Introduction
Lors des discussions au sein de l'assemblée
constituante de la Constitution du 1er Juin 19591(*), « l'Assemblée
était sous la dépendance totale du président Bourguiba et
son parti. Elle avait de ce fait adopté un texte totalement conforme
à ses vues et desseins ... et à la mise en place d'un
exécutif prépondérant dominé par le chef
d'Etat 2(*)»
La constitution de la Tunisie indépendante a
accompagné les diverses péripéties qu'a connues notre
pays, mais elle a subi de nombreux remaniements, parfois fondamentaux.
En effet, depuis sa
promulgation, la Constitution tunisienne a connu 16 révisions3(*), dont 9 depuis 1987.
C'est suite aux plusieurs révisions
constitutionnelles, que le rôle du gouvernement dans le processus
législatif s'est façonné mais surtout renforcé au
sein du régime présidentialiste tunisien en faveur du Chef de
l'Etat.
« D'une façon générale, la
séparation des pouvoirs se trouve complètement effacée
sans que l'on puisse dire, si c'est au profit d'une administration
légiférante ou d'un législateur qui
administre4(*) »
La réalité politique en Tunisie a fait que le
pouvoir exécutif a dominé les deux autres pouvoirs,
« la continuité de l'Etat exige que les organes
exécutif, législatif et judicaire collaborent, cependant cette
collaboration bascule étroitement en faveur de l'exécutif et plus
précisément au profit du chef de l'État, de façon a
inverser la Finalité de la théorie de la séparation des
pouvoirs et ses applications 5(*)».
En principe, la Constitution organise la séparation des
pouvoirs, elle limite l'autorité des gouvernants en adoptant des
contrepouvoirs.
« Pour qu'on ne puisse pas abuser du pouvoir, il faut
que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir.
»6(*).
Le pouvoir exécutif7(*) est un des trois
pouvoirs constituant l'
État dans un
régime
démocratique respectant la
séparation
des
pouvoirs.
Il est chargé de gérer la vie politique
courante de l'État et d'appliquer la loi élaborée par
le
pouvoir
législatif.
Il importe que le Gouvernement ait, en tout état de cause, la
possibilité d'obtenir du Parlement les lois nécessaires à
la mise en oeuvre de sa politique.
Dans le présent travail on s'intéresse au
rôle du gouvernement dans le processus législatif dans le
système Tunisien.
Le gouvernement fait partie du pouvoir exécutif
conformément aux dispositions de la Constitution tunisienne du 1 er Juin
19598(*) .
En Tunisie, le Gouvernement veille à la mise en oeuvre
de la politique générale de l'Etat, il assiste le chef de l'Etat
conformément aux orientations et aux options définies par ce
dernier.
Le gouvernement est composé du Premier ministre ainsi
que les autres ministres placés à la tète des
différents ministères.
Un auteur confirme que « L'autorité
chargée à titre principal de l'élaboration de la loi n'est
pas le parlement9(*) mais le
gouvernement...le gouvernement a tendance à prendre l'initiative de
légiférer10(*) »
En effet, en Tunisie, une forte concurrence s'est
établie entre les deux pouvoirs en faveur de la limitation de
l'initiative parlementaire et le renforcement de l'initiative
exécutive.
La codification dans le dispositif juridique constitutionnel
des mécanismes juridiques fait prévaloir la volonté du
pouvoir exécutif11(*) sur celle du parlement.
Ainsi, « le principe selon lequel le parlement
possède l'intégralité du pouvoir législatif... est
en grande partie vidé de sa substance au profit du Chef de
l'Etat,...l'exécutif intervient dans la fonction
législative 12(*)».
La loi n'a jamais était le monopole du pouvoir
législatif. Le parlement peut se contenter de discuter et de voter le
projet de loi.
Ainsi, comme le signale le professeur Yadh Ben Achour,
« la majeure partie des projets de loi des organes politiques sont
le fruit d'un travail administratif13(*) »
Le processus législatif fait activement participer
le gouvernement à la production de la loi.
Le gouvernement participe au processus législatif par
la conception des projets de loi et leur élaboration.
Par ailleurs le Chef de l'Etat peut aussi recourir aux
décrets-lois ainsi qu'au référendum ou encore se
substituer au législatif au temps de crise14(*).
Le processus est l'ensemble d'opérations,
logiquement liées, aboutissant à certains
résultats15(*).
Le processus législatif a une importance de plus
en plus consacrée dans la mesure où, l'impératif de
rationaliser la production de la loi préoccupe la plupart des pays en
général et la Tunisie en particulier.
La loi en tant que norme juridique fait partie du droit, or la
création du droit semble de prime abord désigner tous les
procédés de faire le droit, mais proprement parler ce
phénomène ne renvoie, pour le monde juridique contemporain,
qu'aux divers processus par lesquels le droit étatique ou public advient
à la vie.
Le processus législatif passe par des étapes
décisionnelles cruciales ; la naissance du besoin de
légiférer, la prise de décision, l'initiative
gouvernementale, la préparation du projet de loi en tant qu'acte
final.
L'image qui pèse sur ce phénomène
juridique est celle de processus fabriqués, rationnels, mis au point par
des experts et indispensables à une saine gestion des communautés
dans le respect des règles constitutionnelles et parlementaires. C'est
pourquoi toute approche concernant le phénomène de
l'élaboration de la loi devrait prendre en considération les
forces créatrices16(*) de la loi.
Ainsi, le processus législatif désigne les
étapes de la création de la loi, ces étapes n'ont rien de
simples mais ils ne sont pas toujours vues comme tels.
Traditionnellement, on peut découper ce processus en
deux étapes ; l'étape de la conception de la loi et
l'étape de son élaboration.
Dans cette étude on s'intéressera
spécifiquement au processus entamé au niveau du gouvernement dans
le cadre d'un projet de loi17(*).
C'est dans ce cadre que la circulaire du premier
ministère n°10-1988 datant du 28 janvier 198818(*), relative à
l'élaboration et présentation des projets de lois, de
décrets-lois, de décrets et d'arrêtés est intervenue
pour organiser ce processus de préparation des projets de lois, cette
circulaire a été consolidée par une autre,
numéro14-2011 19(*), plus récente datant du 27 mai 2011 relative
à l'efficacité des législations.
La Loi est une disposition normative et
abstraite posant une règle juridique d'application obligatoire.
La loi tout d'abord, comme toute règle juridique est
« une règle de conduite dans les rapports sociaux,
générale, abstraite et obligatoire, sanctionnée par
l'Etat »20(*)
Carré De Malberg considère que « Le
droit c'est la règle qui, dans un Etat social déterminé,
s'impose au respect des individus à raison de la sanction dont l'ont
assortie les autorités organiquement constituées pour l'exercice
de la puissance publique 21(*) ».
On distingue en droit constitutionnel, d'une
part,
les
lois
constitutionnelles qui définissent les
droits fondamentaux,
fixent l'organisation des pouvoirs publics et les rapports entre eux, les
lois organiques
qui structurent les institutions de la République et pourvoient aux
fonctions des pouvoirs publics et d'autre
part,
les
lois
ordinaires.
La loi est, en principe, l' « expression de la
volonté générale, et/ou la souveraineté nationale
ou populaire, le principe de la suprématie de la loi a pendant longtemps
régné sans partage, mais avec les avancées de l'Etat de
Droit, la loi a été supplantée par la
Constitution.22(*) »
On entendra par « lois » au sens organique
du terme, dans la présente étude les normes prises sous forme
législative dans les domaines prévus par la Constitution. On
s'intéressera essentiellement à deux types de lois ; les
lois ordinaires et les lois organiques.
Le domaine des lois est fixé par la
constitution ;
Les lois ordinaires, c'est-à-dire celles qui
obéissent aux règles communes de la procédure
législative, sont les plus nombreuses. Elles ont une valeur
inférieure à la loi organique.
Il est à préciser que conformément
à l'article 33 de la constitution de 1959, les traités sont
ratifiés par la loi.
Par ailleurs l'article 3423(*)de la constitution tunisienne fixe le domaine des lois
ordinaires.
Quant aux lois organiques24(*), ce sont des lois prises dans les domaines
limitativement énumérés par la Constitution pour en
déterminer certaines modalités d'application. Comme elles
prolongent directement le texte constitutionnel, la Constitution en a
entouré l'adoption de garanties procédurales
supplémentaires.
Les lois organiques obéissent à des
règles procédurales spécifiques25(*) .
Ces garanties de procédure ont contribué au
succès de la formule de la loi organique, dont le domaine a
été progressivement étendu au fil des révisions
constitutionnelles depuis une dizaine d'années.
D'après l'article 28 de la Constitution tunisienne
« Ont le caractère de lois organiques, les lois prévues
par les articles 4, 8, 9, 10, 66, 67, 68, 69, 70 et 7126(*) de la Constitution.
La loi électorale revêt la forme de loi
organique.
La Chambre des Députés vote les projets de loi
de finances et de règlement du budget dans les conditions
prévues par la loi organique du budget.
Les lois organiques et ordinaires font obligatoirement objet
d'un contrôle de constitutionnalité.
Le présent travail se limite à traiter le
processus de conception et celui de l'élaboration du projet de loi.
Le processus législatif au sein de l'exécutif
est l'étape pré- parlementaire mais incluant la procédure
consultative.
Les expressions telles que « égalité devant
la loi », «suprématie de la loi », « Etat de droit
», et « légalisation », devenues courantes dans la
rhétorique tunisienne, ne peuvent être concrétisées
que par la loi et l'effort des dirigeants politiques.
L'apparition des charges gouvernementales remonte, en Tunisie,
à l'époque beylicale.
En effet, avant 1860, Le Bey accomplissait sa politique avec
l'aide d'un personnel réduit ; les secrétaires particuliers
effectuaient les tâches quotidiennes afférentes à
l'exercice du pouvoir gouvernemental.
Sous le règne d'Ahmed Bey (1837-1855), l'organisation
des charges administratives et gouvernementales devient plus
précise.
On note l'apparition du ministère des finances en plus
de la fonction de Sahib At. Tabaà (garde du sceau qui authentifie les
documents signés pas le monarque en y opposant l'empreinte du sceau
beylical), considéré comme une sorte de premier ministre.
Ensuite il y eu l'apparition d'autres structures nouvelles
telles que le ministère de la guerre, le ministère de la marine
et le ministère des affaires étrangères toujours sous le
règne d'Ahmed Bey.
Le décret beylical daté du 27 février
1860 crée le premier ministère composé de quatre sections
à savoir ; section de l'intérieur, section des affaires
étrangères, section des finances et section du contrôle de
la comptabilité publique.
A la tête de chaque section est désigné un
adjoint au premier ministre et soumis au pouvoir hiérarchique de ce
dernier.
La constitution du 26 avril 1861 prévoit un partage des
fonctions entre le Bey et ses ministres.
L'insurrection de 1864, a provoqué la
récupération du Bey des compétences attribuées par
la constitution aux ministres.
En établissant le protectorat financier en 1870, le
premier ministère est dotée de deux têtes ; un premier
ministre et un ministre dirigeant conformément aux dispositions du
décret du 32 juillet 1870.
Pendant la colonisation (1881-1956) on a assisté
à la coexistence d'une triple hiérarchie ; la vieille
hiérarchie existante avant le protectorat, une hiérarchie
française composée de délégation de
l'administration centrale et de contrôleurs civils et une
hiérarchie moderne qui donne lieu à la coopération entre
le Bey et les techniciens français.
Enfin depuis l'indépendance ; le gouvernement
tunisien a connu une certaine inflation au niveau de ses structures ;
introduite par un réflexe mimétique et une volonté de
conformité aux exigences du modernisme à l'occidental sans
oublier la création de certains postes en guise de récompenses
pour certaines personnalités.
Avec la réforme du 29 juillet 1957 et
l'avènement de la République le 25 juillet 1957,
l'administration centrale est placée sous l'autorité du
Président de la République.
En effet, sous l'empire de la Constitution du 1 er juin 1959,
et en supprimant la fonction du Premier ministre, le Président de la
République apparait comme le véritable chef de
l'administration27(*) et
du gouvernement, en tant qu'organe politique chargé de gérer les
divers secteurs de la vie nationale de l'Etat.
On note ainsi, que malgré le passage du régime
monarchique au régime républicain28(*), la confusion des pouvoirs29(*) est maintenue.
Le poste de Premier ministre a été
recréé sous la république tunisienne, en vertu du
décret
n
°69-400 du
7 novembre 1969, puis inscrit à la constitution après les
amendements du 31 décembre 196930(*) pour rompre définitivement avec le
monocéphalisme.
Le premier ministre est chargé de plusieurs
fonctions31(*) .
Il joue un rôle important, notamment, dans
l'élaboration de la loi. Cette élaboration
obéit à un processus normalisé, régi en particulier
par les règles de la procédure législative suivie et les
Lignes directrices pour l'élaboration et la présentation de
documents et textes posés dans des circulaires émanant du Premier
ministère.
Dans les régimes présidentialistes, le
président de la République s'identifie à l'exécutif
et dispose de ressources juridiques, politiques et pratiques lui permettant
d'intervenir et de prendre une part active dans le travail législatif
qu'il peut ainsi orienter à sa guise. Il est par ailleurs le chef du
gouvernement.
En Tunisie, même si le système juridique et
politique tend à marginaliser le rôle du gouvernement sur le plan
politique au détriment de la prééminence du Chef de
l'Etat, on remarque qu'en matière de production de la loi, le
gouvernement joue un rôle très important, même plus
important que celui du parlement.
En effet, le parlement n'a plus «
l'exclusivité de la production législative, un droit d'initiative
est reconnu à l'exécutif. En Tunisie, les projets de loi
présentés par le Président de la République ont la
priorité d'examen.32(*) »
Le parlement élu par le peuple, devient dés lors
un simple subordonné d'un gouvernement nommé par le
Président de la République.
En Tunisie, « un écart considérable
sépare les projets de lois et les propositions de loi. En effet, 99% des
textes législatifs sont d'origine gouvernementale 33(*)».
La production massive des lois a engendré une inflation
législative.
L'inflation législative est un phénomène
complexe et difficilement mesurable34(*).
À l'Issue d'un dépouillement du Journal Officiel
de la République Tunisienne, on constate que les textes à
caractère législatif ou réglementaire publiés au
JORT, sont estimés à 61441 normes législatives et
réglementaires. 35(*)
En Tunisie « il n'y avait de loi que la loi
parlementaire » et il n'y avait de catégorie que celle de la
loi ordinaire »36(*) .
La révision constitutionnelle du 8 avril 1976 ainsi que
celle du 27 octobre 1997 de la Constitution tunisienne de 1959 ont
entrainé « l'éclatement de la notion de
loi » 37(*)La
parlementarisation du régime depuis 1976 a renforcé la
présidentialisation du pouvoir par le renforcement des
mécanismes de l'initiative de loi en faveur du pouvoir
exécutif.
La sacralisation et la suprématie de la loi sont
devenues théoriques d'autant plus « qu'il n'existe aucune
disposition dans la Constitution du 1 Juin 1959 protégeant le domaine de
la loi 38(*)».
Il est à noter que « la faiblesse des
fonctions du parlement au Maghreb ne fait que confirmer une tendance
universelle 39(*)»
L'Etat, en principe, trouve une partie de sa
légitimité dans l'institution d'une capacité de
négociation et de consultation d'une grande diversité
d'acteurs, cette approche permet d'appréhender des situations telles que
la sécurité, l'environnement, le développement
économique et social.
Mais aussi à travers son action publique et sa
stratégie de traiter les problèmes sociaux depuis la
définition même de ces problèmes jusqu'à leur prise
en charge et leur évaluation.
De plus la diversité du domaine de loi et
l'intervention excessive du gouvernement ont engendré une production
surabondante de lois qui souffrent parfois d'une préparation
insuffisante et d'imperfections rédactionnelles entravant d'une
façon directe les principaux buts de la fonction de
légiférer à savoir l'accessibilité du droit et de
la sécurité juridique.
Si on part de la constatation du professeur Mohamed Ridha Ben
Hamed, que « l'exécutif n'entend nullement partager
le pouvoir avec les assemblées ni encore moins subir leur
domination 40(*)», il serait intéressant de
s'arrêter dès lors sur le processus tel que pratiqué au
sein du gouvernement et voir sa façon de faire.
C'est pourquoi l'analyse de la technique législative et
notamment des aspects procéduraux et institutionnels, qui gravitent
autour du processus législatif, doit être prise en
considération dans la présente étude.
Avec le temps, la loi a évolué .Elle n'a
plus les mêmes caractéristiques. On s'est rendu compte que la loi
est devenue un simple moyen de gouvernement. De ce fait elle subi les
aléas du jeu politique41(*).
Après le Révolution du 14 janvier2011, force est
de constater, que parmi toutes les institutions politiques établies en
Tunisie, seule la structure du gouvernement a été maintenue, les
dirigeants ont changé mais le gouvernement a survécu à la
chute du régime tunisien, c'est là, un signe
révélateur de l'importance du gouvernement pour la
continuité de l'Etat et le maintien de sa souveraineté.
C'est dans ce contexte et en application de l'article 56 de la
Constitution du 1 er juin 1959 puis l'article 57 du même texte42(*), que le premier ministre a
remplacé l'ancien Président de la République avant la
passation de tous les pouvoirs au Président par intérim.
Plus que jamais, l'impératif de la réforme de
l'action gouvernementale s'impose, cette étude peut nous aider à
faire du gouvernement un organe de développement du processus
législatif.
La détermination et l'analyse des différents
procédés et techniques qui interviennent lors du processus
législatif seraient intéressants, afin de déterminer
l'importance du rôle du gouvernement tout au long du processus
législatif et les améliorations susceptibles d'être
apportées afin de garantir l'efficacité de la législation,
d'où l'intérêt que suscite ce sujet
En Tunisie, on remarque la prolifération de lois et
la multiplication des sources de lois.
Suite à la centralisation et la politisation de tous
les domaines la loi, elle est devenue instrument de mise en oeuvre politique
et non pas un véhicule de l'intérêt
général43(*) .
Il faut reconnaitre que la loi a été
utilisée comme un instrument destiné à soutenir l'ordre
politique et à assurer la pérennité de la domination du
Parti unique 44(*)et ceci
depuis l'Independence sous un régime d'Etat de droit de façade.
La loi dépend de la « bonne
volonté » du Chef de l`Etat en Tunisie sous un régime
marqué par « un Chef qui détient la
réalité du pouvoir, un parlement très amoindri et surtout
même à éclipse, un parti unique ou du moins dominant, et
une justice entre les mains du pouvoir..45(*) »
D'autre part avec la mondialisation, la Tunisie a
ratifié plusieurs conventions et accords internationaux, et s'est
inspirée aussi des législations européennes46(*).
Cela a engendré plusieurs modifications dans la
législation interne pour qu'il y ait homogénéité et
concordance entre les règles internes47(*) et les termes des conventions52(*).
Dans le cadre de ce travail, une démarche à
plusieurs niveaux a été effectuée.
La recherche a été menée tant sur le plan
constitutionnel qu'administratif et une approche tantôt analytique
tantôt descriptive a accompagné le travail de recherche.
L'analyse s'est faite eu égard à la pratique
telle que décrie pas les administrateurs, mais aussi conformément
aux documents juridiques collectés.
En effet, quelques entretiens avec des responsables
administratifs, tant au niveau des administrations centrales que des
unités déconcentrées ont été utiles à
l'enrichissement de ce travail.
« Les membres du gouvernement sont des hommes
politiques mais ils sont en même temps des autorités
administratives en fonction du découpage ministériel
consacré »53(*).
L'enchevêtrement du politique et de l'administratif rend
la distinction, entre les taches purement politiques et celles purement
administratives du gouvernement, difficile à faire tout au long de ce
travail.
Le détachement du chef de l'Etat du gouvernement n'est
pas évident vu l'hégémonie du Président de la
République et son intervention tout au long du processus
législatif.
L'accès aux circulaires qui déterminent la
démarche à suivre au sein du gouvernement pour
l'élaboration des projets de loi était difficile, vu que les
circulaires ne sont pas publiées.
D'autre part il faut remarquer que les directives
posées par les circulaires sont loin d'être suffisantes.
Il convient à ce propos de parler des guides
élaborés par d'autres pays tel que la France54(*), le Canada ou la Suisse.
Puisque la majorité des lois sont le fruit d'un
travail gouvernemental on peut poser la problématique suivante :
quel est le rôle joué par le gouvernement lors du processus
législatif en Tunisie ?
Nous allons essayer d'apporter des réponses claires, en
mettant en évidence son rôle en phase de conception de la loi
(1ère Partie), ainsi que son rôle au stade de
l'élaboration de la loi (2ème Partie)
Cette approche permettra de mettre en évidence les
fondements de ce rôle tant sur le plan textuel et juridique que sur le
plan pratique et technique.
Pour ensuite démontrer que c'est le gouvernement qui
fixe le processus conceptuel de la loi, tout en étant
concurrencé par l'intervention d'autres organes lors de
l'élaboration du projet de loi.
PARTIE I : Le rôle du gouvernement dans la
phase de conception de la loi
Le processus de conception de la loi consiste d'abord
à fixer les inspirations, les orientations et les idées avant
de les transformer en projets de loi.
A cet effet, M.Braibant55(*) assimile cette démarche à
« l'art de la rédaction de la loi » c'est la
« technique » de production de la loi selon
A .Viandier56(*) ou
encore la technique de la législation.
La conception est un processus de création, de dessin
ou de projet, plus spécifiquement dans le cadre de la
fabrication de produits
c'est la manière de percevoir une idée.
L'élaboration de la loi répond à une
logique et une technique qui se base sur une démarche scientifique et
méthodique.
La loi peut être le reflet de l'attente des citoyens,
dans un pays démocratique comme elle peut être au service du
despote, dans un pays autoritaire.
« Ce n'est jamais dans l'anarchie que les tyrans
naissent, vous ne les voyez s'élever qu'à l'ombre des lois ou
s'autoriser d'elles. »57(*)
Cette idée peut parfaitement décrire la vie
politique et juridique de la Tunisie depuis l'indépendance.
En matière de projet de loi le pouvoir exécutif
58(*) intervient tout au
long du processus dès l'origine de l'idée d'une nouvelle loi
jusqu'à son aboutissement en tant que texte de projet de loi.
Gouverner, c'est à la fois élaborer des
politiques et les mettre en oeuvre.
L'action gouvernementale se manifeste à travers la
mise en oeuvre d'un programme politique préalablement fixé par le
Président de la République.
Le gouvernement formalise les engagements du chef de l'Etat,
exprimés dans les communiqués, les discours et les informations
diffusées par son porte-parole; le gouvernement donne ainsi une
visibilité à son action politique.
Le gouvernement comporte plusieurs départements
ministériels qui subissent des remaniements et des variations dans leur
nombre selon les circonstances et les enjeux politiques.
La politique générale émane des plus
hautes sphères politiques, le gouvernement a pour mission de s'appuyer
sur des critères explicites et mesurables, et disposer des
capacités de gestion de la réglementation, afin de produire les
lois.
Le pouvoir exécutif intervient par les
projets de lois grâce à des fondements juridiques, techniques et
pratiques.
Chapitre I :
Les fondements du rôle du gouvernement
dans la conception des projets de lois
Le gouvernement est contraint d'agir en élaborant des
lois.
C'est justement ce que constate le professeur
Robert
Badinter
qui affirme que : « Devant la vague émotionnelle que
suscite un crime odieux, les femmes et les hommes politiques se sentent
interpellés. La réponse la plus simple consiste à
dire : faisons une loi pour éviter que cela se reproduise, afin de
faire face à l'urgence de l'actualité, à
l'impératif de l'action et aux directives de la politique
publique »59(*). C'est pourquoi il dispose de plusieurs
privilèges et avantages et d'une « armature
administrative »60(*).
Le gouvernement dirigé par le premier ministre, a pour
mission de veiller à la mise en oeuvre de la politique
générale de l'Etat, conformément aux orientations et aux
options définies par le Président de la
République61(*).il
a un rôle d'assistance comme le prévoit l'article 37 62(*)de la constitution du 1 juin
1959.
« Le fondement est de façon
générale, sur quoi se repose une institution, une règle ou
une conception et, à quoi elles doivent leur solidité et leur
validité. Le fondement remplit une fonction de justification et de
légitimation 63(*)».
Ainsi le gouvernement « monopolise »
l'initiative législative grâce à des fondements juridiques
(section I), en plus des fondements pratiques voir techniques (section II).
Section1. Les fondements juridiques
Le gouvernement tire sa compétence des dispositions de
la constitution du 1 er juin 1959 (paragraphe I) mais aussi à travers
des dispositions infra-constitutionnelles (paragraphe II).
Paragraphe I ; Les dispositions
constitutionnelles
En principe et conformément à l'Article 18 de la
Constitution tunisienne « Le peuple exerce le pouvoir
législatif par l'intermédiaire d'une assemblée
représentative, dénommée "Chambre des
Députés" ».
Cependant aux termes de l'article 28 de la
Constitution64(*) ; « L'initiative des
lois65(*) appartient
concurremment au Président de la République et aux membres de la
Chambre des Députés. Les projets présentés par le
Président de la république ayant la
priorité ».
La priorité accordée aux projets de loi
privilégie le chef de l'Etat et limite le rôle législatif
du parlement à un vote des projets de loi proposés par le
gouvernement.
Le président de la République dispose d'un
gouvernement qui a pour mission de mettre en oeuvre ces projets de loi.
Le pouvoir exécutif en Tunisie dispose de deux
têtes, le Président de la République et le Premier Ministre
qui est à la tête du gouvernement.
Le gouvernement est la deuxième composante du pouvoir
exécutif conformément à la Constitution
tunisienne66(*), il n'a
été mentionné que d'une façon incidente.
Contrairement au Président de la
République67(*), le
gouvernement est responsable devant le Parlement, même si c'est le Chef
de l'Etat qui a plus de pouvoirs.
C'est avec la révision constitutionnelle du 8
avril 197668(*), que la
création du gouvernement en tant que structure indépendante au
sein du pouvoir exécutif a eu lieu.
Le gouvernement est composé d'un premier ministre et
des autres ministres.
La constitution tunisienne de 1959 organise le rôle du
gouvernement dans le processus législatif (A) mais renforce aussi celui
du président de la République (B)
A- Les dispositions constitutionnelles relatives au
gouvernement
La constitution ne reconnait pas au gouvernement un pouvoir
d'initiative propre en matière de projets de lois.
Le véritable fondement juridique de l'intervention du
gouvernement dans le processus législatif est que la constitution le
charge expressément de veiller à la mise en oeuvre de la
politique générale de l'Etat, conformément aux
orientations et aux options définies par le Président de la
République et il est responsable de sa gestion devant lui.
Le gouvernement a un pouvoir d'assistance.
Selon l'article 60 de la constitution tunisienne, le Premier
ministre dirige et coordonne l'action du gouvernement. Il supplée, le
cas échéant, le Président de la République dans la
Présidence du conseil des ministres ou de tout autre conseil ;
donc il est chargé « de mettre en forme la conception
politique du chef d'Etat sur le court, moyen et long terme ».
69(*)
Le Premier ministre70(*) assure auprès du Président de la
République auquel il rend compte de son activité, la mise en
oeuvre de la politique générale du gouvernement. Il coordonne
l'activité de tous les ministres et secrétaires d'Etat. Il
convoque et préside les conseils interministériels. Il
établit leur ordre du jour. C'est le collaborateur le plus
immédiat du Président de la République71(*).
Le premier ministre a un rôle important dans le
processus législatif.
Il participe à, la programmation et la coordination de
l'action gouvernementale, à L'étude et la mise au point des
projets des textes à caractère législatif et
réglementaire soumis par les différents départements
ministériels et à la planification et la réalisation des
plans y afférent sur le plan national.
Il bénéficie aussi « d'une
délégation des pouvoirs du Président de la
République en cas d'empêchement provisoire de celui-ci et de la
délégation de signature, ce qui lui confère une
autorité morale qui permet une coordination efficace de
l'activité ministérielle. 72(*)»
C'est pourquoi, en général, le
Président de la République a une confiance totale en la personne
du premier ministre.
Cependant « le Premier ministre tunisien n'est
ni à l'image du premier ministre français ni à celle du
vice-président américain. Si le premier dirige l'action du
gouvernement, le second ne participe pas au gouvernement d'une façon
active et continue 73(*)».
Le chef de l'Etat bénéficié d'un pouvoir
aussi large que celui du gouvernement dans la confection de la loi.
D'après l'article 53 de la
constitution : « Les
projets de lois sont délibérés en Conseil des
Ministres ».
B- Les dispositions constitutionnelles renforçant le
pouvoir du chef de l'Etat
La Constitution tunisienne a fait du Chef de l'Etat
« la clef de voute de tous les autres pouvoirs et organes
constitutionnels et même de tout le régime politique.74(*) »
L'article 50 de la constitution dispose :
« Le Président de la République nomme le Premier
Ministre et, sur proposition de celui-ci, les autres membres du gouvernement.
Le Président de la République préside le Conseil des
ministres. »
Le Chef de l'Etat préside le Gouvernement et coordonne
ses activités par le voie du contact direct75(*) mais aussi à travers
l'aide des services de la Présidence de la République76(*).
Le président de la République peut même
décider dans son discours politique77(*) de prendre de nombreuses mesures et des projets de
loi afin de forcer sa légitimité et renforcer son image
politique.
L'apparition de la pratique de la planification79(*) a renforcé le pouvoir
du Chef de l'Etat, puisque c'est lui qui « arrête80(*) » le plan et marque
ainsi son adoption.
Il convient de préciser que la Constitution de 1959
donne au Président de la République le pouvoir de prendre des
décrets-lois conformément à l'article
28 :« la Chambre des députés peut habiliter
le président de la république pendant un délai
limité et pour un objet déterminé, à prendre des
décrets-lois qui doivent être soumis à la ratification de
la Chambre à l'expiration de ce délai ».
« Cet article est prévu dans une
formulation générale et autorise le Président de la
République à prendre des décrets-lois dans le domaine de
la loi, sans distinguer à ce sujet, entre loi organique ou loi
ordinaire81(*) ».
D'autre part et compte tenu des circonstances survenues en
Tunisie après la révolution du 14 janvier 2011 et le
départ de l'ex-Président ; le Président par
intérim, après la destitution du Parlement, s'est vu
conférer le pouvoir de prendre des décrets-lois82(*) sous réserve de
l'approbation des membres du Conseil de la Haute Instance pour la
réalisation des objectifs de la révolution, de la réforme
politique et de la transition démocratique83(*).
C'est ainsi que la Chambre des conseillers
a voté une loi permettant au président intérimaire de
gouverner avec des décrets-lois pendant la période transitoire
afin d'éviter que de nouvelles lois soient adoptées par les
membres de la chambre des députés et ceux le la chambre des
conseillers, qui ont perdu toute légitimité populaire puisque la
majorité écrasante des députés étaient
désignés par l'ex président de la République et
tirés du parti unique.
Malgré la nouvelle conjoncture, le gouvernement a
gardé le même rôle d'assistance en période de
transition démocratique84(*).
En pratique, les lois adoptées sont issues
de projets gouvernementaux. On peut parler d'une hégémonie du
pouvoir exécutif notamment des chefs de l'État tunisien, en
matière de fixation et de conduite de la politique
générale de l'État.
Comme le signale le professeur Lotfi Tarchouna « au
delà de la concentration du pouvoir politique et administratif au
centre, le régime totalitaire tunisien se caractérisait par une
très forte fermeture du système politique sur
lui-même.85(*) »
La Constitution reconnaît au gouvernement des pouvoirs
propres dans l'élaboration de la loi et l'exécution de la
politique générale de l'État.
La Constitution ne reconnait pas expressément au
gouvernement un pouvoir d'initiative législative, c'est seulement le
président de la république qui présente en sa
qualité, les projets de loi, qui sont élaborés et
conçus par les membres du gouvernement.
Les projets de lois, au même titre que le pouvoir
réglementaire, sont des instruments essentiels qui permettent au
Gouvernement de mettre en oeuvre sa politique.
Le projet de loi ne s'improvise pas : il faut un minimum
de formation préliminaire.
Le gouvernement a donc pour mission de préparer les
projets de loi et pour se faire il dispose de tous les moyens facilitant cette
mission ce qui a une répercussion directe sur la production
normative.
Le Premier Ministre fixe les règles de fond et de forme
concernant la conception, la préparation et la rédaction des
projets de loi.
Le gouvernement contrôle le processus législatif
dès le stade de la conception.
La loi dès sa naissance en tant qu'idée
jusqu'à sa formalisation en texte de projet de loi dépend de la
compétence légistique de l'administration au sein de
l'exécutif.
En plus des dispositions constitutionnelles,
écartées suite à la révolution, le gouvernement
tient aussi sa compétence dans le processus législatif
conformément à des règles infra-constitutionnelles.
Le gouvernement tunisien tient aussi un rôle dans
l'élaboration conformément à des dispositions
infra-constitutionnelles.
Paragraphe II : Les dispositions
infra-constitutionnelles
La conception vise à s'interroger sur l'utilité
et l'efficacité du projet de loi. Cette étape capitale du
processus législatif et qui a un impact direct sur la qualité
de la loi a été appréhendée par des circulaires
du premier ministère (A) mais aussi par d'autres textes(B).
A- Les circulaires
Les ministres prennent des circulaires86(*) « pour indiquer
à leurs agents comment ils doivent interpréter ou appliquer une
loi ou un règlement ; ou bien pour leur donner des instructions
relatives au fonctionnement du service public. 87(*)»
Les circulaires présentées à ce niveau
répondent au premier but indiqué.
Il s'agit principalement de la circulaire n°10-1988 du 28
Janvier 1988 (1) dont les dispositions ont été renforcées
par la circulaire n°14-2011 du 27 Février 2011(2).
1- La circulaire n°10-1988 du 28 Janvier
1988
La première circulaire n°10-1988 datant du 28
janvier 1988, fixe les procédés de l'élaboration et la
présentation des projets de lois, de décrets-lois, de
décrets et d'arrêtés afin de servir de modèle aux
organes compétents en matière de production normative.
Il faut signaler que cette circulaire reste insuffisante dans
un domaine marqué par une pratique bien ancrée88(*) au sein des
ministères.
2- La circulaire n°14-2011 du 27 Février
2011
Le contexte actuel, caractérisé par une
volonté de simplification du droit et d'évaluation des
performances de l'administration, est propice à la création d'un
nouveau dispositif influencé par la pratique.
C'est dans ce sens qu'une nouvelle circulaire du premier
ministre n°14-2011 du 27 février 2011 qui a pour objet
« la qualité des législations ».
Cette circulaire vise à améliorer la
façon d'élaboration, préparation, rédaction et la
publication des textes juridiques afin de faciliter le travail des intervenants
dans le processus législatif et garantir l'efficacité des
législations à travers l'intégration du citoyen et toutes
les parties concernées dans la préparation et
l'élaboration des normes qui les concernent.
Cette circulaire vise aussi à améliorer les
textes en vigueur, conformément aux législations comparées
qui consacrent les principes de transparence, la participation à la loi,
la réalisation de la sécurité juridique et la diminution
de l'inflation législative.
La production de la loi, moyen de concrétisation de
la politique de l'Etat, est aussi un souci majeur pour le gouvernement, c'est
pourquoi des guides techniques sont élaborés afin de fixer les
règles de conception, élaboration et rédaction de la loi
qui fait l'objet de plusieurs critiques autour de ses imperfections et ses
lacunes89(*).
D'autres dispositions attribuent au gouvernement la fonction
de fixer les projets de lois.
B- les dispositions
infra-constitutionnelles.
Il s'agit principalement des lois organiques en plus des
circulaires qui fixent l'élaboration des lois de finance.
1- Les lois organiques relatives au
budget de l'Etat:
La loi organique n°2004-42 du 13 mai200490(*) portant modification et
complétant la loi organique du budget n°67-53 du 8 décembre
1967, dans son article 23-3 (nouveau) précise que c'est le
ministère des finances qui prépare la loi de finances et le
président de la république a le pouvoir d'arrêter le projet
de loi de finances sous sa forme définitive.
La loi organique n°2004-42 du 13 Mai 2004 portant
modification et complétant la loi organique du budget n°67-53 du 8
décembre 1967, précise que Le gouvernement prend en charge la
mission de préparation du budget , d'après l'article 28 nouveau
de la LOB qui dispose que « les chefs d'administration
établissent les prévisions annuelles de dépenses des
services qui leurs sont rattachés et les adressent au ministère
des finances avant la fin du mois de mai de chaque année .Le ministre
des finances examine ces propositions , y ajoute les prévisions de
recettes et élabore le projet de loi de finances», le ministre
des finances dispose d'un fort pouvoir .C'est donc en somme
l'exécutif qui a un rôle prépondérant dans le cadre
de la préparation du projet, même si théoriquement le
Parlement y joue un rôle au travers du débat d'orientation
budgétaire sur les finances publiques.
2- Les circulaires relatives au budget de
l'Etat
En ce qui concerne le budget annuel de l'Etat, une circulaire
émanant du premier ministre concernant la préparation de ce
budget est adressée aux différents ministères afin
d'élaborer le projet de loi de finance 91(*) .
En matière de loi de finances, le chef d'Etat
présente une lettre de cadrage au gouvernement, le premier
ministère la reformule en circulaire qui est envoyée aux autres
membres du gouvernement le début du mois de mars de chaque
année.
La préparation et l'élaboration des projets de
loi dépendent de la compétence des techniciens au sein des
départements ministériels qui jouent ainsi un rôle
déterminant dans la formation du projet de loi, en plus d'autres moyens
qui facilitent la tâche du pouvoir exécutif.
Section 2 les fondements techniques et pratiques
Le gouvernement est chargé de conduire et d'orienter
la politique de la nation. Pour se faire il est habilité à
élaborer des projets de lois.
L'Etat dispose d'un ensemble d'organes qui ont pour mission de
prendre les décisions et concourir à la confection des lois.
En Tunisie, l'article 37 de la Constitution tunisienne dispose
que "le pouvoir exécutif est exercé par le Président
de la République92(*) assisté d'un gouvernement dirigé par un
Premier ministre".
Le gouvernement est composé du premier ministre, des
ministres et des secrétaires d'Etat.
En effet, les conseillers propres du président de la
république jouent un rôle important dans la fixation des
idées politiques et stratégiques de ce dernier93(*).
Les membres du Gouvernement sont classés par
référence à une hiérarchie fonctionnelle qui
correspond à la nature des activités des divers
départements ministériels.
Le gouvernement dispose donc de structures qui lui permettent
de participer au travail de conception de la norme législative.
On s'intéresse principalement, aux conseils impliquant
les ministres (I) à côté des collaborateurs du
gouvernement(II).
Paragraphe I- LES FORMATIONS GOUVERNEMANTALES
Les réunions des ministres prennent en
général la forme d'un Conseil des ministres.
Comme le signale le professeur Yadh Ben Achour ;
« Un chef d'Etat...un conseil des ministres, un premier
ministre, un bureau politique, sont des organes ou autorités politiques
parce qu'il leur appartient de dire le dernier mot sur les affaires, ensemble
ou séparément94(*) ».
D'autre part le Chef de l'Etat peut avoir recours à des
instances de coordination ad-hoc95(*) « moins formalisées et
restreintes » tels que les conseillers de la
présidence.
Parmi ces organes, il y a des organes de coordination
essentiels et qui permettent le suivi régulier des préparations
de projets de loi ; tels que les conseils des ministres(A) et des conseils
ministériels restreints (B).
A- Les Conseils ministériels
Le Conseil des ministres,
présidé par le Président de la République, est le
point de passage obligé des décisions importantes prises par le
gouvernement.
Le conseil des ministres joue un rôle dans le
processus législatif (1) à travers la portée de ses
décisions(2).
Chaque ministère se charge en principe du projet de
loi se rattachant au domaine de sa compétence.
Il prend connaissance des perspectives et horizons de
l'idée du projet, en faisant appel à des experts (enseignants,
ingénieurs...).
Chaque projet de loi est préparé,
par les services du ministère compétent pour le sujet
traité : il n'existe donc pas de service central chargé de la
rédaction des projets, service auquel les différents
ministères passeraient en quelque sorte commande. Si le sujet
traité relève de la compétence de plusieurs
ministères, un ministère est désigné pour conduire
l'opération.
Lorsque des négociations ou arbitrages
interministériels sont nécessaires, des réunions sont
convoquées entre les ministères concernés. Il n'existe pas
officiellement un organe régulateur de l'activité normative du
Gouvernement qui suit le déroulement du processus législatif de
la rédaction de l'avant-projet de loi à sa promulgation.
L'adoption du texte se fait par le Conseil des ministres.
1- Le rôle du Conseil des
Ministres
L'article 54 de la constitution tunisienne dispose
que : « Les projets de lois sont
délibérés en conseil des ministres. »
Les ministres exercent leurs attributions conformément
aux décrets qui portent organisation de leurs départements. Ils
ont une double fonction ; une fonction politique en tant que membres du
gouvernement et une fonction administrative en tant que chefs de leurs
départements ministériels.
Le conseil des ministres96(*) est l'organe de coordination politique le plus
important au sein du gouvernement car les grandes directives et orientations
sont arrêtées et fixées à ce niveau.
Les projets de lois sont fixés à
l'ordre du jour du conseil ministériel conformément à la
politique générale orientée par le chef d'Etat.
Les ordres du jour des réunions du
Gouvernement sont présentés, dans leurs grandes lignes dans le
Programme de travail du Gouvernement et dans le Plan des travaux
législatifs du Gouvernement pour l'année
considérée.
Les membres du Gouvernement et les chefs des autres
organes centraux de l'administration peuvent proposer des points à faire
figurer à l'ordre du jour.
En règle générale, les ordres du
jour sont communiqués aux membres du Gouvernement et aux chefs des
autres organes centraux de l'administration cinq jours avant les
réunions.
Les réunions du Gouvernement peuvent
comporter plusieurs parties, par exemple la partie où les
décisions n'appellent pas de débat, la partie où un
débat est nécessaire et les parties consacrées à
des délibérations de caractère général ou
à la communication d'informations.
Le président de la république
préside les conseils ministériels et peut être
supplée par le premier ministre (article 60 de la Constitution).
La politique générale a un sens très
large ambigu qui ne fixe pas de frontières.
Son caractère variable fait qu'elle touche tous les
domaines.
En général, le ministre intéressé
présente le projet de loi lors de la réunion du conseil des
ministres.
Ce projet de loi a été préalablement
discuté lors du conseil ministériel restreint ou lors d'un
conseil interministériel par les ministres intéressés et
leurs collaborateurs lors des travaux préparatoires au sein des
ministères.
2- Les décisions du conseil
ministériel
Les décisions du conseil ministériel peuvent
prendre la forme de projets de lois ou des décisions proprement
dites.
Le président de la république est aussi le
président des conseils ministériels, « il dispose
du secrétariat général du gouvernement pour la
préparation de ces conseils et des divers actes de la procédure
législative ou réglementaire97(*) ».
B- Les Conseils Ministériels
restreints
Le conseil ministériel restreint est décisif en
matière d'élaboration des orientations et choix fondamentaux de
la politique de la nation et la plus grande partie des décisions
politiques y sont arrêtés.
Ce conseil fonctionne en étroite collaboration avec le
Conseil des Ministres.
Avant d'être inscrits à l'ordre du jour d'une
réunion du Gouvernement pour examen, les documents sont soumis à
une procédure de consultation interministérielle. Ils sont aussi
examinés par les organes consultatifs du Gouvernement ou par les
ministères. Le ministère concerné organise des
réunions préparatoires. L'objet de ces réunions
préparatoires ou consultatives est de procéder à un examen
approfondi et complet des textes ; il est indispensable de soumettre
les documents à cet examen et de recueillir l'avis d'experts pour
pouvoir les présenter aux réunions du Gouvernement, les modifier
en fonction des commentaires formulés au cours de ces réunions ou
en fonction des opinions exprimées par les organes consultatifs du
Gouvernement.
Le Conseil Ministériel Restreint regroupe les
représentants des départements ministériels
intéressés par l'ordre du jour.
Il peut s'agir, en plus des ministres, des secrétaires
d'Etat et des hauts fonctionnaires.
Une fois, l'idée de projet est acceptée au sein
du conseil ministériel, le ministre renvoi le projet à son
administration pour élaborer le texte du projet.
Le projet peut être horizontal ou vertical.
Le projet de loi horizontal fait appel à la
collaboration de plusieurs ministères et le projet de loi vertical est
conçu au sein d'un seul ministère.
L'élaboration d'un projet de loi renvoie à
l'élaboration d'une action publique pour l'intérêt
général.
Les projets de lois appellent plusieurs intervenants ;
à titre d'exemple : un projet de loi relevant du secteur de
l'enseignement supérieur nécessite la collaboration de trois
ministères au moins : ministère de l'enseignement de base et
l'enseignement secondaire, de l'emploi et de la formation professionnelle, de
l'enseignement supérieur. Cet éclatement ne facilite pas
l'élaboration d'un projet de loi commun, ni les négociations
budgétaires, ni l'établissement de documents administratifs
d'exécution des lois.
Au point de vue organique, le gouvernement est à la
fois un organe politique et un organe administratif98(*) , les ministres se placent
à la tête de l'administration ; le politique et
l'administratif s'entremêlent, du coup il est parfois difficile de
distinguer entre les taches purement administratives et celles purement
politiques.
Guillaume Drago conteste le fait qu'on assiste à une
véritable « mainmise »99(*) de l'appareil administratif et
technocratique par le gouvernement.
Les services administratifs
centraux dépendent hiérarchiquement des ministères, et
sont soient spécialisés dans une tache définie soit des
organes d'exécution100(*).
C'est ainsi que la volonté du pouvoir politique va se
traduire à travers l'oeuvre administrative.
Tous les moyens techniques, pratiques et de ressources
humaines doivent être mis à la disposition des responsables afin
de réaliser ce projet, en harmonie, grâce aux
« services législatifs » de l'exécutif.
Le gouvernement dispose à cet effet de plusieurs
personnes qui jouent le rôle de collaborateurs au sein de
l'administration.
PARAGRAPHE II -Les collaborateurs du gouvernement
Le gouvernement101(*), « qui dispose du concours des
administrations centrales102(*), est techniquement mieux équipé pour
élaborer les textes que ne le sont les
parlementaires»103(*).
L'administration dépend de l'Exécutif et fait ce
que le pouvoir, ce que le Conseil des ministres lui demande de faire.
Ces collaborateurs sont principalement les autorités
centrales à caractère technique (A) en plus des
autorités administratives indépendantes (B).
A- Les autorités centrales à
caractère technique
Il est à noter que la structure générale
des administrations centrales comporte plusieurs niveaux de
responsabilités regroupées généralement dans une
direction dans chaque ministère104(*).
En Tunisie le gouvernement105(*) est composé de 22
ministères106(*) (26 ministères 107(*)après la
révolution du 14janvier 2010).Ces autorités se rattache
auprès de Premier ministère (1) ainsi qu'auprès des autres
ministères (2).
1-Les autorités rattachées au Premier
Ministère :
C'est le cas du conseiller juridique en législation,
l'équivalent du Secrétaire général du
gouvernement 108(*)en
France, et qui est placé auprès du Premier ministre.
D'autres services sont placés sous l'autorité
du Premier ministre dont notamment la direction générale de
l'administration et de la fonction publique, les institutions chargées
de la formation des fonctionnaires, ainsi que les organismes assurant la
diffusion de l'information institutionnelle.
Le Premier ministre est assisté d'un Secrétaire
Général du Gouvernement109(*) mais aussi du Conseiller juridique et de
législation qui assure la vérification des textes
législatifs et réglementaires émanant des
ministères et ce, « avant leur adoption pour
contrôle et après leur adoption pour publication au
J.O.R.T110(*) »
En effet, le Secrétaire Général du
Gouvernement a sous son autorité : la direction juridique et de
législation qui centralise tous les projets de lois, en assure
l'étude et la mise au point sur le plan juridique et veille,
après leur adoption, à leur publication au J.O.R.T.
Autre exemple : en matière d'étude
d'impact, la loi n°88-91111(*) portant création d'une agence nationale de
protection de l'environnement et instaurant l'étude d'impact sur
l'environnement, cette agence a pour mission de participer à
l'élaboration de la politique générale du gouvernement en
matière de lutte contre la pollution et la protection de l'environnement
et doit être obligatoirement consulté avant
l'établissement de toute convention concernant l'évacuation ou
l'utilisation de tout déchet ou sous-produit industriel.
Elle est placée sous la tutelle du premier
ministère.
Parmi ses actions l'ANPE procède à l'examen des
études d'impact112(*) et participe à l'élaboration des
normes touchant à l'environnement.
Il y a aussi le Centre des études juridiques et
judiciaires crée conformément à la loi n°43-1993
promulguée le 26 avril 1993 , sous tutelle du ministère de la
justice, ce centre peut participer à l'élaboration des projets de
loi préalables ou faire des études sous la demande d'un
ministère ou même assister à des commissions ou groupes de
travail d'un ministère pour donner un avis.
2-Les autorités rattachées aux
différents ministères :
Les directions, dirigées
généralement par des hauts fonctionnaires, jouent un rôle
important dans l'élaboration technique des projets de loi et
l'exécution des dispositions réglementaires mettant en oeuvre la
politique du ministère.
D'autre part ces autorités ont pour rôle de
garantir une gestion publique plus rationnelle et une vie politique locale plus
démocratique. La région, en tant qu'entité politique
novatrice, est appelée à favoriser la synergie entre Etat
central et vie institutionnelle locale.
Il existe aussi des services autonomes directement
rattachés au ministre ayant une activité commune à
l'ensemble des directions d'un ministère (documentation, relations
publiques, service social...).
Autre exemple en matière des lois de finances Le
ministre des Finances a des contrôleurs financiers à sa
disposition : ce sont des fonctionnaires qui représentent le ministre
des Finances auprès de chaque ministère et qui
collabore dans la préparation budgétaire.
Les ministères peuvent aussi recourir à des
organismes consultatifs à vocation spéciale113(*).
Les cabinets ministériels ont initialement un
rôle politique, les collaborateurs venant seconder le ministre dans la
détermination de la politique suivie par le gouvernement.
« Les experts socioprofessionnels peuvent
être officieux ou officiels 114(*)»
En effet, les conseillers tendent à superviser le
travail des directions des administrations centrales qui acceptent mal une
telle ingérence. Le chef de cabinet établit le programme des
activités du ministre et coordonne le travail de préparation des
projets de loi et de décret.
Chaque direction ministérielle soumet l'avant-projet de
loi à ses propres partenaires socioprofessionnels et à des
experts juridiques.
La plupart des ministères disposent d'organes
consultatifs dont le rôle est de donner un avis sur certaines questions
qui leur sont soumises115(*).
D'autres autorités interviennent aussi à ce
stade dans le cadre du système de décentralisation
administrative.
La décentralisation appliquée par l'Etat, qui
peut être définie comme un « système
d'administration consistant àpermettre à une collectivité
territoriale ou à un service de s'administrer eux-mêmes sous le
contrôle de l'Etat, en les dotant de personnalité juridique,
d'autorités propres et de ressources 116(*)».
Cette définition permet ainsi de mettre en exergue la
distinction qu'il y a lieu de faire entre la décentralisation117(*) territoriale qui
s'intéresse aux collectivités territoriales
décentralisées uniquement et celles qui s'applique aux
établissements publics - plus largement les institutions
spécialisées - à savoir la décentralisation
technique ou par service118(*).
B- les autorités administratives
indépendantes
Les Autorités administratives indépendantes119(*) font partie « d'un
ensemble qui ne comprend ni les services centraux ni les services
extérieurs d'un ministère ni des établissements publics.
Ce sont des institutions de l'Etat agissant en son nom mais dont le statut
s'efforce de garantir l'indépendance d'action aussi bien
vis-à-vis du gouvernement que du parlement, ont été
créées en vue d'assurer dans leur domaine de compétence
sans intervention directe de l'administration...elles disposent dans leurs
domaines parfois cumulativement d'un pouvoir d'avis, de recommandation, de
sanction, de décision individuelle, voire d'un véritable pouvoir
réglementaire.120(*) »
Ces autorités qualifiées d'autorités de
régulation121(*)
peuvent aussi intervenir dans le processus législatif en portant aide au
gouvernement.
Par ailleurs « ...le mode de désignation
de nombreux membres de ces autorités, qui fait appel aux
autorités politiques...et aux plus hautes autorités
juridictionnelles, contribue également à leur donner un
caractère administratif 122(*)»
Les ministères vont faire appel à ces
autorités pour finaliser les projets de loi.
A titre d'exemple ; le Conseil Suprême de Mise en
ordre des dispositions législatives et réglementaires 123(*) , crée
conformément à la loi n°96-48 du 15 janvier 1996, a un
rôle dans la préparation de projets de loi visant la mise à
jour des textes législatifs ou réglementaires afin de les
rectifier ou les clarifier.
Les différents fondements mis en évidence,
expliquent comment le gouvernement s'est imposé dans le jeu
législatif.
Les dispositions constitutionnelles favorisent l'intervention
du chef de l'Etat qui fait appel à un gouvernement afin
d'exécuter ses orientations politiques et assurer une certaine
formulation juridique à travers la conception des projets des lois
La conception des projets de loi est une étape
décisive dans la préparation des éventuels futures textes
législatifs.
Le gouvernement dispose quant à lui des moyens et
institutions lui permettant le bon déroulement de sa mission, celle de
concevoir, élaborer et préparer les prochaines lois.
La loi est par excellence devenue le moyen d'exécution
du programme politique du chef de l'Etat qui a, à son service, un
gouvernement.
Tous les moyens mis à la disposition du gouvernement
ont permis à ce dernier d'intervenir encore plus dans le processus
législatif.
Les propositions de loi sont des textes à vocation
législative rédigés soit individuellement, soit
collectivement par les parlementaires et déposés sur le bureau de
l'assemblée à laquelle ils appartiennent. Compte tenu des
obstacles auxquels est confrontée la proposition (lesquels ne s'applique
pas aux projets de loi)
Le député tunisien se trouve
dépassé et on note une absence totale des propositions de lois
accordée de part la constitution au pouvoir législatif
parallèlement aux projets de lois accordés au pourvoir
exécutif.
Le rôle du pouvoir législatif se limite donc au
vote des lois dans le parlement.
Le gouvernement joue un rôle essentiel dans la
confection des lois et sa mission n'est pas aussi facile.
Car il doit prendre en compte l'impact réel de la
norme sur les citoyens, la façon dont elle peut être connue,
comprise et acceptée, dans le cas contraire elle perd toute
crédibilité et applicabilité
Le gouvernement va, en principe, présenter le projet de
loi devant le parlement qui va le voter.
C'est pourquoi il est important qu'il dispose des ces
fondements afin de lui permettre de bien préparer les projets.
Tous les moyens sont mis à la disposition du
gouvernement afin de pouvoir mettre en place une législation capable de
gérer les affaires de l'Etat mais surtout concrétiser
matériellement sa politique, transformer les idées en normes
applicables à tous les organes et institutions de l'Etat ainsi qu'aux
citoyens.
La conception du projetde lois a essentiellement un volet
politique.
L'ensemble des organes qui ont pour fonction de concourir
à la prise de décisions en dernier ressort, via des propositions
de projets de lois, tels que le chef de l'Etat, le Conseil des Ministres, le
Premier Ministre, constitue le pouvoir politique.
Les différentes dispositions constitutionnelles
confèrent à ses organes le pouvoir de préparer les projets
de lois.
Les autres dispositions infra-constitutionnelles
décrivent la façon de concevoir ces projets en mettant en
évidence les étapes à respecter.
Chapitre II :
Les étapes de la phase
conceptuelle du projet de loi
La circulaire de 1988124(*) fixe la conception des projets de lois par
l'adoption des règles de garantie de la bonne qualité des textes
législatifs futures grâce à la fixation d'une
démarche méthodique(Section I), en plus des règles
relatives à la garantie de la bonne application des textes
législatifs en vigueur (II)
Section I ; La démarche
méthodique
Toute idée de loi et avant son édiction en tant
que telle, doit faire l'objet d'une démarche, une étude qui passe
par l'identification du problème, la fixation des objectifs, la
recherche de solutions et les avantages et inconvénients respectifs de
ces solutions afin de choisir la solution optimale pour la mise en oeuvre.
Certains auteurs qualifient cette démarche d'une
« étude d'options »125(*) (Paragraphe I) à
côté de l'étude d'impact (Paragraphe II)
Paragraphe I : L'étude d'options
Contrairement à la circulaire de 1988, celle de 2011
donne une définition de l'étude d'options(A) et précise
son contenu(B).
A- La définition de l'étude
d'options
Il s'agit d'exposer des motifs et toutes les informations ou
données relatives à l'objet du projet aux départements
intéressés, c'est ce qui a été mentionné
dans la circulaire de 1988.
C'est décrire la situation, ou le problème
à résoudre et de l'objectif poursuivi, à partir de
données précises collectées.
Cette étude, selon la circulaire de 2011 est
« une étude globale et précise, qui fixe les
problématiques posées et les solutions envisageables, ainsi que
les avantages et les inconvénients de chaque solution. Elle se base sur
une description de la situation actuelle, la fixation des problématiques
posées et la précision des objectifs souhaités, tout en sa
basant sur des données précises et claires126(*) »
La réflexion est indispensable car le recours à
la loi n'est pas une solution systématique à tous les
problèmes.
Il s'agit de diviser le processus législatif et
d'analyser d'une façon séquentielle.
En réalité on constate que ce travail part des
idées politiques fixées par les directives du gouvernement et qui
doivent être mis en application par la loi.
La circulaire de 2011, constate qu'à côté
du processus traditionnel (conformément à la pratique et aux
directives de la circulaire de 1988) effectué au sein du gouvernement en
matière d'élaboration des projets de lois, et pour garantir
l'efficacité du processus législatif, il faut réaliser
une étude préalable, une étude d'options qui part de la
réalité, d'une idée dictée par une
nécessité et dont l'objectif est de régler un
problème donné.
Et dans une deuxième étape, une autre
étude d'impact pour essayer d'anticiper les effets de la loi à
préparer pour la prise de décision à savoir
élaborer ou ne pas élaborer le projet de loi.
B- Le contenu de l'étude
d'options
La circulaire de 2011 précise que cette étude
« précède toute préparation de texte
juridique, C'est une étude globale et précise qui vise
à ;
- Décrire la situation actuelle : poser la
problématique et préciser les buts visés à travers
des données précises et claires.
-Présenter deux ou plusieurs solutions dans
l'objectif de réaliser les buts visés
-Déterminer les inconvénients et les
avantages de chaque solution proposée.
-Argumenter le recours à la solution
choisie »
D'autres alternatifs, à part l'élaboration d'une
nouvelle loi, sont possibles pour un problème donné, c'est
pourquoi il faut recourir à un ensemble de critères, pour mettre
en évidence les avantages et inconvénients des solutions
envisageables, tout en précisant les couts et les moyens
proposés.
L'option législative est une option parmi les autres
instruments d'action publique : incitations financières,
négociation conduisant à un texte conventionnel, adoption de
normes ou mise en place de mécanismes de certification
entièrement privés (par des entreprises ou des organes
professionnels) comme par exemple des campagnes publicitaires ou des campagnes
de sensibilisation.
Le recours à la loi ne doit pas être
systématique mais bien étudié et argumenté.
L'étude d'options est élaborée par le
ministère responsable de la préparation et de la mise en oeuvre
de la décision envisagée. Elle peut servir de base, le cas
échéant, aux discussions interministérielles, afin de
permettre de recueillir des données utiles pour la description de la
situation de référence et de préciser le contenu ainsi
que les avantages et inconvénients des différentes options en
présence. L'étude d'options doit, dans certains cas, être
prolongée par une étude d'impact.
Paragraphe II : l'étude d'impact
L'acteur le mieux placé pour appréhender les
effets d'une action future est le ministère responsable du dossier.
C'est donc à lui que doit revenir la
responsabilité de l'étude d'impact, à tous les stades
(étude d'options et analyse d'impact).
La définition de l'étude d'impact(A), ainsi
son contenu (B) révèlent son importance.
A- Définition de l'étude
d'impact
La circulaire de 1988 ne définit pas cette
étude, de même la circulaire de 2011 évoque l'étude
d'impact en précisant : « qu'il faut
distinguer entre l'étude d'impact et l'exposé des motifs, qui
présente les raisons qui poussent à légiférer ou
réglementer, cependant l'étude d'impact consiste à
présenter les perspectives attendues de la règle juridique sur la
situation en question ».
La circulaire de 2011 ajoute que
« l'étude d'impact est déterminante car elle vise
à améliorer la qualité des textes législatifs et
leur efficacité ».
Le décret n° 2005 - 1991 Du 11 juillet
2005127(*), relatif
à l'étude d'impact sur l'environnement et fixant les
catégories d'unités soumises à l'étude d'impact
sur l'environnement et les catégories d'unités soumises aux
cahiers des charges, définit l'étude d'impact sur l'environnement
comme étant : « L'étude qui permet
d'apprécier, d'évaluer et de mesurer les effets directs et
indirects, à court, moyen et long terme de la réalisation de
l'unité sur l'environnement et qui doit être
présentée à l'Agence nationale de protection de
l'environnement pour avisavant l'obtention de toutes autorisations
administratives relatives à la réalisation de
l'unité ».128(*)
Cette étude permet de déduire si le recours
à la loi est justifiable.
Autrement dit, il s'agit de savoir s'il n'existe pas d'autres
moyens non législatifs, qui permettent d'éviter l'inflation
législative129(*).
Car on remarque actuellement que le mouvement normatif a
causé de nombreuses lois, encombrantes, imparfaitement
rédigées et parfois même contradictoires.
Cela implique une difficulté de reconnaissance et de
compréhension de la règle juridique.
Il s'agit donc « s'interroger sur ses effets
concrets, sur le degré d'application de ses dispositions par les
destinataires, sur les résultats qu'elle obtient... pour remédier
au déficit d'exécution des lois, mais aussi pour mesurer leur
résultats aux objectifs qu'elles poursuivent »130(*)
Les lois sont de plus en plus diverses et couvrent tous les
domaines des plus classiques au plus modernes, l'étude d'impact a pour
rôle d'insérer le projet de loi dans une politique plus globale
c'est à dire voir son incidence sur les autres dispositifs normatifs et
diffuser les effets de cette loi sur l'environnement juridique.
L'étude d'impact est primordiale afin de mesurer
l'effectivité et l'efficacité de la norme dans sa dimension
juridique, économique, sociologique et politique. En l'absence d'une
telle démarche l'improvisation et l'incertitude qui entachent la loi la
rendent inefficace.
B- Le contenu de l'étude d'impact
Si on se réfère au guide français en
matière de légistique, on constate que l'étude d'impact
n'est pas :
« - un exposé des motifs ou un rapport de
présentation ;
- un document se bornant à présenter les
avantages que l'on attend de la réglementation future
- une fiche décrivant succinctement les
conséquences présumées d'un texte131(*). »
L'étude d`impact est connue essentiellement dans le
domaine de l'environnement, elle est utilisée aujourd'hui avant la prise
de décisions, d'une manière générale et plus
particulièrement avant de légiférer.
En pratique l'étude d'impact au stade de la
préparation du texte juridique suppose Le renvoi de l'avant-projet de la
loi à tous autorités les services concernés afin
d'obtenir leurs consentements à travers les différents
préavis.
La circulaire de 2011 précise que « les
ministères et les autorités publiques doivent procéder
à une étude d'impact, spécialement pour les projets de
lois qui touchent le secteurs commerciales, financiers ou sociales.132(*) »
D'autre part et dans tous les cas, il ne faut pas se limiter
au côté formel exigé par les dossiers de renvoi des
projets de loi au service du conseiller du gouvernement juridique et de
législation , en considérant que c'est juste une formalité
non pratique, et donc se contenter d'argumenter une solution choisie
arbitrairement ou la considérer comme une simple appréciation du
texte juridique.
L'étude d'impact présente les
améliorations attendues par le projet de loi proposé à
travers :
« -Les effets directes et indirectes du projet
de loi dans la création de nouveaux emplois, la nature de ces emploies
et la catégorie cible ainsi que les répercutions sur le
marché de l'emploi.
-Les effets du projet de loi sur la protection de
l'environnement.
-Les effets financiers du projet de loi à travers
une estimation du cout global et des modalités de financement.
-Les effets du projet de lois relatifs aux simplifications
des procédures administratives touchant les individus ou les
institutions, en annexant à chaque projet de loi un bulletin qui met en
valeur les impacts des dispositions du projet de loi sur les procédures
et documents administratifs existants.
-Les effets du projet de loi sur les textes juridiques en
vigueur en précisant les dispositions qui doivent être
modifiées, remplacées ou abrogées
-Et d'une manière générale tous les
effets éventuels du Projet de loi.133(*) »
L'étude d'impact représente un moyen efficace
pour la prise de décision (législative ou réglementaire)
qui aide l'autorité compétente à travers la
présentation des éléments nécessaires afin
d'adopter du mieux que possible le projet du texte juridique sur des bases
claires et objectives.
L'étude d'impact est importante concernant les projets
de loi qui peuvent modifier considérablement les situations juridiques
des personnes physiques ou morales.
A la base elle est dirigée aux décideurs
politiques, aux bailleurs des fonds et aux planificateurs des programmes, des
stratégies pour la consolidation de la prise de décision.
Cela dit il n'y a pas un critère qui détermine
quand est ce que cette étude est indispensable c'est donc soumis
à un pouvoir d'appréciation et à une question
d'opportunité.
Lorsque l'option de légiférer est retenue ;
l'étude d'impact doit intervenir juste après l'étude
d'options, pour les décrets d'application des lois cette étude
doit intervenir juste après la promulgation de la loi.
L'étude d'impact est présentée par le
ministère (maitre d'ouvrage) qui a pour mission de préparer le
projet de loi avec la possibilité de faire intervenir les autres
ministères intéressées.
En pratique, la réalisation tardive de l'étude
d'impact, après les arbitrages voire après la rédaction du
projet, est profondément regrettable en termes de méthode :
elle dénature même l'objet de la réforme.
Sur le plan pratique, l'étude d'impact est
indispensable pour les projets de loi industrielle, agricole,
d'aménagement urbain et d'urbanisme 134(*)et commerciale depuis la création de l'agence
nationale de protection de l'environnement135(*).
L'étude d'impact permet d'éviter les erreurs
d'une mauvaise loi.
Un exemple est indiqué par le professeur Mohamed
Midoun, le recours à une étude d`impact lors de
l'élaboration du code de la route tunisien, aurait pu permettre
d'éviter certaines erreurs, dont notamment l'adoption du permis de
conduire à point136(*).
En France, l'absence d'étude d'impact peut amener Le
Conseil d'Etat à sanctionner le non-respect par le Gouvernement de ses
obligations137(*).
Concevoir la création d'un projet de loi c'est aussi
penser aux règles relatives à l'entrée en vigueur de ces
futures lois.
La démarche méthodique vise à garantir
une meilleure application de la loi, et particulièrement les
problèmes d'une résistance éventuelle par ses
destinataires.
Il faut souligner que la circulaire de 1988 traite en plus de
détails la démarche à suivre dans la préparation
des lois, puisqu'elle souligne le recours à un exposé des motifs
qui doit exposer les raisons qui justifient la proposition du projet138(*).
Section II : l'entrée en vigueur de la
loi
C'est les services du Premier Ministère qui assure la
publication de la nouvelle loi une fois qu'elle est promulguée.
En effet, la règle juridique ne peut avoir d'effet que
si elle est signée, promulguée et publiée.
Une fois ces trois étapes réalisées
(Paragraphe I), tout en prévoyant quelques exceptions (Paragraphe
II).
Paragraphe I : La promulgation et la
signature et la publication des lois
La publication de la nouvelle loi (B) ne sa fait
qu'après sa signature ainsi que sa promulgation (A).
A- La signature et la promulgation de la
loi
Les lois sont exécutoires dans tout le territoire
tunisien, en vertu de la promulgation qui en est faite par le président
de la République.
Le chef de l'Etat détient, à lui seul, le
pouvoir de signature et d'édiction des lois de promulgation.
L'article 52 de la Constitution, modifié par la loi
constitutionnelle n° 97-65 du 27 octobre 1997 et par la loi
constitutionnelle n° 2002-51 du 1er juin 2002, dispose
que : « Le Président de la République
promulgue les lois constitutionnelles, organiques et ordinaires et en assure la
publication au Journal Officiel de la République
Tunisienne. »
Dans le même sens, l'article 47, modifié par la
loi constitutionnelle n° 97-65du 27 octobre 1997, dispose que :
« le Président de la République peut soumettre
directement au référendum les projets de loi...lorsque le
référendum a conclu à l'adoption du projet, le
Président de la République le
promulgue... . »
Ainsi le Président de la République atteste
l'adoption définitive et officielle de la loi, sans qu'il ajoute
d'autres dispositions.
Le Président intervient donc dans le processus
législatif, une fois que le parlement vote la loi.
La promulgation se faits par la prise de décrets dits
« décrets de promulgation ».
Les lois de promulgation qui clôture le processus
législatif, sont issues d'une confusion juridique139(*).
En effet auteur 140(*)constate qu' : « ignorées
par la Constitution, les lois de promulgation, font, paradoxalement, partie
intégrante de notre droit positif. Ces lois consistent en tout acte
législatif qui clôt une opération de codification du droit,
dés lors que la pratique législative tunisienne atteste que la
quasi-totalité de ces lois se rattache directement aux
codes. »
L'auteur ajoute que : « l'étude des
lois de promulgation suscite énormément de problèmes. Leur
existence n'est pas due au texte constitutionnel. C'est bien une tradition dont
l'origine remonte à l'époque où les deux pouvoirs
exécutif et législatif étaient placés entre les
mains de la seule autorité beylicale et qui, en dépit de notre
régime politique actuel basé sur la séparation des
pouvoirs, continue à subsister141(*). »
Promulguer une loi est une des prérogatives du
président de la République .Elle s'effectue par décret qui
doit être fait dans les 15 jours qui suivent la transmission au
gouvernement de la loi définitivement adoptée.
Les décrets d'application posent problème quant
à leur cohérence avec la nouvelle loi.
En effet « Dans notre contexte normatif, la loi
n'est plus visible ; elle n'est plus lisible car elle s'imprime sur une
multitude de textes, un enchevêtrement de normes mais aussi un formatage
en règle au travers des décrets d'application. Ils viennent
dénaturer, voire contredire le texte même de la loi en lui
apportant des contraintes, des limitations voire des superpositions de
règlements142(*). »
Cependant la promulgation de la nouvelle loi s'avère
indispensable avant sa publication et son entrée en vigueur.
B- La publication des lois
La loi entre en vigueur une fois publiée au Journal
Officiel de la République Tunisienne.
Conformément à l'article 52143(*) de la Constitution
tunisienne du 1 juin 1959 , « Le Président de la
République promulgue les lois constitutionnelles, organiques et
ordinaires et en assure la publication au Journal Officiel de la
République Tunisienne dans un délai maximum de quinze jours
à compter de la transmission qui lui en est faite par le
président de la Chambre des députés, " ou le
président de la Chambre des conseillers selon le cas »
.
La loi n°64-1993 promulguée le 5Juillet
1993144(*)relative
à la publication des textes dans le JORT organise les conditions
d'entrée en vigueur des lois, décrets-lois et les
décrets.
Le respect des conditions d'entrée en vigueur des
nouvelles règles constitue un moment délicat de garantie de la
sécurité juridique où la norme entre dans la
réalité juridique et risque de la froisser ou d'être en
contradiction avec les lois déjà existantes.
D'après la circulaire n°10 du 28 Janvier
1988 : « En vertu du décret u 27Janvier 1883
modifié par le décret du 8 Septembre 1995, les lois et les
décrets entrent en vigueur et sont obligatoires à Tunis un jour
franc après leur publication au journal officiel, et partout ailleurs,
et dans l'étendue de chaque gouvernorat, trois jours francs à
partir du jour où ce journal sera parvenu au
Gouvernorat. »
La loi est publiée par les services du premier
ministère.
La circulaire de 2011, insiste sur l'importance de la
publication au Journal Officiel de la République Tunisienne mais
appelle aussi les différents ministères et autorités
administratives à garantir l'accessibilité des normes145(*).
Une mise à jour de ces textes est indispensable afin de
faciliter l'accès à l'information juridique.
On assiste actuellement à des débats
internationaux sur le problème de l'accessibilité ;
« c'est-à-dire la possibilité de trouver
physiquement le droit applicable »146(*) et
l'intelligibilité147(*), « ou encore la
compréhensibilité...la propension d'une chose à être
comprise »148(*) des lois.
En Tunisie, l'aide technique fournie par les organismes
internationaux et en particulier la CNUCED 149(*)ou encore l'ODCE150(*) est considérable dans le sens où la
démarche suivie est d'introduire dans le droit interne, des normes
extérieures et à rendre ce droit compatible avec les exigences
inhérentes au contexte intérieur tout en modernisant le processus
de création de la norme.
La circulaire de 2011 consacre une partie à
l'importance de garantie de l'efficacité des normes.
« Il convient de souligner l'importance qu'il y
a à procéder à la refonte des textes devenus trop touffus
d'une intelligence difficile et d'une application malaisée à la
suite de nombreuses et successives modifications, aditions et abrogations
partielles . 151(*)»
L'efficacité de la loi ne se limite pas seulement au
respect des étapes du processus législatif, mais dépend
dans une large mesure de la qualité de la norme.
C'est pourquoi il faut procéder
à :
- « La simplification des dispositions
juridiques qui doivent être claires et précises.
- La rationalisation de la production des textes afin
d'éviter l'inflation législative et assurer la
sécurité juridique.
- L'évaluation permanente des nouvelles
législations quant à leur efficacité et à leur
effectivité.
- La codification152(*) de tous les domaines d'intervention de
l'administration et faire participer tous les organes concernés
- L'information des agents de l'administration et des
administrés de la législation en vigueur. 153(*)»
D`autre part le problème
d'accessibilité de la loi ne s'arrête pas au niveau de l'ordre
normatif interne, en effet la publication des traités internationaux
dûment ratifiées est l'objet de plusieurs débats
doctrinaux.
Ni les dispositions de la Constitution, ni la loi
du 5 juillet 1993 ni les circulaires n'ont évoqué la question de
la publication des traités, « certes on peut y
intégrer cette dernière par le truchement de la publication des
décrets d'approbation ou des décrets de ratification. Mais
l'obligation de la publication du texte intégral du traité n'est
pas certaine.154(*) »
On reproche à ce niveau à
l'administration tunisienne, des carences normatives corolaires à une
« pratique de publication sélective »,
à un « bon vouloir gouvernemental » en plus
d' « un retard excessif de publication »155(*).
C'est dans ce sens qu'un projet de guide « de
préparation, élaboration et rédaction des textes
juridiques » proposé par le premier ministre en
2009156(*), est venu
proposer une méthode plus rationnelle dans le processus
législatif, en plus de l'organisation de plusieurs colloques, formations
professionnelles et séminaires dans le but de sensibiliser les juristes,
administrateurs et techniciens de l'importance de la maîtrise de la
confection de la loi...
Cependant, les principes d'entrée en vigueur, de
l'applicabilité des normes législatives, ou encore le rappel de
la hiérarchie de normes, ne figurent pas dans les deux circulaires
contrairement aux directives annoncés dans le projet de guide
proposé par les services du conseiller juridique et de
législation du gouvernement157(*).
D'autre part la circulaire de 1988 prévoit
quelques exceptions à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi.
Paragraphe II- Les exceptions
La circulaire de 1988 prévoit des exceptions.
Il s'agit de l'effet non immédiat de la loi (A) en
plus de l'effet rétroactif (B) expressément
énoncé.
A-L'effet non immédiat de la nouvelle loi :
En principe, une fois promulguée et publiée, la
loi a un effet immédiat sur les sujets de droit et les situations
juridiques.
Cependant, les lois peuvent contenir une mention d'application
non immédiate ou dans une période ne dépassant pas un
délai précis.
De plus certaines lois peuvent avoir un effet
rétroactif expressément énoncé sauf en
matière pénale avec l'exception d'un texte plus doux.
B-L'effet rétroactif de la nouvelle
loi :
En principe la nouvelle loi n'a
pas un effet rétroactif sauf si :
- Elle est expressément rétro
active
- ou bien qu'elle soit interprétative d'un texte
juridique antérieur,
La circulaire de 1988158(*) précise que : « la
rétroactivité 159(*)est un procédé exceptionnel auquel il
ne doit être fait recours qu'en cas de nécessité et sous
réservé de conformité aux dispositions constitutionnelles
et législatives en vigueur ».
Par ailleurs, l'autorité compétente en
matière d'abrogation correspond au principe du parallélisme des
formes et de procédures, c'est l'autorité dont émane le
texte initial.
L'abrogation peut prendre une forme explicite ou implicite et
cela doit être précisé160(*).
Il faut signaler que le travail gouvernemental dans le
processus législatif ne s'arrête pas au niveau de la conception et
l'élaboration formelle du projet de loi.
Car une fois votée et promulguée au journal
officielle de la République tunisienne, la loi, est pour entrer en
oeuvre et être appliquer nécessite un travail
règlementaire.
L'étape réglementaire implique aussi
l'intervention d'un ensemble d'organes administratifs pour l'élaboration
et l'application des règlements (administrations centrales et
déconcentrées/administrations de conception, de gestion, de
contrôle)
L'efficacité du projet de loi par rapport à son
application dans le temps 161(*)et dans l'espace d'une part et par rapport au respect
de la hiérarchie des normes, ne doit pas être
négligée.
La sécurité juridique est d'abord garantie
par la qualité de la loi, mais aussi par la transparence et
l'accessibilité à la norme.
Conclusion
La pratique ancrée au niveau des ministères
confirme le rôle qu'ils jouent aussi bien dans la conception que dans la
préparation formelle des projets de loi.
La réalité politique nous met face à
« un législateur naguère souverain et encore
nostalgique, un exécutif rehaussé, deux ordres juridictionnels
dont les constructions et le prestige débordaient les frontières
nationales »162(*)
Le législateur a-t-il la liberté de choisir
d'adopter une loi à son gré ou doit-il au contraire se plier
à certaines règles afin démontrer préalablement la
nécessité, voire l'opportunité, et d'opter pour d'autres
instruments moins coercitifs ?
Des règles d'ordre supra législatif
réclament quelquefois du législateur de se pencher
préalablement sur la nécessité voire l'opportunité
d'une loi ou d'un autre type d'instrument, à l'instar des principes
d'efficacité, de proportionnalité et de subsidiarité. Ces
principes laissent pourtant au législateur une très grande
latitude d'appréciation et une marge de liberté
Comme le signale le professeur Abdelfattah Amor, le «
despotisme réduit souvent les constitutions à des simples
éléments de décor, et les juridictions constitutionnelles,
lorsqu'elles sont instituées, à de confortables alibis peuvent
être mobilisés en vue de resserrer davantage l'emprise de l'Etat
pouvant se permettre tout au plus d'être légal sans être
pour autant de droit »
Une réforme, de taille, de l'action publique est
impérative incitant à adopter une politique de négociation
politique et participation des citoyens dans l'action législative.
Tout cela nous amène à penser aux
stratégies de la bonne gouvernance.
La qualité de la réglementation est, pour les
institutions, un enjeu d'efficacité et de crédibilité.
Quel que soit son domaine d'application, une bonne réglementation est
censée traduire la capacité des institutions à gouverner
par le moyen d'outils efficients, suivant des processus transparents et dans la
perspective d'un résultat perceptible et d'une application simple pour
l'usager final.
La communication et l'échange entre les politiciens et
les autres acteurs 163(*)de la vie sociale a pour effet de rétablir une
confiance et une mutuelle reconnaissance des normes et lois.
Le gouvernement participe à la production normative
grâce à des fondements juridiques et pratiques.
Toutefois, le gouvernement fait appel à d'autres
institutions et organes dans le cadre du processus législatif afin
d'assurer l'élaboration formelle des projets de lois.
C'est là un aussi un passage très importent de
la conception à une nouvelle phase du promeus législatif
entamé par le gouvernement à savoir, la phase de
l'élaboration formelle des projets de lois.
PARTIE II
Le rôle du gouvernement dans la phase de
l'élaboration formelle de la loi
Il y a trois niveaux de planification et de gestion de
l'activité législative gouvernementale : niveau central
(gouvernement) ; niveau ministériel et le niveauindividuel
(projet).
Pour ce qui est du premier de ces niveaux, il existe, à
l'échelle du gouvernement, un processus de coordination et
d'établissement de l'ordre de priorité des diverses propositions
législatives émanant des ministères.
Les ministères dotés de pouvoirs
réglementaires peuvent prendre les règlements en guise
d'application des lois.
Au second niveau, il incombe à chaque ministère
de gérer les propositions législatives qui relèvent de son
champ de compétence. Il doit veiller à la réalisation des
étapes du processus législatif et s'assurer qu'il est à
même d'établir les orientations et objectifs et fournir les
instructions aux légistes.
Au troisième niveau, celui du projet, le
ministère doit planifier ses activités en fonction des
différentes mesures législatives et réglementaires.
Le travail du pouvoir exécutif en matière
législative se compose d'une phase gouvernementale plutôt
politique qu'on a développée et d'une phase administrative
principalement technique ;
En effet ; « tout Etat se
réalise grâce à deux systèmes d'organes situant
leurs actions respectives à des niveaux différents : le
système gouvernemental ou politique et le système administratif.
L'existence de ces deux types d'organes semble être une permanente dans
la vie des Etats.164(*) »
Cependant, il faut remarquer que ces deux pouvoirs sont
intimement liés, « le politique et l'administratif se
confondent ainsi partout, en dernière analyse, administrer dans le sens
politique 165(*)».
L'élaboration de lois est pour l'essentiel une phase
administrative, c'est un art qui exige une grande habileté et une
compétence, la connaissance et l'expérience. Dans quelques cas,
un projet de loi est le résultat d'une étude couvrant une
période importante de temps, et faisant appel à une commission
ou un comité désigné par le Président ou un membre
du Cabinet.
Lors de cette phase c'est le rôle traditionnellement
joué par les services du premier ministère qui prime.
On peut toutefois espérer que se développe un
rôle " à la source ", grâce au renforcement de la fonction
juridique dans les ministères et à une meilleure contribution des
experts juridiques.166(*)
C'est ainsi qu'on remarque, que d'autres acteurs interviennent
au niveau de l'élaboration de loi ce qui engendre un retrait du
rôle gouvernemental dans le processus d'élaboration du projet de
loi et permet aussi l'intervention d'autres organes dans la même
étape de la préparation du projet.
Le gouvernement joue un rôle principal au cours de la
phase pré-consultative (Chapitre I), mais il reste toutefois soumis
à la consultation d'autres organes (Chapitre II)
Chapitre I :
Le gouvernement : acteur principal dans la
phase pré-consultative
On désigne par le gouvernement, non pas l'organe
politique et constitutionnel, mais l'organe administratif ; qui joue dans
le cadre de notre travail le rôle très stratégique de
concrétisation du discours politique gouvernemental sous forme de
projets de lois.
Ce rôle est stratégique ; car seuls les
services ministériels maitrisent les outils techniques de cette
concrétisation.
« Monopolisant souvent la plupart des
compétences techniques, elle éclipse souvent en ce domaine le
pouvoir politique ...l'administration, comme son nom l'indique, est
d'ailleurs plutôt chargée d'une mission d'exécution,
partiellement contradictoire avec une action prospective ; est-elle la
mieux à même prévoir les futurs besoins de la
société167(*) »
C'est pourquoi en matière d'élaboration du
projet de loi le rôle technique est prépondérant, il s'agit
d'une étape cruciale de fixation du projet de loi
L'élaboration est tout d'abord « un
travail d'équipe qui regroupe le ou les légistes et d'autre part
le législateur »168(*) .
A ce stade c'est un travail entre les juristes au sein des
ministères, des organes consultatifs et du gouvernement.
L'élaboration consiste à
préparer
par
un
lent
travail
de
réflexion
les dispositions du projet de loi.
Cela dit, le temps accordé à la
préparation des lois devient de plus en plus court.
Comme le signale un auteur ; « On est
toujours commandé par l'action et on n'a pas le temps d'approfondir les
questions...C'est de plus en plus inexcusable de ne pas avoir
considéré tout cela dans notre protocole routinier de
réflexion. Ce qui diffère le plus, c'est le rythme des choses; le
temps de réponse qu'espèrent le ministre et les gens de la
société civile est incroyablement court169(*) ».
Cela consiste à formuler des règles de droit
dans plusieurs disciplines et domaines conformément aux étapes
et instructions fixées par les directives de la circulaire de 1988
et plus récemment celle de 2011 en plus de quelques dispositifs
éparpillés ; « les techniciens
juristes » vont élaborer le projet de loi.
La phase d'élaboration des projets de lois, est surtout
marquée par une pratique bien ancrée au sein des directions
juridiques des ministères.
L'élaboration fait intervenir les différents
services techniques et juridiques au sein des différents
départements ministériels.
On s'intéressera donc aux services juridiques et aux
services du conseiller juridique et en législation du gouvernement.
Section 1 : Rôle des services juridiques au
sein des Ministères
L'impulsion qui motive le législateur doit être
relativisée170(*).
C'est pourquoi le rôle des services juridiques et des
légistes reste très important ; c'est eux qui vont juger de
l'opportunité de l'élaboration du projet de loi à travers
une étude méthodique et une démarche scientifique.
De plus la complexité des situations juridiques ne
permet plus aux dirigeants politiques de travailler seuls : ils disposent
de moins de temps pour chacun des dossiers et dépendent davantage des
équipes au sein du ministère.
L'élaboration des lois (paragraphe I) n'est pas la
même, spécialement quand il s'agit de la préparation de la
loi de finance (paragraphe II) qui répond à une
élaboration spécifique.
Paragraphe 1 : L'élaboration commune
à toutes les lois
Les techniciens de lois disposent d'une marge
d'appréciation, en tenant compte du problème nécessitant
une intervention juridique, des impacts potentiels de cette intervention et du
corpus législatif qui gravite autour de ce problème, afin de
garantir une certaine coordination des législations antérieures
et envisageables.
Ils sont chargés notamment de mettre en avance une
étude d'impact dans ce sens. L'étude d'impact est
réalisée sous la responsabilité du maître d'ouvrage
(personne physique ou morale qui initie le projet), qui est responsable de son
contenu. Souvent, celui-ci fait appel à un bureau d'étude
compétent en la matière pour réaliser l'étude
d'impact.
La circulaire n°14-2011 précise que l'étude
d'impact doit se baser sur des données « palpables
et quantitatives, si possible, afin de pouvoir déterminer les avantages
espérés par le projet de loi 171(*)».
Certains projets, à raison de leur nature, feront
l'objet d'une étude d'impact particulière172(*).
Les services juridiques du ministère auteur du projet
de loi, établissent la première monture du texte juridique.
Ainsi « le ministre chargé du projet
fait rédiger un avant-projet par les services compétents de son
département, de sa propre initiative ou sur instruction du
Président de la République.174(*) »
La qualité du travail est le reflet de la
compétence des agents et fonctionnaires au sein du département
ministériel, le service peut être compétent comme il peut
ne pas l'être, ce qui se répercute directement sur la
qualité du projet de la future loi.
Le processus d'élaboration du projet de loi est une
étape importante et longue qui nécessite beaucoup de
formalisme, clarté et précision.
La circulaire de 1988 ainsi que celle de 2011 émanant
du premier ministère organise le processus d'élaboration et de
préparation du projet de loi.
Les règles à suivre en matière de
préparation des projets de lois sont relatives à la
rédaction de l'avant - projet avant le passage à une
deuxième rédaction.
A- La rédaction de l'avant-projet
La circulaire de 1988 précise que «le titre
doit ressortir s'il s'agit d'une loi constitutionnelle, d'une loi organique ou
d'une loi ordinaire175(*)» car la Constitution a placé ces
catégories à des niveaux différents dans l'ordonnancement
juridique selon l'importance inégale des matières
réservées à la compétence de chacune d'elles.
L'objet de projet de loi doit être indiqué dans
le titre.
Exemple; projet de loi organique portant modification du code
électoral.
Le ministre concerné ordonne les autorités
concernées au sein de son ministère, principalement le service
juridique, de rédiger un avant-projet conformément à ses
directives ou celles du président de la république ou celles du
premier ministre.
Les administrateurs vont préparer cet avant-projet,
dont une copie sera adressée par le ministre aux ministères
concernées, avec l'exposé des motifs et toutes les informations
et données concernant l'objet du projet.
Selon que le projet est important ou pas, une commission peut
se réunir afin d'étudier en profondeur tous les aspects du projet
préalable et dans le but de diminuer les divergences qui peuvent
graviter autour du projet au sein des ministères avisées. Le
travail au sein des commissions interministérielles sert à faire
ressortir les points d'accord et les points de désaccord de l'ensemble
des ministres intéressés.
A ce stade le travail des juristes consiste à mettre en
évidence l'opportunité politique et la nécessité
juridique du projet à travers une formulation juridique adéquate,
perspicace et claire.
Les rédacteurs du projet de loi doivent se baser sur
une appréciation de la légalité, de l'intérêt
et des résultats escomptés évalués statiquement si
possible et du point de vue de l'opportunité.
La conception, la rédaction et la bonne application de
ces textes juridiques, sont des missions généralement
dévolues au sein de notre administration au corps des administrateurs.
Comme le remarque le Professeur Yadh Ben Achour «
les textes tunisiens reprennent l'esprit et même souvent la lettre
des textes français176(*) »
C'est pourquoi « Les pays arabes ont mis en
avant la nécessité de renforcer les capacités des
rédacteurs juridiques arabes à rédiger des textes
législatifs en arabe, anglais et/ou français 177(*) ».
« La clarté juridique revêt une
importance cruciale pour la transparence et l'investissement qui sont les
moteurs principaux d'une bonne gouvernance et de l'économie
nationale 178(*) ».
Le gouvernement doit garantir la bonne qualité des
projets de lois, cela peut se faire grâce à l'intervention de
techniciens et de juristes au sein des différents ministères
ainsi que d'autres organes dont la consultation est déterminante en
matière de production législative.
La circulaire de 2011 incite tous les ministères
à prendre certaines mesures ;
- La préparation d'un inventaire des tous les textes
législatifs et réglementaires de tout le secteur.
- L'établissement d'un diagnostic des lacunes et
problèmes de ces textes sur le plan des procédures ou relatifs
à la transparence, la concurrence, ou donnant un large pouvoir
d'appréciation à l'administration.
- La proposition de solutions par rapport à toutes les
constatations effectuées.
- La préparation de rapports sur les résultats
de l'inventaire et du diagnostic établis en tenant compte des domaines
d'amélioration possibles, tout en fixant les priorités selon un
plan de travail et un calendrier d'exécution de ce plan.
La circulaire de 2011 vient compléter celle de 1988,
qui paraissait insuffisante et dépassée dans un domaine de plus
en plus rationalisé dans le droit comparé.
On remarque que cette circulaire se limite à donner
brièvement des directives sans pousser l'analyse ou détailler le
processus législatif ainsi que le rôle des différents
ministères et autorités administratives qui y interviennent.
Le Décret n° 2010-258 du 9 février 2010,
portant création d'un comité général de la
fonction publique au Premier ministère a investi ce comité de
prendre en charge la modernisation du système de gestion des ressources
humaines de l'administration, contribuant au perfectionnement des
compétences et à l'amélioration de la qualité du
rendement.
La formation continue et le renforcement des capacités
de l'administration, à travers des ressources adaptées,
contribuent à la mise en oeuvre efficace des instruments destinés
à améliorer la qualité de la réglementation.
Au-delà de formations spécifiques (concernant par exemple les
études d'impact ou la rédaction en langage clair), la formation
transmet le message aux fonctionnaires que la qualité
réglementaire est une question importante, reconnue comme telle par la
hiérarchie administrative et politique. Elle encourage également
une appropriation des initiatives de réforme et favorise la coordination
et la cohérence de la réglementation.
Il faut s'arrêter à ce stade à
l'importance de la communication au cours du processus législatif entre
les différents acteurs.
C'est « le processus par lequel les
prémisses de la décision sont transmises d'un membre de
l'organisation à un autre...L'existence de techniques
particulières de communication déterminera en grande partie la
manière dont la fonction de décision peut et doit être
répartie à travers l'organisation ou
l'administration179(*) »
La communication est basée sur la transmission
d'ordres, informations et conseils afin de transmettre un certain savoir-faire,
en plus de la transmission des décisions centrales aux autorités
à l'échelle horizontale ou verticale.
B- La rédaction du deuxième
avant-projet
Une fois que tous les avis ont été pris en
considération et après avoir diagnostiqué le projet
préalable, le ministre demande à son service juridique de
préparer un deuxième avant-projet à la lumière des
travaux préparatoires effectués, afin de le renvoyer encore une
fois aux ministères concernés pour visa.
Les projets de textes doivent être accompagnés
des études d'options et d'impact en plus des exposés de motifs,
avec un dossier contenant les documents principaux, les avis, les procès
verbaux (issus des différents Conseils), et toute donnée ayant
servi à la préparation de la loi.
Les ministères intéressés
reçoivent le projet de loi pour pouvoir le viser.
Le ministre joue un rôle de pilotage de son
service juridique et chapeaute leur travail.
C'est surtout vrai lors de l'élaboration des projets de
loi de finance, dans leur phase administrative180(*).
La phase administrative est aussi appelée phase
technique. Elle débute par la détermination des enveloppes
budgétaires. L'article 28 nouveau de la LOB qui dispose que
« les chefs d'administration établissent les
prévisions annuelles de dépenses des services qui leurs sont
rattachés et les adressent au ministère des finances avant la fin
du mois de mai de chaque année.»
La compétence des services juridiques au sein des
ministères est décisive car c'est à ce niveau que
l'avant-projet ainsi que le projet de loi sont élaborés.
« Ne faire que des textes nécessaires,
bien conçus, clairement écrits et juridiquement solides, telle
doit être l'ambition des administrateurs et des légistes
(...)181(*)
»
La loi doit garantir la protection de la confiance 182(*)du sujet de droit, sinon elle
perd de sa force et le législateur de son crédit. L'incertitude
sur le contenu de la loi applicable n'incite pas à en respecter les
règles.
« La loi n'est pas faite seulement pour les
juristes, mais pour l'ensemble des citoyens183(*)»
Le Conseil d'Etat français définit la
sécurité juridique, dans son rapport public 1991184(*)comme suit : «Le
principe de sécurité juridique implique que les citoyens soient,
sans que cela appelle de leur part des efforts insurmontables, en mesure de
déterminer ce qui est permis et ce qui est défendu par le droit
applicable. Pour parvenir à ce résultat, les normes
édictées doivent être claires et intelligibles, et ne pas
être soumises, dans le temps, à des variations trop
fréquentes, ni surtout imprévisibles».
La loi doit être normative, c'est-à-dire
prescrire, interdire, sanctionner185(*). Le rapport souligne à cet égard que
« la loi non normative affaiblit la loi nécessaire en
créant un doute sur l'effet réel de ses
dispositions».
En outre, la norme doit être intelligible.
«L'intelligibilité implique
la lisibilité autant que la clarté et
la précision des énoncés ainsi que leur
cohérence», précise le Conseil d'Etat Français
dans son rapport public de 2006
L'intelligibilité du droit est indissociable des
conditions de sa conception ainsi qu'à celles de son
élaboration186(*).
« La règle de droit ne peut se complaire
dans l'incertitude, la sécurité juridique appelle à ce
qu'elle soit claire, intelligible et prévisible 187(*)»
La Tunisie a entrepris des réformes à l'instar
des pays Européens afin d'adapter le système juridique interne
à ces homologues européens, pour une meilleure
attractivité, cependant ces réformes impliquent une
instabilité juridique perpétuelle dans le droit tunisien et une
inflation des normes188(*) et parfois même une incompatibilité
avec les attentes des sujets de droit donc une inefficacité de la
norme189(*).
Il faut aussi remarquer que l'ouverture du système
juridique interne sur le monde et l'échange entre les pays, avec la
volonté de moderniser la norme législative afin
d'améliorer la compétitivité et l'attractivité du
pays190(*), ont aboutit
à une production supplémentaire de lois.
La loi résulte aujourd'hui de plus en plus des travaux
des techniciens, qui participent à sa multiplicité
privilégiant le détail et la précision. Bien que le
phénomène de l'inflation juridique 191(*)soit caractéristique
de plusieurs pays à l'instar de la France 192(*) , l'inflation
législative présente des conséquences graves dans la
mesure où elle entrave la stabilité juridique des sujets de
droit, en effet si le bloc législatif dépasse une certaine
limite, l'application du l'adage « Nul n'est censé
ignorer la loi» devient quasi-impossible, de plus
l'administration va voir son pouvoir discrétionnaire
s'accroitre193(*)devant
la multiplication des lois et l'ignorance des administrés ainsi que
l'augmentation de la technicité et l'inintelligibilité des
lois.
L'inflation législative engendre une augmentation de la
quantité du nombre des lois en plus de l'accélération du
rythme d'adoption des lois. Ce phénomène est encore plus flagrant
face à l'internationalisation de la loi.
La norme est réduite à constituer une
réponse adaptée à un besoin précis dans un espace
décisionnel donné, elle devient dès lors
« une production qui s'est industrialisée,
standardisée, et dont les produits finis s'ajoutent sans relâche
au stock des textes qui paraissent dans le journal officiel. 194(*) ».
La loi est par défaut source de sécurité
juridique, cependant on constate un sentiment d'
insécurité
juridique provoquée par
l'excès de lois.
D'autre part, en pratique, on remarque une
inégalité des compétences d'un ministère à
l'autre195(*), cette
inégalité à un impact direct sur la qualité des
textes proposés au niveau de leur lisibilité et
compréhension par le sujet de droit.
L'élaboration des lois diffère selon l'objet du
projet de loi, pour ce qui est de la préparation de la loi de finances,
certaines particularités sont perceptibles.
Paragraph2 : L'élaboration
spécifique du projet de loi de finances
La compétence du pouvoir exécutif en
matière d'élaboration de la loi de finances n'est pas
expressément prévue par la Constitution du 1 juin 1959.
C'est la première loi organique du budget (LOB)
n° 60-1 du 12 mars 1960, remplacée par la seconde LOB, n°
67-53 du 8 décembre 1967, telle que modifiée
ultérieurement à diverses reprises - et notamment de
manière substantielle par les lois organiques n° 96-103 du 25
novembre 1996196(*) et
n° 2004-42 du 13 mai 2004 197(*)- qui détermine les règles
d'élaboration, de présentation et d'exécution du budget
de l'Etat.
Celle-ci prévoit dans son article 23-2 (nouveau) que le
projet de loi de finances « est discuté par le Conseil des
ministres et arrêté sous sa forme définitive par le
Président de la République ».
La loi de finances prévoit et autorise, pour chaque
année198(*),
l'ensemble des charges et des ressources de l'Etat dans le cadre des objectifs
des plans de développement et compte tenu de l'équilibre
économique et financier défini par le budget
économique.
La loi de finances est préparée par le
ministère des finances avec la collaboration des différents
autres ministères.
La répartition des ressources financières entre
les ministères, les départements et d'autres institutions ainsi
que leur orientation vers un but précis sont définies par des
objectifs politiques bien déterminés.
Afin de limiter les possibilités de l'exécutif,
la majorité des pays ont délégué leurs pouvoirs
d'adoption du budget au parlement. Toutefois, il ne faut pas ignorer que le
pouvoir exécutif exerce une influence permanente sur
l'élaboration du budget.
La LOB contient les prévisions des recettes et des
dépenses (A) en plus des annexes (B) :
A- Les prévisions et les
dépenses
Les chefs d'administrations établissent les
prévisions annuelles de dépenses des services qui leurs sont
rattachés et les adressent au ministère des finances avant la
fin du mois de mai de chaque année.
Le ministre des finances examine ces propositions, y ajoute
les prévisions de recettes et élabore le projet de loi de
finances.
L'article 29 de la LOB - devenu l'article 26 en 2004 -
relatif au contenu des LOB, énumère de manière limitative
la liste des matières pouvant figurer dans la loi de finances annuelle :
"Le projet de la loi de finances comporte des dispositions
relatives à :
- L'autorisation de perception des ressources publiques et
en détermine le montant global,
- La fixation des voies et moyens applicables aux
dépenses de gestion et aux dépenses de développement. Il
arrête le plafond des crédits ouverts au profit du budget
général, des budgets annexes (expression supprimée en
2004) et des établissements publics en tenant compte des dispositions
relatives aux crédits à caractère évaluatif,
- La mobilisation des ressources fiscales et non
fiscales, ainsi que la détermination des procédures
financières,
- La création de fonds spéciaux du
trésor et des fonds spéciaux (expression rajoutée en
2004), ainsi que leur modification ou leur suppression,
- La fixation du plafond des garanties consenties par
l'Etat, et du plafond des prêts du trésor,
- L'autorisation afférente aux emprunts et
obligations à contracter au profit de l'Etat."
L'alinéa second du même article
poursuit en disposant que :
"Le projet de la loi de finances comprend également
des tableaux détaillés..."
Ce projet est discuté et arrêté par le
Conseil des Ministres et décidé sous sa forme définitive
par le Président de la République. Il est ensuite soumis
à la chambre des députés et à la chambre des
conseillers, au plus tard, le 25 octobre de l'année
précédant celle relative à l'exécution de la loi de
finances199(*)
présentée.
Le Premier ministre assure un rôle d'arbitrage durant la
préparation de loi de finances en cas de désaccord entre un
ministre dépensier et le ministre des finances, en plus de la lettre de
cadrage qui donne l'ordre aux différents services concernés pour
préparer la loi de finances, « il lui appartient en
effet d'intervenir pour rapprocher les points de vue et de dissiper
l'éventuel désaccord199(*)»
Mis à part les prévisions budgétaires,
chaque ministère doit prévoir les annexes relatives au projet de
loi de finances.
B- Les annexes
Article 25 (nouveau) de la L.O.B dispose :
« Sont joints au projet de loi de finances :
1 - Un rapport (présenté par les services du
ministère des finances) sur le budget de l'Etat dans le cadre de
l'équilibre global économique et financier. Il comprend,
notamment, une analyse de l'évolution des recettes et des
dépenses selon leur nature.
2 - Des notes explicatives relatives aux dépenses
de chaque chapitre selon leur nature et selon les programmes et les missions
arrêtés.
3 - Tout autre document jugé utile pour l'examen du
projet de loi de finances par la chambre des députés et la
chambre des conseillers »200(*).
Le projet de la loi de finances comprend des dispositions
relatives à :
- L'autorisation de perception des ressources publiques et
en détermine le montant global.
- La fixation des voies et moyens applicables aux
dépenses de gestion et aux dépenses de développement.
Il arrête le plafond des crédits ouverts au
profit du budget de l'Etat et des budgets des établissements publics en
tenant compte des dispositions relatives aux crédits à
caractère évaluatif.
- La mobilisation des ressources fiscales et non fiscales
ainsi que la détermination des procédures
financières
- La création de fonds spéciaux du
trésor et des fonds spéciaux ainsi que leur modification ou leur
suppression.
- La fixation du plafond des garanties consenties par
l'Etat et du plafond des prêts du trésor.
- L'autorisation afférente aux emprunts et
obligations à contracter au profit de l'Etat.
Le projet de la loi de finances comprend également
des tableaux détaillés relatifs à la répartition :
- Des ressources du budget de l'Etat par catégorie
en article.
- Des dépenses du budget de l'Etat par chapitre et
par partie en fixant les crédits de programme, les crédits
d'engagement et les crédits de paiement pour les dépenses de
développement.
- Des ressources et des dépenses des
établissements publics et des ressources et des dépenses des
fonds spéciaux du trésor. »
Donc le projet de loi de finances appelle à la
contribution de plusieurs services au sein des ministères tels que les
autorités centrales et régionales201(*).
Il est à noter que la majorité des services
habilités à préparer les projets de loi de finances sont
sous l'autorité directe du Ministre des Finances.
Ce dernier est chargé d'établir le projet de loi
de finances en sa totalité conformément aux dispositions de
l'article 26 de la L.O.B.
A l'instar de la spécificité du projet de loi
de finances, Bien qu'il puisse être dit que les lois
générales sont écrites pour refléter
l'intérêt collectif des gouvernés, en
réalité la plupart de la législation est devenue de plus
en plus spécifique et particulière.
Les citoyens peuvent rencontrer des lois, dans un
environnement politique, économique, culturel ou technologique
entièrement nouvelles ou même imprévues; la signification
et l'interprétation des mots contenus dans la loi n'est plus aussi
évidente à cause de la technicité de la plupart des
législations qui induit alors à un problème de
compréhension.
Dans l'élaboration d'une loi, l'objectif devrait
être de produire une loi qui ;
-peut être lue et comprise facilement
- effective et efficace afin de réaliser les objectifs
désirés.
En fait, une loi peut impliquer une mise en équilibre
des résultats de simplicité et de certitude légale.
Les directives dans ce sens manquent au niveau des
ministères, il convient d'établir des chartes sur la
qualité des textes au niveau de chaque ministère afin de
sensibiliser les administrateurs.
Il faut aussi accorder plus d'importance aux étapes
décisives de la prise de décision, l'étude d'options ainsi
que l'étude d'impact 202(*)sont déterminants dans le processus
législatif.
Le but étant de favoriser une meilleure
compréhension de la loi.
C'est justement l'idée avancée par la circulaire
numa°14-2011 du premier ministre, puisqu'il est dit que ;
« l'efficacité des législations ne se résume pas
seulement à l'amélioration du processus de l'élaboration
des textes juridiques, mais il faut aussi se pencher sur l'efficacité du
contenu de la norme à travers ;
La simplification de la formulation des dispositions
législatives en plus de la clarté et
précision... »
On doit à ce stade signaler aussi l'importance de
l'outil informatique puisque « L'administration électronique
est un outil important pour le déploiement d'une bonne gestion
réglementaire. Elle imprègne pratiquement tous les aspects de la
politique réglementaire, de la consultation et de la communication vers
les parties prenantes au développement de politiques de réduction
de la charge administrative 203(*)».
La contribution à la qualité des textes au
niveau des services juridiques de ministères dépend des
méthodes de travail au sein es directions " techniques ". Un
contrôle de qualité effectué alors que le texte est
déjà élaboré et prêt à sortir du
ministère risque de trouver des limites similaires à celles
déjà analysées. Leur rôle peut être, en
revanche, irremplaçable, si elles sont effectivement associées
à l'élaboration des textes, cette association pouvant au
demeurant revêtir des formes diverses, allant du simple conseil lorsque
le service en charge de la réglementation se heurte à une
difficulté, à une véritable " coproduction ", pour les
textes dont la mise au point s'annonce particulièrement
délicate.
Les directions juridiques font primer la fonction d'expertise
sur celle de l'assistance à la rédaction des textes,
privilégiant le " contrôle de légalité " par rapport
au " contrôle de qualité ".
Plus généralement, on doit constater que
l'administration tunisienne est encore mal préparée à une
culture de la " qualité réglementaire " faisant du souci de "
lisibilité " des textes un objectif en soi. Le savoir-faire normatif y
est pragmatique.
Une circulaire du Premier ministre, fixe certes un
ensemble de prescriptions. Elle ne saurait toutefois, à elle seule,
fonder une pédagogie de la qualité normative, elle procède
d'une approche globale de la qualité des textes, prenant en compte aussi
bien un souci de clarté et d'intelligibilité, mais ne
détaille pas réellement la manière ou la méthode
à adopter.
La réglementation constitue une base de l'action
publique et un critère de la qualité de la gouvernance et du
contexte de l'investissement. De fait, les lois jouent un rôle important
dans la mise en oeuvre de nombreuses autres réformes concernant par
exemple la fiscalité, les budgets, les services au public, les
partenariats public-privé ou encore l'administration
électronique par exemple. Les techniques et outils destinés
à améliorer la rédaction des textes de loi ont un impact
sur le fond même de la législation, qui peut ainsi grâce
à eux gagner en simplicité et en précision.
Une fois que ces ministères sont unanimes, l'ensemble
des visas obtenus, le projet de loi est transmis au premier ministère
pour être examiné par les services du Conseiller juridique et de
législation du gouvernement.
Section2 : Rôle du conseiller
juridique et de législation du gouvernement :
Ce service joue un rôle central dans le processus
d'élaboration et d'adoption du projet de loi. Le conseiller juridique
et en législation est un coordinateur entre les différents
ministères, la présidence de la République et des
différents organes consultatifs.
Le conseiller du gouvernement juridique et de
législation a un statut particulier (Paragraphe 1) qui lui
confère un rôle important en matière de préparation
des projets de loi (Paragraphe 2) gouvernementaux.
Paragraphe 1 : Le statut du conseiller juridique
et de législation
Le statut du conseiller a connu une évolution sur le
plan hiérarchique.
Lors de sa création, il était rattaché
à la présidence (A), ensuite ses services sont devenus inclus au
sein du premier ministère (B)
A- Structure rattachée à la
Présidence de la République
La structure de service a connu une évolution. En
effet et en vertu du décret n° 345-67 du 5 octobre 1967204(*)relatif au Secrétariat
d'Etat à la Présidence, cette structure était
dénommée « La direction juridique et de
législation », elle était dirigée par un
conseiller juridique et de législation et rattachée au
secrétariat d'Etat à la Présidence.
B- Structure rattachée au Premier
Ministère
En vertu du décret n° 118-70 du 11 avril 1970
portant organisation du Premier Ministère205(*), sa dénomination a
changé pour « les Services du Conseiller Juridique et de
Législation» et elle a été rattachée
directement au Premier Ministre.
Ses différents services ont été
organisés par le décret numéro 118-70 du 11 avril
1970206(*), huit
structures ont été mises en place y compris la mission du
conseiller juridique et de législation.
La structure du Secrétariat Général du
Gouvernement a été confirmée au sein du Premier
Ministère et les Services du Conseiller Juridique et de
Législation y ont été rattachés conformément
au décret n° 133-71 du 10 avril 1971207(*) portant
réorganisation du premier ministère.
Depuis cette date, les Services du Conseiller Juridique et de
Législation sont toujours rattachés au Secrétaire
Général du Gouvernement.
La circulaire de 1988 mentionne que le projet de loi est
envoyé au Conseiller juridique et de législation qui a pour
fonction de l'examiner tout en collaborant avec les autres ministères si
cela s'avère nécessaire.
Paragraphe2 : Les missions des Services du
Conseiller Juridique et de Législation
Les missions des Services du conseiller Juridique et de
Législation n'ont pas été affectées par le
changement de sa dénomination et de l'organe auquel ils sont
rattachés. Cependant elles varient selon qu'elles se placent avant la
phase consultative (A) ou après cette phase (B).
A- Les missions avant la phase
consultative
Le décret n° 133-71 du 10 avril
1971208(*) portant
réorganisation du premier ministère précise que les
principales missions du conseiller juridique et de législation du
gouvernement consistent à :
-Centraliser tous les projets de textes à
caractère législatif et réglementaire soumis par les
différents départements ministériels et en assurer
l'étude et la conformité au droit. Dans ce cadre les services du
conseiller juridique et de législation sont conduits à :
-Recueillir les avis des ministères et structures
concernés par le texte soumis et de procéder à leur
réexamen au vu des remarques soulevées par les organes
consultés.
-Assurer les procédures de soumission des projets
de lois à l'avis du conseil constitutionnel, à l'approbation de
la
chambre
des
députés et la
chambre
des
conseillers et enfin à la
signature du
Président
de
la
République.
-Présenter les projets de textes réglementaires
à la signature du Président de la République ou le Premier
Ministre selon le cas.
-Accomplir les procédures de promulgation et de
publication des textes législatifs et réglementaires au
JORT.
-Proposer des mesures à prendre afin d'adapter, de
compléter ou de mettre à jour la législation en
vigueur.
-Etudier des questions juridiques relatives à
l'élaboration et à l'exécution des accords, traités
et conventions internationaux.
-Examiner des problèmes juridiques soulevés par
les structures de l'Etat concernant l'interprétation des dispositions
législatives ou réglementaires ambigües.
-Contrôler, la coordination et la direction de l'oeuvre
de codification entreprise par les différents ministères.
-Centraliser les textes juridiques à publier au JORT et
donner le bon à tirer du journal.209(*)
Les services du conseiller juridique et de législation
du gouvernement examinent le projet de loi et les documents annexés,
contrôlent tous ces éléments et s'adressent au
ministère concerné en cas de lacunes et de manque d'un
élément complétant le dossier du projet de loi.
De ce qui précède ; on peut affirmer que
le conseiller juridique et de législation du Gouvernement est le
véritable contrôleur du processus législatif
gouvernemental.
Il doit contrôler si le dossier de projet de loi
contient ; « les exposés de motifs, les documents
principaux, avis, procès-verbaux, correspondances et toute donnée
ayant servie pour la préparation du projet »210(*)
Ensuite le premier ministre soumet le projet aux
différents organes consultatifs pour avis, selon l'objet du projet de
la loi.
B- Les missions après la phase
consultative
Le processus au sein du service du conseiller juridique et en
législation ressemble à la navette parlementaire. Le projet, une
fois étudié auprès du premier ministère, et revu
par les ministères intéressés après l'avis du
conseil économique et social, il est soit, retransmis au
ministère responsable pour révision, soit soumis à un
conseil interministériel et ce si les divergences persistent au sein de
ces mêmes ministères.
Ensuite, il est renvoyé au chef de l'Etat qui peut
décider de le soumettre au conseil des ministres.
Cette procédure (soumission du texte de projet de loi)
au conseil interministériel et au conseil des ministres est surtout un
processus de confrontation, parfois conflictuelle, entre ministères,
dont l'influence peut varier selon le « poids » (avec un rôle
ainsi clé du ministère du Budget) ou encore
« l'ancienneté » (du premier ministre au pouvoir par
exemple)
Il faut signaler à ce stade que la production
législative incombe des couts importants supportés par l'Etat
D'une manière générale les services
juridiques au sein des ministères, jouent un rôle très
important dans la préparation des projets de loi, leur travail
influence la qualité de la loi et la clarté de la norme car
ce travail :
- permet au Gouvernement de réfléchir en amont
à l'ensemble des conséquences et implications d'une
législation nouvelle ou d'un changement de législation.
- rend plus aisé le travail juridique des organes
notamment le conseil constitutionnel sur la loi.
- permet aussi une information plus complète et plus
sincère du Parlement.
En ce sens il participe à la vérification de
la pertinence du recours à la législation et à
garantir la cohérence et la simplicité de notre corpus
juridique
En France le secrétariat général du
gouvernement a vu « son rôle renforcé dans le suivi et
la promotion de la qualité de la réglementation, ce qui s'est
traduit dans son organisation. En 2007, le service législatif a en effet
été transformé en « service de la législation
et de la qualité du droit » comprenant, outre le département
de l'activité normative chargé de la gestion quotidienne de
procédures telles que la publication du Journal officiel, une mission
« qualité de la norme » (coordination des études
d'impact, légistique, actions transversales en faveur de la
qualité du droit), une mission « simplification des
procédures et accessibilité du droit » , une « mission
dématérialisation des procédures et diffusion du droit et
une cellule de programmation de l'activité
normative 211(*) ».
Une fois le projet de loi est adopté par le conseil des
ministres, il est transmis par le président de la République,
selon les cas, soit au conseil constitutionnel, soit directement au
parlement.
Comme le signale Laure -Alice Bouvier « Compte
tenu de la complexité croissante du monde moderne, la prise de
décision nécessite l'assistance, l'avis d'experts. Le processus
de fabrication des lois n'échappe pas à cet impératif.une
autre catégorie intervient dans le processus législatif sans que
l'on y porte toujours une attention suffisante et on pense notamment à
ceux dont la fonction consiste à l'élaboration des
textes212(*) ».
La mission du conseiller juridique et en législation
est l'approbation du projet de loi dans le sens de s'assurer si ce projet
a reçu toutes les autorisations ministérielles
nécessaires avant qu'il ne soit présenté devant Le
Parlement.
En gros, La mission de coordination interministérielle
et d'organisation du travail gouvernemental dévolue au
Secrétariat général du Gouvernement le conduit à
veiller au contrôle des textes.
Les services du Conseiller juridique et de législation
du gouvernement ont proposé « projet de guide pour la
préparation, l'élaboration et la rédaction des textes de
lois213(*) », ce projet de guide n'a pas de
valeur juridique mais il est le reflet de la pratique administrative en
matière de la conception et la préparation des projets de
lois.
Le conseiller juridique en législation a, par ailleurs,
proposé un projet de guide en constatant
« qu'étant donné que la règle juridique vise
à organiser les rapports au sein de l'Etat, l'efficacité de la
dite règle exige qu'elle soit claire sur le plan linguistique et saine
sur le plan juridique et ceci dans le cadre des législations modernes et
des perspectives de garantir la qualité des textes
juridiques 214(*)».
Le conseiller juridique et en législation supervise
toute la phase d'élaboration formelle du projet de loi
La décision de produire une loi doit obéir
à toute une méthodologie, le gouvernement joue un rôle
important mais il fait aussi appel à plusieurs institutions afin de
produire une loi qui répond à des exigences de qualité et
d'efficacité.
Cependant l'activité du gouvernement en matière
de fabrication de projets de lois nécessite une méthode
d'approche. Il s'agissait en effet de clarifier le concept de «
qualité législative et réglementaire», d'identifier
les mécanismes qui concourent à la qualité des normes
depuis leur conception jusqu'à leur application effective, de permettre
au Gouvernement de choisir l'angle sous lequel il peut commencer à agir,
mais surtout de purifier l'environnement politique car la pratique peut
créer un dysfonctionnement dans le système.
Ce qui l'amène dans un dernier lieu à soumettre
le texte de projet de loi à des consultations auprès d'autres
organes.
Chapitre II :
Un gouvernement soumis à des organes
indépendants dans la phase consultative
L'édiction des textes législatifs est souvent
précédée de la consultation d'organismes
créés à cet effet.
Hormis le fait que la consultation peut être facultative
ou obligatoire, voire être assortie de la nécessité d'un
avis conforme, elle obéit, dans ces différents cas, à
des règles partiellement communes.
La procédure de consultation doit être
distinguée du cas dans lequel une décision ne peut être
prise que sur proposition d'une autre autorité ou d'un organisme.
En effet, ces consultations, qui s'insèrent dans la
procédure d'édiction d'un texte, doivent être, en droit,
distinguées des concertations ou discussions qui peuvent être
préalablement ou parallèlement engagées avec les
représentants des différentes catégories de personnes ou
d'organismes intéressés par le projet.
On s'intéressera à ce niveau au Conseil
Economique et Social, le Conseil de la Concurrence ainsi que le Conseil
Constitutionnel, qui ont une assise constitutionnelle.
Il faut remarquer que le décret-loi n° 2011-14 du
23 mars 2011215(*),
portant organisation provisoire des pouvoirs publics, a exceptionnellement et
provisoirement dissous le Conseil Economique et Social ainsi que le Conseil
Constitutionnel, après le Révolution du 14 Janvier 2001.
Ces institutions seront rétablis mais avec des
réformes de fond.
Les raisons qui justifient le recours à la consultation
sont d'ordre technique et politique.
Elles sont chargées d'émettre un avis avant
toute décision, afin de garantir la représentation des
intérêts socioprofessionnels et éviter les erreurs
d'appréciation technique des administrations centrales.
L'idée de représentation évoque la notion
de médiation, ces organes forment « un espace en partie
institutionnalisé, en partie informel...ce libre espace de discussions
des affaires publiques peut éclairer et influencer la décision
que prend l'Etat sur les affaires de la société.216(*) »
Les circulaires de 1988 et celle de 2011, évoquent
sans précisions spécifiques ou détaillés, ces
organes.
La circulaire de 1988 n'indique que la consultation du Conseil
Economique et Social tout en précisant que « ...Ce Conseil est
consulté sans que son avis soit impératif...».
La circulaire de 2011 parle de « consultations
publiques», mais sans pour autant indiquer précisément les
organes et leurs fonctions puisqu'il est dit que ;
«L'élaboration des textes législatifs fait appel
à plusieurs consultations telles que celles du Conseil Constitutionnel
et le Conseil Economique et Social concernant les projets de lois, le Tribunal
Administratif pour les projets de décrets à caractère
réglementaire , ou encore le Conseil de la Concurrence pour les projets
de textes réglementaires touchant à la concurrence217(*)».
L'intervention de ces instances peut s'avérer
nécessaire à condition de garantir une certaine
impartialité et objectivité
Il sera question de voir leurs portées et si le
gouvernement est tenu de suivre leurs avis.
D'un point de vue juridique, « on distingue les
organismes consultatifs non en fonction de leur nature, de leur composition,
mais en fonction de la portée de l'avis qu'ils
émettent218(*) »
On distingue trois situations ;
-La consultation facultative où l'administration n'est
pas tenue de demander l'avis de l'organisme et a le choix de suivre ou ne pas
suivre cet avis.
-La consultation obligatoire où l'administration est
tenue de prendre l'avis de l'organisme mais elle reste libre de suivre ou ne
pas suivre cet avis
-Et la troisième consultation est plus contraignante
pour l'administration car elle est tenue de demander l'avis mais surtout de le
suivre puisqu'il est conforme.
L'obligation de solliciter un avis constitue une
formalité substantielle dont l'omission entache la
légalité de la décision prise.
Pour les lois, seule la méconnaissance d'une
obligation de consultation résultant de la Constitution elle-même
ou d'une loi organique peut conduire à la censure du texte par le
Conseil Constitutionnel.
Ces organes ont tantôt un caractère facultatif
(Section I), tantôt un caractère obligatoire (Section
II) ;
Section 1 : la consultation facultative
Le gouvernement fait appel à des organes à
caractère facultatif (Paragraphe 1) selon la nature de l'objet du
projet de texte de loi, il s'agit principalement du conseil économique
et social et du conseil de la concurrence.
Ces organes ont une efficacité relative (Paragraphe 2)
compte tenu des modes de nomination des leurs membres en plus de la
portée de leur avis qui n'est pas obligatoire.
Paragraphe I : Les différents organes
facultatifs
Il s'agit principalement du conseil économique et
social et du conseil de la concurrence.
La consultation étant facultative, l'organisme peut ne
pas être consulté sur l'ensemble des questions soulevées
par le projet. Par voie de conséquence la décision prise peut
traiter de questions qui ne lui ont pas été soumises
A- Le Conseil Economique et Social
Le conseil économique et social est un organe
prévu par l'article 70 de la Constitution tunisienne qui disposait
que; « Le Conseil économique et Social est un
organe consultatif en matière économique et sociale. Sa
composition et ses rapports avec la Chambre des Députés sont
fixés par la loi »
La loi n °83-50 du 10 juin 1983 219(*) ainsi quele décret
n° 77-70 du 10 mars 1970 tels qu'abrogés par laLoi n° 88-12
du 7mars 1988 relative au conseil économique et social
220(*)sont intervenus pour fixer les attributions
et la composition de ce conseil ;
Conformément à son article premier ;
« le conseil économique et social est une
assemblée constitutionnelle consultative auprès des pouvoirs
législatifs et exécutifs. Il contribue à la consolidation
du dialogue et la concertation entre les différentes catégories
socioprofessionnelles sur la politique économique et sociale du
gouvernement. »
Le conseil est obligatoirement consulté sur les projets
de lois à caractère économique et social, ainsi que les
textes apportant des modifications, le plan général de
développement économique et social, les rapports
d'exécution du plan, l'évolution de la conjoncture
économique, et le budget économique.
Le gouvernement ainsi que la chambre des députés
peuvent consulter le conseil sur tout autre projet de loi.
Par ailleurs le gouvernement peut aussi saisir le conseil pour
tout autre acte ou document n'ayant pas un caractère législatif
ayant trait à un sujet économique ou social.
Le gouvernement peut aussi consulter le conseil pour toute
autre question faisant concertation avec un ou plusieurs partenaires
sociaux.
Le conseil est saisi conformément à la
disposition e l'article 5 de la Loi n° 83-50 du 10 juin 1983, au nom du
gouvernement par le premier ministre.
Si le projet de loi a un caractère économique et
social, la consultation est obligatoire, sinon elle est facultative pour les
autres projets.
Le conseil peut aussi se saisir de l'examen de questions
économiques et sociales et émettre à leur sujet des avis
ou des suggestions.
Par ailleurs il peut aussi appeler l'attention du gouvernement
sur des réformes touchant aux domaines économiques et sociaux
s'il le juge opportun.
En France, il peut, de sa propre initiative, suggérer
au Gouvernement des réformes dans toute matière entrant dans son
domaine de compétence221(*).
Le Conseil Economique et Social ne peut être saisi que
par le Premier ministre, la lettre de saisine étant
préparée par les soins du Secrétariat
Général du Gouvernement. Il ne peut en aucun cas être
directement saisi par un ministre.
La lettre de saisine peut être accompagnée du
texte sur lequel l'avis est sollicité. Dans certains cas, elle peut
être précédée d'une lettre qui indique au Conseil
que le Gouvernement prépare un projet de loi sur tel sujet et lui
demande de désigner un rapporteur qui sera associé aux travaux
préparatoires.
La procédure est coordonnée par un membre du
cabinet du Premier ministre en liaison avec le conseiller pour les affaires
économiques au secrétariat général du Gouvernement.
Il appartient aux ministères qui désirent saisir le conseil
d'une demande d'avis ou d'étude de se mettre en rapport avec ces
personnes et de leur transmettre un projet de lettre de saisine.
Par ailleurs le gouvernement peut aussi saisir le Conseil de
la Concurrence en tant qu'organe consultatif pour des projetsde lois ayant un
objet précis.
B- Le Conseil de la Concurrence
Le Conseil de la Concurrence222(*)a été crée par la Loi
n°95-42 du 24 avril 1995 223(*) portant modification de la loi n° 91/64 du 29
Juillet 1991 relative à la concurrence et aux prix.
Le Conseil de la Concurrence jouit de la personnalité
morale et de l'autonomie financière et dont le budget est
rattaché pour ordre au budget du ministère chargé du
commerce224(*).
Le Conseil de la Concurrence lui-même, qui indique dans
son rapport d'activité pour l'année 2002 « ...que le
Conseil de la concurrence est une autorité indépendante, qui
prononce des décisions ayant un caractère
juridictionnel225(*) ».
Sur le plan consultatif, l'avis du Conseil peut être
sollicité par le Ministre du Commerce sur tout projet de
réglementation. L'avis du Conseil peut également être
demandé par le Ministre du Commerce avant de statuer sur les cas de
concentration économique soumis à autorisation
préalable.
L'avis du Conseil doit être requis par le Ministre du
Commerce avant l'exemption des pratiques dont les auteurs justifient qu'elles
ont pour effet un progrès économique dont une partie
équitable revient au consommateur.
Par ailleurs, Le conseil de la concurrence est appelé
à connaître des requêtes afférentes aux pratiques
anticoncurrentielles telles que prévues par l'article 5 de la
présente loi et à donner des avis sur les demandes de
consultation.
D`autre part, le ministre chargé du commerce peut
soumettre à l'avis du conseil les projets de textes législatifs
et toutes les questions afférentes au domaine de la concurrence.
Mis à part les projets de lois, Le Conseil est
obligatoirement consulté par le gouvernement sur les projets de textes
réglementaires tendant à imposer des conditions
particulières pour l'exercice d'une activité économique ou
d'une profession ou à établir des restrictions pouvant entraver
l'accès au marché. Les modalités de cette consultation
sont fixées par décret.
Le conseil de la concurrence apprécie si le projet ou
la concentration apporte au progrès technique ou économique une
contribution suffisante pour compenser les atteintes à la
concurrence.
Il doit prendre en considération lors de
l'appréciation du projet ou de l'opération de concentration
économique, la nécessité de la consolidation ou de la
préservation de la compétitivité des entreprises
nationales face à la concurrence internationale.
Paragraph2 : l'efficacité relative de
la consultation des organes facultatifs
Malgré que ces organes participent à
l'élaboration des projets de lois gouvernementaux grâce à
leurs consultations préalables, leur efficacité reste à
discuter.
Cette constatation émane de la nature ainsi que de
l'auteur de la saisine des deux conseils (A), mais aussi de la composition
même de ces organes (B).
A- La nature et l'auteur de la consultation
La nature et l'auteur de la consultation sont critiquables
aussi bien pour Le Conseil de la Concurrence (2) que pour Le Conseil
Economique et Social (1).
1- Le Conseil Economique et Social
Concernant le Conseil Economique et Social, La
consultation est obligatoire sur les projets de lois et projets de codes
législatifs à caractère économique et social ainsi
que sur les budgets économiques. Le Conseil comprend 5 commissions
permanentes
Sa saisine reste cependant facultative pour les autres
projets de loi.
Le conseiller juridique en législation au sein du
premier ministère saisit le conseil.
L'avis du conseil économique et social a une
portée relative puisqu'il n'oblige pas le gouvernement226(*).
Notons qu'un avis est « une appréciation
que les textes commandent de demander à des organismes compétents
à cet effet avant que soit pris un acte. Un avis est obligatoire lorsque
la consultation est imposée, conforme si la décision doit
respecter l'avis rendu 227(*)».
D'autre part, l'article 2 de la Loi organique n° 88-12 du
7 mars 1988228(*)
relative au Conseil Economique et Social, telle que modifiée et
complétée par la loi organique n° 90-75 du 7 août
1990229(*), donne la
possibilité au gouvernement ainsi qu'au parlement, de saisir le Conseil
sur tout autre projet de loi.
Le Conseil examine tous les projets de lois, à
l'exception du projet de budget de l'Etat, avant qu'ils ne soient soumis
à la Chambre des Députés et à la Chambre des
Conseillers. L'avis du Conseil est obligatoirement adjoint au projet de loi, de
manière à ce que les parlementaires en prennent connaissance.
L'avis du Conseil est adressé aussi au
Président de la République et au Premier Ministre, permettant
aux membres du gouvernement concernés d'être informés de
son contenu.
Le Conseil a examiné 689 projets de loi, depuis sa
création230(*).
Il peut, en outre, pour toutes les questions relevant de sa
compétence, appeler l'attention du Gouvernement sur les réformes
et les adaptations qui lui paraissent opportunes et transmettre, à ce
sujet, des rapports au Président de la République.
Il peut aussi inviter l'un des membres du gouvernement pour
débattre avec lui des questions importantes relevant de son
département.
2- Le Conseil de la Concurrence
Pour ce qui est du Conseil de la Concurrence, c'est le
ministre chargé du commerce qui peut soumettre à l'avis du
Conseil les projets de textes législatifs et toutes les questions
afférentes au domaine de la concurrence.
C- La composition des Conseils
La composition est différente selon qu'il s'agisse du
Conseil Economique et Social (1) ou du Conseil de la Concurrence (2).
1- La composition du Conseil Economique et
Social
La Loi organique n° 88-12 du 7 mars 1988 relative au
Conseil Economique et Social, telle que modifiée et
complétée par la loi organique n° 90-75 du 7 août 1990
organise cette institution constitutionnelle et sa composition.
Cette composition est passée de 68 à 117
membres231(*),
représentant la société civile ainsi que les
régions232(*).
Le Président du Conseil Economique et Social est
nommé par décret sur proposition du Premier Ministre, en dehors
des membres du Conseil.
La majorité des membres représente des
organisations nationales du monde économique et social.
C'est le cas, par exemple, des syndicats de
salariés233(*)une
part non négligeable de l'assemblée est constituée de
membres nommés par le Président de la République sous
proposition du premier ministre, au titre des personnalités
qualifiées
2- La composition du Conseil de la
Concurrence
Concernant le Conseil de la
Concurrence, l'article 10 de la loi n° 91/64 du 29 Juillet 1991
234(*) relative à
la concurrence et aux prix tel que modifié par la loi n°95-42 du 24
avril 1995 235(*)
dispose que : « Le Conseil de la Concurrence est
composé de treize membres comme suit :
D'abord, un président exerçant ses
fonctions à plein temps, nommé parmi les membres magistrats ou
les personnalités choisies pour leur compétence en matière
économique ou en matière de concurrence ou de
consommation.
Sous réserve des dispositions relatives au
détachement prévues par la loi organique portant statuts
particuliers des magistrats, le président du conseil de la concurrence
est nommé pour un mandat de cinq ans renouvelable une seule
fois.
Ensuite, deux
vice-présidents :
- un conseiller au tribunal administratif ayant une
ancienneté de cinq ans au moins dans le grade en tant que premier
vice-président exerçant ses fonctions à plein
temps,
- un conseiller auprès de l'une des deux chambres
chargées du contrôle des entreprises publiques à la cour
des comptes ayant une ancienneté de cinq ans au moins dans le grade en
tant que deuxième vice-président exerçant ses fonctions
à plein temps. »
Les deux vice-présidents sont nommés pour une
durée de cinq ans renouvelable.
On a aussi quatre magistrats de deuxième grade au
moins, nommés pour une durée de cinq ans renouvelable une seule
fois.
En plus quatre personnalités ayant exercé ou
exerçant dans le domaine de la production, de la distribution, de
l'artisanat ou des prestations de service, nommées pour un mandat de
quatre ans non renouvelable.
Pour finir, deux personnalités choisies en raison de
leur compétence en matière économique ou en matière
de concurrence ou de consommation, nommées pour un mandat de six ans non
renouvelable.
Le président, les deux vice-présidents et les
membres du conseil sont nommés par décret du président de
la république sur proposition du ministre chargé du commerce.
La nomination des membres relève donc du pouvoir
exécutif, elle n'est pas vraiment discrétionnaire, car elle est
liée à des critères objectifs tels que la qualité
des personnes, crée un lien de subordination
L'impartialité aussi bien, des membres du conseil
économique et social, que ceux du conseil de la concurrence n'est pas
garantie vu le mode de désignation peu démocratique et qui
dépend dans une large mesure de la volonté du chef de l'Etat.
Cela affecte d'une façon directe l'indépendance
de ces derniers, cette contestation concerne aussi les membres du conseil
constitutionnel.
La révocabilité des membres n'est pas
traité par le texte législatif donc on peut déduire que
les membres sont révocables par l'autorité de nomination ce qui
entrave l'indépendance de ce conseil.
D'autre part une obligation de soumettre les projets de loi au
Conseil Constitutionnel incombe au gouvernement quelque soit l'objet de ce
projet.
Section2 : La consultation obligatoire
La consultation obligatoire est assurée par une seule
institution à savoir le Conseil Constitutionnel.
Le Conseil Constitutionnel effectue un contrôle
préventif (à priori)236(*) sur les projets de loi avant leur renvoi au
parlement.
Selon Michel Debré ; « la
création du conseil constitutionnel manifeste la volonté de
subordonner la loi, c'est-à-dire la décision du
président ; à la règle supérieure
édictée par la Constitution 237(*)»
On s'intéressera ; dans un premier temps au
rôle joué par le Conseil en tant qu'organe consultatif ; pour
aborder dans un deuxième temps les limites de son rôle.
Paragraphe I : L'organisation du Conseil
Constitutionnel en tant qu'organe consultatif
Le Conseil Constitutionnel a un statut (A) qui a
évolué, ainsi que son rôle (B).
A- le statut du Conseil
Constitutionnel
En Tunisie, la première tentative de création
du Conseil Constitutionnel remonte en vérité au 1 avril 1971,
suite au dépôt d'un projet de réforme par le
président Habib Bourguiba. Mais il n'a été institué
qu'en 1987 via un décret présidentiel n°1414 du 16
décembre 1987 en tant qu'institution consultative auprès du
président de la République.
Donc la structure du Conseil était dépendante et
non pas constitutionnellement autonome.
Le conseil a évolué et sa situation juridique a
été rehaussée successivement au rang législatif
puis au rang constitutionnel238(*).
En effet, la loi n°90-39 du 18 avril 1990239(*) rehausse l'institution du
conseil constitutionnel pour la rendre issue du pouvoir législatif.
Néanmoins le conseil constitutionnel reste
hiérarchiquement inférieur au conseil économique et
social, mais aussi au Conseil d'Etat.
C'est en 1995, et en vertu de la révision
constitutionnelle introduite par la loi constitutionnelle n°95-90 du 6
novembre 1995, que le conseil constitutionnel accède au rang
constitutionnel, a travers l'ajout d'un chapitre nouveau IX « Le
Conseil Constitutionnel »240(*).
B- le rôle du Conseil Constitutionnel dans le
processus législatif
Le Conseil Constitutionnel a pour mission de contrôler
de la constitutionnalité de ce projet de loi (1). Cependant, ce Conseil
est concurrencé par l'interventionnisme du Président de la
République(2).
1- le contrôle de la constitutionnalité
des projets de loi
En Tunisie, seul le conseil constitutionnel est
habilité à juger de la constitutionnalité des projets de
lois à l'exclusion du conseil d'Etat.
Il convient à ce niveau de s'intéresser au
statut ainsi qu'au rôle du conseil constitutionnel.
En France, cette action de contrôle préventif
concerne aussi bien le Conseil Constitutionnel241(*) que le conseil
d'Etat242(*).
En effet au cours de la préparation du projet de loi
et avant la délibération du conseil des ministres, le conseil
d'Etat est saisi par le premier ministre243(*).
L'article L.112-1 du Code de justice administrative dispose
que ; « Le conseil d'Etat participe à la confection des
lois et ordonnances. Il est saisi par le premier ministre des projets
établis par le gouvernement ».
Car comme le signale Guillaume Drago, l'intervention du
conseil d'Etat dans le processus législatif « permet de
déceler et de corriger les défauts techniques et les
inconstitutionnalités du projet. L'action curative du conseil
constitutionnel intervient en fin de processus pour vider la querelle
constitutionnelle, même si l'autorité de ses décisions
n'est pas parfaite ...il ne s'agit pas de questions purement juridiques,
mais d'un équilibre constitutionnel »
En France, le Conseil d'Etat est un intervenant capital
dans le processus législatif, puisqu'il n'est plus seulement,
aujourd'hui, le conseiller du Gouvernement, mais il est aussi,
conformément au dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution
française, le conseiller du Parlement.
Il suffit, pour avoir conscience du rôle du conseil
d'Etat, de relire le rapport public du Conseil d'Etat pour l'année 1991
dans ses « Considérations générales »
intitulées «De la sécurité juridique »
244(*)Ce document
souligne la prolifération des textes, l'instabilité des
règles, la dégradation de la norme. Ces jugements, qui concernent
aussi les actes réglementaires, dénoncent les « textes
d'affichage, un droit mou, un droit flou, un droit à l'état
gazeux ». Ils critiquent « la pratique des lois fourre
tout» et la « hâte avec laquelle sont
préparés et examinés certains textes ».
En France, Le Conseil Constitutionnel s'est inspiré de
la même préoccupation de sécurité juridique pour
exiger de la loi qu'elle soit précise et prévisible. Il va donc
censurer les formulations ambiguës, équivoques, qui peuvent
être source d'arbitraire.
A cette fin, le Conseil Constitutionnel a dégagé
le principe de clarté de la loi et les objectifs
d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.245(*)
Cette jurisprudence incite le gouvernement et les
parlementaires à améliorer la qualité de la loi, sous
peine de censure constitutionnelle.
2- Un contrôle concurrencé par le
Président de la République
La place particulière du Chef de l'Etat
« dans le système maghrébin ne doit pas
étonner outre-mesure. Elle découle de la logique fondamentale de
la Constitution qui, plus que de lui accorder des simples compétences,
elle lui accorde de véritables missions.246(*) »
C'est dans cette optique que l'article 41 de la Constitution
tunisienne dispose que : «Le Président de la
République est le garant de l'indépendance nationale, de
l'intégrité du territoire et du respect de la constitution et des
lois ainsi que de l'exécution des traités. Il veille au
fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels et assure
la continuité de l'Etat. »
Bien plus que cela George Vedel affirme que
« Les actes les plus importants du Président de la
République ne relèvent ni du Conseil d'État ni du Conseil
constitutionnel. Bien plus ce dernier n'a pas le monopole du contentieux
constitutionnel puisque l'article 5 confère au Président de la
République le soin de veiller au respect de la
Constitution »247(*)
D'autant plus que conformément à l'article 35
de la Constitution, le Président de la République, disposant du
pouvoir réglementaire général, peut modifier par
décret toute loi intervenant dans le domaine de son pouvoir.
Le Président de la république peut, par
ailleurs, opposer l'irrecevabilité de tout projet de loi ou d'amendement
intervenant dans le domaine du pouvoir réglementaire
général. Le Président de la République soumet la
question au Conseil Constitutionnel qui statue dans un délai maximum de
dix jours à partir de la date de réception.
D'ailleurs c'est, seulement dans cette hypothèse , que
le Conseil Constitutionnel est tenu d'un délai de 10 jours pour
statuer.
Pendant sa saisine pour le contrôle de la
constitutionnalité des projets de lois, aucun texte juridique ne fixe de
délai.
Le Conseil Constitutionnel se transforme en un organe au
service du pouvoir réglementaire général du Chef de
l'Etat, et non pas en garant de la suprématie de la loi248(*).
Le professeur Ridha Jennayh qualifie le Conseil
Constitutionnel de « chien de garde de
l'exécutif »249(*).
Le Conseil Constitutionnel est l'institution garante du
respect de la Constitution, cependant, compte tenu du mode de
désignation 250(*)de ses membres qui risque de ne pas garantir
l'impartialité absolue et la compétence de ces derniers.
En plus de sa saisine qui est tantôt obligatoire,
tantôt facultative et seul le Président de la République
est habilité à la faire.
Paragraphe II : L'efficacité relative du
Conseil Constitutionnel
Le rôle du Conseil Constitutionnel en matière de
contrôle de la constitutionnalité des projets de loi est
limité, « plusieurs handicaps se reportant au mode de la
saisine font obstacle à un contrôle efficace à cet
égard 251(*)»
C'est le Président de la République qui doit
informer les députés en cas de saisine.
Notons que le Conseil Constitutionnel exerce un contrôle
de conformité et de compatibilité.
« Le mécanisme mis en oeuvre en Tunisie
depuis 1987, ne permet pas d'assurer une protection efficace de la
Constitution...Il s'analyse beaucoup plus comme une participation par le
Conseil Constitutionnel au processus législatif d'élaboration de
la loi qu'un contrôle efficace de constitutionnalité de la
loi252(*). »
D'autre part, le moment même de la saisine du Conseil
Constitutionnel par le Président de la République pose
problème, puisque le texte juridique en question est juste un projet de
loi qui n'acquière pas la qualité d'une loi objet d'un
contrôle de constitutionnalité253(*).
N'est-il pas judicieux de permettre la saisine une fois que
le projet de loi est discuté devant les deux chambres aux risques que
les parlementaires y apportent des modifications substantielles touchant
à sa constitutionnalité ?
Comme l'affirme Bruno Baufumé254(*): " Le Parlement
participe à la confection de la loi non pas en l'initiant, mais en
décidant de l'adopter ou de la repousser... en apportant au texte
initial les modifications qui lui paraissent nécessaires et dont
l'ampleur est très variable : de la correction grammaticale à la
refonte complète du texte ".
La nature du régime tunisien a fait qu'on a
douté de l'efficacité de la consultation du Conseil
Constitutionnel pour les projets de loi, la plupart des juristes ont ainsi
critiqué son rôle se référant à l'auteur
ainsi que de la nature de la saisine(A) en plus de la composition même du
conseil (B).
A-L'auteur et la nature de la saisine
La Constitution tunisienne permet seulement au
président de la République (1) de saisir obligatoirement (2) le
Conseil.
1- Le Président de la République :
L'auteur unique de la saisine du C.C
Conformément à l'article 72 al1 de la
Constitution ; « Le Conseil Constitutionnel examine les
projets de loi qui lui sont soumis par le Président de la
République quant à leur conformité255(*) ou leur compatibilité
256(*)avec la
Constitution.257(*) ».
Le rang constitutionnel conféré au Conseil
Constitutionnel «ne l'a pas débarrassé d'une conception
bizarre qui considère cette structure comme un simple organe
d'assistance au service du président de la république dans
l'accomplissement de sa mission de garant de la protection de la constitution
telle que prévue par l'article 41 de cette
dernière 258(*)».
De plus le Chef de l'Etat bénéficie d'un
pouvoir discrétionnaire quant à la saisine du Conseil en ce qui
concerne « toutes questions touchant l'organisation et le
fonctionnement des institutions259(*) ».
L'article 73 dispose que : « les projets
du Président de la République sont soumis au Conseil
Constitutionnel avant leur transmission à la Chambre des
Députés ou leur soumission à
référendum »260(*).
D'après cet article le Président de la
République est le seul à pouvoir saisir le conseil
Conformément à cette disposition le conseil
constitutionnel va vérifier le respect du projet de loi aux normes
constitutionnelles sous réserve de la soumission du dit projet par le
chef de l'Etat.
Par ailleurs la Constitution exclue la possibilité de
contrôle de constitutionnalité de tout projet de loi à
caractère fiscal ou financier, qui est donc soumis, au libre arbitre du
chef de l'Etat.
Même si la loi adoptée a pour origine une
initiative parlementaire, le Conseil Constitutionnel sera saisi par la chef de
l'Etat, après adoption, dans les délais de promulgation et de
publication prévus à l'article 52, dans les cas où la
saisine du Conseil est obligatoire en vertu de l'article 72.
Et dans tous les cas de figures, le président de le
République est tenu d'informer le parlement de la saisine.
2- La portée de la saisine obligatoire du
C.C
La saisine du Conseil est obligatoire261(*) pour tous les projets de loi
ou propositions de loi énumérés dans l'article 72 de la
constitution tunisienne.
Il faut remarquer que les projets de loi ayant un
caractère financier et fiscal ne sont pas concernés par la
consultation du conseil constitutionnel
Il s'agit là d'une
saisine facultative qui confère au président de la
république un pouvoir discrétionnaire.
La constitution a soigneusement exclu les projets de loi ayant
un caractère financier et fiscal du domaine de la saisine
obligatoire262(*).
Cependant cela n'a pas empêché le conseil de
soulever des cas d'inconstitutionnalité, spécialement via ses
deux avis en 2004 et 2005263(*)
Le présidant de la république va donc profiter
de ce pouvoir pour décider de ne pas soumettre
l'intégralité des projets de lois, il a par contre opté
à la fragmentation des ces textes et le conseil quant a lui a
accepté cette pratique en se déclarant compétent à
la limite de la requête présentée264(*) .
En France, « Le juge constitutionnel ne
contrôle pas l'ensemble des normes au regard de la Constitution :
- il s'est déclaré incompétent pour
contrôler la conformité à la Constitution des lois
référendaires
- il refuse également d'exercer tout contrôle
de conventionalité, qui l'aurait amené à s'assurer de la
conformité des lois aux traités (décision
numéro75-54 DC du 15 janvier 1975265(*) ;
En revanche, le Conseil constitutionnel veille à la
conformité à la Constitution des engagements internationaux, ce
qui constitue une forte originalité en droit
comparé ».
Pour ce qui est de la conformité ou la
compatibilité, le projet de loi doit respecter l'avis rendu par le
conseil constitutionnel.
D'autre part les avis ne sont plus confidentiels et seulement
communiqués au président de la République, puisque depuis
la loi organique n°2004-52 relative au conseil constitutionnel, ils sont
désormais publiés dans le journal officiel de le
République tunisienne.
Dans les deux cas de figure, la saisine du conseil a un effet
suspensif sur la date de promulgation.
Une fois le conseil tranche sur la constitutionnalité
du projet de loi, L'avis du Conseil constitutionnel est adressé au
Président de la République qui transmet le projet de la loi
examiné à la Chambre des députés accompagné
d'une copie de l'avis.
Le conseil est censé jouer un rôle important
dans le jugement de la constitutionnalité du projet de loi, cependant
l'impartialité de ses membres pose un problème quant à la
composition de ces membres.
B- La composition du conseil constitutionnel
Conformément à l'article 6
de la loi organique n°2004-52 du 2 juillet 2004, relative au Conseil
Constitutionnel, le Conseil est composé de neuf membres, le
président de la République en nomme quatre y compris le
président pour une période de trois ans renouvelable deux fois,
et ce, parmi des personnalités ayant une compétence
confirmée dans le domaine juridique.
Malgré une tendance à la nomination de juristes,
ce système de nomination laisse toujours planer un soupçon de
choix politique
Le président de la chambre des députés
nomme deux membres, or lui même est désigné par le
président de la république.
Les trois membres restants sont, le premier président
de la cour de cassation, le premier président du tribunal administratif
et le premier président de la cour des comptes, eux-mêmes
désignés par le président de la république.
Il semble que le conseil constitutionnel est plus au service
de l'exécutif qu'un garant du respect de la constitutionnalité
des projets de lois et comme le remarqua le professeur Farhat
Horchani« il est temps d'une véritable justice
constitutionnelle tant au niveau de sa saisine ouverte, selon des conditions,
à d'autres organes représentatifs et à d'autres
formations, qu'au niveau des conditions d'éligibilité et de
désignation/élection de ses membres ou au niveau de ses
compétences contentieuses. Une autre solution consiste à garder
le Conseil en tant qu'organe consultatif qui aide le Président de la
République à jouer son rôle de gardien de la Constitution,
mais de créer en même temps une véritable juridiction
constitutionnelle. 266(*)»
La circulaire de 2011 relative à « la
qualité des législations » adressée aux
ministres et secrétaires d'Etat, parle de « consultations
publiques » à l'instar des pratiques des pays
étrangers, qui ne s'arrête pas seulement au conseil
constitutionnel, au conseil économique et social et au conseil de la
concurrence mais élargir la consultation pour s'adresser aussi au
public et aux professionnels sujets potentiels du projet de la norme267(*).
Conclusion
L'efficacité du processus de consultation en Tunisie
pourrait être améliorée par des processus de consultation
plus transparents et plus systématiques mais surtout par des instances
plus indépendantes et légitimement élues et exprimant une
vraie souveraineté populaire.
D'autre part il serait plus judicieux de permettre à
d'autres acteurs de saisir le Conseil constitutionnel, en plus du
président de la République et ce avant la phase parlementaire
c'est-à-dire avant le vote de la loi.
Jean Bodin définissait la souveraineté comme
la puissance de donner la loi, la souveraineté du peuple est
désormais écrasée par la souveraineté du
gouvernement et l'administration qui ont dépassé les organes
représentatifs du souverain dans l'exercice de la fonction
législative.
La qualification des acteurs des organes consultatifs est de
taille. Il faut chercher un nouveau profil « des élus,
socioprofessionnels, des techniciens, des leaders d'opinion, scientifiques...ce
nouveau profil s'élaborait à partir d'un apprentissage politique
que les acteurs sont amenés à faire de manière permanente
sur leurs rôles et normes d'actions268(*) »
Il faudrait penser à l'instar de la France, à
créer un comité de réflexion et de proposition sur la
modernisation et le rééquilibrage des institutions de la
Ve République, quant à lui, recommande
l'institution d'une procédure d'encadrement du pouvoir de nomination,
qui serait notamment applicable à toutes les nominations au Conseil
Constitutionnel.
Cependant il ne faut pas tomber dans l'excès inverse
qui consisterait à conduire la société dans une
espèce d'ouverture politique institutionnel démesurée. Il
est, en effet, indispensable de se préserver l'essence et les principes
intrinsèques de nos valeurs arabo-musulmanes, d'introduire dans la loi
fondamentale des améliorations souhaitables et même requises
susceptibles de l'enrichir, de la compléter, de la rendre plus
efficiente et plus efficace par rapport aux objectifs que l'on veut atteindre
et conformément à la volonté du peuple.
Conclusion Générale
Nous sommes arrivés au terme d'une longue analyse. Le
sujet est d'une actualité brûlante et concerne au premier le
rôle joué par le gouvernement dans la production normative et les
réformes à apporter pour rationnaliser la loi.
La capacité de l'Etat de droit d'influencer le cours
de la société ne saurait dépendre d'un type unique et
exclusif d'outils, mais bien d'un arrangement adéquat d'instruments
divers qui, pour provoquer une synergie, doivent être combinés
entre eux dans une perspective plus globale. Il est donc plus que jamais
nécessaire de développer des mécanismes et des
méthodes capables d'assurer la coordination et l'évolution de
l'ensemble des instruments d'action de l'Etat tout en garantissant la
normativité de la loi.
Aujourd'hui il ne suffit pas d'invoquer la loi pour
résoudre la totalité des problèmes de
société.
Une loi si nécessaire donc, mais pas
nécessairement une loi !
La réforme 269(*)doit se baser sur un repositionnement des
institutions existantes et les compétences et qualifications
exigées des acteurs au sein de ces institutions, sur un processus
d'émergence de nouveaux acteurs ainsi que d'un processus de
renouvellement des normes d'action.
Elle doit toucher, impérativement, à la fois le
statut des pouvoirs et leurs attributions respectives.
L'amélioration du processus de préparation et
d'étude des textes législatifs est essentielle ainsi que la
mise en oeuvre des dispositions applicables aux études d'impact et
d'options
Les textes peuvent être mieux préparés,
mieux communiqués aux usagers, mieux suivis et mieux
évalués au stade de leur application.
Quelque soit l'intention du Gouvernement de s'engager par
ailleurs sur un effort global de méthode, l'encouragement des
initiatives concrètes est sollicité dans le cadre du travail
quotidien des administrations est nécessaire
« Une chose qui change est que le fossé
entre le gouvernement et le Parlement semble s'accroître et cela
crée des frustrations de tous les côtés; `les ministres
tendent à retraiter ...; le travail des parlementaires devient alors
assez étroit de perspectives en tentant de faire de la partisannerie et
même de l'obstruction systématique; le contrôle réel
exercé par les comités parlementaires a décru et les
parlementaires en conçoivent de la frustration270(*) ».
La réforme engagée par le gouvernement
doit être conduite dans la transparence, le débat et la
concertation la plus large, renforçant les fonctions
stratégiques de l'Etat central conférant à
l'Administration, les fonctions opérationnelles, à travers les
tâches de gestion et de prestation de services.
Finalement le principe de séparation des pouvoirs
devient presque obsolète et sans échos, la séparation
entre exécutif et législatif est tellement fragilisée et
« fatiguée271(*) », que sa consécration dans une
constitution ou son adoption en tant que principe fondateur de l`Etat de droit
devient mensongère et dépassée.
C'est le moment crucial dans l'histoire de la Tunisie afin de
remettre le droit et la loi à leur place, réorganiser les
institutions, exprimer plus de pragmatisme, lucidité et bonne foi en
légiférant et redonner aux institutions leurs vraies fonctions et
valeurs.
Le processus législatif ne peut qu'être le reflet
du bon fonctionnement de l'Etat, le reflet des attentes des citoyens et leur
expression, garder une marge de manoeuvre au pouvoir exécutif n'exclut
pas l'importance du rôle parlementaire et celui du député
en tant que détenteurs originels du pouvoir législatif.
Car un État démocratique, la souveraineté
du pouvoir exécutif est limitée par l'intervention d'un pouvoir
législatif, l'action du gouvernement ainsi que celle du chef d'Etat
est soumise au contrôle d'une instance intermédiaire, d'une
institution essentielle à l'exercice de la démocratie moderne,
qui est l'assemblée législative. Il ne saurait exister de
régime démocratique sans cette institution, sans une telle
institution, la démocratie est inconcevable dans un État.
A l'instar de l'Assemblée constituante de 1957, celle
issue de la volonté du peuple tunisien exprimée par les
élections du 23 Octobre 2011, va élaborer La Constitution qu'on
espère être le reflet des attentes exprimées.
Cela dit à la lumière de la loi constituante
numéro 6 datant du 16 décembre 2011 et portant organisation
provisoire des pouvoirs publics272(*), nommée notamment « la petite
constitution », et eu égard à ses différentes
dispositions, on ne peut à priori que rester vigilent, car la lecture du
contenu de cette loi n'est pas aussi réconfortante ni par rapport
à la forme , c'est-à-dire la qualité de la
rédaction ni par rapport au fond , c'est-à-dire la
répartition des pouvoirs entre les différentes institutions.
* 1L'application du texte de
la constitution est actuellement suspendue à la suite de la
révolution
du 14 Janvier 2011, une
assemblée
constituante devant être élue le
23 octobre
2011 pour rédiger
un nouveau texte.
* 2 Ben Hamed. (M.R.).Le
pouvoir exécutif dans les pays du Maghreb, CERP, Tunis 1995,
page 35.
* 3Voir Ben Achour (R.),
« La protection de la constitution », Mélanges
Sadok Belaid, Centre de Publications universitaires, 2004, page 118, mais
aussi ÊæíÞ
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ÇáÌÇãÚí2010ÕÍÉ
275-276
* 4 Bureau (G.).
Traité de science politique ,2ième
édition, 10 volumes, paris, LGDJ, 1971
* 5 Jaziri (A.), »
Pour une typologie appropriée à l'étude des régimes
politiques arabes », Annales des sciences juridiques,
Faculté des sciences juridiques, économiques et de gestion de
Jandouba, 2009, Page 154.
* 6 Montesquieu. L'esprit
des lois - chapitre vi livre xi, 1748
* 7 Le pouvoir
exécutif, en Tunisie est
bicéphale Il est composé
d'un
chef
d
e l'
État et
d'un gouvernement. Selon le professeur Lotfi Tarchouna il s'agit beaucoup
plus d'une déconcentration de la fonction présidentielle que d'un
véritable bicéphalisme ; « ...Le premier
ministre n'est pas le chef du gouvernement au sens où le postule le
régime parlementaire...le Premier ministre apparait comme une
excroissance de la fonction présidentielle. », Tarchouna
(L.) .L'organisation du pouvoir dans les Constitutions des pays du
Maghreb, RTD, Tunis, 2005, p.p. 54-63.
Dans un
régime
présidentiel il
est monocéphale. Il se résume au Chef de l'État et,
par extension, désigne son administration (ou cabinet).
* 8 Article
37 : « Le pouvoir exécutif est exercé par
le Président de la République assisté d'un gouvernement
dirigé par un Premier Ministre ».
* 9 La loi est «
la règle élaborée par l'Assemblée nationales
dans les formes requises par la Constitution et le règlement
intérieur de l'Assemblée nationales et promulguée par le
Président de la République. La loi est l'émanation du
pouvoir législatif. », Dahmani (H.) et autres, Le droit
administratif tunisien, Centre de Recherches et d'Etudes Administratives,
E.N.A, 1975, page 210.
* 10 Hermann (A.).
L'expertise dans l'élaboration des lois ; l'exemple de la loi
d'orientation pour la ville, l'Etat moderne et l'administration, page 135,
LGDJ, science administrative, paris 1994
* 11 Article 28 de la
constitution tunisienne : « L'initiative des lois
appartient concurremment au président de la république et aux
membres de la chambre des députés. Les projets
présentés par le président de la république ayant
la priorité. »
* 12 Jaziri (A.),
« Pour une typologie appropriée à l'étude des
régimes politiques arabes », Annales des sciences
juridiques, Faculté des sciences juridiques, économiques et
de gestion de Jendouba, 2009, Page 154.
* 13 Ben Achour (Y.).
Pouvoir gouvernemental et pouvoir administratif, université de
droit et des sciences politiques et économiques, 1977-1978, page 88
* 14 Voir sur ce point Ben
Hammed (M.R) : « Le pouvoir exécutif au
Maghreb », CERP, Tunis 1995, p.p. 51-102.
* 15 On doit le distinguer
des procédures qui sont « un ensemble de formalités
qui doivent être suivies pour soumettre une prétention à un
juge », lexique des termes juridiques, 15ième
édition, Dalloz
* 16 Expression de Georges
Ripert, Les forces créatrices du droit, LGDJ,
deuxième édition, 1995, page 23.
* 17 On qualifie de
« projets de loi » les textes déposés par
le gouvernement et de « propositions de loi » ceux qui
émanent des parlementaires.
* 18Annexe numéro 1
* 19 Annexe numéro 2
* 20
« Définition d'un règle de droit », lexique,
termes juridiques, 10 iéme édition, Dalloz, 1995, p469
* 21 Carré de malberg
ajoute dans ce sens "quelle que soit en effet l'opinion que l'on peu se
faire du but auquel doit atteindre le droit et de l'idéal auquel il doit
répondre, un fait demeure certain : c'est que, dans l'ordre des
réalités effectives, une règle quelconque, règle de
conduite des gouvernants ou règle déterminant les facultés
individuelles des particuliers, ne devient une règle de droit proprement
dit qu'autant qu'elle possède une sanction matérielle,
résultant de ce que son exécution peut être procurée
ou son inexécution réprimée par des moyens humains de
coercition immédiate, qui aient en outre le caractère de moyens
réguliers, c'est-à~ qui soient eux-mêmes fondés sur
une autre règle de droit. La règle de droit prend par là
un caractère formel, qui le distingue aussitôt de tout autre
règle, morale ou utilitaire, et qui exclut notamment la
possibilité de concevoir à côté du droit au sens
positif du terme, l'existence d'un véritable droit naturel.
...
"dans son sens positif et formel, la règle de droit se
caractérise donc, non point par la nature idéale de ses
dispositions, mais par la nature matérielle de sa sanction et par la
force sociale qu'elle tire de cette sanction en ce qui concerne son
exécution. Or, dans les temps modernes il faut bien constater cet autre
fait que l'Etat seul possède la puissance de conférer aux
règles destinées à régir la conduite et les
relations humaines cette force exécutoire spéciale".
L'esprit des lois, op.cité
* 22 Mahfoudh (A.),
« Le Conseil Constitutionnel et le traité : un
problème d'harmonisation normative », Sous la direction de
Mohamed Ridha Jennayh : Le juge et le traité, Unité de
Recherches en Droit Administratif de la Faculté de Droit de Sousse,
2009, page 91.
* 23 « Sont
pris sous forme de lois les textes relatifs :
- aux modalités générales
d'application de la Constitution autres que celles devant faire l'objet de
lois organiques;
- à la création de catégories
d'établissements et d'entreprises publiques;
- à la nationalité, à
l'état des personnes et aux obligations;
- à la procédure, devant les
différents ordres de juridiction;
- à la détermination des crimes et
délits et aux peines qui leur sont applicables, ainsi qu'aux
contraventions pénales sanctionnées par une peine privative de
liberté;
- à l'amnistie;
- à l'assiette, aux taux et aux procédures
de recouvrement des impôts, sauf délégation
accordée au Président de la République par les lois de
finances et les lois fiscales;
- au régime d'émission de la monnaie;
- aux emprunts et engagements financiers de l'Etat;
- aux garanties fondamentales accordées aux
fonctionnaires civils et militaires.
La loi détermine les principes fondamentaux :
- du régime de la propriété et des
droits réels;
- de l'enseignement;
- de la santé publique;
- du droit du travail et de la sécurité
sociale ».
* - 24
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2005
* 25 Tout d'abord, un
délai minimal est accordé aux assemblées pour les
examiner : 15 jours entre le dépôt et la
délibération.
Ensuite, elles ne peuvent être adoptées en
dernière lecture par l'Assemblée nationale qu'à la
majorité absolue de ses membres car elles supposent un accord politique
large.
* 26Article 4 - Le drapeau de la
République tunisienne est rouge; il comporte, dans les conditions
définies par la loi, en son milieu, un cercle blanc où figure une
étoile à cinq branches entourée d'un croissant
rouge.
La devise de la République est : Liberté, Ordre,
Justice.
Article
8 (Modifié par la loi constitutionnelle n° 97-65
du 27 octobre 1997) - Les libertés d'opinion, d'expression, de presse,
de publication, de réunion et d'association sont garanties et
exercées dans les conditions définies par la loi.
Le droit syndical est garanti.
Les partis politiques contribuent à l'encadrement
des citoyens en vue d'organiser leur participation à la vie politique.
Ils doivent être organisés sur des bases démocratiques. Les
partis politiques doivent respecter la souveraineté du peuple, les
valeurs de la République, les droits de l'Homme et les principes
relatifs au statut personnel.
Les partis politiques s'engagent à
bannir toute forme de violence, de fanatisme, de racisme et toute forme de
discrimination.
Un parti politique ne peut s'appuyer fondamentalement dans
ses principes, objectifs, activités ou programmes, sur une religion, une
langue, une race, un sexe ou une région.
Il est interdit à tout parti d'avoir des liens de
dépendance vis-à-vis des parties ou d'intérêts
étrangers.
La loi fixe les règles de constitution et d'organisation des partis
Article 9 (Modifié
par la loi constitutionnelle n° 2002-51 du 1er juin 2002) -
L'inviolabilité du domicile, le secret de la correspondance et la
protection des données personnelles sont garantis, sauf dans les cas exceptionnels prévus par la loi
Article 10 - Tout
citoyen a le droit de circuler librement à l'intérieur du
territoire, d'en sortir et de fixer son domicile dans les limites
prévues par la loi
Article
66 - Les magistrats sont nommés par
décret du Président de la République sur proposition du
Conseil supérieur de la magistrature. Les modalités de leur
recrutement sont fixées par la loi.
Article
67 - Le Conseil supérieur de la
magistrature, dont la composition et les attributions sont fixées par la
loi, veille au respect des garanties accordées aux magistrats en
matière de nomination, d'avancement, de mutation et de
discipline.
Article
68 - La Haute Cour se constitue en cas de haute
trahison commise par un membre du gouvernement. La compétence et la
composition de la Haute Cour ainsi que la procédure applicable devant
elle sont fixées par la loi.
Article
69 (Modifié par la loi constitutionnelle n° 97-65
du 27 octobre 1997) - Le Conseil d'Etat se compose de deux organes : le
Tribunal Administratif et la Cour des Comptes.
La loi détermine l'organisation du Conseil d'Etat
et de ses deux organes et fixe la compétence et la procédure
applicable devant ces organes.
Article
70 - (Modifié par la loi constitutionnelle
n° 2002-51 du 1er juin 2002) Le Conseil économique et social est un
organe consultatif en matière économique et sociale. Sa
composition et ses rapports avec la Chambre des députés et la
Chambre des conseillers sont fixés par la loi.
Article
71 - (Modifié par la loi constitutionnelle
n° 2002-51 du 1er juin 2002) Les conseils municipaux, les conseils
régionaux et les structures auxquelles la loi confère la
qualité de collectivité locale gèrent les affaires locales
dans les conditions prévues par la loi.
* - 27
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ÇáÊæäÓíÉ 1990
* 28Baccouche (N.).Lois de
promulgation et codes fiscaux, Revue Tunisienne de Fiscalité,
n°4, 2006, page 10.
* 29Fendri (K.),
« les lois de promulgation, Mélanges Mustapha Filali,
CPU, 2010, page 291.
* 30 Loi constitutionnelle
n°69-63 du 31 décembre 1969 portant modification de l'article 51 de
la constitution, JORT 57 du 30 /12/1969 page 1500
* 31Les attributions du
Premier Ministère portent ainsi principalement sur les axes suivants:
« la programmation et la coordination de
l'action gouvernementale ;Le suivi et le contrôle
général en matière des dépenses publiques en
conformité avec les dispositions juridique et réglementaire en
vigueur ; La supervision et le contrôle des actes se rapportant
à l'administration et la fonction publique ; L'élaboration
et la mise en oeuvre des réformes administratives ;L'étude
et la mise au point des projets des textes à caractère
législatif et réglementaire soumis par les différents
départements ministériels, disponible sur le site
gouvernemental ; portail du premier ministère tunisien
http
://
www
.
Pm
.
gov
.
tn ,
consulté le 11/12/2010.
* 32Tarchouna
(L.). L'organisation des pouvoirs dans la constitution des pays du
Maghreb », Revue Tunisienne de Droit, Centre de Publications
Universitaires, 2005, page263.
* 33 « Depuis
la création du parlement jusqu'à 1980, sur les 1486 lois
adoptées 5 sont d'origine parlementaires », Ridha ben
Hamed (R.). Le pouvoir exécutif dans les pays du Maghreb, CERP,
page 66, Tunis 1995
* 34Midoun (M.). Les
maux de la loi, Mélanges offerts au doyen Sadok Belaid, Centre
de publication universitaire, 2004, page758.
* 35Depuis
le 1er janvier 1956 dont la dernière mise à
jour remonte au 17 Décembre 2010
http://www.cnudst.rnrt.tn,
consulté le 23 décembre 2010
* 36Kallel (Y.). La
loi dans la constitution tunisienne, Mémoire pour l'obtention du
DEA en droit public et financier, université de Sfax, faculté de
droit de Sfax2000-2001, page 35.
* 37 Idem.
* 38 Ben Abdallah (A.),
« Constitution et pouvoir réglementaire », Actes de
colloque Constitution et Administration, Février 2009, ATDC, p.108.
* 39 Ben Hamed (M.). Le
pouvoir exécutif dans les pays du Maghreb (étude
comparative) », le pouvoir législatif au Maghreb, page 23,
1995
* 40 Ben Hammed (M.). Le
pouvoir exécutif dans les pays du Maghreb », CERP, 1995, page
238.
* 41Midoun (M.). Les
maux de la loi, Mélanges offerts au doyen Sadok Belaid, Centre de
publication universitaire, 2004, page756
* 42 ãíä
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2011 Õ 1-15.
* 43Marinese
(V.). L'idéal législatif du Conseil
constitutionnel : Étude sur les qualités de la
loi , thèse pour le doctorat en droit, Université
Paris-X-Nanterre, Décembre 2007, page 43.
* 44 Exemple ; En
Tunisie, pratiquement à la veille de chaque élection, un
amendement à la Constitution est promulgué, modifiant ainsi le
code électoral en fonction du contexte politique définie par le
pouvoir. Mais nombre de ces dispositions représentent également
de multiples opportunités de manipulations du processus
électoral.
* 45 Flory (M.), Existe-il
un modèle juridique de système politique arabo-musulman. In
Islam et politique au Maghreb. CNRS, 1981, p.178.
* 46Baccouche (N.),
Questions d'actualité pour le droit tunisien, article
disponible sur le site
http
://
www
.
fondation
-
droit continental
.
org, consulté
le 03/02/2011.
* 47 Cela favorise
l'intégration des structures adoptées et en vue de soutenir le
rapprochement de la législation, des normes et des standards
tunisiens48 aux exigences internationales afin de garantir une
meilleure attractivité législative.
A titre d'exemple et à partir du milieu des
années 1990, avec l'adhésion au GATT, puis la signature des
accords de l'OMC (avril 1994), celui de la Zone de Libre Échange (ZLE)
avec l'UE (Janvier 1996) la Tunisie est entrée de plein pied dans une
période de libéralisation et d'ouverture des marchés. Pour
se faire plusieurs nouvelles lois et règles juridiques ont vu le jour
dans le but de moderniser le système juridique interne dans les
domaines concernés par les partenariats, ces lois varient selon la
diversité des relations politiques, économiques, sociales,
culturelles et scientifiques.
Exemple ; la loi numéro 93-120 du 27/12/1993,
portant promulgation du code d'incitations aux investissements49 et
actualisée par la loi de finances pour 2008
Ce code a subi plusieurs modifications 50 Sur
les 67 articles du code, 43 articles ont été revues et dont
certains l'ont été à différents niveaux et plus
d'une fois, soit environ 64 changements intervenus durant les onze
dernières années par le biais de 13 lois de finances et 9 autres
des lois prises en dehors du code qui annulent les mesures prises à
l'intérieur du code, des mesures nouvelles intégrant des
changements et/ou des améliorations au niveau de certains articles et
lois, d'où l'importance d'une évaluation de l'impact des
incitations fiscales et financières ainsi que celui des mesures de
politiques économiques prises en faveur de l'esprit d'entreprise et de
l'investissement qui permettra de mesurer la pertinence, l'efficience et
l'efficacité de ces avantages et de proposer à la lumière
de ces évaluations une amélioration du système
existant.
Autre exemple récent ; Le secteur douanier a subi
des transformations radicales visant à harmoniser la
légalisation avec les mutations économiques intervenues dans le
monde ainsi qu'en Tunisie. C'est ainsi que fut promulguée la loi portant
révision du code de Douanes entré en vigueur en janvier
200951 dans le but de réaliser le plan d'action en
matière de coopération avec l'Union Européenne et
l'amélioration des services des douanes en modernisant la
législation et les procédures douanières.
* 52 La Tunisie a
signé la Déclaration de Barcelone qui fixe les objectifs et les
modalités du partenariat euro-méditerranéen en Novembre
1995, parmi ses engagements on note : « Les participants
décident de faciliter l'établissement progressif de cette zone de
libre-échange en adoptant des dispositions adéquates en
matière de règles d'origine, de certification, de protection des
droits de propriété intellectuelle et industrielle et de
concurrence; poursuivant et développant des politiques fondées
sur les principes de l'économie de marché et de
l'intégration de leurs économies en tenant compte de leurs
besoins et niveaux de développement respectifs;
...et à la mise en place d'un cadre institutionnel et
réglementaire approprié pour une économie de
marché... », Bulletin de l'Union européenne. Novembre
1995, n° 11. Luxembourg: Office des publications officielles des
Communautés européennes.
* 53Ben Salah (H.).
L'organisation administrative de la Tunisie, école nationale
d'administration, centre de recherche administrative, Tunis, page 38.
* 54 Le guide en
légistique français, élaboré et actualisé
par des membres du Conseil d'État et du Secrétariat
général du Gouvernement, comporte plus de 400 pages ou il est
question de fixer, principalement, les règles suivantes :
- Conception des textes : avec un rappel de la
hiérarchie des normes et des différentes catégories de
textes ;
- Étapes de l'élaboration des
textes : qui traite des questions de procédure en reprenant pour
une large part des instructions du Premier ministre ;
- Rédaction des textes : les règles ou les
bonnes pratiques de rédaction des textes recensées et
organisées autour d'une dizaine de thèmes.
* 55Braibant (M.).Qui fait
la loi, Pouvoirs, numéro64, 1993, p. 43
* 56Viandier (A.). La crise
de la technique législative, Droits, numéro4, 1986, p.75
* 57 Donatien Alphonse
François, « Juliette », Paris 1740-Charonton 1814
* 58 Le pouvoir
exécutif au sens large englobe l'organe politique le chef d'Etat et le
gouvernement en plus de l'organe technique qui est l'administration
subordonnée à l'organe politique.
* 59
Badinter
(R.)
:
"
Ne
pas
confondre
justice
et
thérapie
",
Le Monde 9 septembre 2007, http://www.lemonde.fr consulté le
16/06/2011
* 60 Drago (G.). La
confection de la loi sous la VIème république :
pouvoir législatif ou fonction partagée», revue
française de théorie, de philosophie et de culture
juridique, PUF 2007, page 101.
* 61 Si
constitutionnellement, les membres du gouvernement et le président de la
république sont des organes bien distincts, en pratique, ce dernier tire
de son élection au suffrage universel direct, un poids politique
exceptionnel lui permettant d'orienter les politiques nationales, il tend
à être considéré comme le véritable chef du
gouvernement.
* 62 Article 37 de la
Constitution tunisienne ; « Le pouvoir exécutif est
exercé par le Président de la République assisté
d'un gouvernement dirigé par un Premier ministre. »
* 63 Tarchouna (L.),
« L'organisation de l'administration dans la
constitution », actes de colloque Constitution et
administration, page 54, Sousse, 27-28 février 2009, ATDC
* 64 Modifiée par la
loi constitutionnelle numéro 51 année 2002 du 1 juin 2002
* 65 Eugène
(P.) disait ; « le droit d'initiative n'est pas moins
important que le droit de vote, et l'histoire démontre que la politique
fondée sur le peur ou la haine des libertés publiques s'est
toujours traduite par une restriction de l'initiative parlementaire»,
cette constatation est toujours d'actualité. Eugène (P.).
Traité de droit politique, électoral et parlementaire,
deuxième édition, 1902, n 58, p.63
* 66 Loi 59-57 du 1er juin 1959, portant
promulgation de la constitution, JORT n°3 du 1 juin 1959 ;
Article43 ; « Le président de la république
arrête la politique générale du gouvernement, veille
à son application et informe l'Assemblée nationale de son
évolution ; Il choisit les membres de son gouvernement qui sont
responsables devant lui ».
* 67 Voir Mahfoudh (A.),
« la responsabilité pénale du Chef de
l'Etat » thèse en vue de l'obtention du Doctorat d'Etat en
droit public. Faculté de droit et des sciences économiques et
politiques de Sousse, année 2006
* 68 Loi constitutionnelle
numéro° 76-37 du 8 avril 1976
* 69 Pactet (P.).
Théories et pratique des régimes français, institutions
politiques, droit constitutionnel, 19ème édition, aout
2000
* 70 Le premier
ministère a été créé en vertu du
décret
n
°
69-400 du 7 novembre 1969 stipule que l'administration du premier
ministère comprend huit structures chargées principalement des
affaires économiques, financières, sociales, politiques, de la
fonction publique, de l'inspection générale et des .Le
décret
n
°
70-118 du 11 avril 1970archives
* 71 Dahmani (H.) et autres, Le
droit administratif tunisien, Centre de Recherches et d'Etudes Administratives,
E.N.A, 1975, page 58.
* 72 Dahmani (H.) et autres, Le
droit administratif tunisien, Centre de Recherches et d'Etudes Administratives,
E.N.A, 1975, page 60.
* - 73 Abdallah (R.), Du
secrétariat d'Etat à la présidence au premier ministre,
R.T.D, 1969, page 70, voir aussi
- ÇßÑÇã Èä
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ÈÓæÓÉ,1997-1998, page112-126 ;
* 74 Mahfoudh (A.),
« Le Conseil Constitutionnel et le traité : un
problème d'harmonisation normative », op.cité, page
104.
* 75 Dahmani (H.) et autres, Le
droit administratif tunisien, Centre de Recherches et d'Etudes Administratives,
E.N.A, 1975, page 58.
* 76 Décret n°
72-135 du 17 avril 1972 fixant les attributions du directeur du Cabinet
présidentiel et portant organisation des services administratifs de la
Présidence de la République, JORT n° 16 du 14/04/1972.
* 77Exemple ; lors du discours du Président
déchu Zine El Abidine Ben Ali à l'occasion de la
célébration du 23e anniversaire du Changement , ce dernier a
décidé l'élaboration d'un projet de loi fixant la
durée maximum de la garde à vue de la personne recherchée
en vertu d'un mandat d'amener, ainsi que le délai de sa
présentation à la juridiction compétente avec des
garanties suffisantes pour le gardé à vue, ou encore un projet
d'amendement législatif portant suppression de la peine d'emprisonnement
pour certaines infractions en limitant la peine à l'amende et en
majorant le montant.
En France on parle même de La "loi émotion"78 est
décidée sous la pression médiatique et a pour fonction de
donner aux médias l'image d'un pouvoir réactif, qui
travaille.
Nicolas
Sarkozy est
passé maître dans l'art d'annoncer de nouvelles lois, sous le
sceau de l'émotion, Nicolas Sarkozy réagit et promet une nouvelle
loi.
* 79 Le plan fixe les
perspectives et les prévisions globales et sectorielles
effectuées sur la base de données et objectifs, voir Dahmani
(H.) et autres, Le droit administratif tunisien, Centre de Recherches et
d'Etudes Administratives, E.N.A, 1975, page 270-282.
* 80 Décret
n°454-1971 du 21 décembre 1971 Portant organisation de
l'élaboration du IVème plan de développement
économique et social, JORT n° 056 du 21/12/1971
* 81 Avis n°73-2005 du
conseil constitutionnel concernent un projet de loi organique portant
approbation du décret-loi n°2005-1 du 10 aout 2005 relatif à
la composition des conseils régionaux .journal officiel de la
république tunisienne, 13 janvier 2006, n°4, page 101
* 82 Conformément aux
dispositions de la loi n° 2011-5 du 9 février 2011, habilitant le
Président de la République par intérim à prendre
des décrets-lois conformément à l'article 28 de la
constitution. , JORT n°10 du 10 février 2011.
* 83 elle comprend des
représentants de 12 partis et de 18 instances, organisations et
associations de la société civile, en plus de
personnalités nationales et de représentants des régions
et des familles des martyrs de la révolution du 14 janvier, la liste
nominative des membres de cette haute instance a été
approuvée par le premier ministre, Béji Caïd Essebsi, mardi
5 avril courant, et qui compte 155 personnes. Source
http
://
www
.
tap
.
info
.
tn, consulté le 11 avril 2010
* 84 Article 6 du décret
- loi numéro 14/2011 datant du 23 Mars 2011 portant organisation
provisoire des autorités publiques, JORT numéro20, du 25 Mars
2011, pp. 367-368.
* 85 Tarchouna (L.),
« La place de la décentralisation dans le processus
démocratique », article non publié.
* 86Appelée
« Ordre de service, note de service ou instruction, n'est d'une
mesure d'ordre intérieur c'est-à-dire qu'elle ne touche pas les
agents d'un service public ; de plus elle n'intervient que pour
interpréter ou préciser le sens et l'application d'un teste
réglementaire préexistant ou pour aménager l'organisation
et le fonctionnement des services du ministère ». Dahmani
(H.) et autres. Le droit administratif tunisien, Centre de Recherches
et d'Etudes Administratives, E.N.A, 1975, page 213 ;
* 87 Ben Achour (Y.). Le
droit Administratif, 3ième édition, C .P.U, page
436 et suivantes.
* 88 Ben Letaif (M.). La
légistique ; expérience tunisienne, Etat des lieux et
perspectives », projet d'appui à la modernisation de
système judiciaire, Centre d'Etudes Juridiques et Judiciaires,
séminaire de formation, sensibilisation à la légistique,
Tunis- 23 avril 2010
* 89Lascoumes (P.) et
Severin (E.).Théories et pratiques de l'effectivité des
lois, Droit et Sociétés, n°2/1986, disponible sur :
http
://
www
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reds
.
msh
-
paris
.
fr, consulté le
20/01/2011.
* 90 JORT n° 40 du
18/05/2004
* 91 Les lois de finances
déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation
des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre
budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte
d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs
et des résultats des programmes qu'elles déterminent.
* 92 Le Président de
la République, entre autres fonctions, oriente la politique
générale de l'Etat, en définit les options fondamentales
et en informe la Chambre des Députés.
Il nomme le Premier ministre et, sur proposition de celui-ci,
les autres membres du gouvernement en bénéficiant d'un large
pouvoir d'appréciation.
* 93 Théodore
Roosevelt disait en 1912 dans son programme électoral :
"Derrière le gouvernement visible siège un
gouvernement invisible qui ne doit pas fidélité au peuple et ne
se reconnaît aucune responsabilité. Anéantir ce
gouvernement invisible, détruire le lien impie qui relie les affaires
corrompues avec la politique, elle-même corrompue, tel est le devoir de
l'homme d'Etat."
* 94 Ben Achour (Y.).Pouvoir
gouvernemental et pouvoir administratif, page 28, précité.
*
95Hachicha (L.). La coordination du travail
gouvernemental, précité, page 139
* 96 Voir, Chapus(R.). Droit
administratif général », Tome1,
14ième édition, Montchrestien, page 204-208.
* 97Debbasch (C.),
Fréderic Colin (F.). Droit Administratif, 7iéme
édition, economica, 2004, page 132
* 98Peiser (G.). Droit
administratif général, 20ième édition,
Dalloz, page 5
* 99Drago (G.).La confection
de la loi sous la VIème république : pouvoir
législatif ou fonction partagée, revue française de
théorie, de philosophie et de culture juridique, PUF 2007, page
63
* 100idem
* 101
Les ministères et organismes publics forment
l'administration, entité distincte du gouvernement
* 102 L'ensemble des
services d'un
ministère disposant
de compétences nationales. Ils se trouvent généralement a
la capitale, a l'exception de certains d'entre eux .ces services ont une
mission d'impulsion des politiques du ministère. Ils sont
chargés, en liaison avec le cabinet, de la mise en oeuvre des directives
du
gouvernement,
de la préparation des projets de loi ou de décrets et des
décisions ministérielles. Ces services sont composés de
fonctionnaires et constituent des structures permanentes, Voir Mahfoudh (A.),
« Rapport introductif du Colloque de commémoration du
cinquantenaire de la Promulgation de la Constitution Tunisienne du 1 Juin
1959 », Constitution et Administration, pp. 4-5, Sousse,
Février 2009.
* 103 Avril (P.). Qui fait
la loi, Pouvoirs, 2005, p92
* 104 Voir annexe.
* 105 Sur la question de la
multiplication et l'instabilité des structures ministérielles,
voir Dahmani (H.) et autres, Le droit administratif tunisien, Centre de
Recherches et d'Etudes Administratives, E.N.A, 1975, page 67-72.
* 106
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tunisie
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tn,
* 107
http
://
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villedetunis
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com, consulté le 10
février 2011.
* 108Lasvignes (S.). Le
rôle du secrétariat général du gouvernement dans la
préparation des lois, la confection de la loi, Cahiers des Sciences
Morales et Politiques, presses universitaires de France, page 49,
janvier 2005
* 109 Décret
n°71-133 du 10 avril 1971 portant réorganisation des services du
Premier Ministre.
* 110 Dahmani (H.) et autres,
Le droit administratif tunisien, Centre de Recherches et d'Etudes
Administratives, E.N.A, 1975, page 60.
* 111 JORT numéro 52 du
02/08/1988 ,pp.1102-1103 .
* 112 Article 3 et 5 de la loi
n° 88-91 portant création d'une agence nationale de protection de
l'environnement.
* 113 Voir Dahmani (H.) et
autres, Le droit administratif tunisien, Centre de Recherches et d'Etudes
Administratives, E.N.A, 1975, page 80.
* 114 Heymann (H.).
L'expertise dans l'élaboration des lois, « l'Etat moderne et
l'administration », LGDJ, science administrative, paris
1994, page 135-139
* 115 Dahmani (H.) et
autres. Le droit administratif tunisien, Centre de Recherches et
d'Etudes Administratives, E.N.A, 1975, page 77.
* 116 Lexique des termes
juridiques, dir. Guillien (R.) et Vincent (J.), Dalloz, p.117, 2001
* 117Gherairi (G.),
« Introduction institutionnelle au Droit Administratif »,
Faculté des sciences juridiques politiques et sociales de Tunis,
Année universitaire 2004-2005, page 72 et suivantes.
* 118Chapus (R.),
Droit administratif général , Tome 1, 15ème
édition, Paris, Montchrestien, 1999, p. 388
* 119 Voir article Gaddes
(Ch.), « Les autorités administratives indépendantes
à travers les avis du Conseil Constitutionnel, analyse critique des avis
50 et 83 de 2007 », Actes du colloque Constitution et Administration,
Février 2009, Sousse, pp. 113-141.
* 120 Lexique des termes
juridiques, dir. Guillien (R.) et Vincent (J.), Dalloz, p.65, 2OO1
* 121Harbache (Dh.),
Les autorités administratives indépendantes et le juge,
mémoire en vue d'obtention du diplôme de mastère en droit
public, Faculté de droit et de sciences économiques et politiques
de Sousse,2009-2010, Sousse.
* 122 C'est le cas aussi de la
fonction de Médiateur dans la fonction publique, voir Gaddes (Ch.),
« Les autorités administratives indépendantes à
travers les avis du Conseil Constitutionnel, analyse critique des avis 50 et 83
de 2007 », Actes du colloque Constitution et Administration,
Février 2009, Sousse, pp.127.
* 123 Article premier.
- il est institué un conseil supérieur de mise en ordre des
dispositions législatives et réglementaires en vigueur.
Ce conseil a pour mission de superviser le rassemblement
par matière des dispositions législatives et des dispositions des
décrets réglementaires en vigueur et de procéder a leur
mise en ordre, sans qu'il en découle une modification de leur
fond.
L'opération de mise en ordre consiste en
l'élaboration des projets tendant à mettre à jour les
textes en vigueur, ou à améliorer leur forme, ou à les
clarifier.
A cet effet le conseil procède a la :
? Fixation de la méthodologie de la mise en ordre
des dispositions législatives et réglementaires
générales,
? Fixation du programme des travaux de mise en
ordre,
? Approbation de l'institution des groupes de travail
spécialisés par matière, en vue d'élaborer des
projets de mise en ordre des dispositions législatives et
réglementaires en vigueur.
Art. 2. - le premier ministre préside le
conseil supérieur de mise en ordre des dispositions législatives
et réglementaires en vigueur, qui comprend les membres suivants
:
? Le ministre de la justice,
? Le ministre de l'intérieur,
? Le ministre des domaines de l'état et des
affaires foncières,
? Le secrétaire d'état auprès du
premier ministre chargé de la réforme administrative et de la
fonction publique,
? Le conseiller juridique de la présidence de la
république,
? Le premier président du tribunal
administratif,
? Le premier président de la cour des
comptes,
? Le conseiller juridique et de législation du
gouvernement rapporteur.
* 124 Annexe 1er
* 125
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Õ32--34- 2009-2010
* 126 Traduction
littérale du texte de la circulaire par l'auteur du mémoire.
* 127 JORT n°57 du
19/07/2005.
* 128 - le contenu de
l'étude d'impact sur l'environnement doit refléter l'incidence
prévisible de L'unité sur l'environnement et doit comprendre au
minimum les éléments suivants :
1- description détaillée de l'unité ; 2-
analyse de l'état initial du site et de son environnement portant,
notamment sur les
Eléments et les ressources naturelles susceptibles
d'être affectées par la réalisation de l'unité.
3- une analyse des conséquences prévisibles,
directes et indirectes, de l'unité sur
L'environnement, et en particulier les ressources naturelles,
les différentes espèces de la faune
Et de la flore et les zones bénéficiant d'une
protection juridique, notamment les forets, les
Zones et les paysages naturels ou historiques, les zones
sensibles, les espaces protégées, les
Parcs nationaux, les parcs urbains.
4- les mesures envisagées par le maître de
l'unité ou le pétitionnaire pour éliminer ou
réduire Et, si possible, compenser les conséquences dommageables
de l'unité sur l'environnement et L'estimation des coûts
correspondants.
5- un plan détaillé de gestion environnementale
de l'unité. Le détail des éléments requis au terme
du présent article est défini dans des termes de
références sectoriels élaborés par l'agence
nationale de protection de l'environnement. L'article6 du décret n°
2005 - 1991 du 11 juillet 2005, relatif a l'étude d'impact sur
l'environnement et fixant les catégories d'unités soumises a
l'étude d'impact sur l'environnement et les catégories
d'unités soumises aux cahiers des charges
* 129 Sur l'inflation
législative, V.not. Favoreu (L.), « le rôle du droit
constitutionnel dans la prévention de l'inflation des normes et de
l'amélioration de la qualité du droit », Rapport
national français, Varsovie 16-18 Octobre 1985, Association
Internationale de Droit Constitutionnel.
* 130Milando (A.)
« Les moyens d'action du parlement a l'égard des lois
votées » revue constitutionnelle de droit constitutionnel,
1998
* 131 Guide pour
l'élaboration des textes législatifs et réglementaires,
version 6 juin 2005.
Http
://
www
.
legifrance
.
gouv
.
fr
* 132 Voir annexe
2ème
* 133 Traduction faite par les
soins de l'auteur du mémoire par référence à
l'annexe 2.
* 134Article11de la loi
n°94-122du 28Novemebre1994, portant promulgation du Code de
l'Aménagement du territoire et de l'urbanisme dispose :
« Les projets d'aménagement, d'équipement et
d'implantation d'ouvrages pouvant affecter l'environnement naturel par leur
taille ou impacts, sont soumis à une étude préalable
d'impact .Sont fixés par décret les conditions d'application de
l'alinéa premier du présent article, les éléments
constituant l'étude d'impact ainsi que la liste des projets
d'aménagement, d'équipement et d'implantation d'ouvrages qui sont
soumis aux procédures d'études d'impacts
L'accord définitif concernant les projets
cités à l'alinéa premier susvisé ne sera
donné par les administrations concernées qu'après
approbation de l'étude d'impact afférente à ces projets,
par le Ministre chargé de l'Environnement et de l'Aménagement du
Territoire. », JORT n°96 du 6 décembre 1994, page 1930 et
suivantes
* 135 Depuis 1988,
l'année de création de cette agence et jusqu'en 2008, 17 000
études d'impact sur l'environnement ont été
effectuées, 70% des études ont été prises en
considération comme étant positives.
* 136Midoun (M.).Les maux
de la loi », Mélanges Sadok Belaid, centre des publications
universitaires, 2004, page 585.
* 137 Cette sanction peut
prendre trois formes :
- en cas d'absence d'étude ou de carence
grave : le rejet pur et simple du projet de loi. Ainsi a propos d'un
projet de loi de ratification de l'ordonnance relative a certaines
installations classées pour la protection de l'environnement (ordonnance
n°2009-663 du 11 juin 2009), le conseil d'état a disjoint les
dispositions législatives nouvelles, le gouvernement n'ayant pas
présenté d'étude d'impact relative à ces
dispositions;
- en cas d'insuffisance avérée sur un
point significatif : le sursis a l'examen au fond en retenant l'avis dans
l'attente de la régularisation ;
- en cas d'insuffisance sur des points moins
déterminants, une note d'observation conseillant de rectifier
l'étude avant le dépôt du projet, conseil d'état,
rapport public 2010,
http
://
www
.
conseil
-
etat
.
fr
* 138 Annexe 1er,
page 14, voir aussi Annexe numéro 4 concernant « le projet de
loi portant modification et complétant la loi numéro 44 du
2/05/1995 relative au registre foncier ».
* 139 Idem.
* 140 Fendri (F.),
« les lois de promulgation », Mélanges Mustapha
Filali, 2010, page297.
* 141Idem.
* 142« L'Etat vers les chemins de
la simplification, l'éloignant de la surproduction législative et
réglementaire. En effet, l'adage bien connu « trop de loi tue la
loi » pourrait être décliné a tous les étages
de notre administration entre les nombreuses directives, les divers
règlements, la multitude de circulaires, les innombrables
arrêtés sans oublier tout naturellement la lenteur des
décrets d'application... dans notre contexte normatif, la loi n'est plus
visible ; elle n'est plus lisible car elle s'imprime sur une multitude de
textes, un enchevêtrement de normes mais aussi un formatage en
règle au travers des décrets d'application. Ils viennent
dénaturer, voire contredire le texte même de la loi en lui
apportant des contraintes, des limitations voire des superpositions de
règlements. De cette manière, la loi subit les
pondérations d'une sur-administration qui, bien souvent, vient
interpréter la loi pour lui donner un tout autre sens. Quel
intérêt ? Cette gesticulation administrative est facteur de
complication. Il lui demande s'il est raisonnable de passer plus de temps
à interpréter la loi avec la rédaction des décrets
d'application qu'à s'imprégner de la lecture même du texte.
Il aimerait connaître de quelle manière, aujourd'hui, le
gouvernement entend-il répondre à cette attente de
simplification, de réforme, de transparence et de clarification afin de
préparer véritablement nos territoires, nos collectivités,
comme notre société sur les chemins de la revitalisation. La
seule révision générale des politiques publiques
suffira-t-elle à enrayer cette inflation normative? »
Boyer (J.). Question orale sans débat n° 0905,
publiée dans le JO sénat du29/04/2010 page1039, disponible sur le
site
http
://
www
.
senat
.
fr; consulté le 20/11/2010
* 143 Tel que
(Modifié par la loi constitutionnelle n° 97-65 du 27 octobre 1997
et par la loi constitutionnelle n° 2002-51 du 1er juin 2002).
* 144 JORT numéro 50 du
06/07/1993 page 931.
* 145
« À présenter les textes juridiques qui lui sont
relatifs, afin de permettre au citoyen d'y accéder plus
facilement »
* 146 Montalivet (P.).La
juridicisation de la légistique .à propos de l'objectif de valeur
constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la
loi », la confection de la loi, cahiers des sciences morales
et politiques, PUF, page 118.
* 147Ayadi
(H.) .L'inintelligibilité de la loi : source de
désordres juridiques, Mélanges Dali Jazi, Centre de
Publications Universitaires, Tunis, 2010, pages 51 et suivantes.
* 148 Idem, page 120
* 149 La Conférence
des Nations Unis sur le Commerce et le Développement.
* 150 Organisation de
coopération et de développement économiques
* 151 Voir circulaire 10/88 ,
annexe 1er , page 12 .
* 152« Les
pouvoirs publics ont tant attaché d'importance et de vertus à la
codification .Rien qu'en consultant les travaux préparatoires de la
chambre des députés, on s'aperçoit combien la codification
compte pour l'Etat soucieux de moderniser sa législation, de la rendre
plus accessible et intelligible et, le cas échéant, de
l'harmoniser avec certaines législations comparées...Cependant on
attache tant d'intérêt à la codification, autant son
processus, réduit à égalité aves le processus de
vote des projets de lois, est marginalisé par la constitution du 1 er
Juin 1959. » Khalil Fendri, op.cité
* 153 Traduction faite par
l'auteur de ce mémoire à partir de la circulaire de 2011, Annexe
2
* 154 Ferjani (S.),
« L'effectivité du traité dans l'ordre interne :
Une valse à trois temps du législateur, de l'exécutif et
du juge », Sous la direction de Mohamed Ridha Jennayh : Le juge
et le traité, Unité de Recherches en Droit Administratif de la
Faculté de Droit de Sousse, 2009, p.146.
* 155 Idem, pp. 146-147.
* 156 Voir annexe
numéro 3.
* 157 Voir Annexe
numéro 3.
* 158 Annexe 2.
* 159 Traité par
Charfi (M.). Introduction générale à l'étude de
droit, 3ème édition, CERES éditions, Tunis, 1997,
page 157 et suivantes.
* 160 Circulaire
n°10-1988 du premier ministre relative a l'élaboration et
présentation des projets de lois, de décrets-lois, des
décrets et d'arrêtés.
* - 161
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ÇáÓíÇÓíÉ
ÈÊæäÓ, 1991Page 29 et suivantes.
* 162Vedel
(G.).Excès de pouvoir législatif et excès de pouvoir
administratif, Cahiers du Conseil Constitutionnel, n° 1 -
décembre 1996, disponible sur le site :
http://www.conseil-constitutionnel.fr,
consulté le 23/11/2010
* 163
Marcou (G.). Présentation. La gouvernance : innovation
conceptuelle ou artifice de présentation ?,
Annuaire
des collectivités locales, 2006, Volume 26,
Numéro
26 , page 17.
* 164 Ben Achour
(Y.). Pouvoir gouvernemental et pouvoir administratif, R.T.D.,
1978, n° 2, page 26
* 165 Idem.
* 166D`ailleurs, c'est le
cas depuis la révolution du 14 janvier 2011 en Tunisie, puisque
plusieurs commissions ont été créées pour justement
assurer la production normative et les réformes juridiques durant cette
période transitoire. En effet, en attendant la restitution du parlement,
d'un gouvernement légitime, trois commissions (elles sont
chargées de trois dossiers ultra-sensibles : la réforme
politique, l'enquête sur les malversations de l'ancien régime,
celle sur les évènements dramatiques survenus à l'aube de
la révolution du 14 janvier 2011en Tunisie), désignées par
le gouvernement de transition pour, respectivement, réformer le
système politique, établir des faits sur les affaires de
malversation et de corruption et établir des faits sur les abus de la
dernière période, ont été mises en place.
Ces commissions sont composées d'experts pouvant
être des universitaires, des représentants d'ONG ou de la
société civile.
* 167Debbasch(Ch.), Colin
(F.). Droit Administratif, page 11, economica, 7iéme
édition, 2004
*
168Khelloufi(R.). Rédiger la loi : le bon niveau
normatif, Projet d'appui a la modernisation du système judiciaire
CEJI, Séminaire de formation, Tunis, 23 avril 2010.page 20
* 169Bourgault (J.). Le
rôle et les défis contemporains des sous-ministres du
gouvernement du canada, Centre canadien de gestion, janvier 2003
* 170Delley (J.D) et
Fluckiger (A.) « La légistique ; une élaboration
méthodique de la législation », la confection de la
loi, cahiers des sciences morales et politiques, PUF,2009, page86-96
* 171 Traduction faite par
l'auteur du mémoire.
* 172 Par exemple ; En
matière environnementale, Les articles L.122-3 et R .122-3 du code
de l'environnement français 173fixent le contenu de
l'étude d'impact. Celle-ci doit obligatoirement contenir cinq rubriques
:
- une analyse de l'état initial du site et de son
environnement ;
- une analyse des effets directs ou indirects, temporaire ou
permanents, du projet sur l'environnement (faune et flore, santé, sites
et paysages...) ;
- les raisons pour lesquelles le projet a été
retenu aux vues des préoccupations environnementales ;
- les mesures envisagées pour supprimer,
réduire, compenser les conséquences dommageables du projet sur
l'environnement et l'estimation des dépenses correspondantes ;
- les méthodes scientifiques ou techniques
utilisées pour la réalisation de l'étude d'impact ainsi
que les difficultés rencontrées ;
- capacités techniques et financières de
l'exploitant ;
- un résumé non technique (attention, ce
résumé a parfois tendance à minimiser les impacts du
dossier».
* 174 Circulaire 10/88
chapitre III « élaboration des projets de lois, de
décrets-lois, de décrets et d'arrêtés »,
page 15, annexe 2ème.
* 175 Idem.
* 176 Exemple ;
« le droit administratif tunisien emprunte tout d'abord au
modèle français ses concepts et son langage. La simple lecture du
Journal Officiel en convaincra. Parfois les textes français sont repris
mot à mot avec de légères innovations....Le premier effort
de tunisification du droit administratif consiste donc à repenser le
lexique arabe qui est malheureusement loin d'être
satisfaisant », Ben Achour (Y.). Droit
Administratif : organisation administrative, fonctions
administratives, C.P.U, 2iéme édition.2000p.p 28-30
* 177 Introduction:
initiative sur la bonne gouvernance a l'appui du développement dans les
pays arabes, groupe de réflexion pour la réforme de la
réglementation (groupe de travail iv) président : m.
Khair-Eddine ben Sultane, conseiller juridique et de la législation
auprès du gouvernement, Tunisie,
http
://
www
.
Oecd
.
Org
* 178 Idem.
* 179Herbert
(S.), Administration et processus de décision, tendance actuelle,
collection Gaston, economica, 1983, page 136 -140
* 180 Pour plus de
détails voir infra-pgII.
* 181 « La
légistique ou l'art d'écrire », créé le :
juin 2009,
http
://
www
.
fonctionpublique
.
gouv
.
fr
/
img
/
legistique
.
pdf
* 182 Abbes (R.).Le
principe de confiance légitime, Mélanges à l'honneur
du Doyen Mustapha Fillali, page 1et suivantes, Centre de Publications
Universitaires, Tunis, 2010.
* 183 BÉCANE
(J.-C.).La loi revisitée. Réflexion sur les rapports entre la
loi et l'État de droit, in Mélanges
Pierre Avril, La République, Montchrestien, 2001,
p.180.
* 184 Rapport public du
Conseil d'Etat pour 1991, EDCE 1992, n°43, page 15 et suivants.
* 185Mellouli
(S).Introduction à l'étude de Droit, publications de
l'Imprimerie Officielle de la République Tunisienne, Tunis 2000, p.p.
6-8.
* 186Rapport du groupe de
travail interministériel sur la qualité de la
réglementation, présidé par m. Dieudonné
Mandelkern, page2,
http://www.simplification.public.lu/publications/Volet_communautaire/Rapport_sur_la_qualit__/rapport_mandelkern.pdf,
consulté le 20 avril 2011
* 187Cherairi (Gh.).
Réflexions sur la nature juridique du Conseil du Marché
Financier , Mélanges Habib Ayadi, C.P.U, 2010, page499.
* 188 On peut citer
l'exemple des transformations juridiques dans le système juridique
universitaire avec l'introduction du système LMD et rapprocher
l'enseignement supérieur davantage aux standards internationaux
mettre en réseau les centres de recherche et les
universités, et d'augmenter les dépenses réservées
au secteur afin de promouvoir la recherche scientifique ou encore la
révision du système de formation des formateurs et de
l'amélioration des programmes pédagogiques, dans les
écoles doctorantes, ainsi que de l'intérêt des
universités tunisiennes pour établir des relations de partenariat
avec des institutions universitaires mondiales et de la consolidation du
système d'encadrement des étudiants en master et en doctorat, la
nécessité de la consolidation de l'autonomie des
universités, en leur accordant de nouvelles prérogatives
financières et pédagogiques. 5ème commission de
la chambre des députés, audience du ministre de l'enseignement
supérieur et de la recherche scientifique, sur le projet de budget du
ministère pour l'année 2011.
* 189« Les
causes sont multiples. Le mimétisme en est une...Les textes souvent
inadaptées à la réalité» et donc difficilement
applicables » Ben Achour (Y.). Droit Administratif :
Organisation administrative, fonctions administratives, Tunis, C.P.U, 2
iéme édition, 2000, Page 33.
* 190 Ben Letaif (M.).La
légistique ; expérience tunisienne, Etat des lieux et
perspectives », projet d'appui a la modernisation de système
judiciaire, centre d'études juridiques et judiciaires, séminaire
de formation, sensibilisation a la légistique, Tunis- 23 avril 2010
* 191 la législation
tunisienne dispose de vingt-neuf codes régissant tous les secteurs .*
code d'incitations aux investissements * code de procédure civile
et commerciale * code de procédure pénale * code de
commerce * code de droit international privé * code de
déontologie du médecin vétérinaire * code de
l'aménagement du territoire et de l'urbanisme * code de
l'impôt sur le revenu des personnes physiques et de l'impôt sur les
sociétés * code de la poste* code de la presse * code
de la protection de l'enfant * code de la protection du patrimoine
archéologique, historique et des arts traditionnels* code de la route -
[ loi n° 99-71 du 26 juillet 1999 portant promulgation du code de la route
] * code de la tva * code de la fiscalité locale * code de la
nationalité tunisienne * code des changes - [ la
réglementation des changes et du commerce extérieur ] * code
des droits réels * code des droits d'enregistrement et de
timbre * code des droits et procédures fiscaux * code des
hydrocarbures * code des obligations et des contrats * code des
organismes de placement collectif * code des
télécommunications * code des sociétés
commerciales * code du statut personnel * code du travail * code
pénal * code des assurances
http
://
www
.
tunisia
-
today
.
com
* 192 L'universitaire
Dominique lansoy a constaté une inflation législative en France.
Il y à peu près 10 500 lois, 127 000 décrets. Et la
tendance va en s'accentuant.
Cette inflation est le résultat d'une manie bien
française : a chaque problème, une loi.
* 193
Débâcha(C.), études « l'inflation
législative et réglementaire en Europe», annuaire
européen d'administration publique, volume 8,1985
* 194
Lasserre-Kiesow (V.). Commment faire les lois ? L'éternel retour
d'un défi, la confection de la loi, cahiers des sciences morales et
politiques, sous la direction de Roland Drago, page 208, PUF, 2005
* 195 Mustapha Ben Letaif
(M.). La légistique ; expérience tunisienne, état des
lieux et perceptives, projet d'appui a la modernisation du système
judiciaire, Centre des Etudes Juridiques et Judiciaires, page 38.
* 196 JORT n° 96,
29.11.1996, p 239
* 197 JORT n° 40 du 18
mai 2004 ; p 1292 à 129
* 198 « La
préparation d'un budget est un travail long et minutieux, qui fait
intervenir tous les ministères, donnant lieu à des
réunions fréquentes, des discussions au sein de chaque
département, puis entre les représentants de chaque
ministère et le ministre des finances ou le premier ministre en cas de
conflit.
Ensuite, le projet de budget est soumis à l'organe
législatif, qui effectue des rapports au sein de commissions
spécialisées, pose des questions au gouvernement, et discute
l'ensemble du projet avant le vote proprement dit.
Si l'on devait établir un budget tous les semestres
ou tous les trimestres, on aurait certes des prévisions plus
précises, mais cela risquerait de paralyser à la fois le
gouvernement (chargé de la préparation du projet) et le
parlement (chargé de l'examen et du vote du projet de
budget) ». Chikhaoui (L.). Supports destinés
à la préparation de l'épreuve écrite de
spécialité par les titulaires du diplôme national
d'ingénieur , ENA, Septembre 2007.
*
* 199 Boubakri (O.),
« constitution et préparation de la loi de
finances », actes de colloque constitution et administration, Sousse,
27- 28 février 2009, ATDC, page 155.
* 200Loi organique n°
2004-42 du 13 mai 2004 portant modification et complétant la loi
organique du budget n° 67-53 du 8 décembre 1967, JORT
* 201
ÓÚíÏ (). ÇÚÏÇÏ
ãíÒÇäíÉ
ÇáÏæáÉ .
ÇáãáÊÞì
ÇáÊãåíÏí
ááãÏÉ
ÇáäíÇÈíÉ
ÇáËÇäíÉ ÚÔÑ .
Õ 45-54 2009-2010
* 202
« Depuis l'examen de l'OCDE sur la réforme de la
réglementation en France publié en 2004, la France a
engagé un ensemble de mesures ambitieuses pour promouvoir la
qualité de la réglementation ; ces mesures constituent un
changement qualitatif majeur. On peut distinguer trois grands volets d'action.
Deux sont en amont : il s'agit tout d'abord d'améliorer le processus
d'élaboration des normes en renforçant le dispositif
d'études d'impact ex ante ; il s'agit ensuite de rénover les
processus de consultation publique. Le troisième volet d'action se situe
en aval de la production normative. Le gouvernement français a
mené une politique de simplification qui a conjugué
simplification juridique et réduction des charges
administratives ».Rapport de l'OCDE .Mieux
légiférer en Europe, France, OCDE 2010,
http
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www
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oecd
.
org , consulté le 11 avril 2010
* 203 Mieux
légiférer en Europe, France, OCDE 2010,
http
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oecd
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org , consulté le 11 avril 2010
* 204 JORT n°43 du
16/10/1967.
* 205 Le premier
ministère quant a lui a été institué
conformément au décret n° 40-70 du 7novembre 1969.
* 206 JORT n°19 du
10/04/1970.
* 207 JORT n°17 du
09/04/1971.
* 208 JORT n°17 du
09/04/1971.
* 209Au Maroc c'est la
direction des études législatives au sein du Secrétariat
Général du Gouvernement, qui coordonne la préparation et
assure la mise au point des projets de lois et règlements
conformément au décret n° 2.83.365 du 7 joumada 1405 (29
janvier 1985) organise cette institution. A cet effet, elle procède,
sur le plan juridique, a l'examen de tous les projets de lois ou
règlements en vue de vérifier leur conformité avec les
dispositions constitutionnelles et leur compatibilité avec la
législation et la réglementation en vigueur »,
« procédure d'élaboration des projets de textes
législatifs et réglementaires au Maroc »,
présenté par Ben Salem Belkourati conseiller juridique des
administrations au secrétariat général du gouvernement,
http
://
www
.
oecd
.
org
* 210La Circulaire de
1988, premier ministère, services du conseiller juridique et de
législation.
* 211
http
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oecd
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org, consulté en avril 2011
* 212 « Les
enjeux du réaménagement de l'intervention du conseil d'Etat dans
la procédure législative »
* 213 Voir Annexe
numéro 3.
* 214 Voir Annexe
numéro 3.
* 215 JORT n°20 du
25Mars 2011
* 216Jouanjan (O.). Le
conseil constitutionnel, est-elle une institution libérale,
RFTPCJ, 2006, page 75
* 217 Traduction faite par
l'auteur de ce mémoire.
* 218Debbasch (Ch.), Colin
(F.). Droit administratif, 7iéme édition,
Economica, 2004, page 144
* 219 JORT n° 44 du
14 juin 1983
* 220 JORT numéro18
du 15mars 1988
* 221 Guide la
légistique française, page 76, version 6juin 2005,
http://www.legifrance.gouv.fr/html/Guide_legistique/guide_leg.pdf,
consulté le 21 aout 2011
*
222ÅáíÇÓ Èæ
ÞÏíÏÉ, áÌäÉ
ÇáãäÇÓÉ,
ãÐßÑÉ
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Úáì ÔåÇÏÉ
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ÇáÞÇäæä
ÇáÚÇã, ßáíÉ
ÇáÍÞæÞ æ
ÇáÚáæã
ÇáÇÞÊÕÇÏíÉ
æ ÇáÓíÇÓíÉ
ÈÓæÓÉ, 1993-1994 Ben, Fradj (M.).Commission
de la Concurrence, AJT, 1993, n°7, page 35,
* 223 Loi n° 95-42 du
24 avril 1995, modifiant et complétant la loi n° 91-64 du 29
Juillet 1991 relative à la concurrence et aux prix. (JORT n° 35 du
2 mai 1995, page 976 et suive.)
* 224 L'article 9 de la loi
La loi n° 91/64 du 29 Juillet 1991 relative à la concurrence et
aux prix portant la création de la Commission de la Concurrence dispose
qu' « Il est institué une commission
dénommée conseil de la concurrence, qui jouit de la
personnalité morale et de l'autonomie financière et dont le
budget est rattaché pour ordre au budget du ministère
chargé du commerce, son siège est à
Tunis. »
* 225Jribi
(Gh.).L'expérience du conseil de la concurrence tunisien, Rapport
d'activité du Conseil de la Concurrence pour l'année 2002 p 16 et
suites.
* 226 Notons que la
circulaire de 1988 n'a pas prévu la consultation du Conseil de la
Concurrence (chose toute a fait normale compte tenu de la date de
création de cet organe), cependant aucune mise à jour n'a
été apportée à cette circulaire jusqu'à
l'apparition de la circulaire de 2011, ce qui est critiquable.
* 227 Voir, Tabei (M.). Les
normes de référence du contrôle de la
constitutionnalité dans les avis du Conseil Constitutionnel ,
mémoire pour l'obtention du mastère en droit public et financier,
faculté des sciences politiques, juridiques et sociales, Tunis 2,
2007.
* 228 JORT n°18 du
15/03/1988
* 229 JORT n°52 du
10/08/1990
* 230
http
://
www
.
ces
.
org
.
tn , 24 mai 2010
* 231 Art. 6 - le conseil
économique et social comprend, outre le président
désigné conformément à l'article 9 ci
-après, les membres désignés et répartis comme suit
:
1) 26 membres sont désignés par les organisations
professionnelles répartis comme suit :
- 10 représentants les
organisations syndicales des travailleurs salariés les plus
représentatives ;
- 8 représentant les organisations
professionnelles du secteur privé dans les domaines de l'industrie, du
commerce, de l'artisanat, des services, des banques et des assurances les plus
représentatives ;
- 8 représentants les organisations
professionnelles de l'agriculture et de la pêche les plus
représentatives ;
2) 20 représentants les organisations
nationales, les associations et les professions libérales selon la
répartition suivante :
- 6 représentants les
organisations féminines les plus représentatives ;
- 6
représentants les organisations de jeunesse les plus
représentatives ;
- 4 représentants les associations
à caractère économique, social, technique, culturel et
familial ;
- 4 représentants les organisations des professions
libérales.
Ces représentants seront
désignés sur proposition des organisations et associations
concernées.
3) un représentant par gouvernorat,
élu par le conseil du gouvernorat parmi ses membres
représentatifs des collectivités locales et des zones
rurales.
4) 18 représentants l'administration et les
entreprises publiques, désignés sur proposition du premier
ministre.
5) entre vingt-cinq(25) et trente-cinq(35) membres ayant une
qualification dans les domaines économique, social, technique,
éducatif, culturel et juridique, désignés par le
président de la république en fonction de leur expérience
et de leur compétence et de manière à refléter la
diversité des opinions dans la société
* 232 Fixé actuellement
à 120 membres.
* 233 Pour lesquels on peut
s'interroger sur leur indépendance, leur représentativité
et leur compétence.
* 234 JORT n°55 du
06/08/1991, page 1393-1398
* 235 JORT n°35 du
02/05/1995
* 236 Ben Achour (R.) .La
justice constitutionnelle, quelle procédure ? , Table ronde de
Tunis sur la justice constitutionnelle, octobre 1993, Centre d'Etudes, des
Recherches et de Publications, 1995 ; page 93
*
237Rouvillois (F.). Michel Debré et le
contrôle de constitutionnalité, RFDC, 2001, page 110
* 238 Ben Achour (R.). La
protection de la constitution .In Mélanges Sadok Belaid,
Centre de Publications Universitaires, 2004, page 126.
* 239 JORT n°27 du
20/04/1990, page 527.
* 240 Les articles 72
à 75.
* 241 Depuis 1958 existe en
France un contrôle de constitutionnalité de la loi. Sur
saisine du président de la république, du premier ministre, du
président de chaque assemblée, de 60 sénateurs ou
60 députés, une loi peut, après son adoption par le
parlement mais avant la promulgation, être déférée
au conseil constitutionnel. Le conseil dispose d'un mois ou, sur demande du
gouvernement, de huit jours pour statuer.
La saisine par 60 parlementaires, instituée en 1974,
est un instrument largement utilisé, notamment par l'opposition.
Dès lors, la plupart des lois importantes font l'objet de ce
contrôle.
Le conseil exerce un double contrôle :
? Sur la procédure d'élaboration des textes
tout d'abord : le conseil veille ainsi au respect des règles
substantielles d'adoption des lois, aux conditions d'exercice du droit
d'amendement, etc.
? Sur le fond, le conseil, au terme d'une évolution
jurisprudentielle progressive et parfois contestée, juge la
conformité des lois par rapport au dispositif (articles) même de
la constitution mais aussi en tenant compte des principes a valeur
constitutionnelle qu'il tire ou déduit de la déclaration des
droits de l'homme et du citoyen de 1789 et du préambule de la
constitution de la IVème république (1946).
Le conseil peut déclarer une loi totalement ou
partiellement non conforme. Les dispositions d'une loi déclarées
inconstitutionnelles sont inapplicables. Une autre possibilité pour le
conseil consiste à déclarer une disposition législative
conforme à la constitution sous réserve de
l'interprétation qu'il en donne (une sorte de «mode
d'emploi» de la loi, en dehors duquel la constitution ne serait pas
respectée)
* 242 Guillaume Drago
(G.).La confection de la loi, Conseil d'Etat, Rapport Public 1991, EDEC,
n° 43, pages 13 a 47.s la Viéme république : pouvoir
législatif ou fonction partagée, Revue Française de
Théorie, de Philosophie et de Culture Juridique, PUF 2007, page
64
* 243 « Le
Conseil d'Etat participe a la confection des lois et ordonnances. Il est saisi
par le premier ministre des projets établis par le
gouvernement. », Article l112-1, modifié par loi
n°2009-689 du 15juin 2009,
http
://
www
.
legifrance
.
gouv
.
fr
* 244 Conseil d'Etat.
Rapport public 1991, EDCE, n° 43, pages 13 à 47.
* 245 le Conseil
Constitutionnel a dégagé un objectif de valeur constitutionnelle
d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi a l'occasion d'une
loi autorisant le gouvernement a procéder par ordonnance des travaux de
codification (Décision n° 99-421 du 16 décembre 1999) ;
(exposé fait par m. Olivier Dutheillet De Lamothe, membre du conseil
constitutionnel, a l'occasion de l'accueil de hauts magistrats
brésiliens, le 20 septembre 2005)
http
://
www
.
conseil
-
constitutionnel
.
fr
* 246Tarchouna (L.).
L'organisation du pouvoir dans les constitutions des pays du Maghreb, Revue
de Droit Public, page 277.
* 247Vedel (G.).
Excès de pouvoir législatif et excès de pouvoir
administratif, Cahiers du Conseil Constitutionnel n° 1 -
décembre 1996, http://www.conseil-constitutionnel.fr
* 248 Sur cette question
l'auteur Louis Favoreu souligne que « qu'il y a unité du
pouvoir réglementaire et que celui-ci s'exerce...pour compléter
la loi, quel que soit le domaine d'intervention ... », le
même auteur ajoute que « Le Conseil Constitutionnel (Fr) a
enfin définitivement consacré cette évolution en
décidant que l'intervention du pouvoir législatif dans le domaine
réglementaire ne constituait pas une
inconstitutionnalité », Louis Favoreu (L.). Les
règlements autonomes n'existent pas », R .F.D.A, 1987,
p.p. 871-884.
* 249 Jennayh (M.R),
« La constitutionnalisation du droit administratif
tunisien », actes de colloque constitution et administration, Sousse,
27- 28 février 2009, ATDC, p22.
* 250 En Belgique, on
réserve « une moitié des sièges
à la cour d'arbitrage à d'anciens parlementaires et l'autre
moitié à des juges ayant une formation juridique
approfondie », olivier Jouanjan (O.). Le conseil
constitutionnel, est-elle une institution libérale ?,
RFTPCJ, 2006, page 80
* 251Boubakri (A.).
« Constitution et la préparation de la loi de
finances », Constitution et administration, FSEPS et ATDC,
page 165.
* 252Tarchouna (L.).Le
tribunal administratif et la protection de la Constitution, Mélanges
à l'honneur du doyen Mustapha Filali, CPU, Tunis, 2010,
page371-372
* 253 Contrairement au
modèle français ; une loi peut, après son adoption
par le parlement mais avant la promulgation, être
déférée au conseil constitutionnel pour statuer sur sa
constitutionnalité.
* 254Baufumé (B.).Le droit d'amendement et
la constitution sous la 5ième république ,
Revue
Internationale
de
droit
Comparé
,
année 1994, volume 46,
numéro
1 ,
pp. 269-270
* 255« Charles
Eisenmann définit la conformité logique et rationnelle comme
étant celle qui existe entre un objet et un type idéal,
général, abstrait dont il constitue une réalisation
concrète.il poursuit en affirmant que dans ce sens, poser qu'une norme
doit être conforme à une autre norme c'est exiger que la norme
contrôlée soit la réalisation concrète d'un
schéma ou modèle pré dessiné dans la norme de
référence », Tabei (M.). Les normes de
référence du contrôle de la constitutionnalité dans
les avis du conseil constitutionnel », Mémoire pour
l'obtention du mastère en droit public et financier, faculté
des sciences politiques, juridiques et sociales, Tunis 2, 2007, voir aussi
Ajroud (B.), Le Conseil Constitutionnel Tunisien et les traités,
Mélanges Mustapha Filali, CPU, 2010, page 51-57, aussi page 407-409.
* 256 Le doyen favoreu
énonce que la compatibilité se borne à exiger de la norme
contrôlée le respect du cadre ou des orientations tracées
par la norme de référence. Tabei (M.). Les normes de
référence du contrôle de la constitutionnalité dans
les avis du conseil constitutionnel , Mémoire pour l'obtention
du mastère en droit public et financier, faculté des
sciences politiques, juridiques et sociales, Tunis 2, 2007.
* 257 la saisine du conseil
est obligatoire pour les projets de lois organiques, les projets de lois
prévus à l'article 47 de la constitution, ainsi que les projets
de lois relatifs aux modalités générales d'application de
la constitution, à la nationalité, à l'état des
personnes, aux obligations, à la détermination des crimes et
délits et aux peines qui leur sont applicables, à la
procédure devant les différents ordres de juridictions, à
l'amnistie, ainsi qu'aux principes fondamentaux du régime de la
propriété et des droits réels, de l'enseignement, de la
santé publique, du droit du travail et de la sécurité
sociale. De même, le président de la république soumet
obligatoirement au conseil constitutionnel des traités visés
à l'article 2 de la constitution. Il peut également lui soumettre
toutes questions touchant l'organisation et le fonctionnement des
institutions
* 258 Ben Achour (R.). La
protection de la constitution, Mélanges Sadok Belaid,
Centre de Publications Universitaires, 2004, page 127.
* 259 Al 3 de l'article 72 de
la Constitution tunisienne du 1 juin 1959 .
* 260 le président
de la république soumet au conseil constitutionnel durant le
délai de promulgation et de publication prévu à l'article
52 de la constitution, les modifications concernant le fond apportées
aux projets de lois adoptés par la chambre des députés et
qui ont été précédemment soumis au conseil
constitutionnel conformément aux dispositions du présent article.
Il en informe le président de la chambre des députés. Dans
ce cas, le délai précité est interrompu jusqu'à
communication au président de la république de l'avis du conseil
constitutionnel, sans que l'interruption excède un mois.
* 261 «
Considérant que le projet de loi organique soumis à l'examen
du conseil s'insère dans le cadre de la saisine
obligatoire ». Avis n° 36-2010 du conseil constitutionnel
sur un projet de loi organique modifiant et complétant la loi n°
72-40 du 1er juin 1972 relative au tribunal administratif
* 262Boubakri (A.)
Constitution et la préparation de la loi de finances, Constitution
et Administration, FSEPS et ATDC, page 166 est suivantes.
* 263 « Les
articles 28 29 30 31 du projet de loi de finances pour 2005 et des articles 22
et 23 du projet de loi e fiances pour 2006 », Boubakri (A.)
.Constitution et la préparation de la loi de finances, Constitution
et administration, FSEPS et ATDC, page 168.
* 264 Avis n°58-2008 u
15 octobre 2008 concernant certaines dispositions du projet de loi de finances
pour l'année 2009, JORT, n°104, 26 décembre 2008, page 4384,
« Considérant que la saisine se limite à certains
articles du projet de loi de finances, cela ne fait pas pour autant obstacle
à ce que le Conseil les examine ans ce cadre et dans la mesure
où ces articles ou ensemble d'articles pris isolément
constituent, en eux-mêmes , des dispositions autonomes vis-à-vis
des autres contenues dans le projet de loi de finances. »
* 265 Extrait du document
relatif au Conseil Constitutionnel disponible sur le site :
http
://
www
.
conseil
-
constitutionnel
.
fr
/
conseil
-
constitutionnel
/
francais
/
les
-
decisions
/
acces
-
par
-
date
/
decisions
-
depuis
-1959/1975/74-54-
dc
/
decision
-
n
-74-54-
dc
-
du
-15-
janvier
-1975.7423.
Html,
consulté le 23/11/2010.
* 266 Extrait de l'article
«entretien avec le professeur Farhat Horchani », conduit par
Samir Aaieb, publié à l' occasion du cinquantenaire de la
constitution tunisienne, publie 14 juin 2009, journal Attariq Aljadid,
http://attariq.org/spip.php?article725
* 267 Consulter l'annexe
numéro 3.
* 268Teisserenc (P.). Les
développeurs dans la négociation politique, Actes de
colloque : les recompositions locales des formes de l'action
politique, CERAL, 31 mai 2001, page 103-117.
* 269 Voir l'article de
Mrad (H.).La gouvernance ou la quête d'un nouvel ordre politique,
Mélanges en hommage à Dali Jazi, Centre de Publications
Universitaires, 2010, p.p. 599-611
* 270Bourgault (J.). Le
rôle et les défis contemporains des sous-ministres du
gouvernement du canada, Centre Canadien de Gestion, janvier 2003,
http
://
www
.
csps
-
efpc
.
gc
.
ca
/
pbp
/
pub
/
pdfs
/
p
113_
f
.
pdf
* 271 Ben Achour (Y.).
Pouvoir gouvernemental et pouvoir administratif, Université de
Droit et des Sciences Politiques et Economiques, 1977-1978, page 107.
* 272 JORT numéro 97 du
20 et 23 décembre 2011, pp. 3111-3115.
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