Le gouvernement et le processus législatif en Tunisie (avant la révolution de 2011)

Paragraphe II : l'étude d'impact 

L'acteur le mieux placé pour appréhender les effets d'une action future est le ministère responsable du dossier.

C'est donc à lui que doit revenir la responsabilité de l'étude d'impact, à tous les stades (étude d'options et analyse d'impact).

La définition de l'étude d'impact(A), ainsi son contenu (B) révèlent son importance.

A- Définition de l'étude d'impact 

La circulaire de 1988 ne définit pas cette étude, de même la circulaire de 2011 évoque l'étude d'impact en précisant : «  qu'il faut distinguer entre l'étude d'impact et l'exposé des motifs, qui présente les raisons qui poussent à légiférer ou réglementer, cependant l'étude d'impact consiste à présenter les perspectives attendues de la règle juridique sur la situation en question ».

La circulaire de 2011 ajoute que « l'étude d'impact est déterminante car elle vise à améliorer la qualité des textes législatifs et leur efficacité ».

Le décret n° 2005 - 1991 Du 11 juillet 2005^127(*), relatif à l'étude d'impact sur l'environnement et fixant les catégories d'unités soumises à l'étude d'impact sur l'environnement et les catégories d'unités soumises aux cahiers des charges, définit l'étude d'impact sur l'environnement comme étant : « L'étude qui permet d'apprécier, d'évaluer et de mesurer les effets directs et indirects, à court, moyen et long terme de la réalisation de l'unité sur l'environnement et qui doit être présentée à l'Agence nationale de protection de l'environnement pour avisavant l'obtention de toutes autorisations administratives relatives à la réalisation de l'unité ».^128(*)

Cette étude permet de déduire si le recours à la loi est justifiable.

Autrement dit, il s'agit de savoir s'il n'existe pas d'autres moyens non législatifs, qui permettent d'éviter l'inflation législative^129(*).

Car on remarque actuellement que le mouvement normatif a causé de nombreuses lois, encombrantes, imparfaitement rédigées et parfois même contradictoires.

Cela implique une difficulté de reconnaissance et de compréhension de la règle juridique.

Il s'agit donc «  s'interroger sur ses effets concrets, sur le degré d'application de ses dispositions par les destinataires, sur les résultats qu'elle obtient... pour remédier au déficit d'exécution des lois, mais aussi pour mesurer leur résultats aux objectifs qu'elles poursuivent »^130(*)

Les lois sont de plus en plus diverses et couvrent tous les domaines des plus classiques au plus modernes, l'étude d'impact a pour rôle d'insérer le projet de loi dans une politique plus globale c'est à dire voir son incidence sur les autres dispositifs normatifs et diffuser les effets de cette loi sur l'environnement juridique.

L'étude d'impact est primordiale afin de mesurer l'effectivité et l'efficacité de la norme dans sa dimension juridique, économique, sociologique et politique. En l'absence d'une telle démarche l'improvisation et l'incertitude qui entachent la loi la rendent inefficace.

B- Le contenu de l'étude d'impact

Si on se réfère au guide français en matière de légistique, on constate que l'étude d'impact n'est pas :

« - un exposé des motifs ou un rapport de présentation ;

- un document se bornant à présenter les avantages que l'on attend de la réglementation future

- une fiche décrivant succinctement les conséquences présumées d'un texte^131(*). »

L'étude d`impact est connue essentiellement dans le domaine de l'environnement, elle est utilisée aujourd'hui avant la prise de décisions, d'une manière générale et plus particulièrement avant de légiférer.

En pratique l'étude d'impact au stade de la préparation du texte juridique suppose Le renvoi de l'avant-projet de la loi à tous autorités les services concernés afin d'obtenir leurs consentements à travers les différents préavis.

La circulaire de 2011 précise que « les ministères et les autorités publiques doivent procéder à une étude d'impact, spécialement pour les projets de lois qui touchent le secteurs commerciales, financiers ou sociales.^132(*) »

D'autre part et dans tous les cas, il ne faut pas se limiter au côté formel exigé par les dossiers de renvoi des projets de loi au service du conseiller du gouvernement juridique et de législation , en considérant que c'est juste une formalité non pratique, et donc se contenter d'argumenter une solution choisie arbitrairement ou la considérer comme une simple appréciation du texte juridique.

L'étude d'impact présente les améliorations attendues par le projet de loi proposé à travers :

« -Les effets directes et indirectes du projet de loi dans la création de nouveaux emplois, la nature de ces emploies et la catégorie cible ainsi que les répercutions sur le marché de l'emploi.

-Les effets du projet de loi sur la protection de l'environnement.

-Les effets financiers du projet de loi à travers une estimation du cout global et des modalités de financement.

-Les effets du projet de lois relatifs aux simplifications des procédures administratives touchant les individus ou les institutions, en annexant à chaque projet de loi un bulletin qui met en valeur les impacts des dispositions du projet de loi sur les procédures et documents administratifs existants.

-Les effets du projet de loi sur les textes juridiques en vigueur en précisant les dispositions qui doivent être modifiées, remplacées ou abrogées

-Et d'une manière générale tous les effets éventuels du Projet de loi.^133(*) »

L'étude d'impact représente un moyen efficace pour la prise de décision (législative ou réglementaire) qui aide l'autorité compétente à travers la présentation des éléments nécessaires afin d'adopter du mieux que possible le projet du texte juridique sur des bases claires et objectives.

L'étude d'impact est importante concernant les projets de loi qui peuvent modifier considérablement les situations juridiques des personnes physiques ou morales.

A la base elle est dirigée aux décideurs politiques, aux bailleurs des fonds et aux planificateurs des programmes, des stratégies pour la consolidation de la prise de décision.

Cela dit il n'y a pas un critère qui détermine quand est ce que cette étude est indispensable c'est donc soumis à un pouvoir d'appréciation et à une question d'opportunité.

Lorsque l'option de légiférer est retenue ; l'étude d'impact doit intervenir juste après l'étude d'options, pour les décrets d'application des lois cette étude doit intervenir juste après la promulgation de la loi.

L'étude d'impact est présentée par le ministère (maitre d'ouvrage) qui a pour mission de préparer le projet de loi avec la possibilité de faire intervenir les autres ministères intéressées.

En pratique, la réalisation tardive de l'étude d'impact, après les arbitrages voire après la rédaction du projet, est profondément regrettable en termes de méthode : elle dénature même l'objet de la réforme.

Sur le plan pratique, l'étude d'impact est indispensable pour les projets de loi industrielle, agricole, d'aménagement urbain et d'urbanisme ^134(*)et commerciale depuis la création de l'agence nationale de protection de l'environnement^135(*).

L'étude d'impact permet d'éviter les erreurs d'une mauvaise loi.

Un exemple est indiqué par le professeur Mohamed Midoun, le recours à une étude d`impact lors de l'élaboration du code de la route tunisien, aurait pu permettre d'éviter certaines erreurs, dont notamment l'adoption du permis de conduire à point^136(*).

En France, l'absence d'étude d'impact peut amener Le Conseil d'Etat à sanctionner le non-respect par le Gouvernement de ses obligations^137(*).

Concevoir la création d'un projet de loi c'est aussi penser aux règles relatives à l'entrée en vigueur de ces futures lois.

La démarche méthodique vise à garantir une meilleure application de la loi, et particulièrement les problèmes d'une résistance éventuelle par ses destinataires.

Il faut souligner que la circulaire de 1988 traite en plus de détails la démarche à suivre dans la préparation des lois, puisqu'elle souligne le recours à un exposé des motifs qui doit exposer les raisons qui justifient la proposition du projet^138(*).

* ¹²⁷ JORT n°57 du 19/07/2005.

* ¹²⁸ - le contenu de l'étude d'impact sur l'environnement doit refléter l'incidence prévisible de L'unité sur l'environnement et doit comprendre au minimum les éléments suivants :

1- description détaillée de l'unité ; 2- analyse de l'état initial du site et de son environnement portant, notamment sur les

Eléments et les ressources naturelles susceptibles d'être affectées par la réalisation de l'unité.

3- une analyse des conséquences prévisibles, directes et indirectes, de l'unité sur

L'environnement, et en particulier les ressources naturelles, les différentes espèces de la faune

Et de la flore et les zones bénéficiant d'une protection juridique, notamment les forets, les

Zones et les paysages naturels ou historiques, les zones sensibles, les espaces protégées, les

Parcs nationaux, les parcs urbains.

4- les mesures envisagées par le maître de l'unité ou le pétitionnaire pour éliminer ou réduire Et, si possible, compenser les conséquences dommageables de l'unité sur l'environnement et L'estimation des coûts correspondants.

5- un plan détaillé de gestion environnementale de l'unité. Le détail des éléments requis au terme du présent article est défini dans des termes de références sectoriels élaborés par l'agence nationale de protection de l'environnement. L'article6 du décret n° 2005 - 1991 du 11 juillet 2005, relatif a l'étude d'impact sur l'environnement et fixant les catégories d'unités soumises a l'étude d'impact sur l'environnement et les catégories d'unités soumises aux cahiers des charges

* ¹²⁹ Sur l'inflation législative, V.not. Favoreu (L.), «  le rôle du droit constitutionnel dans la prévention de l'inflation des normes et de l'amélioration de la qualité du droit », Rapport national français, Varsovie 16-18 Octobre 1985, Association Internationale de Droit Constitutionnel.

* ¹³⁰Milando (A.) « Les moyens d'action du parlement a l'égard des lois votées » revue constitutionnelle de droit constitutionnel, 1998

* ¹³¹ Guide pour l'élaboration des textes législatifs et réglementaires, version 6 juin 2005. Http :// www . legifrance . gouv . fr

* ¹³² Voir annexe 2^ème

* ¹³³ Traduction faite par les soins de l'auteur du mémoire par référence à l'annexe 2.

* ¹³⁴Article11de la loi n°94-122du 28Novemebre1994, portant promulgation du Code de l'Aménagement du territoire et de l'urbanisme dispose  :  « Les projets d'aménagement, d'équipement et d'implantation d'ouvrages pouvant affecter l'environnement naturel par leur taille ou impacts, sont soumis à une étude préalable d'impact .Sont fixés par décret les conditions d'application de l'alinéa premier du présent article, les éléments constituant l'étude d'impact ainsi que la liste des projets d'aménagement, d'équipement et d'implantation d'ouvrages qui sont soumis aux procédures d'études d'impacts 

L'accord définitif concernant les projets cités à l'alinéa premier susvisé ne sera donné par les administrations concernées qu'après approbation de l'étude d'impact afférente à ces projets, par le Ministre chargé de l'Environnement et de l'Aménagement du Territoire. », JORT n°96 du 6 décembre 1994, page 1930 et suivantes

* ¹³⁵ Depuis 1988, l'année de création de cette agence et jusqu'en 2008, 17 000 études d'impact sur l'environnement ont été effectuées, 70% des études ont été prises en considération comme étant positives.

* ¹³⁶Midoun (M.).Les maux de la loi », Mélanges Sadok Belaid, centre des publications universitaires, 2004, page 585.

* ¹³⁷ Cette sanction peut prendre trois formes :

 - en cas d'absence d'étude ou de carence grave : le rejet pur et simple du projet de loi. Ainsi a propos d'un projet de loi de ratification de l'ordonnance relative a certaines installations classées pour la protection de l'environnement (ordonnance n°2009-663 du 11 juin 2009), le conseil d'état a disjoint les dispositions législatives nouvelles, le gouvernement n'ayant pas présenté d'étude d'impact relative à ces dispositions;

 - en cas d'insuffisance avérée sur un point significatif : le sursis a l'examen au fond en retenant l'avis dans l'attente de la régularisation ;

 - en cas d'insuffisance sur des points moins déterminants, une note d'observation conseillant de rectifier l'étude avant le dépôt du projet, conseil d'état, rapport public 2010, http :// www . conseil - etat . fr

* ¹³⁸ Annexe 1^er, page 14, voir aussi Annexe numéro 4 concernant «  le projet de loi portant modification et complétant la loi numéro 44 du 2/05/1995 relative au registre foncier ».