Memoire Online - Les conseils de développement entre « empowerment » et démocratie participative

Je souhaite remercier toutes les personnes qui m'ont soutenues et accompagnées au cours de cette
recherche, ma famille, mes amis ainsi que mon responsable de mémoire Jon Marco CHURCH pour ses
conseils et remarques toujours pertinentes.

Je tiens à remercier toutes les personnes m'ayant aidé durant mon travail dans leurs conseils, écrits
et expériences. Je voudrais remercier tout spécialement les écrits de Marie-Hélène Bacqué sur les
questions de participation et Philippe LANGEVIN pour ses écrits et témoignages au sein des conseils
de développement.

L'empowerment et la démocratie participative sont deux notions que l'on peut penser complémentaires mais aussi opposables dans leurs histoires et dans leurs applications dans les sociétés. Il sera question d'analyser les impacts possibles des processus de participation tels que les conseils de développement dans les structures de participation. Dans un premier temps, il sera important de comprendre comment les processus institutionnels participatifs se détachent de participation. Ce détachement de la participation s'observe, lors des changements de politique socialiste, mais aussi par la création d'un nouvel espace d'échange qu'est l'Europe. Dans un deuxième temps, nous verrons comment les conseils de développement impliquent la société civile et les habitants dans les projets urbains de manière différente, comparés à d'autres dispositifs participatifs. Cette implication propre aux conseils de développement s'opère par le cadre législatif et réglementaire quasi-inexistant présent au sein des Intercommunalités et Pays. Pour terminer, nous verrons les limites que les conseils de développement ont dans la mise en oeuvre de l'empowerment dans les projets urbains. Cette limite peut s'expliquer par l'approche trop sectorielle des politiques de la ville dans une politique publique qui se doit transversale les unes avec les autres, en s'organisant de manière commune.

Mots-clefs : Empowerment, démocratie participative, instance de participation, conseils de développement

Abstract

Empowerment and participative democracy are two words that can be considered complementary but also opposable in their histories and applications in societies. It is a question of analyzing the possible impacts of participation processes such as development councils in participation structures. First, it is important to understand how participatory institutional processes are detached from participation. This detachment of participation is observed during the changes of socialist policy, but also by the creation of a new space of exchange which is Europe. Secondly, we will see how development councils implicate civil society and the inhabitants in urban projects in different ways. This implication of development councils is made by the legislative laws almost not-existent in the Intercommunities and Pays. Finally, we will see the limitations that development councils have in implementing empowerment in urban projects. This limitation can be explained by the too individual reading of the policies of the city in a collective public policy by organizing together in a common way.

Keywords: Empowerment, participative democracy, participation authority, development council,

LOADT : Loi d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement du Territoire

LOADDT : Loi d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement Durable du Territoire

PUCA : Plan Urbanisme, Construction et Architecture du ministère de l'équipement

1.1.2 Quelle est la pertinence de l'empowerment en aménagement et dans les instances

1.2.1 Une construction historique non loin de celle de l'empowerment- de 1960 à 1980. 29

1.2.2 Vers une ingénierie spécifique à la participation - de 1990 à nos jours 32

Conclusion de partie : La participation se détachent des processus institutionnels participatifs. 34

Conclusion de partie : Les CD impliquent la société civile et les habitants dans les projets urbains de

3.1- Vers un modèle plus participatif : les conseils de développement avec un fonctionnement à

3.2- Identification des limites des conseils de développement face à la participation attendue 59

3.2.1 Limites des conseils de développement vers une meilleure participation 59

3.2.2 Propositions pour faire évoluer les conseils de développement et les rendre plus

Conclusion de partie : Comment les conseils de développement ne jouent pas un excellent rôle

Annexe 3- Liste des interviews dans le cadre du travail de mémoire - Réalisés le jeudi 12 et

INTRODUCTION

Le phénomène de participation qui a pour raison de donner la possibilité aux acteurs d'un

projet d'y participer, mais surtout d'y avoir un rôle dans son élaboration, est vu comme un idéal à atteindre et peut correspondre à un idéal de fonctionnement et d'écoute entre les acteurs d'un projet de territoire. Le référendum local, le droit de pétition, les conseils de quartier, les commissions du débat public, les chartes de concertation et les enquêtes publiques permettent aux citoyens de s'exprimer en dehors des élections sur des sujets importants qui les concernent directement. Ces initiatives sont les outils donnés aux individus afin de pouvoir comprendre, dialoguer et influencer les projets des territoires sur lesquelles ils vivent, travaillent et consomment.

De nombreuses recherches ont été faites sur ces questions de participation par la sphère universitaire mais aussi professionnelle. De nombreux sociologues ont comparé la participation que l'on pouvait atteindre auprès d'autres sociétés afin de mieux comprendre celle de la France tout en rêvant de toujours plus, d'une co-construction de nos projets entre les investigateurs et les bénéficiaires. Prôner une démocratie plus participative et plus représentative n'est autre qu'un pléonasme apporté par la société, sur un modèle reposant principalement sur le rôle que joue la société civile par ses habitants, associations et institutions publiques. Il me semble important de montrer l'incohérence que porte la définition d'une démocratie plus participative en sachant que celle-ci repose sur une citoyenneté politique à la source de notre démocratie, mais soulignant comme un manque de participation de ses mêmes citoyens.

« La démocratie participative ne s'oppose pas à la démocratie représentative, elle la complète. Elle n'a pas été instituée par la loi de 1999. Elle signifie simplement que la citoyenneté ne saurait se réduire à déposer occasionnellement un bulletin dans une urne mais qu'elle s'exprime par la participation du peuple aux affaires publiques. On peut la décliner à différents niveaux : on parle de citoyenneté régionale, nationale, européenne voire mondiale. C'est pourtant au niveau des territoires qu'elle prend tout son sens, par la proximité qu'elle implique entre les habitants et les politiques qui leurs sont proposées (en termes de droits à l'emploi, au logement, à la santé, la justice, l'éducation, les services publiques, etc).

Comme l'implication des habitants n'est pas naturelle, la loi a défini un certain nombre d'instruments et d'obligations destinés à la faciliter : référendum local, droit de pétition, conseils de quartier, commissions du débat public, chartes de concertation, enquêtes publiques, commissions consultatives des services publics locaux permettent aux citoyens de

s'exprimer en dehors des élections sur des sujets importants qui les concernent directement. »1

Nous nous retrouvons dans un brouhaha d'amalgames et de faux dialogues critiquant un modèle politique qui se veut participatif sans l'être réellement. Non loin de vouloir revenir sur les fondements et les différentes approches d'une telle question je me suis attaché à comprendre davantage le fonctionnement de la notion « d'empowerment » se trouvant au centre des démarches populistes et de population marginalisée à l'étranger et arrivant comme un modèle de réussite de la participation que l'on pourrait importer dans notre société. Les débats qui animent les politiques publiques mais aussi le monde privé à importer, un pouvoir d'émancipation des populations, que représente l'empowerment et à se l'appliquer comme si notre modèle était touché par un manque d'appartenance et de représentation. Pouvant être perçu comme le déni d'une société n'acceptant pas totalement de confier du pouvoir et de la liberté d'expression aux plus grands nombres.

Dans ce travail universitaire il sera question de définir cette notion fondamentale concernant la construction de mouvement social à travers le monde et à travers les époques grâce aux travaux portés par Marie-Hélène Bacqué et Carole Biewener de manière majoritaire mais aussi d'autres auteurs comme Marc Zimmerman, Mary Parker Follett, Deepa Narayan Parker sur la construction de l'empowerment mais aussi sur celle de la démocratie participative faite par Simon Wuhl. Il me semble important de pouvoir revenir sur l'étymologie ce ces termes afin d'en définir un modèle avant d'en faire une critique par mon cas d'étude. Concernant mes recherches sur le fonctionnement des conseils de développement, j'ai pu trouver de nombreux écrit par Philippe Langevin, traitant la question de la participation dans ces instances de participation. Ce travail universitaire a pu naître suite à l'expérience acquise durant la fin de ma première année de master.

J'ai eu la chance de pouvoir réaliser cette expérience au sein de deux instances de participation de la société civile et des institutions politiques, j'ai voulu mieux comprendre la logique de leurs créations et comprendre leurs degrés d'implication au sein des projets. Ce qui pouvait définir l'organisation d'une instance telle que les conseils de développement de Pays ou bien d'agglomération mais aussi comprendre comment une instance peut porter par ses membres la création d'une seconde instance que sont les conseils citoyens. De nombreuses interrogations me sont venues à la fin de mon stage, sur le rôle qui est donné et qui est attendu par le conseil citoyen, tout en sachant que je faisais déjà partie d'un conseil de développement, d'un tout autre fonctionnement mais ayant comme rôle la participation sur son territoire. Dans une suite logique, il m'a semblé important, dans un travail universitaire, de pouvoir faire une critique pas de la réalité, mais des théories proposées par d'autres universitaires, à l'instar de l'empowerment.

¹ Source : Philippe LANGEVIN, Conseils de développement de Pays et d'agglomération p.89-90

La problématique, me permettant de répondre à cette interrogation, est « Quels sont les différents impacts possibles des processus de participation, tels que les conseils de développement dans les structures de participation ? ».

Pour répondre à mon questionnement, j'ai défini 3 hypothèses de travail que sont :

- Hypothése1 les processus institutionnels participatifs se détachent de participation. - Hypothèse 2 : les conseils de développement impliquent la société civile et les

habitants dans les projets urbains de manière différente, comparé à d'autres

- Hypothèse 3 : Les conseils de développement ne jouent pas un rôle d'empowerment dans la mise en oeuvre de projet urbain.

La première partie de mon analyse s'efforcera de fournir un corpus des plus complets, par une recherche documentaire sur les mouvements forts ayant construit une certaine identité du pouvoir aux habitants, avant de montrer comment les structures participatives se détachent de participation comme l'entendent les chercheurs.

Dans une seconde partie, nous verrons, à partir d'une brève analyse, les différentes instances existantes et étudierons deux conseils de développement, dans un cas d'étude, dont l'objectif est de montrer comment les conseils de développement impliquent la société civile et les habitants dans les projets urbains de manières différentes, comparée à d'autres dispositifs participatifs.

La dernière partie permettra de formuler une critique et de pouvoir dresser des propositions, que pourra comporter une structure telle que le conseil de développement, avec une gouvernance tournée autour du concept « d'empowerment » et de piste de réflexion. Elle constituera notre partie critique nous permettant de montrer comment les conseils de développement ne jouent pas un rôle d'empowerment dans la mise en oeuvre de projets urbains comme on pourrait le voir dans sa notion mais cherche tout de même à s'en rapprocher.

PARTIE I

Il me semble nécessaire pour commencer ce travail épistémologique sur le terme de « l'empowerment » de dresser un éventail, en l'état, des définitions et courants de pensée existants autour de ce concept. Plusieurs chercheurs et penseurs du XIX et XX siècle ont cherché à donner une définition à la théorie de l'empowerment sous différents mouvements de pensée. Ces extraits font partie d'une courte prospection des interprétations faites en la matière à travers les années et les territoires.

« Les origines du terme sont anciennes : le verbe to empower apparait en Grande-Bretagne au milieu du XVII siècle pour désigner un pouvoir ou une autorité formelle accordé par une puissance plus élevée. Mais ce n'est qu'au milieu du XIXe siècle qu'est formé le mot empowerment qui définit à la fois un état et une action, celle de donner du pouvoir². Il faut attendre les années 1970 pour qu'il soit utilisé de façon diffuse par la société civile dans différents contextes. »

Marie-Hélène Bacqué et Carole Biewener, l'empowerment une pratique émancipatrice ?

² Lily HOFFMAN, The Politics of Knowledge. Activist Movements in Medicine and Planning, State University of New York Press, Albany,1989.

Afin d'avoir une plus grande représentation de la notion qu'est l'empowerment, j'ai décidé de synthétiser les écrits de plusieurs spécialistes en la matière, qui traitent du sujet, à travers différents domaines d'étude.

Marc A Zimmerman est une psychologue qui donne des cours en tant que professeur en autonomisation de la santé et éducation sanitaire, au centre de recherche pour la croissance et du développement humain du Michigan. Dans ses travaux, il donne une définition de l'empowerment. D'après lui, « l'empowerment est à la fois une orientation de la valeur pour le travail dans la communauté et un modèle théorique pour comprendre le processus et les conséquences des efforts pour exercer le contrôle et l'influence sur les décisions qui affectent la vie, le fonctionnement organisationnel et la qualité de la vie communautaire³ . Il est nécessaire de faire une distinction entre les valeurs qui sous-tendent une approche d'empowerment du changement social et la théorie de l'empowerment. L'orientation de la valeur de l'empowerment suggère des buts et des stratégies pour mettre en oeuvre le changement. La théorie de l'empowerment fournit des principes et un cadre pour l'organisation de nos connaissances. Le développement de la théorie de l'empowerment contribue également à avancer la construction au-delà d'un effet de mode et d'une manipulation politique ».⁴

Zimmermann décompose l'empowerment comme une orientation de valeur avant d'être une théorie. Il a pour but d'améliorer le bien-être et non pas de résoudre les problèmes.

Il identifie les facteurs de risques et ne fait pas seulement que les lister. L'empowerment se matérialise davantage comme un langage distinct pour comprendre les changements et influencer nos communautés. Il suggère que le langage traditionnel utilisé à l'égard des professionnels crée une relation entre expert et client venant d'une même direction et réduit la probabilité que les gens s'aident les uns les autres. Un langage plus axé sur l'empowerment remplacera les relations « expert » et « client » par « participation » et « collaborateur » dans une vision multidirectionnelle.

L'empowerment théorique repose sur des processus et des résultats⁵. Il affirme que la théorie suggère que les actions, les activités et organismes peuvent être habilitantes et que les résultats de ces processus se traduisent par un niveau de cette habilitation. Ces deux facteurs varient pleinement en fonction des individus et du contexte.

Il est important de distinguer l empowerment par les processus et les résultats pour définir une théorie de l'empowerment. Les processus d'habilitation sont ceux dans lesquels les

tentatives pour obtenir les ressources nécessaires et comprendre de manière critique son environnement social sont fondamentales. Le processus est habilitant s'il aide les gens à développer des compétences afin qu'ils puissent devenir indépendants et décideurs. Les processus d'habilitation varient selon plusieurs niveaux d'analyse. Par exemple, autorisant des processus d'adhésion à une organisation participative communautaire, adhérer à des directions de groupe (leadership) et à des prises de décision communautaire. Un niveau d'adhésion possible sur les médias, ressources communautaires et gouvernement.

Mary Follett, philosophe, a écrit, dès les années 1890, sur la question de l'empowerment dans les entreprises. La plupart de ses conférences ont eu lieu dans les années 1920 mais son travail n'a été reconnu qu'à la fin du XX siècle, elle fit parti des pionniers de l'empowerment managérial. Ses travaux se confrontaient à une époque où le taylorisme régnait comme modèle, ce qui a entrainé une censure de ses travaux jusqu'au siècle suivant.⁶

Elle soutient l'idée que les gens souhaitent, s'autogouverner, ils veulent être en mesure de contribuer, de réaliser et de grandir, idée qui est à l'opposé du modèle de Frederick Winslow Taylor. Le taylorisme est une méthodologie d'efficacité de production qui rompt chaque action, travail ou tâche dans les segments les plus petits et les plus simples qui peuvent être facilement analysés et enseignés. Introduit au début du 20e siècle, le taylorisme vise à obtenir une fragmentation maximale de l'emploi afin de minimiser les besoins en compétences et les temps d'apprentissages. La conséquence de ce modèle est que, lorsque les personnes étaient emmenées au travail (pour une meilleure efficacité), les salariés n'y allaient que physiquement, la part d'intérêt étant absente. Mary Follett, souligne que ces mêmes salariés (majoritairement des hommes) étaient très actifs dans leurs organisations sociales et religieuses, très actifs dans leur famille, et qu'ils avaient beaucoup à apporter mais que les organisations ne s'y prêtaient pas... ⁷

S'il était donné aux personnes l'occasion de s'autogouverner du groupe et de participer à son développement, cela ne se ferait pas aux dépens des autres, mais au contraire, avec la contribution de tous. En utilisant toutes ses forces, ses réalisations et ses caractéristiques, le groupe ou l'organisation se développe dans un processus dialectique. Ce processus dialectique prendra naissance avec la fusion de deux forces différentes, qui vont former une force différente qui change alors la situation, puis une autre force entrera et il y'aura de nouveau transformation.

« Parce que les gens veulent s'autogouverner le rôle des entreprises est de développer les individus, non seulement parce que la société sera mieux de cette façon, mais parce que

l'organisation sera également meilleure, parce que vous gagnerez de toutes les forces qui se seront rassemblées dans ce processus dialectique ».

La philosophie de gestion de Follett repose sur la conviction que le souhait de gouverner sa vie est un sentiment des plus importants qui définit chaque être humain. Toutefois, elle soutient que le désir d'autonomie gouvernementale n'est pas incompatible avec une action collective. ⁸

Elle soutient que trop souvent l'individualité a été étouffée par des pratiques organisationnelles qui découragent la participation collective. Elle étaye le fait que la tendance à penser en termes de dichotomies, tels que les leaders et suiveurs, ou une préoccupation rigide, avec hiérarchie plutôt que de fonction, a provoqué une défaillance.

Selon Marie-Hélène Bacqué professeure d'étude urbaine à l'université de Paris-Ouest Nanterre et Carole Biewener professeure américaine d'économie et d'étude du genre « l'empowerment s'articule autour de deux dimensions. Celle du pouvoir, qui constitue la racine du mot, et celle du processus d'apprentissage pour y accéder. Il peut désigner autant un état (être empowered) qu'un processus, cet état et ce processus étant à la fois individuels, collectifs et sociaux ou politiques même si, selon les usages de la notion, l'accent est mis sur l'une de ces dimensions ou au contraire sur leur articulation. »9

Il n'existe pas de terme français qui rend compte de l'ensemble de ces dimensions, ce qui explique la quasi-impossibilité de sa traduction et sans doute, pour partie, l'intérêt qu'éveille cette notion pour le public.¹⁰.

Marie Hélène Bacqué l'explique par une reconnaissance de chacun d'entreprendre une démarche d'autoréalisation et d'émancipation des individus, de reconnaissance des groupes ou des communautés et d'une transformation sociale.

Marie-Hélène Bacqué et Carole Biewener ont défini une typologie d'analyse de ce que représente l'empowerment afin d'organiser les tendances que l'on peut retrouver auprès de structures mêlant les processus d'empowerment. Dans ces modèles pour traduire cette notion nous retrouvons un modèle radical, un modèle libéral et un modèle néolibéral.

Le modèle dit radical, se base sur la reconnaissance des groupes pour mettre fin à leur stigmatisation, l'autodétermination, la redistribution des ressources et les droits politiques. L'objectif d'émancipation individuelle et collective débouche sur un projet de transformation

⁸ L'intégration du hors-travail dans la gestion des ressources humaines : entre paternalisme et empowerment Francoise De Bry, Ariane Ollier-Malaterre,2016, HAL

⁹ Marie Hélène Bacqué et Carole Biewener dans leur ouvrage ; l'empowerment une pratique émancipatrice ? ;2013,

¹⁰ Yann Le Bossé, « de l'habilitation au « pouvoir d'agir » vers une appréhension plus circonscrite de la notion d'empowerment » Nouvelles Pratiques sociales, vol 16, n°2,2003, p30-51.

sociale qui, dans les approches les plus radicales, repose sur une remise en cause du système capitaliste. « Elle se matérialise par une chaine d'équivalences qui lie les notions de justice, de redistribution, de changement social, de conscientisation et de pouvoir, celui-ci étant exercé par ceux d'en bas. »11

Le modèle dit libéral, au sens anglo-saxon (le qualificatif libéral n'est pas utilisé dans le même sens en France et aux États Unis. En France, la tradition libérale est renvoyée au libéralisme économique, à un « laisser-faire contrairement aux États Unis ou le libéralisme est classé à gauche. Il renvoi aux libertés des individus dans un contexte d'économie mixte dans lequel l'intervention publique est nécessaire pour contrebalancer certains effets négatifs de l'économie de marché capitaliste ». Cette fois-ci, dans le contexte d'après seconde guerre, celui-ci se distingue par une forme de libéralisme social, opposant le libéralisme économique fondé sur le laisser faire et sur la loi des marchés. Il s'articule autour de la défense des libertés individuelles avec une attention à la cohésion sociale. « Dans ce modèle, l'empowerment prend place dans une chaîne d'équivalences aux cotés des notions d'égalité, d'opportunité, de lutte contre la pauvreté, de bonne gouvernance, d'autonomisation et de capacité de choix. »12

« Le modèle dit néolibéral est défini dans une logique de gestion de la pauvreté et des inégalités, pour permettre aux individus d'exercer leurs capacités individuelles et de prendre des décisions « rationnelles » dans un contexte d'économie de marché. Devenir un entrepreneur de sa propre vie. Dans une chaine d'équivalences, il ne lie pas automatiquement l'émancipation et la justice sociale. Tout au plus est évoquée celle de l'accès aux opportunités sans une remise en cause des inégalités sociales ».¹³

Deepa Narayan Parker est une auteure américaine ayant écrit sur l'empowerment à destination des femmes et des population pauvres. D'après ses écrits, elle définit L'empowerment comme : « une valeur intrinsèque et instrumentale. Elle semble être pertinente au niveau individuel et collectif, et peut être économique, social ou politique. Le terme peut être utilisé pour caractériser les relations au sein des ménages ou entre les pauvres et d'autres acteurs au niveau mondial. Il existe d'importantes différences entre les sexes dans les causes, les formes et les conséquences de l'empowerment ou de l'incapacité. Il y a donc évidemment de nombreuses définitions possibles de celle-ci, y compris les définitions fondées sur les droits.¹⁴

Dans un sens plus large, l'empowerment est l'expansion de la liberté de choix et d'action. Il Signifie l'augmentation de l'autorité et le contrôle des ressources et des décisions qui affectent sa vie. Comme les gens font un véritable choix, ils gagnent un contrôle accru sur leur vie. Les populations pauvres disposent d'un choix extrêmement limité, à la fois par leur manque d'actifs et l'impuissance à négocier de meilleures conditions pour eux-mêmes avec une gamme d'institutions, formelles et informelles. Puisque l'impuissance s'inscrit dans la nature, dans le contexte de la réduction de la pauvreté, une définition institutionnelle de l'empowerment est appropriée ».

Elle soutient l'idée que l'empowerment est « l'expansion des atouts et des capacités des pauvres à participer, négocier avec influence et de contrôle auprès des institutions responsables qui les concernent »

¹⁴ Deepa Narayan Parker ; « EMPOWERMENT AND POVERTY REDUCTION - A SOURCEBOOK » ; 2002

L'auteur explique que les femmes et les hommes pauvres ont besoin d'un éventail d'atouts et de capacités pour améliorer leur bien-être, ainsi que leur confiance en eux-mêmes, afin qu'ils puissent négocier avec influence et contrôle, et qu'ils disposent « d'actifs », « d'atouts » et de « capacités » pour y parvenir. Ces indicateurs sont aussi différents qu'est différent le phénomène de pauvreté dans la société.

« Les Actifs » désignent les actifs matériels, tant physiques que financiers. Ces actifs y compris les terrains, le logement, le bétail, les économies et les bijoux permettent aux gens de résister aux chocs et définissent leurs horizons de choix. La limitation extrême des ressources physiques et financières restreint grandement la capacité de négociation et leurs horizons de choix. Cela aura tendance à les rendre plus vulnérables dans leurs limites de choix personnels.

« Les capacités » à la différence des actifs, elles sont inhérentes aux personnes et leur permettent d'utiliser leurs singularités, d'améliorer leur bien-être. Les capacités humaines comprennent une bonne santé, l'éducation et la production, ou d'autres compétences qui améliorent la vie. Les capacités sociales incluent l'appartenance, le leadership, les relations de confiance, le sens de l'identité et les valeurs qui donnent du sens à la vie et la capacité d'organisation. La capacité politique comprend la capacité de se représenter soi-même ou les autres, d'accéder à l'information, de former des associations et de participer à la vie politique d'une communauté ou d'un pays.

« Les atouts » et les capacités peuvent être individuels ou collectifs. En prenant en compte le manque de représentation des populations dites « pauvres », même dans de nombreuses démocraties formelles, les pauvres sont souvent non représentés et ne peuvent pas profiter des occasions de s'investir dans leurs actifs ou d'exercer leurs droits individuels.

Après avoir dressé un bref éventail des différents courants de pensées autour de la théorie de l'empowerment. Il me semblait important de synthétiser sous forme de tableau les principales divergences entres les définitions 15:

Valérie Peugeot, présente sous forme d'un tableau les différentes approches de l'empowerment en se focalisant sur ces principaux promoteurs ; les objectifs poursuivis et leurs liens au capitalisme.

En m'inspirant de son analyse par vecteur, j'ai pu définir d'après celle-ci, une analyse non pas par approche de l'empowerment mais par l'influence porté par différents corps de recherche comme la psychologique ou bien la philosophie. En conservant certains ce ces vecteurs de comparaison comme analyse.

Chacun des auteurs présentent une définition de l'empowerment d'après leurs domaines d'étude :

Marc Zimmerman, par le champ de la psychologique, là définit comme un langage distinct pour comprendre les changements et influencer nos communautés. Un langage plus accès sur l'empowerment remplacera les relations « expert » et « client » par « participation » et « collaborateur » entre les élus et les habitants. La relation qu'il donne avec la puissance publique est une relation multidirectionnelle directement en réaction avec l'État.

Mary Parker Follett dans une approche par la philosophie, le conçoit comme donner aux salariés l'occasion de s'autogouverner du groupe et de participer à son développement, cela ne se ferait pas aux dépens des autres, mais au contraire, avec la contribution de tous. Elle fait une approche vers la relation employeurs, salariés. Contrairement à Marc Zimmerman, la relation qu'elle donne avec la puissance publique est une logique ascendante, d'auto-organisation faisant état à une impuissance de l'État.

Marie Hélène Bacqué et Carole Biewener par le champ de la sociologie et de l'économie, l'expliquent comme la reconnaissance de la société civile, d'entreprendre une démarche d'auto-réalisation et d'émancipation des individus, de reconnaissance des groupes ou des communautés et d'une transformation sociale. Là aussi la relation avec la puissance publique est vue comme une logique ascendante mais individuelle.

Deepa Narayan Parker on fait une approche du développement international, fait un focus sur les populations pauvres et les femmes pour le définir comme la collecte d'atouts et de capacités pour améliorer leur bien-être. En augmentant leur confiance en eux-mêmes, afin de négocier avec influence et contrôle. La relation à la puissance publique reste ascendante axée sur la capacité à collecter par les individus marginalisés afin d'influencer les institutions.

1.1.2 Quelle est la pertinence de l'empowerment en aménagement et dans les instances participatives ?

Selon l'analyse qu'Anne Emmanuèle Calvés fait dans la revue Tiers Mondes, elle rédige une généalogie constructive du mouvement de l'empowerment depuis ses débuts. Elle nous explique que « les notions d'empowerment sont multiples et peuvent être retracées dans les domaines aussi variés que le féminisme, le freudisme, la théologie, le mouvement black power ou le gandhisme¹⁶ ».

1- Les Mouvement des noirs

En 1976, Barbara Solomon, une travailleuse sociale afro-américaine, titulaire d'un doctorat de travail social et professeur à Southern California Université, publie l'ouvrage Black Empowerment, qui s'adresse aux travailleurs sociaux en formation ou en activité. L'auteur s'appuie sur ses expériences de praticienne dans le champ de la santé mentale au sein d'organisations communautaires noires à Los Angeles et de responsable de l'association des travailleurs sociaux noirs. Le livre est issu d'un cours enseigné dans un centre communautaire à Los Angeles. Il interroge les limites du travail social dans la communauté noire, dénonce la bureaucratisation de la profession, mais aussi l'internalisation par la population noire d'une image stigmatisée qui est à la source du manque d'estime de soi et du pouvoir d'agir des individus. Dès cette première tentative de théorisation, la démarche d'empowerment est ainsi associée à la reconnaissance de groupes « sans pouvoirs » et stigmatisés ; elle pose les questions de l'inégalité sociale, du racisme, du patriarcat et de la marginalisation par la pauvreté ou par les handicaps physiques ou mentaux. Les travaux de Lorraine Gutiérrez, travailleuse sociale latino-américaine puis professeur de travail social et de psychologie à l'université du Michigan, ont contribué à faire reconnaître cette théorie et à la développer davantage. Toutes deux appartiennent à des minorités ethniques, l'une et l'autre travailleuses sociales et théoriciennes des démarches d'empowerment ont fait évoluer la notion vers la théorie et la théorie vers la pratique. Étonnamment les écrits de Barbara Solomon dans son ouvrage « Black Empowerment » ne représentent pas la base théorique des mouvements noirs des années 60. La notion d'empowerment est parfois associée au mouvement noir. Elle y est pourtant utilisée que de façon minime, ce qui s'explique par la diversité des mouvements noirs. Les mouvements se rapprochant de la reconnaissance de pouvoir aux États Unis correspondent au mouvement civil right movement (mouvement des droits civiques) et black power movement, tous deux traversés par des débats importants sur le choix de logique d'intégration ou de nationalisme, et par le clivage entre républicains et démocrates.

Dans le mouvement du Black Power, le terme empowerment apparait dès la fin des années 1960, dans le vocabulaire de certains dirigeants noirs. Prônant le black empowerment comme la prise d'une place dans la société américaine, sous leurs directions et par la constitution d'un leadership noir, même si cela implique du séparatisme.

En fait, la notion d'empowerment ne fait pas école dans le mouvement du Black Power. Il a été vu dans la presse entre 1960 et 1980, une utilisation diffuse du terme sans que celui-ci ne s'impose véritablement.

2- Les Mouvements féministes

C'est au mouvement féminisme des pays du Sud que l'on doit l'apparition formelle du terme empowerment dans le champ du développement international. La publication en 1987 du livre Development, crises and alternatives visions : Third World women's perspectives¹⁷ marque en effet un tournant dans la généalogie du concept. Cet ouvrage, fruit de la réflexion d'un réseau de chercheuses, de militantes et de responsables politiques féministes du Sud, connu sous son sigle anglais DAWN (Development Alternatives with Women for a New Era) qui voit le jour en 1984 à Bangalore, en Inde, présente les grands principes d'une approche de la question de la femme dans la problématique du développement qui sera rapidement libellée « approche empowerment »¹⁸ .

La conférence internationale sur la population et le développement du Caire en 1994 est une des premières conférences onusiennes où le concept gagne une visibilité internationale. Bien que la conférence ne porte pas spécifiquement sur les femmes, le programme d'action qui y est adopté, place les droits sexuels et génésiques et l'empowerment des femmes au coeur des problématiques de populations. Les réseaux d'activistes féministes, tels que la Coalition internationale pour la santé des femmes (WHC) et DAWN, très présents lors de la conférence mais aussi lors des débats et réunions préparatoires, ont fortement contribué à orienter l'agenda dans cette direction. Deux chapitres du programme d'actions abordent spécifiquement les questions de l'égalité entre hommes et femmes et du manque de pouvoir des femmes à travers le monde. En matière de renforcement des pouvoirs, un nombre important de sujets tels que la représentation politique et la participation, l'éducation, l'emploi, la santé reproductive et sexuelle, la violence et le viol, l'égalité face à la justice, les droits de propriété, l'iniquité des revenus, et la charge de travail y sont discutés. Selon Gita Sen, « le chapitre 4 sur l'empowerment des femmes abandonne l'ancien langage neutre de statut des femmes pour une reconnaissance plus proactive des relations de pouvoir »19

La quatrième conférence des Nations unies sur les femmes qui se tient l'année suivante à Beijing marque une autre étape décisive dans l'entrée du terme empowerment dans le discours onusien sur les femmes et le développement. Ainsi, d'après les documents officiels, la plateforme d'action adoptée lors de la conférence constitue « un agenda pour l'empowerment des femmes »²⁰. Il y est clairement déclaré que : « le renforcement du pouvoir des femmes et leur pleine participation dans des conditions d'égalités dans toutes les sphères de la société, incluant la participation aux processus de décision et l'accès au pouvoir, sont fondamentaux pour l'obtention de l'égalité, du développement et de la paix »²¹. Suite à la conférence de Beijing, le terme gagne rapidement les agences bilatérales d'aide au développement comme l'Agence canadienne pour le développement international (ACDI) qui, en 1999, fait de l'empowerment des femmes un des huit principes de base de sa politique en matière d'égalité des sexes²². À la fin des années 1990, l'empowerment des femmes est devenu, comme le souligne Bissiliat²³, une des notions « politiquement correctes dont tous les organismes internationaux, du moins sur le plan des énoncés discursifs, ne peuvent se passer ». « Promouvoir l'égalité des sexes et l'empowerment des femmes » est d'ailleurs le troisième des huit objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) adoptés en 2000 au siège des Nations unies lors du sommet du Millénaire.

3- Prise de conscience des pauvres

La dénonciation de plus en plus virulente et généralisée des conséquences sociales de l'ajustement structurel des couches populaires fait progresser la pauvreté dans de nombreux pays en développement. Les crises financières des années 1997-1998 en Asie et en Amérique latine notamment, l'aggravation du fardeau de la dette, et la crise de légitimité des institutions de Bretton Woods qui en résultent, amènent graduellement ces dernières à recentrer leurs discours sur la question de la pauvreté. L'éradication de la pauvreté devient le credo de l'ensemble des organisations internationales dès la fin des années 1990, comme en témoignent les sommets internationaux comme le sommet du Millénaire à New York en 2000, le sommet sur le développement durable à Johannesburg en 2002 ou la conférence de Monterrey sur le financement du développement en 2002. La publication du Rapport sur le développement dans le Monde de 2000-2001 intitulée « Combattre la pauvreté » consacre l'institutionnalisation par la Banque mondiale du mot empowerment dans ce nouveau discours.

L'empowerment, traduit très approximativement par le terme « insertion » dans la version française du rapport, il y est, en effet, présenté avec les « opportunités » et la « sécurité », comme l'un des trois piliers de la lutte contre la pauvreté. Comme le note Wong, cette inclusion sans précédent du terme empowerment a suscité de la surprise mais aussi un certain enthousiasme parmi plusieurs professionnels de développement. Longtemps accusée d'évacuer de son discours sur la pauvreté toute notion de pouvoir ou de la cantonner au

manque de pouvoir économique des pauvres, la Banque mondiale reconnaît explicitement avec la notion d'empowerment, la dimension politique du pouvoir²⁴ . D'après le rapport,

« L'empowerment signifie que les pauvres disposent de moyens d'influer sur les institutions d'États qui jouent un rôle dans leur existence en participant à la vie politique et aux processus de décision locaux »²⁵ . Les pauvres étant « d'abord et avant tout des gens qui n'ont ni droit à la parole ni pouvoir »²⁶, la lutte contre la pauvreté est donc indissociable de l'empowerment des pauvres.

En ligne avec le discours sur la « bonne gouvernance » déjà en vogue au sein des institutions de Bretton Woods, la promotion de l'empowerment nécessite de « rendre les institutions d'État plus attentives aux pauvres par la démocratisation, la décentralisation, le développement des associations de pauvres, la collaboration entre les communautés et les autorités locales, notamment ».

4- Diffusion de la notion en France des années 1950 et 1960

Si le terme n'apparait que récemment en France, un ensemble de pratiques et d'expériences émanant de différents courants d'idées, comme le christianisme social, les mouvements laïques ou certaines branches du mouvement socialiste, présente beaucoup de similitudes avec les démarches dites d'empowerment. En remontant plus avant dans l'histoire, on pourrait retrouver les traces d'une longue conversation engagée dès la fin du XIX siècle autour des idées de coopération, d'engagement et d'initiative qui, comme aux États Unis, parcourent les mouvements réformateurs français.

Au cours des années 1950 et 1960, ces idées se concrétisent sous différentes formes, notamment celle du mouvement dit de l'éducation populaire. Loin de constituer un ensemble unifié, ce dernier a déjà une histoire longue et s'est construit en France sur divers héritages, de celui des Lumières aux réflexions de Condorcet sur l'éducation, à celles de Fourier ou de Proudhon. Après un essor important au cours de la période du Front populaire qui voit se constituer les premières grandes fédérations d'éducation populaire avec les Centre d'Entrainement aux Méthodes d'Éducation Active (CEMEA) et les Clubs Loisirs Actions Jeunes (CLAJ), il connaît une nouvelle étape de structuration à la Libération : de nouvelles associations comme Peuple et culture, Travail et culture ou la Fédération Léo Lagrange voient le jour alors que se met en place une politique nationale de la jeunesse. De nombreuses définitions de l'éducation populaire ont été proposées témoignant la diversité et les tensions interne formant cette notion. Portant une idée d'éducation du peuple ou d'une éducation du peuple ou d'une éducation populaire porteuse d'une culture émancipatrice alternative. Pour autant, dans cette période tout au moins, les associations d'éducation populaire partagent une certaine volonté d'indépendance par rapport à l'État. Elles développent des méthodes d'apprentissage fondées sur l'échange et l'autonomie en s'inspirant des méthodes d'éducation active.

Reposant essentiellement sur une implication militante et non professionnelle, elles s'adressent à un public « populaire ». Enfin, elles défendent des valeurs démocratiques et égalitaires issues de la période de la Résistance et développées dans des optiques et à partir d'expérience très diverses. De ces différents points de vue, elles s'inscrivent bien dans une perspective émancipatrice, à la fois individuelle et politique, proche de certaines visions radicales de l'empowerment qui s'affirmeront plus tard au États Unis.

La philosophie du mouvement Agir Tous pour la Dignité (ATD)-Quart monde, crée en 1957 par le prêtre catholique français Joseph Wresinski, converge également avec les démarches d'empowerment qui émergent aux États Unis dans les mouvements des femmes battues au cours des années 1960 puis dans le travail social. Joseph Wresinski est parmi les premiers à avoir considéré la pauvreté comme une négation des droits fondamentaux et à avoir défendu que les pauvres, grâce au savoir de l'expérience, sont les mieux placés pour éradiquer la misère. Issu d'un milieu très pauvre, il a lui-même connu la misère. Devenu prêtre, il est envoyé dans le bidonville de Noisy-le-Grand en 1957, une de ses premières initiatives est d'en faire sortir les oeuvres caritatives (la soupe populaire notamment), qui selon lui enfoncent les pauvres dans l'indignité. Il y engage des activités collectives et la création de services communs, comme une bibliothéque ou un jardin d'enfants. La responsabilité des individus, se double de la reconnaissance des capacités et des savoirs des personnes vivant dans la misère, est au centre de sa démarche, articulant une réflexion sur le savoir, le pouvoir et l'émancipation : « Être responsable, pour vous , ce sera d'abord continuer à vous former, à vous instruire, à vous regrouper, pour réfléchir sur votre condition, pour exiger une école adaptée à vos enfants, un travail qui vous rende indépendants et qui garantisse aux vôtres une vie décente. E...] Être responsable, c'est aussi rejoindre les associations familiales, les associations de parents d'élèves, les comités de locataires, les syndicats, les partis politiques. »²⁷ Dans la même lancé, il engage des expériences de co-formation réunissant des personnes vivant dans la pauvreté, des professionnels et des universitaires, qui déboucheront en 1972 sur la création de l'Université populaire Quart Monde, laquelle se constituera ensuite en réseau international. Elle se caractérise par une dimension humaniste : le coeur du projet est la destruction de la misère et non sa gestion. L'exemple de l'université populaire est suivi par de nombreuse autre école de pensée et expériences de mouvements sociaux caractérisant l'émergence de l'empowerment outre Atlantique. L'évènement majeur qui a marqué tous les esprits et a permis une relance de la pensée émancipatrice a été le raz-de-marée qu'ont été les mouvements populaires de 1968.

²⁷ Joseph WRESINSKI, « Appel à la solidarité », Fête de la solidarité 17 novembre 1977(consultable sur www.quartmonde.fr).

De nombreux chercheurs ont écrit sur le changement de la vie politique et sociale, suite à 1968, comme Michel Foucault, Jacques Donzelot²⁸, Robert Castel²⁹, Ivan Illich³⁰, Alexander Neill³¹ complétant les écrits en la matière.

Amorcée à la fin des années 1970 et véritablement engagée au cours des années 1980, cette politique est en effet inspirée pour partie par l'expérience des Model Cities³² aux États-Unis, mais elle est aussi soutenue par des valeurs émanant de la gauche autogestionnaire et des réflexions tiers-mondistes sur le développement local. Lancé en 1982 sur une vingtaine de sites expérimentaux, baptisés « îlots sensibles » s'organisent sur des premières expériences et les cadrages politique et théorique couplé à des feux de contestation urbaines des années 70, comme les groupes d'action municipal (GAM) ou les ateliers publics d'urbanisme. Le rapport Dubedout, qui en trace les grandes orientations en 1983, évoque un scénario d'auto développement des quartiers, vus comme « lieux de conflits mais aussi de solidarité, lieux de pauvreté matérielle, mais aussi lieux du foisonnement de cultures populaires, lieux de différences, mais aussi de métissage, lieux du rejet, mais aussi d'insertion sociale ». Mis en oeuvre dans une période d'affaiblissement des formes traditionnelles de structuration du monde ouvrier, elle reste une politique conduite et décidée « par le haut », avant tout initiée par des professionnels.

Marie-Hélène Bacqué parle d'un « rendez-vous manqué entre la gauche et les habitants des quartiers populaires en raison de l'évolution même de la politique de la ville, qui rétrécit rapidement le terrain du changement social à celui de la modernisation de l'action publique et diminue ainsi sa portée politique ». Il est constaté durant les années 1990, le projet de moderniser l'État et les collectivités territoriales au coeur de la politique de la ville. On voit naitre le projet de décentralisation à destination des collectivités territoriales et un projet d'intégration européenne, qui impose une mutation de l'organisation des services publics à destination d'un État central et l'abondant des efforts alloués au politique local pour intégrer davantage les habitants dans l'écriture des projets. « Ce rendez-vous manqué » autant comme résultat de généraliser un mode de gestion spécifique des quartiers pauvres et à en faire une politique de la ville s'appliquant plus largement aux territoires en difficulté. Les quartiers difficiles deviennent des quartiers d'exclusion créant le stéréotype de « zone » concentrant des handicaps.

À travers cette première partie nous avons pu dresser un portrait de ce que représente la notion d'empowerment à l'échelle internationale et à une échelle nationale telle que la France. Les écrits de Marc Zimmerman, Mary Parker Follett, Marie Hélène Bacqué, Carole Biewener et Deepa Narayan Parker nous montrent la richesse de terme et de courant de pensée qu'a pu représenter la définition à travers les lieux, les époques et les disciplines. La représentation d'une notion qui reste en perpétuel changement et aux fonctionnements singuliers. Cette fois-ci en mettant le focus sur la seconde notion qu'est la démocratie participative souvent rapprocher de l'empowerment mais aussi, source de désaccords. Comme nous avons pu le voir à travers l'intervention d'Yves Sintomer, Professeur de science politique à l'antenne de France inter en septembre 2014, en réponse à la question « la démocratie participative peut faire partie de l'empowerment ? ». Il dit que celle-ci « peut en faire partie, tout dépend de la définition que nous faisons de la démocratie participative [...]. Si cette définition comprend une consultation plus ou moins dynamique des citoyens, dans ce cas ce n'est pas de l'empowerment. Pour que ce soit de l'empowerment, il doit y avoir don d'un pouvoir d'agir ou bien faciliter, ce pouvoir d'agir aux populations de la société civile. ». Cette définition que fait Yves Sintomer correspond tout à fait aux possibles représentations partielles que représente également la notion de démocratie dite « participative » prônant une démocratie avec plus d'implication des citoyens en contradiction à une démocratie pas assez à l'écoute des citoyens.

On compte de nombreux degrés de la participation, on parle de démocratie représentative, démocratie directe, démocratie participative et délibérative. Chacune de ces démocraties s'organise autour d'un niveau d'échelle de participation différent.

La démocratie directe et la démocratie représentative s'opposent par la place qu'occupe le peuple dans le pouvoir législatif. La démocratie directe participe activement et directement dans les décisions politiques contrairement à la démocratie représentative où les citoyens élisent des représentants qui ont mandat d'exercer le pouvoir en leur nom et en leur place pour une durée limitée.

La démocratie participative s'organise autour de l'ensemble des dispositifs et des procédures qui permettent d'augmenter l'implication des citoyens dans la vie politique et d'accroître leur rôle dans la prise de décision La démocratie participative affirme que la prise de décision ne doit pas être réservée aux seuls élus et experts. Dans la même idée la démocratie délibérative, suppose qu'une décision politique n'est légitime que si elle résulte d'un débat public qui a confronté librement les différents points de vue et a permis de dégager un relatif consensus. Où les décisions doivent être prise par la délibération.

La démocratie directe et représentative comporte chacune leur limite et il me semble plus dans l'actualité d'analyser le modèle actuellement en place, qui est celui-ci se rapprochant de la démocratie participative.

1.2La construction vers une démocratie participative

1.2.1 Une construction historique non loin de celle de l'empowerment- de 1960 à 1980.

Simon Wuhl, sociologue et ancien enseignant à l'Université Paris Nanterre, a réalisé de nombreux écrits sur les thèmes du « chômage, de l'exclusion, de l'analyse des politiques de l'emploi et de l'insertion » d'une part, et « de la justice sociale » d'autre part³³. Par ailleurs il écrit sur les fondements de la démocratie participative en s'inspirant d'écrits de la politologue allemande, Hannah Arendt³⁴.

La construction historique qu'il fait de la démocratie participative suit de nombreuses similitudes avec la construction du mouvement empowerment en France. L'évolution du statut des banlieues avec la création de dizaines de groupes d'actions municipaux (GAM) animés par des militants appartenant plutôt aux catégories sociales supérieures (professeurs, ingénieurs, professions libérales), afin de peser politiquement sur le choix des municipalités. Ils sont soutenus et même formés à la gestion des affaires municipales par l'Association pour la démocratie locale et sociale (ADELS).

Le point de départ de l'ascension des GAM est la victoire d'Hubert Dubedout à Grenoble, ville emblématique de leurs actions, aux élections municipales de 1965. Les mouvements de luttes urbaines soutenus par le milieu associatif marquent une réorganisation dans la prise de conscience des individus/citoyens face aux politiques publiques. Encore une fois l'évènement de 1968 marquera une fracture plus importante pour les politiques publiques en place mais aussi dans les mobilisations et luttes urbaines. Cette multiplication des luttes urbaines s'accompagne, elle aussi, d'un courant de recherche en sciences sociales dans ce domaine. Des sociologues comme Alain Touraine³⁵ ou Manuel Castells³⁶, à la suite du précurseur Henri Lefebvre³⁷ , vont impulser les réflexions sur les mouvements sociaux urbains. Mais, malgré leur ampleur, ces mouvements ne s'incarnent pas dans une pratique politique susceptible de transformer en profondeur la situation socio-urbaine de l'époque.

Parallèlement on voit perdurer une démarche plus coopérative des GAM sur le plan local. Certaines municipalités mettent en place des commissions « extra-municipales », où des habitants peuvent confronter leur point de vue avec des élus locaux, des experts et des chercheurs, sur des choix d'aménagement et de gestion locale. Dans les années 1970, le cas de Grenoble mis à part, les résultats sont peu significatifs. Mais, outre que l'état d'esprit imprimé a largement préparé les victoires municipales de la gauche en 1977 (et peut-être, de l'élection présidentielle de 1981), on assiste alors à une phase d'apprentissage culturel d'un difficile travail en commun entre des acteurs appartenant à des univers sociaux très différents, qui s'avèrera très précieux pour les étapes ultérieures de développement de la démocratie participative.

³⁶ Manuel Castells et alii, Sociologie des mouvements sociaux urbains, Copedtih,1974

Toutefois, un exemple célèbre dans les années 1970 et 1980, celui de la mobilisation des habitants du quartier de l'Alma-gare à Roubaix, offre un aperçu d'une initiative socio-urbaine de contestation et de coopération, qui s'est inscrite dans la durée. Cette démarche participative s'est élaborée au fil des ans à travers plusieurs phases³⁸ :

- 1967, la phase de contestation : sous l'égide de la Confédération Syndicale du Cadre de Vie (CSCV), les habitants du quartier se mobilisent contre un projet destructeur de rénovation urbaine imposé par la Ville.

- . 1973, le mouvement se structure en « contre-pouvoir » : les militants et les habitants font appel à des experts et à des chercheurs (grâce à des financements expérimentaux), l'ensemble étant réuni au sein d'un Atelier Populaire d'Urbanisme (APU). Cette instance est ouverte aux habitants du quartier qui viennent régulièrement y discuter de l'avenir de l'Alma-gare. L'atelier élabore un contre-projet, basé sur la prise en compte des qualités spatiales aux courées du Nord, il s'agit de sauvegarder les opérations de réhabilitation et de construction neuve.

- 1978, la phase de reconnaissance : la mairie de Roubaix retient dans ses grandes lignes le contre-projet de l'APU et accepte l'idée d'un schéma directeur d'aménagement du quartier, conçu en liaison étroite avec les habitants et leurs propres experts.

Cette conception de la démocratie participative, jouant sur les registres du conflit et de la coopération compétente avec les instances publiques locales, sera, par la suite, une référence importante pour tous ceux (militants associatifs, élus locaux, chercheurs, habitants non engagés) qui souhaiteront graver des démarches de démocratie participative dans le domaine de la gouvernance urbaine.

La politique menée par Hubert Dubedout sous une politique socialiste des années 80 (arrivé au pouvoir en 1981) et dans le montage du programme de requalification urbaine et sociale des quartiers difficiles. Il fait références aux mouvements sociaux et participatifs de l'Alma-gare de Roubaix en mettant en avant les dynamiques associatives formelles ou informelles, pour la réussite de cette politique de la ville.³⁹

³⁸ Albert Mollet (dir.), Quand les habitants prennent la parole, ministère du Logement, Plan Construction, 1981. ³⁹Hubert Dubedout, Ensemble, refaire la ville, La Documentation française, 1983.

Le rapport Dubedout ne se contente pas de déclarations sur le thème participatif : il contient des innovations institutionnelles importantes qui ouvrent des possibilités nouvelles à l'intervention des associations et des habitants dans l'élaboration de projets qui les concernent :

- Au niveau du quartier concerné, « une Commission locale » réunissant l'ensemble des forces institutionnelles (élus locaux, responsables administratifs, agents de développement, d'une part, et de la société civile (associations formelles ou informelles) d'autre part, est appelée à jouer un rôle d'élaboration collective sur les projets et programmes en débat.

- Au niveau de la ville, cette instance est élargie à d'autres acteurs plus indirects (les forces socio-économiques notamment), dans l'optique d'une harmonisation entre les programmes définis au niveau du quartier et les objectifs concernant l'ensemble de la cité.

- Au niveau central, la Commission nationale reproduit la composition des commissions

locales - avec toutefois, une présence moins forte des représentants de la société civile - et définit les grandes orientations ainsi que les répartitions budgétaires entre la quinzaine de quartiers particulièrement difficiles qui font partie de l'expérimentation au départ.

Simon Wuhl soumet une interrogation dans ses écrits, « peut-on porter sur ces initiatives d'encouragement à une intervention citoyenne plus active des habitants, des associations, et des médiateurs sociaux favorables à une démocratie plus participative ? » Il explique le bilan

de cette politique comme « plutôt décevante » Il s'explique par l'épuisement de la
participation de la société civile dans l'élaboration des projets et des programmes, notamment lors de la généralisation d'une politique, envers les quartiers difficiles, à la fin des années 80. La politique de la ville qui est venue englober les politiques sociales de participation n'a pas permis de constituer les milieux associatifs formels et informels comme partenaire pérenne, crédible et porteur d'une compétence sur les questions de cohésion sociale et du vivre ensemble face au pouvoir des institutions. Le constat fait par Marie-Hélène Bacqué sur « le rendez-vous manqué entre la gauche et les habitants des quartiers populaires » marquera une rupture avec le mouvement participatif.

On ne peut pas dire que la démocratie participative, qui a pu naitre durant la période d'après-guerre, n'a pas eu de rôle dans la poursuite des politiques de développement social des quartiers en permettant de consolider la démocratie en place. Nous retrouvons de nombreuses opérations au service des villes qui n'ont eu de cesse que de stimuler la dimension participative autour des programmes. Mais et surtout, soutien à des associations

existantes, jusqu'à l'incitation à en créer de nouvelles, afin de mettre en valeur des groupes de jeunes ou des mouvements de femmes.⁴⁰ »

Elle a su mettre en avant et faire interagir les différentes parties prenantes de la politique de la ville, dans une nécessité de pérenniser les interactions entre les sphères institutionnelles (élus locaux, représentants administratifs, etc.) d'une part, et celle de la société civile (associations formelles, informelles, citoyens non engagés, etc.) d'autre part. « On a là un cadre particulièrement approprié pour l'initiation d'une démocratie délibérative dans le sens défini par Habermas, qui insiste sur les conditions d'organisation continue des délibérations les plus ouvertes aux citoyens, les plus informées et les plus argumentées possibles, en préalable aux décisions sur les choix publics.⁴¹ ».

1.2.2 Vers une ingénierie spécifique à la participation - de 1990 à nos jours.

Simon Wuhl explique que « depuis longtemps l'idée prévaut que pour crédibiliser une démarche participative, qu'elles qu'en soient les modalités. Il faut réduire l'asymétrie qui préexiste entre les institutionnels et leurs experts disposant du savoir technique (et du pouvoir ultime de décision) d'une part, et les représentants de la société civile peu équipés sur ce plan d'autre part ».

À la fin des années 1980 et au début des années 1990, les pouvoirs publics vont s'employer à formaliser et institutionnaliser une véritable ingénierie de la participation des usagers autour des grands projets d'aménagement et d'environnement, y compris pour des projets importants qui requièrent des compétences techniques spécialisées comme le CNDP et le PUCA Il s'agit, pour les autorités, de reprendre le contrôle d'un mouvement grandissant de contestation, qui s'exprime dans le domaine du cadre de vie, en répondant partiellement aux revendications exprimées d'une plus grande démocratisation dans la prise de décision.

Parmi la multitude des initiatives issues de l'institution ou de la société civile dans son acception la plus large, deux d'entre elles sont toujours très présentes :

Le rôle que peuvent jouer les médiateurs se retrouve dans certains pays où celle-ci s'organise différemment de nos médiateurs comme en Finlande et au Danemark avec leurs concepts d'ombudsman, ayant un rôle de traitement des plaintes aidant les citoyens à défendre leurs droits devant un État puissant et complexe. On peut retrouver d'autres missions à celui-ci comme dans les politiques éducatives et de surveillance législative dans les pays scandinaves tels que la Finlande ou le Danemark. Ce modèle de médiateur au centre des décisions reste tout de même assez loin de ce que l'on peut retrouver en France.

Conclusion de partie : La participation se détachent des processus institutionnels participatifs.

Nous avons proposé une analyse articulée autour de plusieurs concepts tirés de la littérature internationale qui a permis de créer une passerelle étymologique entre ces deux termes que sont l'empowerment et la démocratie participative.

La thématique de l'empowerment renvoie, comme celle de participation ou de démocratie participative, à une pluralité d'interprétations mais surtout d'expériences sociales et politiques. Elles s'inscrivent, depuis les années 1960, dans des perspectives de reconnaissance d'une place légitime aux groupes marginalisés que ce soit les femmes, les pauvres ou bien les populations des quartiers difficiles. Cette notion, comprenant l'idée de pouvoir, est centrale dans le terme. Les exemples de ses applications ont rarement abouti à un pouvoir politique. Elle ouvre plutôt les esprits autour d'un pouvoir au plus près de ses citoyens dans un but d'influence et la prise en compte dans les politiques publiques. Les similitudes que nous avons pu constater dans l'articulation historique de ces deux termes, plus ou moins ressemblant, nous met en garde contre la perte de vitesse qu'a pu être cette notion de participation dans le processus institutionnel participatif des années 1990. On ne citant que, à titre d'exemple, l'asymétrie entre les institutions et la société civile, entre les couches sociales favorisant l'instrumentalisation de la participation des citoyens et le maintien de toutes formes de pouvoir dans les sphères institutionnelles dirigeantes d'en haut.

Le constat qui est fait dans cette première montre la complexité de compréhension qu'il peut exister dans la lecture du modèle démocratique en place et le montage de la démocratie participative à travers la construction sociale et politique française. Cette première partie représentera un abécédaire de ce que représente la participation à l'échelle institutionnelle, et ce qui est mis en place dans les instances de participation en France. Elle nous servira d'éléments de synthèse de l'histoire de la création du phénomène de participation dans la société d'aujourd'hui.

PARTIE II

2.1 Différentes instances de la démocratie participative

Après avoir résumé dans une première partie l'émergence de la participation dans la société française mais aussi mondiale, nous allons réduire le curseur d'analyse, cette fois ci à une échelle nationale et locale afin de présenter les dispositifs de participation mise en place sur le territoire et en faire un état des lieux puis une lecture critique par rapport aux écrits universitaires de la participation. De plus les recherches de Habermas et Wuhl ont pu montrer précédemment la complexité des organisations de délibération existant aux décisions des choix publics et leurs formalisations.

Figure1 : Caricature de Alexis Laumaillé dans l'ouvrage Conseils de développement de Pays et d'agglomération , Modes

« Les dispositifs n'associent pas les citoyens de la même manière. Alors que les référendums font appel à l'ensemble des citoyens et peuvent être à leur initiative (référendum d'initiative populaire), les jurys de citoyens font appel à « un échantillon représentatif » de la population, et les comités de ligne représentent les citoyens usagers de services publics. Les comités de quartier sont le plus souvent informatifs ou consultatifs, alors que les budgets participatifs se veulent des procédures de codécision... On mesure la diversité des formes qu'emprunte la participation des citoyens à la vie locale dans les objectifs poursuivis, les acteurs mobilisés, les modalités de recrutement des citoyens, d'organisation du débat, et d'articulation éventuelle des dispositifs de participation avec les sphères de décision. »43

Cédric Polère, La « démocratie participative » : état des lieux et premiers éléments de bilan

Nous nous efforcerons d'organiser les dispositifs de participations existants en France afin d'analyser dans un second temps l'un d'eux.

Les instances de la démocratie participative ou aussi appelé les instances de la démocratie locale sont des instances consultatives ayant pour objectif de renforcer la démocratie participative au niveau local. Ces instances ont comme finalité la co-construction des politiques publiques territoriales en concertation avec l'ensemble de la société civile.

L'Observatoire de la démocratie locale de l'ADELS, recense 184 dispositifs de participation et/ou de concertation en France en 2007. Leur site internet donne leur intitulé, leur localisation, et pour une partie d'entre eux, renvoie à un site spécifique.

L'observatoire de l'ADELS ne dénombre qu'une partie des dispositifs existants. Il existe, au total en France, plusieurs milliers de dispositifs : les plus nombreux étant les conseils des enfants ou des jeunes : 1300, suivis sans doute par les conseils de quartier, les comités d'usagers des services publics, les commissions extra-municipales, les Conseils de développement, les Fonds de participation des habitants, etc.

⁴³ Extrais de La « démocratie participative » : état des lieux et premiers éléments de bilan par Cédric Polère

L'ADELS classe ces dispositifs selon trois critères : la catégorie de public recherché, leur thématique, et l'échelon territorial concerné, ce qui produit douze catégories :

- Les grandes rencontres communales (assises citoyennes, assises de la ville, ...).

- Instances communales généralistes (conseils consultatifs, commissions de

- Instances thématiques (conseils de contrat de ville, comités d'usagers des services

- Instances thématiques - urbanisme (ateliers d'urbanisme, ateliers de travail urbain,

- Instances thématiques - budget (budgets de quartier, appels à projets, ...).

- Populations particulières (comité d'usagers du CCAS, conseils des ainés, ...).

- Instances de quartier (comités de voisinage, assemblées de quartier, ...).

- Observations-évaluations-chartes (chartes des conseils de quartier, observatoires de

- Déconcentration - proximité (mairies annexes, maisons de quartier, ...).

- Dispositifs intercommunaux (conseils de développement, conseils citoyen, ...).

- Dispositifs départementaux (instituts du débat public, conseils de développement

Figure 2 : Tableau sur les dispositifs de participation et /ou de concertation identifiés par l'ADELS

Ces nombreux dispositifs, présents un peu partout en France, se sont organisés différemment les uns des autres par leurs objectifs et par leurs membres. L'analyse faite par l'ADELS représente une analyse non exhaustive de l'organisation des dispositifs de participation. Il est difficile, même aujourd'hui, de pouvoir calculer l'ensemble des dispositifs présent sur le territoire français.

La synthèse réalisée par Cédric Polère, docteur en science politique réalisant de nombreux travaux sur les politiques publiques et leur fonctionnement, a permis de donner un état des lieux de la démocratie participative et de faire des premières analyses.⁴⁴

Les auteurs proposent une typologie nouvelle qui distingue cinq formats de dispositifs selon la manière dont ils envisagent et opèrent la sélection des acteurs qui vont y contribuer.

Les dispositifs basés sur une représentation de secteurs, catégories, ou groupes de la société, d'après le modèle corporatif et « néocorportatif » développé après la seconde guerre mondiale. Selon Marie-Héléne Bacqué, Henri Rey et Yves Sintomer un « néocorporatisme de la seconde génération » à vue le jour, qui tente de prendre en compte la représentation des groupes minoritaires, dominés, ayant peu accès à l'expression publique ou au pouvoir : conseils municipaux d'enfants ou de jeunes, conseils consultatifs de résidents étrangers, conseils d'anciens, conseils formés de personnes en situation de handicap, etc. ».

Les dispositifs basés sur des citoyens déjà organisés sous forme associative. Ce modèle repose sur la participation des groupes d'habitants constitués autour de projets, souvent tournés vers les secteurs sociaux marginalisés. L'État délègue des missions à des associations qui prennent en charge des secteurs qu'il a du mal à couvrir, mais on ne considère pas que l'on est dans le champ de la démocratie participative.

Les dispositifs qui en appellent à des citoyens motivés, qui s'organisent pour l'occasion dans des assemblées. Les assemblées de quartiers, les conseils de quartiers, certains budgets participatifs sont, en principe, ouverts aux habitants qui souhaitent les rejoindre.

Des dispositifs qui procèdent par tirage au sort d'un échantillon représentatif de citoyens (en général volontaires, ou motivés) le principe du tirage au sort. Dans les « jurys citoyens » on arrive par cette méthode à réunir un ensemble de citoyens qui est plus homogène sur le plan sociologique que dans les autres modèles de démocratie participative.

Des dispositifs qui en appellent à l'ensemble des citoyens, à la manière d'élections : les référendums

Il me paraît difficile de pouvoir identifier le niveau de la participation à travers ses différents dispositifs de manière impartiale. Il est bien-sûr important de permettre d'identifier les raisons de leurs investissements mais aussi la source de cette inversement mais par-là, il est possible qu'une partie de la population évite ce genre de

46 Bacqué Marie-Hélène, Rey Henri, Sintomer Yves (2005), Gestion de proximité et démocratie participative. Une perspective comparative, Paris : La Découverte

catégorisation, non pas par manque de volonté à s'investir, mais par une approche

2.2 Choix du conseil de développement (CD) comme instance d'étude

Le travail réalisé par l'ADELS, pour recenser et organiser les dispositifs existants, a été un travail long, qui n'a pas été repris et mis à jour depuis 2007. Cela montre la difficulté de réunir les informations pour pouvoir en faire une nouvelle analyse. Me concernant, l'analyse des CD me semble importante pour continuer ce travail que j'ai réalisé durant mon stage au sein du Conseil de développement du Pays Dignois, lors de ma première année de master à IATEUR.

L'un des travaux majeurs, que j'ai pu suivre au sein du CD, avez pour but de lancer une nouvelle instance de démocratie participative sur la commune de Digne-les-Bains auprès des habitants concernés. De plus, mon maitre de stage, Julie Esposito, anciennement animatrice du Conseil de Développement du Pays Dignois et du conseil citoyen de la ville de Digne-les-Bains, m'a fait part de ses interrogations sur la place qu'occupe les habitants et plus largement la société civile dans les dispositifs de participation. Le troisième volet de la réforme territoriale de la loi de Nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) appliquée au 1^er janvier 2017, a d'avantage modifié la carte des CD sur le territoire avec son projet de redéfinition des compétences départementales et régionale.

Sur un aspect, cette fois-ci, plus technique, la position des CD comme dispositif intercommunal représente un vecteur de développement de la culture de la participation dans les territoires en proposant des outils méthodologiques. Son champ d'application à une échelle plus large permet la mise en place d'outils plus adaptés à la participation des citoyens, dans le cadre de la politique de la ville. Elle rassemble plusieurs dispositifs de participation et d'une plus grande autonomie de décision.

Mon analyse se fera par l'intermédiaire d'une étude de cas provenant de deux conseils de développement. Celui du Pays Dignois, où j'ai pu suivre son travail durant une immersion préprofessionnelle, et celui de Châlons-en Champagne, où j'ai pu avoir un contact via le réseau d'anciens étudiants de IATEUR. De plus, mon choix s'est porté sur l'organisation, assez différente, de ces deux dispositifs, sur deux territoires géographiquement opposés.

2.2.1 Création de la loi Voynet et des conseils de développement

En se basant sur la définition apportée par Alain FAURE, Directeur de recherche en science politique au CNRS, sur le site Dicopart (dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation).

« Le « conseil de développement » est un dispositif apparu dans deux lois françaises (les Lois Voynet du 25 juin 1999 et Chevènement du 12 juillet 1999) pour instituer un espace de débat à la croisée du développement durable et de la démocratie participative au niveau intercommunal. » [...] « ce sont des instances de consultation qui doivent permettre la production de choix publics plus collectifs et mobilisant des représentants de toutes les composantes de chaque société locale ».

La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT, dite loi Pasqua° du 4 février 1995, la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT, dite loi Voynet) et la loi Urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 ont organisé l'aménagement du territoire sur de nouveaux espaces locaux comme les Pays et les agglomérations. L'ambition attendue de réduire les inégalités territoriales de développement, au développement des territoires, en donnant à chacun d'entre eux la capacité d'être acteur de son propre projet de développement. Les Pays et les agglomérations sont reconnus comme plus efficaces, pour construire un projet de développement, que les communes. À travers les Conseils de développement les Pays et les agglomérations bénéficient du soutien de l'État et de la région, dans le cadre du contrat de territoire passé entre les deux partis. Ces conseils de développement « sont des assemblées consultatives appelées à associer la société civile aux projets de territoires. Ils permettent aux acteurs locaux, aux corps intermédiaires et aux citoyens de participer à la définition et à la mise en oeuvre du projet territorial de développement. Ils enrichissent, sans s'y substituer, la démocratie représentative ».⁴⁷

La conjonction favorable de la fin des années 90, au développement de politique volontariste que nous avons pu voir se construire dans la première partie, apporte un élan fort autour des politiques de participation et de concertation institué par la loi de décentralisation et de coopération intercommunale du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République. La loi Pasqua du 4 février 1995, instituant les Pays sur la thématique de l'aménagement des territoires axés sur le développement local et la loi Voynet porté par la gauche lors des élections législative en juin 1997.

⁴⁷ Philippe Langevin, ADELS, (2009), « Conseils de développement de Pays et d'agglomération, Modes d'emploi », ADELS, Condé-sur-Noireau. P20.

2.2.2 Fonctionnement et moyens des conseils de développement

Par l'aspect « libre » du fonctionnement et de l'organisation des conseils de développement par la loi, il est laissé une grande liberté dans le fonctionnement et moyens de celui-ci. L'ensemble de ces outils et méthodes de travail sont libres d'organisation ou de non organisation au sein des CD de Pays ou d'agglomération. Celui-ci correspond aux organisations communes que l'on retrouve sur le territoire.

⁴⁸ Définition du terme saisine et auto-saisine : Le CD exerce d'une mission sur saisine du Pays ou de l'agglomération ou sur auto-saisine, à l'initiative du conseil de développement.

propositions qui sont ensuite débattues en assemblée plénière, avant d'être transmises aux élus.

L'article 88 de la loi NOTRe ne prévoit pas de budget de fonctionnement aux conseils de développement⁴⁹. De ce fait, leur fonctionnement dépend de l'engagement de ses membres, et des moyens financier et humains que les élus injectent pour exercer leur mission.

2.3 Portraits de conseil de développement

Le constat que le CD Du Pays Dignois est la dégradation budgétaire sur les financements régionaux qui dépendant maintenant plus que des fonds alloués à l'Économique Sociale et Solidaire. La qualité des interactions avec les institutions publiques s'est aussi dégradée. Une prise en compte, moins forte, du CD dans les décisions du Pays pourrait provenir de la reconnaissance non législative du statut des CD par la loi.

Le conseil d'administration du CD explique un avenir très mal pour celui-ci. Il atteste une impossibilité d'appliquer d'après la formulation de l'article 88 sur la consultation dans l'élaboration du projet de territoire. De plus la totale liberté de la participation au sein des CD accentue les problèmes d'ingénierie et le travail avec les institutions.

Au 1er janvier 2017, l'ensemble des CD de Pays ont vu leurs reconnaissances se terminer au profit de l'Agglomération qui récupère ce dispositif de participation. Celui du Pays reste encore actif, par son statut associatif, et anime toujours le Conseil Citoyen de Digne les Bains.

Un des administrateurs du CD de Châlons explique que celui-ci a mal évolué du fait d'un conflit avec l'agglomération sur les moyens humains et financiers. Le souhait de l'agglomération est de pouvoir disposer du CD comme structure rattachée à l'agglomération et non d'en faire une structure entièrement autonome. Le CD ne compte qu'un an de formation avec une animatrice (qui n'est) plus présente actuellement. Il est difficile, pour le CD, de pouvoir faire une évaluation du travail accompli depuis le mois de mars 2016.

Il traverse une grave crise morale. L'avenir est incertain à ce jour par rapport à la relation qui maintient le CD avec l'agglomération, qui est vu davantage comme une entrave à la politique de l'agglomération. Les membres du CD, n'ont pas l'air de pouvoir être une force de proposition dans l'état actuel.

À la suite de la description faite sur les deux conseils de développement assez différent dans leurs créations et dans leurs fonctionnements. Il me semble important de revenir à une comparaison entre les écrits universitaires des auteurs vus dans la première partie traitant la notion d'empowerment d'après différents domaines d'approches en comparaison avec le fonctionnement des conseils de développement sur deux territoires différents et le cadre général qui les réglemente.⁵⁴

Le CD du Pays Dignois s'organise comme le CD de Châlons en Champagne autour de membres associatifs composant son organisation. Par rapport aux objectifs poursuivis par ces deux structures, nous avons la structure de Pays qui travaille sur plusieurs projets sans suivre de grand axe de travail contrairement à celui de l'agglomération définissant des axes transversaux au sein même de son règlement intérieur. Sur ce point, le cadre général reste plutôt assez libre en ne précisant pas les missions allouées au CD mais elle définit le principe de saisine et d'auto-saisine pour atteindre leurs objectifs. Le second point important est le travail de création de nouvelle instance provenant des CD, là aussi le cadre général qui est défini par la loi Voynet, la loi urbanisme et habitat et la loi NOTRe ne donnent pas de précision sur l'ingénierie organisant le fonctionnement du CD et le rôle exact de son animateur. La relation avec la puissance publique que l'on a pu voir précédemment dans l'interprétation de l'empowerment par des approches différentes fait état d'un CD que l'on peut qualifier de participatif par son fonctionnement transparent et des règles de fonctionnement claires dans le cas du Pays Dignois mais au contraire pour le CD de Châlons, une instance subie avec des membres vidés de leur capacité d'action par les élus locaux. Cette fois-ci, le cadre général affirme une autonomie dans le pouvoir d'action des conseils de développement dans ses textes.

Les relations avec la puissance publique étaient davantage portées sur des logiques ascendantes dans les écrits universitaires des auteurs traitant l'empowerment. Mais aussi reprient dans le cadre général législatif des CD. On peut penser que cette logique traduit un rôle des membres dans les décisions favorisant une plus grande participation. Malheureusement, malgré la présence d'un souhait d'autonomie de relation à la puissance publique dans l'organisation des conseils de développement, on remarque encore des CD n'ayant pas cette autonomie obligatoire.

L'objectif poursuivi par les CD ressemble à la définition que font Marie Hélène Baqué et Carole Biewener dans leurs analyses, en supposant que la société civile cherche à atteindre une émancipation des individus et une reconnaissance des groupes ou des communautés poussant vers une transformation sociale.

Conclusion de partie : Les CD impliquent la société civile et les habitants dans les projets urbains de manières inégales

Dans cette seconde partie, il a été question d'expliquer plus en détails et de manière contextuelle, le fonctionnement des instances de participation existantes et ayant vu le jour suite à la prise de position de la société civile.

La participation comme nous le voyons se retrouve à tous les niveaux du territoire. Du comité de voisinage traitant les questions d'animation et de bien-vivre, les maisons de quartier et les conseils citoyens s'occupant de question liée aux inégalités du territoire, les conseils de développement faisant un lien intercommunal sur le développement des enjeux des territoires, en passant par les référendums locaux sur les questions de projets nationaux en arrivant à la mise en place de concertation sur des problématiques mondiales. Tous ces dispositifs ont un point commun, celui de mettre une priorité à la participation dans nos projets.

Il existe de nombreux modes d'expression, pour la société civile et les citoyens, pour transmettre leurs avis et pouvoir influencer d'avantage les projets de territoire. Comme les travaux menés par l'ADELS Philippe Langevin, Marie-Hélène Bacqué et Cédric Polère ont pu nous montrer, trop souvent oubliés mais aussi cachés, ceci est devenu pour beaucoup, un lien d'aliénation des membres institutionnels mais aussi des groupes d'appartenance. Le constat que je peux faire suite au travail de terrain réalisé auprès des deux conseils de développement, c'est que le territoire ne manque pas de dispositifs de participation, il ne manque pas, non plus, de membres mais fait défaut d'après moi, de représentation territoriale et législative dans son appareil politique.

Cette représentation territoriale dans les CD permet aux individus de s'identifier dans les problématiques urbaines, péri-urbaines et rurales afin d'apporter leur voix et leur avis aux plus près des décisions politiques. La présence que l'on pourrait attendre ne semble pas être représentée, pour cause, l'absence d'un cadre législatif que devrait apporter la loi et pouvant se traduire par un manque d'implication de la sphère politique à la reconnaissance de ces structures locales.

La critique qui est fait dans cette seconde partie, sert de constat, et non de simple critique, d'une participation d'autant plus perçue comme « influencée » que « indépendante ». Elle a d'avantage un rôle d'alerte pour une politique dite « aux citoyens » mais qui est plus une politique des institutions et des représentants de la société civile toujours trop représentative et non pas participative.

Cette partie nous servira d'étude de cas des dispositifs de participation avant de conclure, dans une dernière partie, sur les limites et piste d'amélioration à venir.

PARTIE III

3- Critique d'un modèle de gouvernance territoriale

« Il n'y a pas de territoires sans avenir, seulement des territoires sans projets ».

Dans cette dernière partie, il sera question de dresser une critique sur les aspects qui opposent les conseils de développement à une plus grande participation et concertation dans les phases de décision. Nous nous proposerons une liste de constats et de leviers d'actions, dans le but d'atteindre des structures participatives d'une nouvelle génération, plus en phase avec les acteurs du territoire que sont la société civile les habitants et les élus. Nous ferons un premier constat sur les pistes d'amélioration des conseils de développement d'après une vision à « l'empowerment » avant de dresser une critique et énoncer des leviers provenant d'un fonctionnement plus tourné sur les principes de démocratie participative.

3.1- Vers un modèle plus participatif : les conseils de développement avec un fonctionnement à « l'empowerment ».

Nous allons nous baser sur un des derniers travaux réalisés par la sociologue Marie-Hélène Bacqué accompagné de Mohamed Mechmache dans le projet confié par la ministre délégué à la ville, François Lamy. Pour faire une critique de l'application de l'empowerment défini dans la partie 1 par Marie Hélène Bacqué et Carole Biewener au sein de la politique de la ville. Nous verrons comment l'empowerment veut s'organiser au sein de la nouvelle politique de la ville, mais aussi les contraintes qui vont en découler.

Le rapport Bacqué-Mechmache est un rapport consacré à la participation des habitants dans les quartiers de la politique de la ville. Marie-Hélène Bacqué et Mohamed, responsable du collectif AC Le Feu veulent définir une politique autour de l'empowerment « à la française » dans leurs rapports à la ministre délégué à la Ville en Juillet 2013. Ce rapport est constitué de 30 propositions proposant une réforme radicale, qui mettrait les habitants au centre d'une politique de la ville co-élaborée. La stratégie proposée s'appuie sur cinq principes expliqués par le Centre de ressource politique de la ville et le centre de veille des ressources politique de la ville, dans une synthèse faite sur le rapport de la nouvelle politique de la ville en 2013.⁵⁵

« Une politique d'empowerment à la française suppose que la participation ne soit pas conçue comme un moyen d'accompagner la disparition des moyens, de remplacer le droit commun ou les services publics. Au contraire, elle s'accompagne d'une intensification des politiques publiques, mais de politiques publiques co-élaborées qui s'appuient sur les initiatives citoyennes. [...] L'enjeu est d'encourager l'autonomie de la société civile grâce à des garanties procédurales, des moyens, en favorisant l'existence d'un réseau associatif et de collectifs mobilisés dans une perspective de changement social et d'émancipation »⁵⁶.

Premiers enjeux : Appuyer le développement du pouvoir d'agir ou une démarche d « empowerment »

Cette première orientation vise à encourager l'autonomie de la société civile sous ses différentes formes, à libérer l'initiative, à favoriser l'existence de contre-pouvoirs c'est-à-dire d'espaces critiques et créatifs, à favoriser une démocratie d'implication et à donner le droit à l'interpellation.

On soutiendra la création d'un droit « d'interpellation », sous l'initiative citoyenne participant au débat public, sur des questions locales ou nationales, en complément d'une démocratie de représentation, ainsi que les enjeux de la place et de la reconnaissance du tissu associatif dans sa diversité et les conditions de l'existence d'une démocratie participative.

Cet enjeu s'applique de la même manière au sein des conseils de développement et des conseils citoyens ou encore trop d'individus ne se sentent pas reconnus.

⁵⁵ Synthèse du rapport Bacqué Mechmache (IREV et club de veille des Centres de ressources, sept. 2013)

« Alors que l'insécurité sociale ne cesse d'augmenter, les services publics constituent un enjeu fondamental dans les quartiers populaires, à la fois comme espaces communs et comme filets de protection. ».

La participation des citoyens ne saurait en aucun cas servir à combler ce déficit ; elle peut par contre servir de levier vers une transformation des logiques et des méthodes d'intervention des services publics, afin de les transformer en outils d'émancipation. Il ne s'agit donc pas de remettre en cause l'existence des services publics mais de les interpeller dans leurs missions, dans leurs relations avec le public et dans leurs recrutements.

Pour que les services publics puissent jouer leur rôle et mieux prendre en compte les demandes locales, la prise en compte des points de vue de leurs utilisateurs est indispensable au même titre que celle du point de vue des agents, de même que leur contribution à l'évaluation et au fonctionnement des services publics.

Il convient aussi de réaffirmer le rôle des structures intermédiaires (centres sociaux, régies de quartier, crèches parentales) qui participent à la production et à la gestion des services publics. Elles peuvent constituer des points d'appui, d'encouragement, de formation à l'organisation citoyenne sous réserve d'éviter leur instrumentalisation et leur institutionnalisation et de s'assurer pour cela des conditions démocratiques de leur fonctionnement.

Au fil des réformes et de la superposition des dispositifs, la politique de la ville est devenue une administration complexe ; la multiplicité d'instances et de dispositifs (santé, école, rénovation, justice...) la rend peu lisible pour les citoyens et même parfois pour les professionnels. Ça marque une limite d'une démocratie représentative dans la mission de politique de la ville

Surtout, les habitants ne sont pas représentés dans les lieux de décision. En particulier, la rénovation urbaine s'est bien souvent faite sans eux, au prétexte de la complexité des dossiers de financement à négocier avec l'ANRU. Hormis quelques exceptions, les habitants ont rarement pu donner leurs avis sur le bienfondé des projets de rénovation et sur leurs orientations.

C'est donc plutôt une démarche que nous préconisons ici, qui donne une place aux habitants à toutes les étapes et à toutes les échelles de la décision et qui s'engage vers la voie de la co-construction des projets

⁵⁷ Enjeux du rapport Bacqué Mechmarche au Ministre délégué chargé de la ville, Juillet 2013 ; p.27-30

- Profiter de la négociation des contrats pour engager en amont une démarche de co-
construction des projets de territoire,

- Assurer la représentation des habitants vivant à proximité, dans les instances de discussion et de décision, pendant la durée des contrats, et mettre en place des dispositifs de codécision,

- Donner les conditions concrètes de la participation citoyenne, à la fois en moyens financiers et en favorisant la constitution de collectifs habitants, au niveau local comme national. De façon générale, permettre une participation large, en particulier des groupes sociaux les plus défavorisés et des femmes, dont une des conditions de base est de mettre en place des modalités de défraiement et de rémunération des bénévoles.

L'aspect que soutient la participation dans la politique de la ville n'est pas très loin que celle que porte les conseils de développement par une complexité de compréhension de la participation par les habitants.

Les médias participent, pour une grande part, à façonner ces représentations et à alimenter les peurs sociales et raciales qui sont à la source d'incompréhensions, de tensions et fermetures. Les quartiers populaires y sont à la fois mis en avant et en retrait.

- Mis en avant quand il s'agit de décrire des faits divers et de mettre en scène la violence ou l'insécurité ;

- Mis en retrait quand il s'agit de traiter de la vie quotidienne ou de la réussite individuelle et collective.

- Favoriser et aider au développement et à la diffusion de médias locaux et
d'expressions culturelles issus des quartiers populaires,

- Faire évoluer la culture des médias nationaux et y favoriser l'accès de « paroles des

- Travailler sur les expressions culturelles et sur les mémoires sociales des quartiers populaires.

La reconnaissance d'évènements passés sur les quartiers populaires, ou bien sur l'histoire d'un territoire, reprend le besoin de rappeler, aux acteurs, l'origine des actions et l'intérêt que celles-ci portent au sein des individus se mobilisant.

⁵⁸ Enjeux du rapport Bacqué Mechmarche au Ministre délégué chargé de la ville, Juillet 2013 ; p.27-30

Cinquièmes enjeux : Renverser la démarche par la formation et la co-formation

Les freins à la participation des citoyens, de façon générale et dans les quartiers populaires, ne sont pas seulement institutionnels ; ils sont aussi liés à des cultures politiques et professionnelles, à des fonctionnements hiérarchiques au sein des institutions qui favorisent les démarches d'encadrement plus que d'accompagnement, et reconnaissent peu les savoirs citoyens. Ils sont aussi liés, dans le cas de la politique de la ville, aux représentations négatives des quartiers populaires et à une méconnaissance sociale de leurs habitants.

La formation des professionnels et des élus, l'ouverture d'espaces de dialogue et de co-formation aux échelles locales, régionales et nationales, constituent autant de leviers indispensables pour transformer en profondeur les pratiques.

Ce dernier enjeu rappel le fossé qu'il existe entre les membres bénévoles des conseils de développement, et les membres institutionnels et professionnels, suivant une démarche de travail et brouillant le langage de travail.

Les orientations formulées par Bacqué et Mechmarche dans le rapport rendu à la ministre font plus référence, non pas aux processus propres aux quartiers, mais à des causes reposant essentiellement sur des faits externes aux quartiers

La grande majorité des propositions relève sur d'autres actions publiques et d'autres autorités publiques que le ministre délégué à la Ville. La liste des questions soulevées par le rapport, dont la solution se trouve en dehors de la politique de la ville, est extensive : droit de vote des étrangers aux élections locales, modes d'interventions de la police compris comme un « service public », relations entre école et parents, composition des conseils d'administration des organismes d'HLM, ....

Le fait d'avoir pu formuler cet état des lieux de la participation dans les quartiers, nuira davantage à sa totale application. La politique de la ville a certes une vocation interministérielle, mais sa capacité à réformer les autres politiques publiques est étroitement dépendante de la coïncidence entre les objectifs transversaux qu'elle porte et les objectifs sectoriels des autres organisations publiques.

Si le rapport Bacqué- Mechmache devait avoir des retombées réellement significatives, ce serait parce que les habitants des quartiers populaires auront su s'en saisir grâce à leurs capacités propres d'organisation autonome.

3.2- Identification des limites des conseils de développement face à la participation attendue

« Les procédures légales aboutissent à des impasses et à des échecs en termes de participation des habitants. La vie quotidienne des habitants dépend de plus en plus des échelons, qui ne sont plus ceux de la commune traditionnelle. Il y a le territoire où l'on vit, celui où l'on vote, celui où l'on décide et ces échelons coïncident de plus en plus rarement. Il faut inventer de nouvelles manières de créer du dialogue utile pour les projets. L'usage des technologies modernes d'information change la donne. Les modèles classiques de participation ne sont pas intégrés par les jeunes générations. Les appartenances territoriales sont multiples. Les conseils de développement participent au passage d'une démocratie participative à celui d'une animation territoriale ⁵⁹».

Citation de Gabriel Vitré, animateur du conseil de développement de Nantes Métropole

Les conseils de développement reproduisent les schémas de représentation classique de la société française : peu de femmes, peu de chômeurs, peu d'immigrés, peu de jeunes et beaucoup de retraités, qui ne traduisent pas la réalité démographique et sociale de leurs territoires.

Les difficultés rencontrées par les CD, pour maintenir et enrichir le dialogue et la confiance entre ses membres, sont de plusieurs natures. Les membres actifs, qui exercent des responsabilités, dégagent difficilement le temps nécessaire à l'exercice de leurs missions. Les représentants du secteur associatif sont souvent experts dans leurs activités et fortement impliqué dans la vie civique. Les représentants de l'État, de la région, du département et les consulaire rencontrent les mêmes problèmes, car ils sont sollicités par plusieurs territoires. Les habitants peuvent vite être dépassés sur des questions qu'ils ne maitrisent pas.

De ce fait, l'absentéisme est de règle. De plus, certains acteurs peuvent vite se démobiliser s'ils estiment être peu entendus, s'ils sont déçus des réponses apportées par les élus à leurs questions ou, tout simplement, s'ils se sentent marginalisés par les membres intentionnels ou les leaders associatifs. Il faut aussi revenir sur le caractère entièrement bénévole du statut de membre de conseil de développement, qui peut constituer un handicap lorsque la charge de travail est importante.

⁵⁹ Citation de Gabriel Vitré, animateur du conseil de développement de Nantes Métropole, Conseils de développement de Pays et d'agglomération, Modes d'emploi, ADELS

Les faibles relations avec les autres acteurs du développement, local ou régional

Il est important de considérer le territoire, Pays ou agglomération, comme un espace de cohérence à géométrie variable entre les diverses initiatives dont il est l'objet, à tous les niveaux : local, régional, national ou international. Il ne faut pas tomber dans la caricature d'un espace fermé, organisé sur un système productif principalement local, disposant de toutes les ressources nécessaires pour son développement et opposant son propre projet à ceux des autres. Certes, les articulations ne vont pas de soi, mais les Pays et les agglomérations doivent tenir compte de tous leurs environnements et ne pas se positionner en concurrence par rapport aux territoires voisins mais en complémentarité.

Dans l'accueil de nombreux habitants, dans le choix des zones d'activités, dans l'offre d'équipements collectifs il serait incompréhensible que chaque Pays ou agglomération prétendent au niveau d'équipements : le projet du territoire n'est pas la somme des demandes des communes ou des EPCI qui le constituent.

Les relations avec les conseils de développement voisins sont évidemment primordiales. Elles restent pourtant largement à construire. Peu de conseils, en effet, ont le réflexe de s'intéresser à ce que font leurs voisins.

Le statut informel des conseils. Un certain nombre d'entre eux ne sont pas constitués en association, ne bénéficient pas du droit d'auto saisine et dépendent totalement des élus auprès desquels ils rendent des comptes. Ils ne sont pas indépendants et risquent de perdre, de ce fait, tout « esprit critique » sur les politiques locales de développement.

La composition des conseils est variable. Si les associations de développement sont fortement représentées, les entreprises le sont beaucoup moins, et les habitants rarement. Les élus en sont souvent membres (parfois ils en assurent la présidence), ce qui leur enlève une partie de leur autonomie. D'une façon générale, les femmes, les jeunes, le secteur sanitaire et social ou les associations culturelles sont faiblement impliqués. Les entreprises se mobilisent difficilement. Les membres des conseils éprouvent des difficultés pour instaurer des relations avec les structures qu'ils représentent.

Les moyens mis à disposition sont généralement insuffisants pour leur permettre de fonctionner efficacement. Ils se limitent le plus souvent à la mise à disposition par la structure politique d'un technicien, davantage occupé à des tâches administratives que d'animation. Les membres des Conseils sont bénévoles. Ils n'ont pas les moyens de voyager, de commander des études ou de mobiliser des experts.

Elles sont précisées dans le cadre de règlements intérieurs, le plus souvent de façon très générale. Tous les conseils ne bénéficient pas de la capacité d'autosaisir sur les questions estimées importantes. Mais beaucoup ont vu leurs missions évoluer vers l'animation du territoire. Quelques-uns, après avoir donné un avis sur le projet de territoire, n'ont plus eu de missions clairement définies. Très peu ont été sollicités pour participer à l'élaboration des

contrats de territoire. La majorité d'entre eux n'ont pas de mission de communication et d'animation. Peu saisis par les élus, ils s'estiment insuffisamment associés à la définition et au suivi des actions.

Les conseils de développement s'installent dans la démocratie. Même s'ils n'ont pas été créés à cette fin, beaucoup ont su conquérir la confiance de leurs élus, sont entendus et suivis par le pouvoir politique. Ils prennent progressivement leur place dans les structures de concertations mises en place à différents niveaux par certaines communes et conseils généraux.

Le statut des conseils se précise progressivement. Après quelques temps de fonctionnement sous forme informelle, certains conseils se structurent en association et deviennent davantage autonomes. Leurs règlements intérieurs sont plus précis, leur fonctionnement davantage démocratique. Ils fonctionnent par délégation à leur bureau et à leur conseil d'administration.

La composition des conseils évolue vers davantage de représentativité. Ce sont rarement les premiers membres qui sont toujours en place. Non seulement ces membres se renouvellent, mais les nouveaux sont plus représentatifs que les anciens. De nouvelles dimensions de la société civile font leur entrée dans les conseils de développement qui s'efforcent de s'ouvrir aux jeunes et aux représentants d'activités spécifiques du territoire. Les élus interviennent moins fréquemment dans leur désignation.

Les missions des conseils de développement évoluent plutôt favorablement. Certains d'entre eux bénéficient maintenant de la capacité d'auto-saisine et se penchent sur les grandes questions du développement de leur territoire. Aprés la période de doute qui a suivi la réalisation des projets de territoire, les conseils se sont mobilisés dans l'animation des territoires. Ils s'engagent vers d'autres missions que le projet de territoire. Ils se mobilisent sur les SCOT, les programmes LEADER, l'insertion. Ils explorent de nouveaux sujets : services à la personne, problématiques du temps, impacts du vieillissement sur le territoire.

Les conseils de développement ont davantage de moyens. Les élus comprennent qu'ils ont besoin de moyens de travail et sont moins réservés sur leurs budgets. Ils ont quasiment tous maintenant un agent de développement local qui ne se limite plus à des tâches administratives. L'appui des régions est déterminant à cet égard.

3.2.2 Propositions pour faire évoluer les conseils de développement et les rendre plus participatifs

L'animation se réduit souvent à l'animateur ou l'animatrice, qui construit sa pratique comme il le peut, face à une commande publique le plus souvent floue. La situation des professionnels est parfois intenable, « entre le marteau et l'enclume ». C'est notamment le cas lorsque l'instance de participation n'est pas son employeur, mais qu'il est le salarié d'une collectivité et des élus locaux. Les animateurs ne disposent pas toujours de mandat explicite, de marge de manoeuvre suffisante pour mettre en dialogue les représentants élus et la population.

Plus qu'un animateur, il convient de mettre en place une « fonction animation » responsabilisant également les non professionnels ; concevant l'animation comme un processus d'évolution de la démocratie et plus seulement comme un outil de conduite du projet. Là encore, l'animation doit être le produit d'un travail collectif, identifiant les tâches, les responsabilités et les rôles de chacun en fonction de leurs disponibilités. La fonction animation est la garante de la qualité du processus participatif. À ce titre, elle doit veiller à ce que le groupe participatif puisse acquérir les moyens de son organisation et de son autonomie. Elle doit être vigilante, afin que les règles soient respectées. Elle est garante de la qualité de l'accueil et du respect des personnes ; de l'équité et de l'égalité de la parole ; de la qualité de la délibération ; de la recherche du bien commun. Concernant la production du groupe participatif, la fonction animation doit orienter son rôle vers la mise en débat en traduisant, en reformulant et en favorisant l'organisation et la confrontation des points de vue.

L'organisation et le suivi de la participation du conseil de développement, aux projets du territoire, sont indispensables pour être efficaces, et surtout donner aux participants l'assurance que leur implication est importante, que les règles du jeu sont claires et que les travaux auxquels ils sont associés amènent à des résultats.

La rigueur, si elle s'accompagne de convivialité, est un facteur d'efficacité de l'action du conseil de développement, donc de reconnaissance et de lisibilité. Elle ne vise pas la formalisation à l'excès des modes de fonctionnement, qui peut rapidement conduire à l'institutionnalisation, mais d'avantage à une force de travail et à la définition d'une méthode de travail.

Les relations avec les élus apparaissent comme complémentaires à la finalité du rôle des conseils de développement. Celles-ci peuvent prendre diverses formes, selon les territoires et les habitudes de travail. Il peut s'agir, par exemple, de programmer à l'avance les apports attendus du CD (saisines) sur l'année à venir, d'obtenir une formalisation de cette demande par l'instance élue (cahier des charges à l'élaboration auquel le conseil de développement peut être associé), d'obtenir une mise à disposition de ressources documentaires et techniques pour traiter la demande, gérer les rencontres avec les instances élues du Pays ou de l'agglomération.

Les activités du CD doivent être proposées et décidées par ses membres de manière démocratique, en toute autonomie. Les sujets de travail du CD ne doivent pas être décidé à huit clôt, réunissant seulement le président du CD et le président de la structure élue, mais proposés par les membres eux-mêmes.

Le fonctionnement démocratique doit également être la règle dans la manière de traiter des sujets, des projets, le plus souvent dans des commissions librement composées. Tous les points de vue doivent pouvoir s'exprimer librement, en confiance et dans un esprit de respect mutuel. Les débats doivent conduire à faire émerger des points de convergence, qui ne doivent pas conduire, à tout prix, à gommer les divergences de points de vue.

Il ne peut pas y avoir de CD efficace sans moyens. Les conseils informels sans moyen financiers ou en personnel tombent rapidement en sommeil. La loi ne fait aucune obligation aux élus sur ce point, mais dans l'idée d'atteindre les objectifs de production assignés aux conseils, les moyens dont ils disposent sont primordiales pour son efficacité

La possibilité de procéder à des auditions, de commander et de financer des études et des travaux, la prise en charge des frais de fonctionnement et notamment de déplacements des membres du conseil qui sont tous bénévoles ne sont pas des mesures optionnelles. Ces outils doivent se définir dans le cadre d'une convention pour mettre en rapport ce qui est demandé au conseil et les moyens dont il dispose. Cette disposition a toute sa place comme partie intégrante des contrats de territoire.

Toutefois, les conseils ne doivent pas simplement attendre qu'on leur donne des moyens de fonctionnement, Ils doivent aussi les rechercher eux-mêmes. Beaucoup d'entre eux ont su, à cet égard, mobiliser des fonds européens de programme comme INTERREG ou LEADER.

La question du caractère bénévole de l'implication des membres des CD doit être clairement posée. Elle écarte tout un ensemble de personnes aux ressources modestes. Elle limite les implications et décourages les mobilisations pour un travail important. Il doit être envisageable, à l'image des conseils économiques et sociaux régionaux, de rémunérer les membres du conseil au prorata de leur implication et de prendre en charge leurs frais de déplacement.

Il n'y a pas d'animation sans animateur. L'organisation du travail du CD, la recherche et la diffusion à ses membres d'informations et de documentation, la rédaction des comptes-rendus et des synthèses, la mobilisation des membres du conseil et des citoyens, la coordination entre les membres du conseil et les élus relevant d'une mission difficile que l'animateur partage avec son président. Les compétences requises, pour exercer ce métier difficile d'acteur du développement local, doivent être tout à la fois techniques dans sa connaissance du territoire et des stratégies d'acteur, relationnelles pour savoir être à l'écoute des membres du conseil et de passer les conflits pour construire du débat public, mais surtout personnelles : diplomatie, accueil, curiosité, polyvalence, organisation, neutralité, ténacité, dialogue, ouverture, écoute. L'animateur du CD doit avoir un engagement fort sur le sens de son métier, croire évidemment aux démarches participatives qu'il organise et veiller aux exigences démocratiques d'une assemblée consultative. Il doit aussi pouvoir faire face à toutes les situations par de fortes capacités d'adaptation et ne pas confondre animation et décision.

Conclusion de partie : Comment les conseils de développement ne jouent pas un excellent rôle d'empowerment dans la mise en oeuvre de projet urbain.

Dans cette dernière partie il a été question de pouvoir dresser une critique sur les aspects qui opposent les conseils de développement à une plus grande participation au sein de ces structures. Pouvoir définir une liste de constats et de leviers d'actions dans le but d'atteindre des structures participatives d'une nouvelle génération, plus en phase avec les acteurs du territoire.

Le premier constat provient de la politique de l'empowerment menée autour de la politique de la ville en 2013 par la ministre délégué à la ville, pensant pouvoir apporter des solutions novatrices sur des questions de mixité sociale et d'équité mais la réalité est tout autre. L'application des nouveaux dispositifs apportés par Bacqué et Mechmache sont encore trop irréalistes pour une mise en action et une prise en compte des autres ministères sur des questions de droit commun, service publique et sécurité intérieure.

Les Conseils de Développement pourraient se comprendre comme un outil de plus, susceptible de rencontrer les mêmes limites que les conseils de quartier, les commissions extramunicipales, etc. Ce n'est pas le cas. En les rendant obligatoires, pour pouvoir prétendre à des financements contractualisés, la loi leur reconnaît un rôle majeur, sans pour autant leur garantir de devenir, de ce fait, un outil de dialogue social territorial. Il faut d'abord que les élus, maîtres du jeu, le souhaitent, il faut ensuite que les conseils eux-mêmes s'organisent en conséquence. Car les conseils ne sont pas uniquement des instruments de démocratie participative, se sont aussi des lieux de débats susceptibles de déboucher sur des choix collectifs. La qualité des CD dépend de nombreux outils tels que ses compétences d'ingénierie portées par son animateur et par la formation de ses membres, apportant une plus grande autonomie dans le fonctionnement et la recherche de financement. La qualité du dialogue, entre les membres du CD et leur capacité à faire émerger des idées partagées vectrices d'amélioration de la vie sur le territoire, dépend de l'esprit dans lequel ils travaillent, des membres impliqués, de son organisation et de l'écoute dont il bénéficie auprès des élus du Pays ou de l'agglomération.

De nombreuses incohérences existent et nous questionnent sur l'évaluation et la mise en commun des travaux menés par les différentes instances, en sachant que leurs fonctionnements restent très individualistes. De nombreuses solutions existent pour arriver à définir et poser un socle commun dans le fonctionnement des conseils de développement. Il semble évident d'instaurer des directives claires, mais aussi de laisser une certaine souplesse d'action dans l'identité des dispositifs

CONCLUSION

Ce mémoire avait pour objectif d'étudier la place de « l'empowerment » au sein des dispositifs de participation locaux présents dans le territoire français. Comme nous l'avons vu tout au long de cette analyse, l'empowerment et la démocratie participative ne sont pas deux notions complétement détachées l'une de l'autre. La thématique de l'empowerment renvoie, comme celle de participation ou de démocratie participative, à une diversité d'interprétations mais surtout d'expériences sociales et politiques. Elles s'inscrivent, depuis les années 1960, dans des perspectives de reconnaissance d'une place légitime aux groupes marginalisés que ce soient les femmes, les pauvres ou bien les populations des quartiers difficiles.

La notion de l'empowerment, définissant, l'idée d'un pouvoir, est centrale dans le terme. À la suite de ce premier constat, il a été question de suivre son application, au sein même d'une structure, organisée autour de cette même participation des habitants en nous focalisant sur le fonctionnement et l'organisation des conseils de développement. À la suite de cette seconde analyse, nous avons pu constater un territoire ne manquant pas de dispositifs de participation, ni de membres mais faisant défaut de représentation égale au niveau du territoire et de ces textes législatifs. Il existe encore un trop grand nombre de gestion et fonctionnement différent dans un même dispositif apportant une complexité. Il ne faut pas oublier l'essence même de ces instances de la démocratie locale permettant aux individus de posséder un rôle de consultation dans les problématiques urbaines, périurbaines et rurales afin d'apporter leur voix et leur avis au plus près des décisions politiques. Cette présence citoyenne ne semble pas occuper sa place dans les Conseils de développement, l'une de ces raisons est, sans aucun doute, l'insuffisance du cadre législatif que devrait apporter les lois Voynet et NOTRe se traduisant par un manque d'implication de l'appareil politique. Malgré la présence d'un cadre législatif, celui-ci laisse une trop grande souplesse d'action ou de non-action des politiques publiques complexifiant le travail de bénévole, voulant participer et être une force de concertation sur des questions qui les concernent. Dans cette dernière partie, il a été question de nombreuses incohérences dans la mise en forme de ces instances face à la participation que l'on attend au sein de ces instances. Marquant les fortes inégalités de participation sur le territoire et nous questionne sur l'intérêt de définir et de poser un socle commun dans le fonctionnement des conseils de développement en instaurant des directives claires, mais aussi en laissant une certaine souplesse d'action dans le choix des missions propres à l'identité des territoires.

L'analyse que j'ai pu mener, tout au long de ce travail, m'a permis de mieux comprendre les définitions de la participation, du pouvoir d'agir au sein de structures qui mettent en place une multitude d'outils afin de s'en rapprocher toujours plus. Le fait de penser que la notion et les valeurs portées par l'empowerment qui a tant fait parler, et questionner les professionnels et les chercheurs, nous a montrés que celle-ci n'était pas si loin de la définition que font Simon Wuhl et Marie-Hélène Bacqué de la démocratie participative et comment les politiques publiques et la société civile l'appliquent dans les méthodologies de participation dans les projets urbains. Les territoires évoluent plus vite que les collectivités qui les portent. Admettre que le territoire est à « géométrie variable », dessinés à partir du projet ou des projets portés par leurs acteurs, bouscule nos façons de voir le rôle des bénévoles dans les instances et de leurs animateurs pour l'avenir et remet en cause nos outils d'animations et d'ingénierie de travaux présents. Les Pays et les agglomérations ont initié une profonde « révolution des territoires », dans la réorganisation territoriale mais aussi dans la légitimité donnée, et vont rapidement poser la question de leurs relations comme nous l'avons en exemple depuis la disparition des Pays en janvier 2017. La disparition des Pays et la réorganisation des périmètres administratifs aura probablement un impact fort dans l'avenir concernant le rôle de la société civile dans la construction de projets sur des territoires qui a pu se faire à proximité d'eux et passera à une autre échelle, avec des cultures différentes et des élus plus ou moins réceptifs.

Aujourd'hui encore, la loi Voynet laisse aux élus la responsabilité d'organiser comme ils l'entendent leur conseil de développement. Nous sentons encore une forte institutionnalisation d'une démocratie participative « à la carte » manquant de contrôle et de gestion. Le choix de la disparition des Pays et l'abandant des dispositifs de participation, à l'échelle de Pays ou d'agglomération, me semble être le reflet de la considération portée par les pouvoirs publics de « la valeur » que soutiennent ces structures et ses bénévoles. Les conséquences de cette abandant rendront le travail encore plus ardu, pour les animateurs de conseils de développement et autres instances, d'acquérir leur légitimité propre mais pas obligatoirement soutenue par des bénévoles déçus.

Le questionnement que nous nous faisons sur les différents impacts des structures de participation telles que les Conseils de développement dans le processus de participation est assez mitigé. Il a été d'abord question de montrer comment les processus institutionnels participatifs étaient détachés des processus de participation. Nous avons vu que la construction institutionnelle de la participation avait suivi un modèle se rapprochant de celle de l'empowerment, avant de subir un frein dans son application et de perdre toute crédibilité dans la participation de la société civile dans les projets urbains.

Puis il a été question de voir l'implication de la société civile et des habitants au sein de deux conseils de développement. Notre analyse nous a amené à un dispositif très hétérogène dans son fonctionnement suivant un cadre législatif trop libre, manquant de cadrage.

Avant de se poser la question d'un rôle, ou non, d'empowerment des conseils de développement, là encore, il s'est avéré que notre analyse montrait de limites importantes dans la représentativité de ces conseils et d'un outil de démocratie participative, justifiée par un problème de fond, reposant sur la prise sur les autres politiques publiques pour reconnaitre la participation comme objectif transversal et non seulement propre à la politique de la ville.

Le constat que j'ai pu faire tout au long de cette analyse est que la participation est imparfaite au sein des instances de participation. Il serait inexact d'oublier le rôle que joue les conseils de développement dans la participation en sachant que celle-ci évoluera. Je souhaite en tout cas rester optimiste sur l'évolution de la pensée qui intéresse de plus en plus de monde par rapport aux débats que l'on entend concernant la place de la société civile faisant avancer la réflexion et les initiatives populaires.

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Annexe 3- Liste des interviews dans le cadre du travail de mémoire - Réalisés le jeudi 12

Annexe 1. Tableau de synthèse partie I

	Marc Zimmerman	Mary Parker Follett	Marie Hélène Bacqué et Carole Biewener	Deepa Narayan Parker
Domaines d'approche	Psychologie	Philosophie	Sociologie, Économie	Développement international
Principaux promoteurs	Institutions territoriales	Entreprise, employeurs salarié	Société Civile	Populations pauvres, femmes
Objectifs poursuivis	Définir un langage distinct pour comprendre les changements et influencer nos communautés. Un langage plus accès sur l'empowerment remplacera les relations « expert » et « client » par « participation » et « collaborateur » dans une vision multidirectionnelle	Donner aux salariés l'occasion de s'autogouverner du groupe et de participer à son développement, cela ne se ferait pas aux dépens des autres, mais au contraire, avec la contribution de tous	La reconnaissance de chacun d'entreprendre une démarche d'autoréalisation et d'émancipation des individus, de reconnaissance des groupes ou des communautés et d'une transformation sociale	Femmes -hommes pauvres collecter des atouts et de capacités pour améliorer leur bien-être, augmenter leur confiance en eux-mêmes, afin de négocier avec influence et contrôle
Relation à la puissance publique	Logique multidirectionnelle réaction aux relations avec l'État	Logique ascendante. Auto-organiser réaction à l'impuissance de l'État.	Logique ascendante individuelle	Logique ascendante de collectes de capacité pour influencer les institutions
Mots annexes et valeurs clés	Processus habilitant et ressources	Autonomie gouvernementale	Modèle radical, un modèle libéral et un modèle néolibéral	Atouts - capacités - actifs -

Annexe 2 Tableau synthétique partie II

	Marc A. Zimmerman	Mary Parker Follett	Marie Hélène Bacqué et Carole Biewener	Deepa Narayan Parker	CD Pays Dignois	CD de Châlons en Champagne	Cadre Général des CD
Domaines d'approches	Psychologie	Philosophie	Sociologie, Économie	Développement international	CD de Pays (avant 2017)	CD d'agglomération	L.Pasqua, L. Voynet, L. UH, L. NOTRe
Principaux promoteurs	Institutions territoriales	Entreprises, employeurs salariés	Société civile	Populations pauvres, femmes	Membres associatifs	Membres associatifs	Société Civile-grande liberté de formation
Objectifs poursuivis	Définir un langage distinct pour comprendre les changements et influencer nos communautés. Un langage plus accès sur l'empowerment remplacera les relations « expert » et « client » par « participation » et « collaborateur » dans une vision multidirectionnelle	Donner aux salariés l'occasion de s'autogouverner du groupe et de participer à son développement, cela ne se ferait pas aux dépens des autres, mais au contraire, avec la contribution de tous	La reconnaissance de chacun d'entreprendre une démarche d'autoréalisation et d'émancipation des individus, de reconnaissance des groupes ou des communautés, et d'une transformation sociale	Femmes -hommes pauvres collecter des atouts et de capacités pour améliorer leur bien-être, augmenter leur confiance en soi, afin de négocier avec influence et contrôle	Travaux sur plusieurs projets non organisés en grands axes. La mise en place de nouvelles instances participatives (GAL, Conseil Citoyen). Suivi des projets LEADER, de projet environnemental Organisation de manifestations	Travaux sur plusieurs axes transversaux des compétences de l'agglomération (économique, Social, urbain). Les objectifs de l'ancien CD de Pays ne font plus partis des objectifs du nouveau CD.	Le statut juridique des CD reste assez libre. Principe de saisine et d'auto-saisine pour les objectifs des CD. Une grande liberté d'actions est laissée aux CD
Relation à la puissance publique	Logique multidirectionnelle réaction aux relations avec l'État	Logique ascendante. Auto- organisée, réaction à l'impuissance de l'État.	Logique ascendante individuelle	Logique ascendante de collecte de capacité pour influencer les institutions	CD participatif, par un fonctionnement transparent et des règles de fonctionnements claires.	CD subi, Les membres sont vidés de leurs capacités d'actions par les élus locaux.	Une autonomie et un pouvoir d'actions
Mots annexes et valeurs clés	Processus habilitant et ressources	Autonomie gouvernementale	Modèle radical, modèle libéral et modèle néolibéral	Atouts - capacités - actifs	Non-légitime, associations,	Habitants, contre- pouvoir,	Cadre législatif, autonomie

Annexe 3- Liste des interviews dans le cadre du travail de mémoire - Réalisés le jeudi 12 et vendredi 13 Mai 2017

Annexe 4- Portrait 1 le CD du Pays Dignois

CONSEIL DE DEVELOPPEMENT DE Pays Dignois regroupe 4 communautés de communes (Haute

Les démarches participatives en Pays dignois ont été impulsées dès 1995 pour aboutir à Digne-les-Bains en 1998, à la création du Conseil Communal de Concertation, dans la Vallée de l'Asse, à l'émergence du « CREDO » (Conseil Rural d'Études, de Développement et d'Orientation), et en 2002 à la création du Conseil Communal de Concertation de Seyne les Alpes.

Suite à la loi Voynet de 1999, qui avait pour objectif une démocratie plus participative et un développement plus durable et harmonieux, le Conseil de développement est créé en octobre 2001.

Soutenu par le département des Alpes de Hautes Provence, de la Région PACA, du Pays Dignois, du programme liaison entre actions de développement de l'économie rurale (LEADER) du Pays Dignois, de la commune de Digne les bains et de l'ACSE et une dizaine de partenaires associatifs.

Ce Conseil de développement est une association loi 1901 et
représente l'organe de démocratie participative du Pays dignois.

Le CD est hébergé par convention dans les locaux du Pays Dignois. Il fonctionne avec des subventions régionales demandé au titre d'association. Une animatrice à temps pleins était en pause jusqu'au 31 décembre 2016. Réservation de salle communale pour les réunions.

Comment fonctionne le CD (méthode de travail, réunion, AG, Sessions plénières,).

Qui sont les personnes constituants le CD (élus, société civile, organisation des col lèges...).

Cette association réunit son assemblée générale au moins une fois par an. Cette assemblée générale fixe les grandes orientations de l'association et délègue au Conseil d'Administration la mise en oeuvre de ces orientations.

Le Pays, La région, le département ayant arrêté de subventionner le CD il y'a déjà plusieurs années. Un travail est fait avec le CD du Pays A3V (Aisses, Verdon, Voire et Var).

Le Conseil d'Administration (CA) se réunit environ tous les trois mois. Les réunions du CA sont le plus souvent ouvertes à l'ensemble des membres du Conseil de développement. Le CA a délégué la gestion quotidienne de l'association à un bureau composé de 5 administrateurs exécutifs. Autour des projets se mettent en place des groupes de travaux informels, composés des membres du conseil de développement et des personnes ressources du territoire, en fonction des thématiques abordées.

Pour sa communication interne, le conseil de développement utilise une liste de discussion. L'ensemble des membres sont destinataires de cette liste. Elle permet aux membres de faire partager des sujets d'actualité, des informations mais aussi des invitations aux temps de travail internes à l'association.

Le Conseil de développement est le lieu de rencontre des acteurs locaux. Les membres de l'association peuvent être :

-Des Élus des Collectivités locales et des organismes divers (communes, communautés de communes, organismes à vocation générale, personnes qualifiées...).

Le CD compte une part importante de la société civile avec 19 membres à son actif dont 11 associations représentées. 5 au titre d'habitants, 2 au titre d'élus et 1 au titre de syndicat.

On compte une proportion de 13 hommes et 6 femmes. Répartie sur l'ensemble du Pays Dignois.

Le CA est ouvert aux habitants, mais le CD compte plus de membres associatifs et institutionnels.

Le CD anime-t-il d'autres dispositifs de participation (budget participatif conseil citoyen, comité de quartier, ...).

Où se situe le travail du conseil de développe dans les décisions politique.

Est-il possible pour vous dévaluer le niveau d'échelle de participation du CD dans son travail d'accompagnement et mise en place d'ingénierie de projet.

Le CD de Digne a lancé depuis le mois de décembre 2015 le premier Conseil citoyen de Digne les bains. Lancement du deuxième Groupe d'Action Local (GAL) sur les dossiers LEADER

Le CD apporte des avis et force de propositions mais il a rarement un rôle de co-construction des politiques du Pays.

Le CD a un fonctionnement assez participatif ; il cherche à allier à la fois l'efficacité dans l'élaboration du projet avec un travail de mobilisation et de citoyenneté active encadré par des règles claires et publiques.

Le CD rédige et publie de nombreux rapports et avis chaque année. Il organise aussi des manifestations publiques (cité solidaire en mai, festival alimenterre, ...).

OBJECTIFS/THÈMES ABORDES Objectifs du conseil de développement Grandes missions du CD

Le râle du Conseil de développement est d'apporter au Pays le regard de la société civile et de construire des liens avec la population sur l'ensemble des sujets liés au développement du territoire. A ce titre :

Il participe étroitement et en permanence à la vie du Pays dignois. Il est associé à toutes les actions de communications, d'informations, de sensibilisations, de mobilisations du Pays, en lien avec les élus, ou conduites sous sa propre autorité.

Il peut être saisi pour avis sur toutes les candidatures du Pays dignois (Contrat Montagne, de Pays, Leader...), comme sur tous les projets structurants.

Régional (ARDL, collectif régional des Conseils de développement, PRIDES,...),

Il répond aux sollicitations des communes et aux collectivités locales pour organiser des temps de concertation avec la population.

Il met en place ses propres actions (études, organisation d'évènements...) et participe à celles du territoire pour y apporter une dimension participative (mémoire de résistance, souk des sciences, cité solidaire en mai, mois de l'Économie Sociale et Solidaire....].

La relation s'est dégradée budgétairement sur les financements régionaux dépendant essentiellement des fonds alloués à l'Économique Sociale et Solidaire. La qualité des interactions avec les institutions publiques s'est aussi dégradée. Une prise en compte, moins forte, du CD dans les décisions du Pays. Cela provient du coté non législatif du statut des CD paria loi.

Un avenir très mal vu par le Conseil d'Administration du CD. La loi NOTRe est inapplicable dans la formulation de l'article 88 sur la consultation dans l'élaboration du projet de territoire. De plus la totale liberté de la participation au sein des CD accentue les problèmes d'ingénierie et le travail avec les institutions.

Au ler janvier 2017, l'ensemble des CD de Pays ont vu leurs reconnaissances se terminer au profit de l'Agglomération qui récupère ce dispositif de participation. Celui du Pays reste encore actif, par son statut associatif, et anime toujours le Conseil Citoyen de Digne les Bains.

Une relation avec la Coordination Nationale des Conseils de Développement (CNCD)est plutôt active avec le CNCD de PACA et l'ensemble des CD sur le territoire.

Annexe 5- Portrait 2 -le CD de l'agglomération de Châlons en Champagne.

Réparti sur 46 communes de l'agglomération de Châlons en champagne et 90 communes pour le Pays de [hâlons en Cham pagne.

Compte tenu des dispositions de la loi NOTRe, le Conseil communautaire a décidé, par délibération du 4 février 2016, de mettre en place un conseil de développement à l'échelle de la Communauté d'Agglomération de Cités en Champagne et d'y associer le Syndicat mixte du SCoT et du Pays de Châlons-en-Cham pagne.

La structure du CD du Pays existant précédemment ne correspondait pas aux orientations de l'Agglomération et fût arrêtée en 2014.

INITIATEUR(S) ET PARTENAIRES À l'issue de la loi NOTRe, un souhait de l'agglomération de

Agence d'urbanisme de Châlons en champagne qui anime le CD de l'agglomération.

MOYENS

Les moyens que disposent le CD

(financier, humain, matériel,
administratif, technique, ...).

- Très peu de moyens : mille trois cents euros de budget annuel, 1 chargée de mission à mi-temps dépendant de l'Agence d'Urbanisme et de Développement de Châlons (AUDC), pas de matériel, pas de locaux propres...

Le conseil de développement doit pouvoir également s'appuyer sur les moyens d'animation mis à disposition par l'AUDC au titre de son partenariat avec la communauté d'agglomération et le syndicat mixte.

Comment fonctionne le CD (méthode de travail, réunion, AG, Sessions plénières,).

Qui sont les personnes constituants le CD (élus, société civile, organisation des collèges...).

À l'issue de la loi NOTRe, un conseiller communautaire a pris position auprès de l'agglomération pour sa mise en place. L'Agence d'Urbanisme et de Développement de l'Agglomération et du Pays de Châlons est chargée de sa gestion administrative.

4 commissions thématiques (Service à la population, attractivité et tourisme, aménagement et environnement, développement économique). Se réunissant une fois par mois, bureau bimestriel des co-présidents de commissions autour de la présidente, 2 à 3 séances plénières par an

Pas d'élus (interdit par la loi NOTRe), mais des syndicats, associations, citoyens bénévoles, pas de collèges au sens que l'entend le CESER. Collège : membres, personnes physiques réunissant tout citoyen qui souhaite contribuer à la vie du territoire et à ses réflexions,

2e collège : membres, personnes morales : il ne peut pas s'agir de collectivités ou d'établissements publics ou de services déconcentrés de l'État dont les représentants pourront être entendus en tant qu'experts.

Membres : 76 membres, divisés entre des membres de la société civile (53), du milieu associatif (11) et institutionnel (12). Avec une proportion de 26 femmes et de 50 hommes. Dont 54 habitants sur Châlons en champagne et les autres dans le territoire de l'agglomération.

Les candidatures sont soumises au bureau du conseil de développement qui se réserve le droit de les valider ou non. Le choix des membres du conseil de développement est effectué au vu de leurs expériences, de leurs compétences ou connaissances et de leurs actions au sein du territoire.

Le CD anime-t-il d'autres dispositifs de participation (budget participatif conseil citoyen, comité de quartier, ...).

Est-il possible pour vous d'évaluer le niveau d'échelle de participation du CD dans son travail d'accompagnement et mise en place d'ingénierie de projet.

Il reste difficile pour les habitants de se sentir représenté ou utile au sein du CD

Le CD anime pour le moment aucun autre dispositif de participation (exemple : conseil citoyens, conseils des jeunes, conseils de quartier, ...).

Pour le moment la participation du CD n'est pas encore bien reconnue par l'agglomération qui ne donne ni les moyens ni l'autonomie pour fournir et trouver une ingénierie de travail entre les membres de la société civile.

Le CD est vécu comme un risque de contre-pouvoir, il ne peut pas jouer son rôle d'instance de participation.

Le CD a fourni un avis sur le SCOT du Pays de Châlons en Champagne, sans avoir eu beaucoup de temps pour le préparer.

Rechercher une répartition territoriale prenant en compte les différents enjeux du périmètre (ex : vallée de la Marne, Nord "militaire", Sud "logistique"...)

Inciter les habitants à s'impliquer dans les politiques du territoire. Le CD s'organise autour de 4 axes de travail : Service à la population, attractivité et tourisme, aménagement et environnement, développement économique.

Comment diriez-vous que le CD a évolué ? (En interne, dans les projets, dans la

Il a mal évolué du fait d'un conflit avec l'agglomération sur les moyens humains et financiers. Le souhait de l'agglomération est de pouvoir disposer du CD comme structure rattachée à l'agglomération.

Le CD rie compte qu'un an de formation avec une animatrice (qui n'est) plus présente actuellement. Il est difficile, pour le CD, de pouvoir faire une évaluation du travail accompli depuis le mois de mars 2016.

Le CD a adhéré au CNCD et est membre de la coordination régionale au sein de laquelle le CD s'est investi dans la rédaction d'un livre blanc co-produit avec le CESER Grand Est.

Figure 1: Caricature de Alexis Laumaillé dans l'ouvrage Conseils de développement de Pays

Figure 2 : Tableau sur les dispositifs de participation et /ou de concertation identifiés par