ses fonds dans un compte unique ouvert dans les livres du TP.

La gestion de la trésorerie consiste en un ajustement quotidien des encaissements et des décaissements dans l'objectif d'éviter les tensions de trésorerie. Cet ajustement consiste à faire en sorte que le rythme des décaissements n'excède pas celui des encaissements. La gestion de la trésorerie est une activité importante des comptables publics qui doivent faire face aux dépenses des CT en tout temps. En matière de mise en oeuvre de la réglementation budgétaire, financière et comptable, le receveur de la CT veille au respect de la règlementation financière et comptable, en apportant des précisions sur le contenu et le sens des textes y afférents. En matière d'endettement tous les dossiers d'emprunt des CT sont instruits par le Comité National de la Dette Publique (CNDP) dont le TP assure le secrétariat technique. Les CT sont tenues de saisir le CNDP pour toutes leurs initiatives d'endettement.

En matière de contrôle, la DGTCP est chargée d'assurer la supervision et l'organisation comptable et financière des CT, à travers la Direction des études et de la législation financière. A ce titre, le service de la législation financière et comptable assure notamment :

- l'élaboration et l'étude des systèmes comptables applicables aux opérations

financières de l'Etat, des comptes spéciaux du trésor, des budgets annexes, des CT, des EPE et projets soumis aux règles de la comptabilité publique ;

Quant au service des comptes de gestion, il est chargé notamment de la supervision du réseau des comptables publics à travers notamment la mise en état d'examen de gestion des comptables principaux, le suivi des réponses aux injonctions prononcées par la Cour des comptes.

Le contrôle des CT par la DGTCP se fait également par l'Inspection générale du trésor qui a pour mission d'assurer le contrôle de l'ensemble des services du trésor et l'ensemble des réseaux des comptables publics et assimilés par :

- le suivi de la mise en oeuvre du dispositif de contrôle interne au sein de la DGTCP ; - de mener tout audit et vérification confiés par le Directeur Général.

La DGI intervient de façon indirecte dans la gestion et l'exécution des budgets communaux au Burkina Faso. En effet, l'exécution des recettes communales est confiée en partie aux services des impôts qui assurent le recouvrement des taxes et impôts communaux et étatiques dans le ressort de chaque commune. Ainsi après l'engagement par l'ordonnateur, il appartient aux agents des impôts de poursuivre le recouvrement des recettes.

Le contrôle est assuré par trois directions techniques, il s'agit de l'Inspection Technique des Impôts (ITI), la Direction des Services Fiscaux et la Direction du Contrôle Fiscal. S'agissant de l'ITI, elle assure le contrôle du respect par les agents des lois et règlements en matière fiscale, la mise en oeuvre de la stratégie de lutte contre la corruption, le faux et l'usage de faux au sein de la direction, et enfin l'exécution de toutes autres missions confiées par le DGI

notamment les enquêtes administratives internes, les investigations, les études, l'assistance-conseil et les dialogues de gestion. Elle collabore avec les autres organes de contrôle de l'Etat. Quant à la direction des services fiscaux, elle a pour mission la centralisation et le suivi des opérations d'assiette et de recouvrement, la gestion du guichet unique des états financiers, la centralisation et le suivi des impôts locaux, et la gestion des valeurs inactives. A ce titre, le service central des impôts locaux a pour mission le contrôle de l'application des dispositions fiscales et administratives et du suivi de la mise en oeuvre des plans d'actions en matière d'assiette des impôts locaux. Il assure : l'appui technique au profit des CT en matière de fiscalité locale ; le contrôle des opérations d'assiette et de recouvrement des impôts locaux ; la centralisation et l'analyse des données relatives aux impôts locaux ; le suivi des dégrèvements d'impôts locaux ; la production et l'analyse des statistiques sur les émissions et le recouvrement des impôts locaux ; le suivi de l'exécution des actions de recouvrement des impôts locaux.

En ce qui concerne la Direction du Contrôle Fiscal, elle a pour mission la coordination et l'encadrement des services opérationnels chargés du contrôle fiscal. En effet, elle assure notamment : la définition des orientations du contrôle sur la base d'une analyse du tissu fiscal et des risques ; la définition des objectifs qualitatifs et quantitatifs du programme national de contrôle ; la coordination de l'action et l'encadrement des structures de contrôle ; le suivi de l'élaboration et de l'exécution des programmes de vérifications ; l'analyse et le suivi des performances des brigades de vérification ; le renforcement des capacités en matière de contrôles.

Les structures de contrôle intervenant à postériori sont l'Inspection générale des finances, l'autorité de régulation de la commande publique, la Direction générale du développement territorial et l'Autorité supérieure du contrôle d'Etat et de lutte contre la corruption.

L'IGF a pour mission d'assurer le contrôle de l'ensemble des services financiers, fiscaux et comptables de l'Etat, des CT et des EPE et de manière générale de toutes les structures qui reçoivent, détiennent ou gèrent des deniers publics.

Elle est chargée entres autres : de contrôler les services financiers, fiscaux et comptables de l'Etat, des CT et des EPE ; de l'audit de la gestion financière et comptable des CT ; d'assurer le contrôle de la gestion financière des projets et programmes, des Sociétés d'Etat, des sociétés d'économie mixte et de toutes les sociétés dans lesquelles l'Etat possède des participations ; des établissements privés qui reçoivent les subventions de l'Etat ; de réaliser les audits financiers des structures de l'Administration Publique ; de l'audit organisationnel des structures fiscales et douanières ; de l'audit de la gestion des recettes de l'Etat et de ses démembrements ; de la gestion des dossiers et activités relatifs à la lutte contre la corruption.

L'Autorité de Régulation de la Commande Publique a été créée par décret n°2014-554/PRES/ PM du 27 juin 2014. Elle a pour mission la régulation de la commande publique. A ce titre, elle est chargée : de la définition des politiques en matière de commande publique ; de la formation et l'information dans le domaine de la commande publique ; du maintien du système d'information de la commande publique et de la conduite des audits et l'évaluation du système.

Il est également institué auprès de l'ARCOP un organe administratif de recours non juridictionnel chargé de la discipline et du règlement non juridictionnel des différends en matière de marché public, de délégation de service public et de partenariat public-privé, dénommé Organe de Règlement Amiable des Différends (ORAD).

Dans le cadre de la passation et de l'exécution des marchés publics des CT, les acteurs ont souvent recours à cet organe (ORAD) pour régler certains différends.

y' de prononcer, sur dénonciation ou plainte, les sanctions prévues à l'encontre des candidats, des soumissionnaires, des attributaires et titulaires, auteurs de violation des textes régissant la commande publique et de tenir leur liste ;

y' d'engager des poursuites judiciaires et de recommander à l'autorité compétente les sanctions disciplinaires prévues par les textes régissant la commande publique à l'encontre des agents de l'Administration, ainsi que de toute personne intervenant à quelque titre que ce soit, dans la chaîne de passation de ces contrats administratifs , et ayant participé directement ou indirectement aux actes prohibés et infractions visées par les textes en vigueur.

En matière d'audit et d'évaluation du système national de passation des marchés publics, elle est chargée notamment de :

y' réaliser ou commanditer des enquêtes ou des audits internes ou indépendants en

matière de marchés publics et de délégations de service public et suivre la mise en oeuvre des recommandations issues de ces audits ;

y' évaluer périodiquement la conformité et la performance du système national de passation des marchés publics et des délégations de service public au regard des standards internationaux en la matière et de contrôler les procédures d'octroi et de retrait des certifications et d'agréments aux opérateurs économiques.

Le contrôle effectué par cette direction est une veille permanente sur l'exécution des budgets communaux. C'est elle qui assure la tutelle financière à proprement parlé des CT. En son sein est logé la Direction de la tutelle financière des CT. Celle-ci est chargée entre autres :

- du suivi de la mise en oeuvre de la règlementation budgétaire applicable aux CT ;

- de la centralisation, de l'analyse et de la diffusion des statistiques budgétaires des CT. Dans le cadre de ses activités elle traite des demandes de réaménagements des budgets des CT, des reports de crédits soumis à autorisation de la tutelle...

? L'Autorité Supérieure de Contrôle d'Etat et de Lutte contre la Corruption (ASCE-LC)

L'Autorité Supérieure de Contrôle d'Etat créée par la loi n°032-2007/AN du 29 novembre 2007 est chargée notamment : du contrôle de l'observation des textes qui régissent l'administration ; de la lutte contre la corruption ; du suivi de la mise en oeuvre des recommandations des corps de contrôle de l'Etat ; de la saisine de la justice des cas de malversations et de la coordination technique de l'ensemble des corps de contrôle de l'ordre administratif. C'est l'organe supérieur de contrôle de l'ordre administratif.

B. Le contrôle externe à l'Administration

Il s'agit du contrôle exercé sur les communes par des organes externes à l'Administration.

Le contrôle par la Cour des comptes de l'exécution des lois de finances s'inscrit dans le cadre de l'assistance que la Cour doit apporter à l'Assemblée nationale conformément à la Constitution qui dispose en son article 105 que « l'Assemblée nationale règle les comptes de la Nation, selon les modalités prévues par la loi de finances. Elle est, à cet effet, assistée par la Cour des comptes qu'elle charge de toutes enquêtes et études se rapportant à l'exécution des recettes et des dépenses publiques, ou la gestion de la trésorerie nationale, des CT, des administrations ou institutions relevant de l'Etat ou soumises à son contrôle ». Et l'article 127, alinéa 3 de poursuivre « La Cour des comptes est la juridiction supérieure de contrôle des finances publiques ».

La loi organique n° 014-2000/AN du 16 mai 2000 portant composition, attributions, organisation, fonctionnement de la Cour des comptes et procédure applicable devant elle, définit en ses articles 2 et 127 les principales missions de la Cour des comptes : selon l'article 2 « la Cour des comptes juge les comptes des comptables publics, sanctionne les fautes de gestion et assiste l'Assemblée nationale dans le contrôle de l'exécution des lois de finances ».

La Cour des Comptes est la juridiction supérieure du contrôle des finances publiques au Burkina Faso. C'est cette compétence qui lui permet de contrôler les budgets des collectivités territoriales. Elle dispose en sein d'une chambre chargée du contrôle des collectivités territoriales pour apurer les comptes des receveurs municipaux.

Le contrôle de l'Assemblée nationale sur l'action de l'exécutif est une attribution constitutionnelle. En principe elle doit contrôler les rapports produits par le gouvernement. Mais dans la pratique l'Assemblée nationale conformément à ses règlements crée des commissions parlementaires sur des domaines intéressant la vie de la nation. C'est dans ce cadre qu'elle crée des commissions sur le contrôle des communes notamment sur les budgets et les lotissements.

Au niveau local, le conseil de collectivité contrôle l'action du président de collectivité à travers :

V' le contrôle de l'exécution du plan de développement de la collectivité et son évaluation périodique ;

V' le contrôle a posteriori au moment du vote du compte administratif et du compte de gestion.

Il convient de souligner que des Organisations non gouvernementales dans leur rôle de veille citoyenne procèdent à des vérifications des budgets locaux à des fins de plaidoyers ou d'informations des populations. Le cas du centre d'information, de formation et d'études sur le budget en est un exemple parfait.

+ Le Centre d'Information, de formation et d'études sur le budget (CIFOEB)¹⁶ Le Centre d'information, de formation et d'études sur le budget (CIFOEB) a été reconnu officiellement par récépissé n°2003-498/MATD du 18 septembre 2003. Il est dirigé par un Secrétariat Exécutif et un Conseil d'administration et se compose de chercheurs, d'universitaires, économistes et juristes, experts des finances publiques, agent de l'administration publique, agents des corps de contrôle de l'Etat.

Sa mission est de promouvoir la bonne gouvernance économique au Burkina Faso par une gestion optimale des ressources publiques, en l'occurrence leur répartition équitable, efficiente et efficace notamment en faveur des populations défavorisées.

Le CIFOEB se veut un lieu de compétences et de référence sur les questions budgétaires au niveau national. Il se positionne comme une institution relais entre le monde académique de la recherche, le monde des techniciens de la gestion des finances publiques et les populations qui sont les principaux acteurs de développement et bénéficiaires au niveau local. Il intervient essentiellement dans le domaine du budget qui est transversal à tous les secteurs

de l'économie nationale. Ses interventions sont : l'information et la
sensibilisation (promouvoir la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques) ; le renforcement des capacités des partenaires (contribuer au renforcement des capacités des Organisations de la société civile, des élus locaux et des administrations nationales sur les questions budgétaires) ; l'analyses, l'études et les recherches (développer une expertise locale pertinente sur les questions liées aux finances publiques et à la gestion budgétaire) ;

l'expérimentation du budget participatif au niveau municipal (promouvoir le plaidoyer sur la prise en compte des préoccupations des populations pauvres dans les budgets) ; la formulation d'avis pour les décideurs politiques, les élus locaux et les organisations de la société civile sur la pertinence des choix de politique publique et les alternatives de politique possibles.

2.2. Les normes de contrôle des finances publiques : institutions et normes en matière de contrôle

Il s'agit de dresser les règles qui gouvernent le contrôle des finances publiques au Burkina Faso. On évoquera les institutions nationales et internationales de contrôle des finances publiques.

A. Les institutions de contrôle au niveau international

Selon le Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) in « les directives pour l'application du cadre de mesure de la performance dans les collectivités publiques infranationales », « volume 1-principales directives » de mai 2008, au niveau international, les institutions supérieures de contrôles des finances publiques sont : la Fédération internationale des experts comptables (IFAC) et son Comité du secteur public (PSC), l'Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI) et l'Institut des auditeurs internes (IIA).

La Fédération internationale des experts comptables (IFAC) regroupe des associations professionnelles nationales d'experts comptables, ainsi que certains groupes spécialisés ayant des échanges fréquents avec la profession. L'adhésion à l'IFAC est ouverte aux organismes agréés de la profession des experts comptables. Actuellement, la Fédération comprend 156 organismes membres dans 114 pays, représentant quelque deux millions d'experts comptables.

L'IFAC publie des normes et des directives internationales dans six domaines : la vérification des comptes et les services connexes, la formation, la déontologie, la comptabilité financière et de gestion, l'informatique et la comptabilité publique. Elle a également publié un code international de déontologie.

L'Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI) rassemble 185 institutions supérieures de contrôle (ISC) de pays membres de l'Organisation des Nations Unies ou de ses institutions spécialisées. Les ISC jouent un rôle majeur en matière de vérification des comptes publics et de contrôle des opérations du secteur public, et contribuent à promouvoir une saine gestion des fonds publics et la responsabilisation financière dans leurs pays respectifs¹⁷.

B. Les Normes nationales de contrôle des Institutions Supérieures de Contrôle

Au Burkina Faso, c'est l'Autorité supérieure de contrôle d'Etat et de lutte contre la corruption qui a élaboré les différentes normes de contrôle des finances publiques. Elles sont contenues dans son manuel de procédures imposable aux organes de contrôle de l'ordre administratif. Ce sont :

Les Contrôleurs d'Etat/Inspecteurs doivent respecter et appliquer les règles et principes fondamentaux suivants: intégrité, objectivité, confidentialité, compétence, indépendance, confraternité, qualité du travail, conseil.

Les règles de conduite des contrôleurs et inspecteurs sont : l'intégrité, l'objectivité, la confidentialité, la compétence, l'indépendance, la confraternité, la qualité du travail et le conseil.

¹⁷PEFA, (2003), « Aperçu des normes internationales en matière de comptabilité d'audit et de contrôle interne dans le secteur public »

Au titre des normes pour la pratique professionnelle du contrôle, les normes sont des principes obligatoires qui ont pour objet :

- de fournir un cadre de référence pour la réalisation et la promotion d'un large champ d'intervention des Contrôleurs d'Etat/Inspecteurs à valeur ajoutée ;

- d'établir les critères d'appréciation du fonctionnement des structures de contrôle administratif et de favoriser l'amélioration des processus organisationnels et des opérations. Il y a trois catégories de normes édictées par l'ASCE-LC.

La première catégorie porte sur des normes générales qui présentent le cadre général des interventions des structures de contrôle. Ainsi : le Burkina Faso encourage et soutient des structures de contrôle administratif rigoureuses et crédibles qui jouissent de la confiance du gouvernement, qui contribuent directement à la gestion efficace des risques, à la saine gestion des ressources et à une gouvernance efficace. Il repositionne ces structures comme un des fondements clés de la gouvernance au sein des ministères et des organismes publics.

Le gouvernement garantit l'indépendance réelle et perçue de l'ASCE, de l'IGF et des Inspections techniques face aux gestionnaires. Il met en place au niveau de chaque département ministériel un Comité d'audit rattaché au CASEM.

Tous les ministères et organismes, et le gouvernement dans son ensemble, sont appuyés par des structures de contrôle professionnel, grâce à un nouveau modèle de responsabilité dans lequel :

contrôle de l'efficacité des dispositifs de contrôle interne mis en place par les ordonnateurs, les comptables et les administrateurs de crédits et contribuent, à travers leurs évaluations et ses conseils, à l'amélioration de ces dispositifs.

L'Inspection technique élabore un rapport annuel de contrôle basé sur les risques de l'entité à laquelle elle est rattachée.

Ce rapport porte sur l'efficacité et la pertinence des processus de gestion des risques, de contrôle, de gouvernance/lutte contre la corruption au sein de l'entité.

Le Gouvernement nomme, aux postes de Contrôleurs d'Etat/Inspecteurs, des personnes compétentes, intègres et ayant le profil adéquat.

Les responsables des entités relevant du champ de contrôle et leurs collaborateurs sont tenus à :

Les ordonnateurs et les comptables doivent disposer de moyens pour pouvoir déterminer, dans le cadre du contrôle réciproque :

L'ASCE et les inspections techniques assurent la promotion des bonnes pratiques en matière de : contrôle interne, la gestion financière, gestion de la performance, la gouvernance publique et la lutte contre la corruption. Elle émet des directives et des lignes directrices sur ces pratiques au profit de l'Administration publique, et contrôle leur mise en oeuvre. Elle établit un classement des entités relativement au respect de ces directives et lignes directrices.

Les données relatives à cette activité sont intégrées au rapport général annuel.

L'ASCE incite les démembrements de l'Etat à maîtriser et à mettre en oeuvre un système de self-audit et les accompagne dans ce processus.

Un système de certification en self-audit est mis en place pour attester de la qualité du processus. Les données sur cette activité sont incluses dans le rapport général annuel.

L'ASCE met en place un système de certification des démembrements de l'Etat en matière de contrôle interne et de management des risques. Ce système permettra d'établir une classification annuelle des entités contrôlées/auditées, sur une échelle de qualité des dispositifs de contrôle interne mis en place. Ce classement fait partie intégrante du rapport général annuel.

La seconde catégorie de norme est relative à la qualification des contrôleurs/inspecteurs :

- la mission, les pouvoirs et les responsabilités des Contrôleurs d'Etat/Inspecteurs doivent être formellement définis dans une charte de Contrôleur d'Etat pour l'ASCE, d'inspecteur technique pour les Inspections Techniques et d'inspecteur des finances pour l'IGF. Le Contrôleur Général d'Etat révise périodiquement ces chartes et les soumet à l'approbation du Premier Ministre.

L'indépendance et l'objectivité : L'indépendance est la capacité du Contrôleur d'Etat/Inspecteur à assumer, de manière impartiale, ses responsabilités. Afin d'atteindre un degré d'indépendance nécessaire et suffisant à l'exercice de ses responsabilités, le Contrôleur Général d'Etat et les Inspecteurs Généraux doivent avoir un accès direct et non restreint à leur tutelle et à son Comité d'audit.

L'objectivité est une attitude impartiale qui permet aux Contrôleurs d'Etat/Inspecteurs d'accomplir leurs missions de telle sorte qu'ils soient certains de la qualité de leurs travaux menés sans compromis. L'objectivité implique que les Contrôleurs d'Etat/ Inspecteurs ne subordonnent pas leur propre jugement à celui d'autres personnes.

Les violations à l'indépendance et à l'objectivité doivent être appréhendées à différents niveaux : au niveau du Contrôleur d'Etat/Inspecteur (individu) ; au niveau de la conduite de la mission (processus - activité) ; au niveau de la structure de contrôle (organisation).

L'ASCE, l'IGF et l'Inspection technique doivent élaborer et tenir à jour un programme d'assurance et d'amélioration qualité portant sur tous les aspects du contrôle qu'elles effectuent. Ce programme permet également de s'assurer de l'efficacité et de l'efficience des activités de contrôle et d'identifier toutes opportunités d'amélioration.

- des qualifications de l'évaluateur ou de l'équipe d'évaluation externe ainsi que de son indépendance y compris au regard de tout conflit d'intérêt potentiel.

La troisième catégorie concerne le fonctionnement des institutions de contrôle : l'organisation de la mission de contrôle d'audit/contrôle ; la planification : L'ASCE, l'IGF et l'Inspection technique établissent une planification fondée sur les risques afin de définir des priorités cohérentes avec leurs objectifs et ceux de l'Etat et un plan pluriannuel de contrôle/ audit fondé sur les risques.

- la cartographie des risques est élaborée et révisée par l'ASCE et l'IGF et l'inspection technique des services et la communication, la gestion des ressources humaines qualifiées et suffisantes, l'établissement de règles et procédures, la coordination des actions de structures de contrôle, la reddition des comptes, la bonne gouvernance, le management des risques, doivent être respectés par les institutions de contrôle.

Les structures de contrôle doivent aider l'organisation à maintenir un dispositif de contrôle approprié en évaluant son efficacité et son efficience et en encourageant son amélioration continue.

Les structures de contrôle doivent évaluer la pertinence et l'efficacité du dispositif de contrôle choisi pour faire face aux risques relatifs à la gouvernance/lutte contre la corruption, aux opérations et aux systèmes d'information de l'organisation. Cette évaluation doit porter sur les aspects suivants:

- la fiabilité et l'intégrité des informations financières et opérationnelles ;

- la protection des actifs et le respect des lois, des règlements, des directives, des règles, des procédures, des notes de services, des contrats, des conventions.

2.3. Les conditions de l'efficacité du contrôle budgétaire

Au regard des normes de contrôle, les conditions de l'efficacité du contrôle de l'exécution du budget communal semblent être :

La régularité du contrôle : les institutions de contrôle doivent programmer et respecter le contrôle de façon régulière suivant la cartographie des risques mis à jour ;

La formulation des recommandations pertinentes : chaque contrôle doit être assorti de recommandations fortes en vue de parer aux insuffisances constatées dans la gestion des finances publiques. Ces recommandations doivent être réalistes et réalisables pour les gestionnaires communaux ;

Le suivi de l'application des recommandations : une veille des structures de contrôle est nécessaire pour la mise en oeuvre efficace des suggestions formulées ;

La responsabilisation des gestionnaires internes : la réussite du contrôle passe aussi par la responsabilisation de l'ordonnateur et du gestionnaire du budget communal ;

La création de contrôle interne : le contrôle interne doit constituer un rempart pour les gestionnaires et faciliter la vérification des contrôleurs extérieurs ;

La sanction des auteurs de mauvaises gestions : la réussite de l'objectif de la mission de contrôle passe inéluctablement par la prononciation des sanctions correctives à l'encontre des fautifs.

n définitive, le système de contrôle des finances locales repose sur beaucoup d'institutions de contrôle intervenant chacune soit à priori soit concomitamment ou à postériori. Il sied de signaler que ces structures de contrôle interviennent principalement au niveau étatique et non seulement au niveau communal et se répartissent en ordre administratif, juridictionnel et parlementaire. Les normes de contrôle ne semblent pas être coercitives au regard des manquements qui peuvent être recensés.

Mais quelle sera la méthodologie de collecte des données auprès de ces structures de contrôle ?

CHAPITRE 3 : MÉTHODOLOGIE DE RECHERCHE

Elle va consister à montrer respectivement les outils et méthodes d'analyse, la

population d'étude et l'échantillonnage. Pour ce faire, des cadres logiques de méthodologie de

Les cadres logiques ci-dessous décrivent quant à eux les objectifs spécifiques et les

3.1 Présentation schématique de la méthodologique de collecte des données

Tableau N°01 : Cadre logique de la méthodologie de collecte des données (Obj. Spécifique 1)

Objectifs	Hypothèses	Domaines	Indicateurs	Instruments d'analyse
Objectif spécifique 1 Montrer les forces et faiblesse/menaces et opportunités du système actuel de contrôle	Le système de contrôle présente des forces / opportunités d'une part et d'autre part des faiblesses /menaces	Ressources humaines	-nombre de contrôleurs - niveau des contrôleurs - leur ancienneté - agents d'appui - nombre d'entités contrôlables - connaissance des finances locales	-Fiche d'enquête ou d'entretien ; -observations directe sur le terrain ; -rapports et - déclarations de personnes ressources Méthode SWOT d'analyse des données
		Ressources financières	-rémunérations (salaires) - allocations budgétaires
		Ressources matérielles	- matériel bureautique -disponibilité du matériel roulant -cadre de travail
		Système de communica- tion	- existence d'un service de communication - efficacité de la communication -utilisation des TIC -disponibilité des rapports -confidentialité des rapports
		Manuels de procédures de contrôle	-facilité des procédures de contrôle -adaptation aux finances locales -criticité (qualité) des manuels

			- existence de manuels
		Coordination des actions	-empiètement entre les différentes structures de contrôles -précision des rôles de chaque acteur -synergie d'actions
		Environne- ment du contrôle	-facteurs politiques -sécurité des contrôleurs -autonomie des contrôleurs
		Organisation du travail	-moment du contrôle -Dynamisme (aide) des institutions internes -durée du contrôle
		Disponibilité des rapports de gestion	-production des rapports (temps) -fournitures des pièces justificatives
		Cartographie des risques	-existence de cartographie -exhaustivité (fiabilité) -périodicité de révision -existence de nouveaux risques
		Méthodes et moyens de Contrôle	-principales sources d'informations (comptes, pièces et textes)

Le tableau ci-dessus a présenté des variables et indicateurs ayant permis l'analyse SWOT.

S'agissant de l'objectif spécifique 2, un cadre logique a été élaboré pour la recherche. Ce cadre comprend neuf variables et vingt indicateurs.

Tableau N°02 : Cadre logique de la méthodologie de collecte de données (Obj. Spéc. 2)

Objectifs	Hypothèses	Variables	Indicateurs	Instruments d'analyse
Objectif spécifique 2 : Étudier l'efficacité des outils de gestion interne des budgets communaux	Les outils de gestion interne des budgets communaux sont inefficaces	Comptabilité pratiquée	-comptabilité de gestion -comptabilité des matières -comptabilité de l'ordonnateur	-Fiche d'enquête ou d'entretien ; -observations directe sur le terrain ; -rapports et déclarations de personnes ressources
		Archivage des pièces justificatives	-existence d'archives formelles -la qualité de la tenue
		Manuel de procédure	-clarté des manuels de procédures internes - son existence
		Ressources humaines	-quantité ; -qualité -renforcement des capacités
		Ressources financières	-quantité des dotations de fonctionnement
		Ressources matérielles	-quantité -qualité
		Gestion du carburant	-support d'enregistrement -fiabilité du support
		Contrôle interne	- comité de suivi budgétaire - service de contrôle interne
		Exécution des marchés publics	- capacité des ressources humaines -respect des PPM - conflit de compétences

Ce cadre logique décrit les variables et indicateurs en lien avec les outils de gestion des budgets communaux.

Le nombre de contrôleurs : c'est le nombre de personnes qui effectue le travail du contrôle dans chaque institution de contrôle, selon les institutions, ils peuvent s'appeler inspecteurs, vérificateurs, contrôleurs, assistants vérificateurs... ;

L'ancienneté renvoie à la durée pendant laquelle les contrôleurs effectuent le contrôle, donc il s'agit de l'expérience dans le contrôle ;

Les agents d'appui sont les personnels de soutien qui accompagnent les contrôleurs dans leur mission comme les secrétaires, les agents de liaison, les informaticiens, les documentalistes... ;

La spécialisation en finances locales : c'est la maitrise des questions budgétaires des collectivités territoriales ;

Le nombre de structures à contrôler renvoie au structures dans lesquelles un contrôle ou audit peut être effectué par les institutions de contrôle, donc ce sont par exemple les ministères et institutions, les établissements publics de l'Etat, les sociétés d'Etat, les communes, les projets et programmes.... ;

La rémunération des contrôleurs renvoie au salaire perçu par chaque contrôleur dans le cadre de son travail de contrôle ;

Le budget de fonctionnement est la dotation allouée aux institutions de contrôle pour leur fonctionnement parce que le volume et la qualité du travail sera fonction ;

Le matériel bureaucratique : c'est le nécessaire pour travailler comme les ordinateurs, le papier, l'encre, les stylos, les bureaux et chaises agents et directeurs... ;

Le matériel roulant se définit comme les véhicules quatre roues qui permettent aux missions de contrôle de pouvoir exécuter lesdites missions efficacement ;

Le cadre de travail c'est l'endroit dans lequel le contrôleur travaille c'est-à-dire la climatisation, l'espace approprié ;

L'existence du système de communication : c'est le dispositif d'échange entre l'institution et les usagers, de même qu'avec les structures à contrôler ;

La confidentialité des rapports : c'est la protection du rapport de contrôle, son caractère secret ;

L'efficacité de la communication est l'atteinte des objectifs communicationnels que l'institution s'est fixée, c'est la performance ;

Le manuel de contrôle : document dans lequel sont inscrites les prescriptions procédurales à suivre pour mener ou conduire le contrôle ;

La qualité du manuel : il s'agit de la perfection des procédures, son niveau de finition ;

La maitrise par les contrôleurs renvoie à l'appropriation du manuel par les utilisateurs ;

L'adaptation aux finances locales : c'est l'applicabilité du manuel de procédures de contrôle aux finances locales ;

La similarité des missions : mêmes attributions confiées aux mêmes contrôleurs dans la même institution de contrôle ;

L'empiétement des fonctions : le fait de confier une mission à un contrôleur incompétent ;

La synergie d'action : action coordonnée de deux institutions pour l'accomplissement d'une même mission ;

L'environnement de contrôle : ce sont les facteurs politiques qui peuvent compromettre l'efficacité du contrôle ; la sécurité des contrôleurs et leur autonomie sont des facteurs participants à l'efficacité du contrôle également.

Le contrôle interne s'entend du dispositif interne à la structure contrôlée qui peut faciliter le travail des contrôleurs externes ;

La cartographie des risques : document dans lequel sont recensées les potentielles irrégularités de gestion et des structures au sein desquelles des risques peuvent exister. On s'intéresse à son existence, l'exhaustivité des risques et la périodicité de révision de la cartographie ;

La disponibilité des rapports de gestion : la production dans les délais et la disponibilité des pièces justificatives ;

La méthode de contrôle : existence de procédure contradictoire et l'enquête sur pièces et sur place ;

La comptabilité de gestion : celle tenue par le receveur ; la comptabilité des matières qui inventorie le patrimoine de la commune ; la comptabilité administrative : celle tenue par l'ordonnateur (maire) mais dans la pratique c'est celle tenue par le comptable de la commune ;

Le support d'enregistrement du carburant renvoie à l'outil sur lequel on gère le carburant (registre ou logiciel informatique...) ; la fiabilité du registre : sécurité du support ;

Le comité de suivi budgétaire : collège de conseillers communaux chargé de suivre et de veiller au bon fonctionnement du budget communal ;

Un conflit de compétence : différend entre les gestionnaires (maire, secrétaire général, personne responsable des marchés, comptable) de marché public lié à la compétence de chaque intervenant ; le plan de passation des marchés s'entend du document sur lequel sont inscrits les marchés programmés avec les dates et les procédures prévues.

3.2 : Démarche méthodologique

La présente étude relève de la recherche socio-économique. Le sujet s'intéresse à l'analyse du système de contrôle des finances publiques locales au Burkina Faso.

Pour avoir des résultats scientifiquement acceptables, il a été adopté une méthode mixte c'est à dire qualitative et quantitative à la fois. Aussi il a été utilisé la méthode Strengths Weaknesses Opportunities and Treatts ou Forces, Faiblesses, Opportunités et Menaces d'analyse de données pour la vérification de la première hypothèse formulée qui consiste à déterminer les forces et faiblesses de fonctionnement à l'interne des organes de contrôle puis des opportunités et menaces au niveau externe. La commission européenne définit l'analyse - ou la matrice - SWOT comme « un outil d'analyse stratégique.

Il combine l'étude des forces et des faiblesses d'une organisation, d'un territoire, d'un secteur, etc. avec celle des opportunités et des menaces de son environnement, afin d'aider à la définition d'une stratégie de développement ». Pour la deuxième hypothèse il a été procédé à la mesure de l'efficacité ou l'inefficacité des outils de gestion interne des budgets communaux à travers les indicateurs. C'est donc une analyse essentiellement qualitative qui a été faite.

3.2.1. Matrice SWOT

	Forces	Faiblesses
Interne	Conséquences positives de la	Conséquences négatives de la stratégie
	stratégie des structures de contrôle	des structures de contrôle
	Opportunités	Menaces
	Facteurs externes qui influent	Facteurs externes qui influent
Externe	positivement son développement	négativement son développement et
	et/ou ses performances.	peuvent parfois nuire au point de mettre
	Eléments indépendants de la	en danger sa perennité. Eléments
	stratégie des organes de contrôle	indépendants de la stratégie des organes de contrôle

La méthode SWOT est une enquête de l'environnement interne et externe dans lequel une entreprise ou une autre organisation fonctionne. L'analyse fournit des informations qui permettent aux organisations d'allouer leurs ressources de manière à développer un avantage dans l'atteinte des objectifs stratégiques.

C'est un outil important dans le processus de planification stratégique, mais il a ses limites.

D'abord, elle est flexible, mais vague : les partisans du point d'approche SWOT note sa flexibilité comme un avantage majeur. La flexibilité du cadre SWOT rend applicable à de nombreux paramètres, y compris les entreprises, les organismes gouvernementaux et d'autres organisations.

Cependant, cette flexibilité présente une limitation. Ainsi, le cadre SWOT souligne les éléments de forces, faiblesses, opportunités et menaces, mais ne donne aucune indication réelle sur la façon dont les différentes organisations peuvent identifier ces éléments pour eux-mêmes. Les planificateurs stratégiques peuvent ne pas avoir toutes les informations nécessaires pour identifier les forces et les faiblesses. Par exemple, une entreprise peut croire sa stratégie de marketing ou de service à la clientèle, c'est une force, mais les cadres supérieurs peuvent ne pas être au courant des problèmes existants dans ces domaines.

Ensuite, la difficulté de déterminer une opportunité ou menace. En effet, les organisations peuvent aussi avoir de la difficulté à déterminer si quelque chose dans leur environnement extérieur présente une opportunité ou une menace, et le cadre SWOT ne propose pas un moyen de les distinguer. Que quelque chose représente une opportunité ou une menace peut dépendre de jugement subjectif. La ligne qui sépare les forces des faiblesses ou des opportunités aux menaces n'est pas toujours claire, et SWOT ne propose pas de méthodes pour l'élaboration de ces lignes.

En outre il y a le manque de détail : une analyse SWOT consiste souvent en des phrases de un et de deux mots pour identifier les forces, faiblesses, opportunités et menaces et ne comporte pas de détails. Ce manque de détail est un autre inconvénient dans le cadre SWOT. En outre, SWOT ne nécessite aucune justification pour classer quelque chose sous l'élément dans lequel il a été classé.

Enfin, sur le manque d'indication de classement, l'analyse SWOT fournit un cadre dans lequel les entreprises peuvent identifier leurs forces et faiblesses internes, ainsi que d'évaluer les opportunités et les menaces externes. Cependant, la méthode SWOT ne fournit aucune indication pour les organisations de classer chacun des éléments sous ces quatre rubriques ou de fixer des priorités.

Les organisations peuvent compenser les limites de l'analyse SWOT par la discussion en profondeur des faiblesses qui se concentrent pour les transformer en points forts. Il faudrait aussi essayer de recadrer les menaces comme des opportunités. Il sied également de viser pour plus de détail dans l'analyse SWOT le poids de chaque force, faiblesse, opportunité ou menace pour classer et hiérarchiser chaque élément.

3.2.2 : Les outils d'analyse

Ce sont les outils traditionnels de traitement de texte, c'est-à-dire les logiciels Word et Excel pour le texte et les tableaux issus de la collecte. Pour la prise de décision nous prenons la majorité des réponses favorables, au-delà de 50%. Mais la priorité est donnée aux rapports des institutions de contrôle comme l'IGF et l'ASCE-LC dans la mesure où les enquêtés s'ouvrent fidèlement à eux. En cas de contradictions entre nos enquêtes et celles des ISC, ce sont les résultats de ces dernières qui prévalent.

3.2.3 : Méthode d'analyse

Il s'agit de trouver des variables et des indicateurs pour traiter les deux hypothèses formulées. Pour la première hypothèse il a été recensé onze (11) variables et trente-six (36) indicateurs conformément au cadre logique ci-dessus.

Pour la vérification de l'hypothèse 2 relative à l'efficacité des outils de gestion interne dans les communes, neuf (09) variables et vingt (20) indicateurs ont été utilisés.

3.3. Méthodologie d'enquête

La méthodologie d'enquête consiste à décrire la population d'étude d'une part, et les outils de collecte de données d'autre part.

3.3.1 : Population d'étude et échantillonnage

Pour les besoins de cette étude la population se compose d'une population principale, d'une population secondaire et de personnes ressources. La première est composée des institutions de contrôle administratif et juridictionnel tandis que la seconde concerne les gestionnaires des budgets communaux.

Pour le diagnostic des forces et faiblesses et opportunités et menaces du système de contrôle, l'échantillon est composé de six (06) institutions et deux personnes ressources. Ce sont : l'Autorité supérieure de contrôle d'Etat et de lutte contre la corruption, l'Inspection technique des services du Ministère de l'administration territoriale et de la décentralisation, le ministère de l'économie, des finances et du développement à travers la direction générale du contrôle des marchés et des engagements financiers, la direction générale du trésor et de la comptabilité publique, la direction générale des impôts, la direction générale du développement territorial ; l'Inspection générale des finances ; l'Autorité de régulation de la commande publique ; la Cour des comptes ; Quant aux personnes ressources, il s'agit du Contrôleur général d'Etat et l'Inspecteur général des finances. Il convient de noter que c'est l'ensemble des structures formelles de contrôle des finances publiques qui ont été enquêtées.

Quant à l'analyse des outils internes de gestion de l'exécution budgétaire, l'échantillon se compose de soixante-dix communes dont : trois communes urbaines sur quarante-neuf, une commune à statut particulier sur deux, trois arrondissements sur dix-neuf et soixante-trois communes rurales sur trois cent deux. Statistiquement la composition de l'échantillon par rapport au nombre de communes parait insignifiant pour refléter unanimement la réalité mais étant donné que les communes sont gérées par les mêmes organigrammes et les mêmes animateurs, on peut admettre scientifiquement les résultats de l'enquête.

3.3.2 Outils de collecte de données

Dans le cadre du présent travail, quatre méthodes de collecte de données ont été utilisées. D'abord, il a été administré un questionnaire aux organes de contrôle, suivi d'un entretien avec eux en vue d'expliciter les incompréhensions. Lesdits questionnaires comportent des questions qualitatives et des questions de type numérique et texte.

La collecte des données s'est fait également par observation directe sur le terrain.

En outre il a été consulté des rapports d'étude, des mémoires et autres supports d'informations en lien avec notre problématique.

Enfin les déclarations de personnes ressources ont été également prises en compte dans la collecte de données.

n guise de conclusion, on peut dire que la méthodologie de recherche adoptée a permis de choisir et de collecter les variables quantitatives et qualitatives suivant la méthode SWOT de collecte de données pour l'analyse de la problématique de l'efficacité du contrôle de l'exécution du budget communal au Burkina Faso. Ladite méthodologie n'a pas la prétention de déterminer des résultats exempts de critiques mais elle aura le mérite de susciter des débats qualitatifs sur la méthodologie qui siérait. Mais quels sont donc les résultats auxquels nous sommes parvenus ?

CHAPITRE 4 : RÉSULTATS ET INTERPRÉTATION

Dans ce chapitre, il sera présenté les résultats obtenus sur les variables étudiées

(4.1), ensuite une interprétation sera faite sur les résultats obtenus selon les hypothèses émises plus haut (4.2). Enfin, des recommandations seront faites à l'issu de l'interprétation (4.3).

4.1 : Présentations des résultats

Les résultats obtenus à l'issue de la collecte des données sont exposés dans le tableau ci-après par indicateur et se répartissent d'une part en l'analyse par la méthode SWOT de l'hypothèse 1, et d'autre part par les indicateurs pour la détermination de l'efficacité des outils internes de gestion des budgets locaux.

Tableau N° 03 : Résultats de la recherche au plan interne selon la méthode SWOT

FORCES	FAIBLESSES
Le niveau d'étude des contrôleurs ou inspecteur dans le contrôle : la majorité des contrôleurs ont un niveau supérieur ou égal à BAC+5 ans de formation.	L'insuffisance des contrôleurs ; il y a un manque énorme en contrôleurs/inspecteurs ou vérificateurs selon les cas (135).
L'expérience dans le contrôle : presque tous les inspecteurs/vérificateurs ont une ancienneté d'au moins 5 ans dans le contrôle	L'insuffisance des agents de soutien, cela ne permet pas une finalisation rapide des rapports de contrôle
La maitrise de l'audit des contrôleurs : ils ont été formés également en audit et en investigation même pour certains	La méconnaissance des finances locales des contrôleurs : le fait que ce sont les mêmes contrôleurs étatiques qui font le contrôle local, beaucoup d'entre eux ne maitrisent pas les finances locales
Le traitement salarial des contrôleurs : les contrôleurs sont mieux traités du point de vue du salaire que les autres fonctionnaires	L'insuffisance des dotations budgétaires pour le travail de contrôle : les budgets de fonctionnement sont insuffisants
	L'insuffisance du matériel roulant pour les missions de contrôle.
L'adaptation du cadre de travail : l'environnement du travail est propice pour servir efficacement	Les critiques formulées sur les manuels : maintes critiques sont faites à l'encontre de certains manuels de contrôle
La confidentialité des rapports : les rapports sont top secrets	La non séparation des attributions des contrôleurs à l'intérieur des structures de contrôle : une spécialisation des contrôleurs par domaine s'impose.
L'existence d'un manuel de procédures de contrôle : tout le travail des contrôleurs se fait conformément aux prescriptions du manuel de chaque organe	Le manque de protection des contrôleurs, ceux-ci ne bénéficient pas d'agents de sécurité à domicile et même dans certaines entités à contrôler.
La qualité du manuel, il est adapté au travail des contrôleurs	Le contrôle interne n'est pas approprié.
L'autonomie des contrôleurs : il n y a pas d'injonction des contrôleurs venant de qui que ce soit.	Les contrôles interne et externe ne sont pas complémentaires : la quasi inexistence du contrôle interne ne facilite pas le contrôle externe
La méthode de vérification : c'est la méthode de contrôle par pièces et sur place qui est pratiquée	Les courtes durées des missions de contrôle : pour une bonne investigation, le temps imparti pour le contrôle et les rapports est très réduit
Le moment du contrôle : tout au long de l'exécution budgétaire il y a un contrôle qui se fait	La non exhaustivité des risques pour celles qui en possèdent
Le délai de production des rapports de gestion : ils sont produits par les gestionnaires dans les délais indiqués au calendrier budgétaire	La non révision périodique de la cartographie des risques, ce qui ne permet pas d'avoir une situation claire des risques à contrôler
	L'indisponibilité des pièces justificatives pour les contrôleurs : très souvent il manque les pièces justificatives des dépenses pour la vérification

Tableau N°04 : Résultats au plan externe du dispositif de contrôle selon l'analyse SWOT

OPPORTUNITES	MENACES
L'absence d'ingérence politique dans le contrôle, les facteurs politiques n'influencent pas le contrôle	Nombre de structures à contrôler : la méconnaissance du nombre de structures à contrôler ne permet pas une meilleure planification du travail de contrôle
L'existence d'une procédure contradictoire avant l'établissement du rapport définitif de contrôle : le contrôlé à la possibilité de revenir sur le rapport provisoire	Empiètement de fonctions entre les contrôleurs : les uns interviennent souvent sur des attributions d'autres
	Le manque de synergie d'actions entre les contrôleurs, il pèche au niveau de la coordination des structures de contrôle en ce sens qu'il n y a pas un cadre formelle qui regroupe périodiquement toutes les structures des différents ordres
	L'inexistence de cartographie des risques, seul l'ASCE-LC dispose d'une cartographie de risque comme support de contrôle alors que les autres organes n'en disposent et agissent beaucoup plus sur dénonciations et plaintes

Ce tableau présente les résultats issus de l'enquête. Ce sont des facteurs externes qui sont considérés soit comme des opportunités, soit comme des menaces pour les institutions de contrôle.

Tableau N° 05 : Résultats sur le diagnostic de l'efficacité des outils de gestion interne dans les communes

Efficacité des outils de gestion interne des budgets communaux	Inefficacité des outils de gestion interne des budgets communaux
La tenue de comptabilité de gestion : la comptabilité du receveur est bien tenue	L'absence de la tenue d'une comptabilité des matières ; en effet il n y a pas de comptable matières dans les communes.
La clarté du manuel de procédures comptable : toutes les communes possèdent et applique rigoureusement ledit manuel	La mauvaise tenue de la comptabilité administrative par le comptable communal.
	L'absence d'inventaire périodique des biens à défaut de la comptabilité matières est à déplorer
	L'absence de conservation appropriée des pièces comptables dans les mairies.
	L'absence de manuel de procédures financières dans les communes influe beaucoup sur l'efficacité du contrôle de gestion dans les communes.
	L'insuffisance du personnel communal n'est pas de nature à faciliter une bonne administration à même de rendre efficace un éventuel contrôle.
	Le bas niveau des comptables communaux ne permet la tenue d'une comptabilité de qualité exempte d'irrégularités.
	L'insuffisance du renforcement des capacités des comptables communaux
	L'insuffisance des dotations budgétaires de fonctionnement des services comptables cause des facteurs de mauvaises gestions
	L'insuffisance du matériel de travail influe négativement sur la qualité de gestion.
	L'absence d'un outil formel de gestion du carburant communal cause beaucoup d'irrégularités mettant à nu la fiabilité de sa gestion.
	L'absence de délibérations sur la répartition du carburant est synonyme de contre-performance de gestion .
	L'inexistence de service de contrôle interne dans les mairies ne facilite pas la prévention d'irrégularités de gestion
	La non formalisation du comité de suivi budgétaire qui devrait pouvoir anéantir les risques de malversations financières.
	La méconnaissance des procédures de passation des marchés publics par les acteurs locaux.
	Les conflits de compétence des gestionnaires des marchés publics sont des goulets d'étranglements empêchant la saine gestion des deniers publics.

Il s'agit des résultats issus de l'enquête menée auprès de l'échantillon de 70 communes.

Les résultats indiquent clairement une supériorité nette des outils inefficaces dans la gestion budgétaire des communes.

4.2. Interprétation des résultats obtenus sur les variables étudiées.

Il est commenté dans un premier temps les résultats issus de l'hypothèse 1 et dans un second temps les résultats de l'hypothèse 2.

4.2.1. Commentaires sur les résultats de l'hypothèse 1

Sur tout l'échantillon de notre étude, il ressort qu'il y a une carence énorme en matière de nombre de contrôleurs pour effectuer le contrôle à temps et sur les structures contrôlables. Si nous partons de l'hypothèse qu'il y a au minimum mille entités à contrôler, par rapport à la centaine de contrôleurs/inspecteurs, nous en déduisons que le nombre est nettement inférieur et ne permet pas de couvrir toutes les entités selon la norme (chaque année au niveau des receveurs municipaux et 2 ans dans les ambassades au niveau du trésor public par exemple).

S'agissant du niveau des contrôleurs, nous avons trouvé que plus des deux tiers des contrôleurs ont un niveau au moins égal à BAC+5 ans de formation. C'est une force qui respecte la norme sur la qualification des ressources humaines.

En ce qui concerne leur expérience dans le contrôle, l'enquête montre que la majorité des vérificateurs effectue le contrôle depuis au moins 5 ans. C'est également une force.

Pour ce qui est de leur capacité en audit il ressort que la quasi-totalité des contrôleurs ont reçu une formation en audit, puisque le contrôle et l'audit sont presque indissociables.

Sur l'indicateur agents de soutien aux vérificateurs, l'étude montre qu'il y a en moyenne 86 agents d'appuis qui facilitent la finalisation du travail des contrôleurs. Le rapport contrôleurs/agents d'appui donne 86/135 =0,63. Cela signifie qu'un contrôleur n'a pas un agent d'appui pour finaliser son rapport. C'est une faiblesse du dispositif de contrôle.

Sur le nombre de structures à contrôler les enquêtés disent unanimement ignorer leur nombre. Le dispositif ne saurait être efficace si le nombre des structures à contrôler n'est pas connu par ceux qui effectuent le travail.

C'est un handicap lourd. S'agissant de la spécialisation des contrôleurs en finances locales, les enquêtés répondent majoritairement par la négative. Alors que la qualité du travail de contrôle est basée sur la maitrise des procédures et de la nomenclature des budgets locaux, nous en déduisons qu'il s'agit d'une faiblesse et menace à la fois.

La deuxième variable porte sur la rémunération des contrôleurs car l'un des facteurs de réussite de la mission de contrôle en dépend. Sur le salaire des contrôleurs, les enquêtés déclarent majoritairement être satisfaits. Cela est une force considérable parce qu'on suppose qu'ils se donneront entièrement à leur travail. Relativement au budget alloué aux structures de contrôle, il ressort que les allocations budgétaires sont insuffisantes pour permettre aux organes de conduire efficacement leur mission. Il s'agit d'une faiblesse au niveau interne et une menace au niveau externe.

La troisième variable mesurée concerne les ressources matérielles que les structures ont pour effectuer le travail. Ici trois indicateurs sont vérifiés. Quant au matériel bureautique il ressort de l'enquête une parité des réponses, ce qui implique la moitié déclare la suffisance et l'autre moitié déclare le contraire. Pour ce qui est du matériel roulant, l'enquête révèle qu'il y a un manque crucial de ce type de matériel. Il s'agit une faiblesse quand on sait que toutes les missions de contrôle sont effectuées avec le matériel roulant, sans ce matériel il est impossible d'effectuer le contrôle sur le terrain. S'agissant du cadre de travail, nous avons trouvé qu'il est adapté pour le travail de contrôle des vérificateurs. C'est une force.

Du point de vue du système de communication des organes de contrôle les résultats suivants sont obtenus. Concernant l'existence d'un système de communication, l'étude révèle que la quasi-totalité des organes de contrôle n'en possèdent pas. Alors que la communication constitue une norme de contrôle, il sied de conclure que c'est une faiblesse. Sur son efficacité, les organes qui en possèdent se prononcent en faveur de son inefficacité. C'est une menace et faiblesse à la fois car la population n'est pas satisfaite sur la communication.

Du point de vue de la possession d'un site web fonctionnel presque toutes les institutions de contrôle en possèdent.

Sur la possibilité de consulter électroniquement les rapports produits il est quasiment impossible de les trouver. C'est une opportunité dans la mesure où la norme de contrôle prévoit la confidentialité des rapports. Mais le rapport général annuel d'activités doit être accessible au public. De même, nos enquêtés déclarent unanimement que leurs rapports sont confidentiels. C'est une force respectant les normes de contrôle.

Nous nous sommes intéressés à la question des manuels de procédure de contrôle des différentes structures de contrôle. La quasi-totalité des structures affirment en avoir même si certaines utilisent pour d'autres comme le cas du manuel de l'ASCE-LC qui est utilisé par l'ITS MATD et l'IGF. En termes de qualification il s'agit d'une force car il est prescrit dans les normes de contrôle. Sans manuel de procédure de contrôle, on ne peut pas réaliser un contrôle efficace. Sur l'indicateur relatif à sa maitrise, les enquêtés déclarent majoritairement en maitriser sauf au niveau de la Cour des Comptes ou il est inadapté au contrôle des finances mais plutôt aux procédures juridictionnelles. Pour nous cela constitue une opportunité pour les structures à contrôler et une force au niveau interne aux institutions de contrôle. Pour ce qui est de la qualité du manuel, les structures disent qu'il ne comporte pas de faille. Il s'agit donc d'une force pour les contrôleurs. S'agissant de l'adaptation du manuel de contrôle au contrôle des finances locales, il ressort que les avis sont partagés en ce sens que la moitié dit oui et l'autre répond non. Sur la criticité des manuels de contrôle il ressort que certains manuels (ITS MATD et CC) ne sont pas adaptés aux finances locales, d'autres ne sont pas validés par un expert externe (IGF), l'IGT dit que son manuel se limite au contrôle de l'équilibre de la comptabilité et ne permet pas d'établir la balance. D'où la conclusion que c'est une faiblesse du système de contrôle.

Concernant la variable coordination des actions, 3 indicateurs ont été étudiés. Du point de vue de la similarité des missions des structures de contrôle il ressort que toutes les structures exécutent pratiquement les mêmes missions. Cela d'un point de vu organisationnel peut être assimilé à une faiblesse, les missions devraient être reparties par structures de contrôle de sorte à alléger le travail. Il ressort également qu'il n y a pas de séparation nette entre les missions des contrôleurs. L'étude montre aussi dans l'ensemble qu'il manque une synergie d'actions entre les organes de contrôle.

On en déduit que la coordination pèche en termes d'organisation, alors qu'une norme de contrôle en recommande une meilleure coordination entre les structures de contrôle.

A la suite de la coordination trois autres indicateurs ont été mesurés en lien avec la rubrique environnement de travail. Selon l'enquête il n y a pas d'interférence politique dans la mission de contrôle. Corroborant le principe de l'indépendance des ISC, nous concluons à une force. Dans le même ordre d'idées, les contrôleurs déclarent majoritairement être en insécurité dans l'exercice de leur fonction.

Cela est une faiblesse quand on sait que la qualité de travail en dépend. Par contre, ils déclarent être autonomes dans leurs attributions, c'est une force non négligeable.

L'organisation physique du contrôle semble pertinente pour nous dans le sens de l'appréciation du système de contrôle. Ce faisant, quatre indicateurs sont choisis pour la mesurer. L'étude révèle que c'est la méthode de vérification par pièces et sur place qui est pratiquée par les organes de contrôle. C'est une force du dispositif de contrôle car son efficacité est irréfutable en matière de contrôle de gestion. S'agissant du moment du contrôle de l'exécution budgétaire on s'aperçoit que tout au long de l'exécution budgétaire, il y a un contrôle qui s'effectue. Pour ce faire la DG-CMEF contrôle à priori, l'IGF et la DGDT contrôlent concomitamment, et l'ASCE, la CC interviennent en fin d'exécution. Ces deux indicateurs sont considérés comme des forces du dispositif de contrôle.

Pour ce qui est de l'aide du contrôle interne au niveau communal, il ressort qu'il n'existe pratiquement pas. Théoriquement un comité de suivi budgétaire existe mais dans pratiquement toutes les communes il n'existe pas. Quant à la complémentarité des contrôles interne et externe, les intervenants sont divisés, les uns se prononçant en faveur et d'autres contre. Il est conclu que ces deux derniers indicateurs sont des faiblesses tant ils ne facilitent pas le travail de contrôle. Quant à la durée du contrôle, notre enquête nous révèle que chaque organe de contrôle programme sa mission en fonction de sa capacité. C'est dire qu'il n y a pas une norme, c'est arbitraire. L'idéale était de programmer le passage des contrôleurs dans les communes selon une fréquence régulière mais ce n'est pas le cas dans la majorité des structures de contrôle. Certaines se contentent des dénonciations et plaintes pour procéder au contrôle. C'est une caractéristique de l'inefficacité du contrôle.

Il a été procédé à l'analyse de la cartographie des risques des structures de contrôle car l'efficacité du contrôle en dépend. La quasi-totalité des organes de contrôle n'en possèdent pas. Sauf l'ASCE-LC qui possède une cartographie des risques. Le risque zéro n'existe pas ; c'est alors que cette liste n'est pas exhaustive. C'est dire que tous les risques n'ont pas pu être recensés. Conventionnellement, il devrait avoir de période de révision, ce qui n'est pas le cas à l'ASCE-LC organe supérieur de contrôle interne à l'administration.

La norme concernant la cartographie des risques est importante au regard de l'insuffisance des contrôleurs par rapport d'une part aux budgets communaux et d'autre part aux milliers d'entités à contrôler, c'est une faiblesse du système de contrôle.

La variable documents de gestion des comptables, objet du contrôle a été aussi étudié à travers deux indicateurs. Le premier indicateur porte sur les délais de production des documents de gestion notamment les comptes de gestion. Il ressort que les rapports sont produits à temps pour le contrôle à postériori. C'est une prouesse qu'il faut saluer. En ce qui concerne les pièces justificatives il ressort qu'elles ne sont pas totalement réunies au moment du passage des contrôleurs. C'est aussi une faiblesse de l'appareil de contrôle.

La dernière variable que nous avons enquêté pour diagnostiquer les forces et faiblesses des structures de contrôle est la méthode de contrôle pour finaliser le rapport de contrôle. L'échantillon reconnait la procédure contradictoire du contrôle avant l'établissement du rapport final. En effet un rapport provisoire est transmis à l'enquêté pour amendement ou opposition avant l'établissement du rapport définitif. Cette variable constitue une force du dispositif de contrôle.

4.2.2 : Commentaires sur les résultats de l'étude sur l'efficacité des outils de gestions internes aux communes

Ici, ce sont également des variables suivies d'indicateurs qui sont mesurés en vue d'analyser les outils internes de gestion des budgets communaux.

Sur la variable comptabilité tenue par les gestionnaires des budgets, trois indicateurs ont permis d'analyser sa performance. Du point de vue du compte de gestion tenu par le receveur municipal, il est ressorti que 100% des communes la pratique, c'est donc une performance à saluer en ce sens que les structures de contrôle apprécient sa tenue.

Du point de vue la comptabilité des matières, seul 30% de notre échantillon la pratique, cela dénote une mauvaise gestion des biens des communes. C'est un indicateur de contre-performance de gestion dans la mesure où elle rend inefficace le contrôle. Il est notamment pratiqué dans quelques communes urbaines. Alors que les règles de la comptabilité publique en demandent sa tenue obligatoire. S'agissant de la tenue du compte administratif l'étude révèle que bien que sa tenue est obligatoire, seulement 50% des enquêtés déclarent la tenir convenablement. Sa particularité c'est qu'elle doit établir les mêmes soldes que le compte du receveur. La mauvaise tenue de cette comptabilité limite davantage l'efficacité du contrôle. Le niveau des comptables communaux est en partie responsable de sa non tenue. Du point de vue de l'inventaire périodique des biens à défaut de la comptabilité matière, la majorité soit 55% des communes ne recensent pas les biens communaux périodiquement. Cela n'est pas de nature à faciliter le travail de contrôle.

L'archivage des pièces justificatives joue également sur l'efficacité du contrôle.

Concernant l'existence d'archives formelles dans les communes ou dans les services de comptabilité, il ressort que seul 10% de notre échantillon possède des archives formelles à même de bien conserver les pièces. C'est un handicap pour un contrôle efficace. Nonobstant l'existence d'archives formelles, la qualité de tenue des pièces justificatives a été étudiée. Il ressort que la moitié des communes étudiées classe leurs pièces comptables dans des classeurs ou chronos dans les bureaux. Etant donné leur importance dans la vérification de la comptabilité nous pouvons conclure qu'il s'agit d'une contre-performance qui entrave l'efficacité du travail de contrôle.

L'enquête a été également portée sur le manuel de procédures au niveau des communes. A ce sujet, deux indicateurs ont été mesurés. L'existence même de manuel de procédures administratives, financières et comptables. Mais seul le manuel comptable existe à 100% dans toutes les communes, cependant il n y a pas de manuel administrative, ni de manuel financière sauf dans les communes urbaines. Cet état de fait a comme risque les conflits de compétences entre le personnel clé des mairies. Quant à la clarté du manuel comptable, tous les enquêtés déclarent le comprendre entièrement. Il en découle sur le plan du contrôle budgétaire, des lourdeurs du processus en ce sens que les contrôleurs vont d'abord

statuer sur chaque aspect, d'abord l'aspect administratif, ensuite l'aspect financier et enfin la comptabilité.

La variable ressources humaines a été étudiée et le résultat est clair. Ainsi, sur le plan quantitatif, seul 45% des communes affirment que le personnel est suffisant contre 55% d'insuffisance du personnel tant sur le plan administratif que comptable. Or, le facteur travail est primordial dans le rendement qualitatif et quantitatif des communes. Dans ce sens le manque de personnel constitue un handicap en termes d'efficacité. Au titre du niveau des comptables il convient de souligner que la moyenne des comptables a le niveau du Brevet d'Etudes Professionnelles en comptabilité privée, tandis que la comptabilité qu'ils tiennent est publique. Cela traduit aussi la qualité des documents tenus et la tâche qui incombera respectivement au receveur municipal et aux structures de contrôle. Au chapitre, renforcement des capacités il ressort que 50% de l'échantillon reçoit des formations en vue d'améliorer leurs prestations.

Sur le plan des dotations de fonctionnement des services ayant en charge la tenue de la comptabilité, plus de la moitié des communes enquêtées affirment que les dotations sont insuffisantes pour une bonne administration de la comptabilité. Il sied de conclure qu'il s'agit d'une contre-performance interne de gestions de budgets locaux ayant comme corollaire la complication de la tâche des contrôleurs.

Du point de vue des ressources matérielles, deux indicateurs ont été mesurés. Le premier est la quantité du matériel, il ressort son insuffisance selon l'enquête. La qualité a aussi été mesurée et il ressort un doute sur la qualité. Comment peut-on être efficace sans matériels de travail.

S'agissant de la maitrise du calendrier budgétaire, il ressort que seul 45% des comptables communaux maitrisent les dates de production et d'adoption des différents documents budgétaires.

Il est également vérifié la gestion du carburant dans les mairies. S'agissant du support d'enregistrement, seul 30% possède un support formel d'enregistrement. Sur la fiabilité du registre également c'est 30% qui a un registre fiable. Sur les textes de gestion du carburant, près de la moitié de notre échantillon n'a pas un arrêté formel de répartition. On peut en déduire que la gestion du carburant n'est pas saine dans nos communes d'où la

Le travail a aussi porté sur le contrôle interne au sein des mairies. Dans un premier temps l'étude s'est intéressée à l'existence d'un service de contrôle interne au niveau des mairies d'où il ressort que seul 10% des mairies en dispose. Ensuite sur le comité de suivi budgétaire, seul 15% des communes ont leur comité qui fonctionne régulièrement pour veiller à la bonne exécution.

Nous avons aussi enquêté sur les marchés publics étant donné qu'ils absorbent une grande partie du budget communal. Concernant la capacité des ressources humaines notamment les comptables communaux tenant la comptabilité de l'ordonnateur en principe, il ressort qu'environ 70% de ce personnel n'arrive pas convenablement à bien exécuter les marchés publics. S'agissant du respect des Plans de Passation des Marchés publics, seul 30% respecte intégralement ce document fondamental de gestion des appels à concurrence. Sur le respect de la règlementation des appels à concurrence, il ressort que près de 50% suive les procédures en la matière. Il y a de plus un problème de conflit de compétence souvent entre les acteurs de gestion des marchés au niveau communal qu'il faut solutionner.

Dans cette importante variable on déduit qu'elle constitue une contre-performance de gestion interne qui ne facilite pas le travail de contrôle des organes.

4.2.3 : Les forces et les opportunités du système de contrôle

Après analyse des résultats obtenus, les forces qui se dégagent sont les suivants : le bon niveau des contrôleurs/inspecteurs, leur expérience dans le contrôle, leur capacité en audit, la suffisance des salaires des contrôleurs, l'adaptation du cadre de travail, la confidentialité des rapports, la possession d'un manuel de procédures, la qualité du manuel de procédures, le manque d'interférence politique sur le contrôle, l'autonomie des contrôleurs, la méthode de vérification par pièces et sur place, le moment du contrôle, la production des rapports de gestion dans les délais, l'existence d'une procédure contradictoire.

4.2.4: Les faiblesses et menaces du dispositif de contrôle

Les faiblesses et menaces qui ressortent du diagnostic du système de contrôle sont : l'insuffisance des contrôleurs, l'insuffisance des agents de soutien, la méconnaissance des entités à contrôler, la non spécialisation en finances locales de la majorité des contrôleurs, l'insuffisance des dotations budgétaires pour le travail de contrôle , l'insuffisance du matériel roulant pour les missions, l'absence d'un système de communication formelle, l'inefficacité de la communication, l'impossibilité de consulter les rapports électroniquement, maintes critiques formulées sur les manuels, la mauvaise répartition des missions confiées aux institutions de contrôle, le manque de synergie d'actions entre les structures de coordination, le manque de protection des contrôleurs (insécurité), l'inexistence du contrôle interne approprié, la non complémentarité des contrôles interne et externe, la courte durée de la mission de contrôle, le manque de cartographie des risques des organes de contrôle, la non exhaustivité des risques pour celles qui en possèdent, la non révision périodique de la cartographie des risques, l'indisponibilité des pièces justificatives pour les contrôleurs.

4.2.5. Les performances de gestions internes dans les communes

4.2.6. Les contre-performances des outils de gestions internes dans les communes

Ce sont : l'absence de la tenue d'une comptabilité des matières globalement, la mauvaise tenue de la comptabilité administrative, l'absence d'inventaire périodique des biens, l'inexistence d'archives formelles pour les pièces comptables, la mauvaise conservation des pièces justificatives, l'absence de manuel de procédures financières, l'insuffisance de personnel communal, le bas niveau des personnels comptables, le manque de renforcement des capacités des comptables des communes, l'insuffisance des dotations de fonctionnement des services comptables, l'insuffisance du matériel de fonctionnement, la non maitrise du

calendrier de l'exécution budgétaire, l'absence d'un support formel d'enregistrement du carburant, la non fiabilité du registre d'enregistrement de carburant, l'absence de textes de répartition du carburant, l'absence de service de contrôle interne dans les mairies, la non formalisation du comité de suivi budgétaire, la méconnaissance des procédures de passation des marchés publics par certains acteurs, les conflits de compétences des gestionnaires des marchés publics.

4.3. Recommandations

Au regard des faiblesses et menaces recensés dans le diagnostic du dispositif de contrôle, et des insuffisances relevées dans les outils internes de gestion dans les communes, il est formulé des suggestions pour y remédier.

Insuffisances	Recommandations
Les ressources humaines : il a été relevé l'insuffisance des contrôleurs/inspecteurs pour effectuer les contrôles. En effet beaucoup de missions de contrôle n'ont pas été faites en raison du manque de contrôleurs. Que ce soit à l'ASCE-LC, à la Cour des Comptes ou à l'IGF il est ressorti un besoin en quantité et en qualité de contrôleurs.	Il est recommandé le recrutement en quantité suffisante de contrôleurs/inspecteurs pour renforcer la capacité productive de travail des institutions de contrôle. L'efficacité du dispositif de contrôle repose essentiellement sur les hommes et les femmes qui animent les structures.
L'insuffisance des dotations budgétaires de fonctionnement des institutions de contrôle pour faire fonctionner efficacement les institutions chargées du contrôle constitue un grand handicap.	Il faut donc allouer conséquemment les institutions de contrôle afin qu'elles s'équipent suffisamment et renforcent les capacités des contrôleurs.
Le manque de cartographie des risques des structures de contrôle. L'enquête a révélé que seul l'ASCE-LC dispose d'une cartographie des risques qui d'ailleurs n'a pas encore été révisée. Eu égard au manque de personnel, si il n'y a pas encore de cartographie de risques, il est évident que la planification du contrôle va poser problème et jouer considérablement sur le rendement des structures de contrôle.	A cet effet nous recommandons fortement que chaque institution de contrôle élabore et révise sa cartographie de risques. C'est une exigence même des normes de contrôle pour rendre efficace le système de contrôle.
La méconnaissance des structures à contrôler n'est pas de nature à faciliter le travail de contrôle	Il incombe à chaque institution de contrôle de recenser exhaustivement les entités relevant de son champ de contrôle.
L'absence de contrôle interne dans les communes : qui pouvait réduire considérablement le risque d'irrégularités de gestion à un niveau très bas. Même les comités de suivi budgétaire des conseils municipaux ne sont pas opérationnels	Nous recommandons la création des services de contrôle interne dans les communes comme requis dans les normes de contrôle.

A l'issue du diagnostic, des faiblesses ou insuffisances ont été retrouvées. Ce tableau fait une recommandation pour remédier auxdites insuffisances.

Au-delà des recommandations, il est proposé de pistes de solutions pour réduire les faiblesses et menaces recensées. Ainsi il faut :

- l'équipement en quantité suffisante en matériel roulant : le parc automobile :

- la protection des contrôleurs : chaque contrôleur doit bénéficier au moins d'un agent de sécurité et d'une arme de protection ;

- la création d'un cadre formel de concertation périodique des institutions de contrôle de tous les ordres (administratif, juridictionnel et parlementaire et même les Organisations de la société civile).

'analyse des hypothèses a permis d'établir d'une part que le dispositif de contrôle présente effectivement des forces et des faiblesses. De surcroit les résultats indiquent que les faiblesses surclassent les forces. Il convient également de noter concernant la deuxième hypothèse que les outils de gestion interne des budgets communaux ne sont pas efficaces. Du reste les outils inefficaces sont majoritaires. En somme le diagnostic du système de contrôle des institutions de contrôle et les outils de gestion interne présente beaucoup d'insuffisances que nous avons d'ailleurs faites des recommandations pour y remédier. Les deux hypothèses formulées sont exactes.

CONCLUSION GENERALE

L'étude avait pour objectif d'analyser l'efficacité du contrôle exercé sur les budgets communaux et consistait non seulement à analyser les forces et les faiblesses du système de contrôle mais aussi à s'appliquer à connaitre l'efficacité des outils internes de gestion des budgets communaux au Burkina Faso.

S'appuyant sur la méthode SWOT d'analyse des données, nous sommes parvenus à déceler les faiblesses et menaces du dispositif de contrôle au titre desquelles on peut citer l'insuffisance du nombre de contrôleurs, les insuffisances des dotations budgétaires de fonctionnement et du matériel roulant, la quasi absence de cartographie des risques et la méconnaissance du nombre de structures à contrôler. Au chapitre des forces et opportunités déterminées dans le dispositif de contrôle, il est important d'énumérer l'aptitude des contrôleurs à travers leur niveau d'étude et leur expérience professionnelle, l'usage d'un manuel de procédures de contrôle et l'existence de la vérification sur toute la période de l'exécution du budget communal. En ce qui concerne le diagnostic de l'efficacité des outils internes de gestion interne dans les communes nous avons déterminé comme points positifs la qualité de la tenue de la comptabilité du receveur municipal et la clarté du manuel de procédures comptable. Mais les difficultés liées à l'insuffisance des ressources humaines en quantité et qualité, à l'absence de service de contrôle interne dans les mairies et les difficultés de gestion des marchés publics locaux constituent des contre-performances. Ces résultats permettent de conclure que le dispositif de contrôle de l'exécution du budget communal comporte beaucoup de faiblesses que de forces. Il ressort également une nette supériorité des contre-performances des outils internes de gestion des budgets communaux. Mais étant donné qu'il y a des insuffisances dans l'analyse SWOT des données les résultats ne pourraient être pris comme des vérités bibliques au point de ne pas pouvoir être remis en cause.

Du reste, la taille de l'échantillon semble petite au point qu'on peut se réserver à généraliser les résultats mais le fait que ce sont les mêmes organes de contrôle et les mêmes organigrammes des mairies quel que soit la grandeur de l'échantillon, on aboutirait aux mêmes résultats.

Toutefois le fait que ce sont les mêmes structures de contrôle qui interviennent à tous les niveaux administratifs constitue un handicap institutionnel au regard de leur manque de moyens et de ressources. Une réforme doit être opérée à ce niveau pour désengorger lesdites structures. N'est-il pas indiqué de créer des structures de contrôle exclusivement réservées au contrôle des budgets communaux. C'est dans cette optique qu'il a été créé en France les chambres régionales des comptes pour contrôler la gestion des communes, des départements et des régions. Fort des résultats engrangés par la déconcentration de la Cour des Comptes française, il est souhaitable que le Burkina Faso aille dans ce sens pour améliorer qualitativement sa gouvernance et promouvoir le développement à la base. Une telle réforme participe même à l'autonomisation des collectivités territoriales. Parler du problème de l'efficacité du contrôle des budgets communaux revient à évoquer le dispositif de contrôle en général des finances publiques au Burkina Faso.

Le contrôle de l'exécution des finances locales est un défi permanent pour les acteurs de la bonne gouvernance. La réflexion pourrait s'étendre sur l'impact du contrôle des budgets locaux sur le développement local au Burkina Faso.

BIBLIOGRAPHIE

ANNEXES

Insuffisances constatées	2011	2012	2013
Mauvais fonctionnement du conseil municipal	24%	24%	80%
Insuffisances dans la gestion administrative	22%	24%	67%
Insuffisances/ irrégularités dans la gestion financière et budgétaire	22%	24%	53%
Insuffisances/ irrégularités dans la gestion foncière	11%	5%	47%
Insuffisance dans la mise en oeuvre de la coopération décentralisée	11%	5%	33%
Insuffisance dans l'exercice de la tutelle rapprochée (délibérations, convocations des conseils, ....)	9%	16%	33%

Source : Rapport général annuel d'activités 2013 de l'Autorité Supérieure de Contrôle d'Etat

Le présent guide (questionnaire) est élaboré dans le but de recueillir les données en vue de rédiger un mémoire de fin d'études en master en développement local et gestion des collectivités territoriales à l'UO II. Le thème du mémoire est « l'analyse de l'efficacité du contrôle de l'exécution du budget communal au Burkina Faso »

23. D'autres structures de contrôle disposent-elles de missions similaires que les vôtres ?

NB : veuillez cocher ou remplir les lignes selon les questions correspondantes.

NB : veuillez cocher ou remplir les lignes selon les questions correspondantes. Merci pour votre contribution inestimable à la rédaction de notre mémoire

TABLE DES MATIERES

1.1.3 : La notion d'exécution budgétaire des collectivités territoriales 7

2.1 : Le dispositif de contrôle de l'exécution budgétaire au Burkina Faso 18

2.2 : Les normes de contrôle des finances publiques : institutions et normes en matière de contrôle 27

B : Les Normes de contrôle des Institutions Supérieures de Contrôle au Burkina Faso 28

3.1 : Présentation schématique de la méthodologique de collecte des données 35

4.2 : Interprétation des résultats obtenus sur les variables étudiées. 49

4.2.2 : Commentaires sur les résultats de l'étude sur l'efficacité des outils de gestions internes

4.2.6 : Les contre-performances des outils de gestions internes dans les communes 57