Coopération au développement et renforcement des capacités locales : Intervention des ONG et marges d'autonomie des acteurs à la base (cas des ONG GADEC et DIAPANTE )

UNIVERSITE GASTON BERGER DE SAINT - LOUIS

UFR DE LETTRES ET SCIENCES HUMAINES

SECTION DE SOCIOLOGIE

THEME : Coopération au développement et renforcement des capacités locales

SUJET : Intervention des ONG et marges d'autonomie des acteurs à la base : cas des ONG GADEC et DIAPANTE

SOUS LA DIRECTION DU :

Pr. Issiaka-P. Latoundji LALÈYÊ

PRESENTE PAR :

Mamadou DIOUF

ANNEE ACADEMIQUE 2006 / 2007

« J'ai la conviction que rien de solide ne pourra se faire en matière d'organisation -ni d'ailleurs dans aucun autre domaine- sans que ne s'instaure un dialogue permanent avec les premiers intéressés, c'est-à-dire les acteurs eux-mêmes. Et s'il est une seconde conviction que j'espère partager c'est celle de l'extraordinaire capacité des paysans africains à soutenir un tel dialogue, à y participer pleinement et à l'enrichir de leur réflexion ».

BELLONCLE (G). Coopération et Développement en Afrique noire sahélienne. Collection du CEDEC N°10, Canada, 1978, p.28.

introduction

Au courant de la décennie 80-90, les politiques de coopération au développement ont connu d'importantes réformes qui en ont modifié la configuration de façon  décisive. De la forme classique de l'aide publique au développement, le système international de l'aide est, en effet, passé à une tout autre forme de coopération essentiellement basée sur la filière non gouvernementale (ONG) ^1(*). Il peut paraître évident, à première vue, que si les ONG ont progressivement joué les « premiers rôles » dans le système de l'aide au développement c'est dû au fait que le système classique de coopération avait montré ses limites. Mais, le fait reste aussi que pour bien comprendre l'importance sans cesse grandissante acquise par ces organisations dans le système de l'aide au développement il faut, comme le suggère Moussa BA, se référer « aux différentes politiques de développement économique et social adoptées par les Etats et aux dures réalités vécues par les populations dans les années 70 »^2(*). C'est dire que les raisons profondes de la montée en puissance des ONG dans le champ de la coopération au développement sont bien plus à chercher dans les crises multiformes des années 70 (crise des théories et modèles, crise des Etats, crise du monde rural et des activités agricoles, sécheresses, famines...) et dans les réponses que les pouvoirs publics et leurs partenaires au développement ont essayé d'y apporter.

En s'appropriant les théories et approches sur l'auto développement^3(*) et le développement participatif, et en se déclinant d'emblée comme des institutions d'appui à l'auto développement (IAAD) les ONG ont vite fait d'attirer l'intérêt, la convoitise et la confiance du public, des bailleurs, des Etats et des agences internationales de coopération. Etant d'avis avec Jean Paul DELER que « l'importance croissante des ONG dans le processus du développement de nos pays ainsi que sur les mécanismes de l'aide (....) justifie assez largement que s'engage une réflexion d'ensemble et un bilan collectif autour d'un phénomène contemporain mais encore obscur » ^4(*),  nous avons choisi, dans le cadre du présent mémoire de maîtrise, de travailler sur la thématique générale de la coopération au développement et plus spécifiquement sur la question des marges d'autonomie dévolues aux acteurs à la base dans le cadre des interventions des ONG. La pertinence d'un tel sujet nous est parue d'autant plus grande qu'à l'heure où d'aucuns émettent des réserves sur la capacité des ONG de prendre en charge les défis d'un développement auto centré et durable, il est clair que l'enjeu d'action et de réflexion sur la nature réelle des rapports que ces organisations entretiennent avec les populations à la base n'en est que plus important. Ainsi notre objectif principal a été de nous interroger sur deux aspects de l'intervention des ONG:

1. Quelle est la nature réelle des rapports que les ONG entretiennent avec les populations à la base ?

2. Est-ce que ces rapports sont conformes aux dimensions endogènes, participatives et humaines du développement?

Conscient qu'aucune ONG ne ressemble « traits pour traits » à une autre, nous avons fait le choix de mener cette étude auprès de deux ONG nationales. Il s'agit du Groupe d'Action pour le Développement Communautaire (GADEC) et de DIAPANTE^5(*). Les enquêtes de terrain ont été menées auprès de trois organisations communautaires de base (OCB) avec lesquelles ces ONG travaillent respectivement dans les régions de Tambacounda et de Saint Louis. La méthodologie utilisée repose sur deux piliers que sont la recherche documentaire et les enquêtes de terrain.

Le plan du mémoire est établi autour de trois parties. Dans la première intitulée cadres théoriques et méthodologiques de la recherche nous exposons la problématique de recherche, faisons l'état de la question, déclinons les objectifs et hypothèses de recherche, construisons nos concepts clés, établissons le cadre opératoire de la recherche, précisons et justifions nos outils de collecte de données ainsi que les techniques d'échantillonnage pour enfin revenir sur l'histoire de la collecte des données et sur les difficultés rencontrées.

Dans la seconde partie titrée présentation du cadre de l'étude, nous présentons à la fois les ONG étudiées, les organisations communautaires de base auprès desquels les enquêtes de terrain se sont menées de même que les cadres géographiques et humains qui ont vu se dérouler nos enquêtes.

La troisième et dernière partie du mémoire est quand à elle consacrée à la présentation, à l'analyse et à l'interprétation des données de nos enquêtes. Il s'agit aussi bien des données de l'analyse de contenu que des données obtenues grâce aux enquêtes de terrain.

Rédigée en deux chapitres, cette première partie du mémoire nous permet d'exposer, à la fois, les cadres théoriques et méthodologiques de référence. Par cadre théorique de référence nous entendons la problématique de recherche, l'état de la question, les objectifs de recherche, les hypothèses ainsi que la construction (définition) des concepts sur lesquels repose la recherche. Dans la problématique nous revenons, après une brève définition du concept de coopération au développement, sur l'historique des différentes politiques qui,  dans ce domaine, ont marqués les rapports Nord Sud notamment depuis les années 50. Cette revue historique nous permet par la même occasion de mettre un accent particulier sur les ONG, leur définition, leur typologie, le contexte historique de leur émergence, leur philosophie........ L'objectif visé étant, d'une part, de mieux comprendre les différents tournants qui ont marqué ces politiques et, d'autre part, d'aider à mieux cerner le contexte à la faveur duquel les ONG se sont vues propulsées au devant de la scène internationale de la coopération au développement.

L'état de la question se présente sous la forme d'une revue de la littérature sur les ONG et leurs interventions. Il s'agit en effet, d'une restitution synthèse de ceux d'entre les éléments de connaissance auxquels nous avons eu accès au cours de nos recherches bibliographiques et qui traitent de la problématique générale de la coopération au développement et plus spécifiquement de la question du renforcement des capacités locales dans le cadre des interventions des ONG. Nous nous efforçons ainsi d'y rendre compte aussi bien des points de vue laudatifs que des analyses critiques sur les ONG et leurs interventions. Les objectifs de l'étude sont exposés à la section 3, alors qu'à la section 4 nous procédons à la formulation des hypothèses de recherche ainsi qu'à la construction des concepts de l'étude.

Le cadre méthodologique qui constitue le second et dernier chapitre de cette première partie, recoupe quatre (4) sections. Il s'agit, après avoir défini et précisé le cadre théorique de notre recherche ; d'exposer et de justifier nos principaux choix méthodologiques (le modèle d'analyse, les techniques et outils de recueil de données utilisés, la technique d'échantillonnage, le choix des personnes ressources). Nous en profitons aussi pour faire l'historique de la collecte des données en exposant les différentes étapes par lesquelles nous sommes passés et les principales difficultés que nous avons eu à rencontrer à chacune de ces étapes.

Chapitre un (1) : Cadre théorique de la recherche

Section une (1) : Problématique

Contrairement à une conception assez répandue, l'histoire de la coopération au développement remonte bien avant la période des indépendances nationales. Cette histoire reflète, à y regarder de plus près, les différentes conceptions et approches du développement qui se sont succédées dans les pays en développement.

Selon une approche classique, le concept de Coopération au développement désigne les transferts des pays développés vers les pays en voie de développement (PVD) de ressources financières, techniques et humaines d'origine publique (agences d'aide bilatérales ou multilatérales) ou privée (Organisations Non Gouvernementales). Le motif de ces transferts étant le rattrapage du développement économique, la recherche d'une plus grande justice sociale et la diminution des disparités. Le principe est donc de favoriser le développement économique et social des régions les moins avancées par des transferts de moyens du Nord vers le Sud à des conditions plus favorables que celles des marchés financiers. Même s'il est rare de rencontrer des auteurs qui établissent la distinction entre ce concept et ceux d'aide publique au développement ou de système d'aide, il reste toujours important de garder en tête que le concept de coopération au développement « peut revêtir bien des formes de collaboration différentes de l'aide financière et/ou technique tels les programmes culturels, les accords commerciaux, les conventions sur les migrations... »^6(*).

Pour de nombreux auteurs, l'idée même d'instaurer un système de coopération au développement remonte aux années 50. Cette thèse repose sur le fait que les pratiques de coopération au développement ont fortement été inspirées par les expériences initiées dans les pays industrialisés au lendemain de la seconde guerre mondiale (Plan Marshall) et par les mesures appliquées ensuite dans les relations entre pays industrialisés et pays décolonisés.

Claude FREUD^7(*) montre bien, cependant, qu'il est tout à fait possible de retrouver dès la période coloniale déjà des tentatives métropolitaines de promouvoir le développement économique et social des colonies. Il va même jusqu'à faire remonter la naissance de la coopération au développement aux années vingt (20) « Un bref point d'histoire s'impose donc : sous la colonisation, à partir de quel moment les pouvoirs publics vont-ils s'engager dans la mise en valeur des possessions d'outre- mer ? En fait, très tardivement, à partir des années vingt ; jusque là les rapports économiques relèvent de ce que l'on a appelé le pacte colonial^8(*)»^9(*) .

La signature des accords de Yaoundé dans les années 1965-1967 constitue de la même sorte un tournant dans l'histoire de la coopération au développement puisqu'elle consacre l'association des ex- colonies à la Communauté Economique Européenne (CEE).

En tout état de cause, ce qu'il nous paraît essentiel de retenir de ce débat d'experts sur la date de naissance de la coopération au développement c'est qu'en définitive le contexte dans lequel est née celle-ci à savoir la volonté des autorités coloniales de promouvoir le développement économique et social des colonies, a très fortement conditionné son modèle pendant de nombreuses décennies. Des indépendances nationales jusqu'au début des années 80, en effet, l'essentiel des efforts de coopération bilatérale et/ou multilatérale s'est fait sous la houlette des Etats et des agences publiques de coopération. Autrement dit ce que l'on nomme communément la coopération au développement «classique» ou «publique» a été pendant près de trois décennies l'apanage exclusif des Etats et, dans une moindre mesure, celle des agences et institutions internationales de coopération « elle s'est établi suivant un axe gouvernemental qui mettait en rapport des organisations bureaucratiques de grande taille»^10(*).

L'hypothèse de base de la coopération publique telle que posée par l'économiste ROSTOW était que le progrès économique et social suit un parcours linéaire, identique pour toutes les nations. Dès lors l'idée était qu'un apport massif de ressources financières, d'assistance technique ou d'assistance en marchandises allait permettre aux économies du Sud de se lancer vers la voie de la croissance et du développement. On comprendra dès lors que les options étaient claires ; il s'agissait pour les pays du Nord de combattre la pauvreté, de soutenir la croissance économique et de développer les échanges internationaux par des approches globales consistant notamment à recourir à de grands projets et à promouvoir des types de productions (cultures de rente) ne tenant souvent pas compte des contextes locaux, des traditions ou même des besoins réels.

Comme le souligne CASSEN, il est difficile de faire une analyse détaillée des réussites et des échecs de la coopération au développement classique «car malheureusement, on manque d'analyses sérieuses de cette période de la coopération au développement»^11(*). Néanmoins et même s'il faut reconnaître que grâce aux transferts opérés des souffrances ont été apaisées, le niveau d'instruction relevé et beaucoup de cadres formés ; le fait reste que globalement il est à déplorer l'existence de problèmes de fond qui ont profondément remis en cause la contribution effective et efficace de cette forme de coopération à la solution de situations économiques et sociales difficiles. D'une part, les acteurs extérieurs (agences d'aide, bailleurs de fonds, Etats du Nord...) ont toujours voulu jouer un rôle prépondérant dans l'identification, la conception, la négociation, la mise en oeuvre, le suivi et l'évaluation des actions de coopération.... Dans toutes ces étapes, l'implication des acteurs locaux est restée faible ; Alain PIVETEAU note que dans un tel contexte «les motivations réelles des politiques publiques qu'elles soient bilatérales ou multilatérales s'avèrent incompatibles avec la nature profonde d'une aide au développement»^12(*). D'autre part, en voulant mettre l'accent sur la réalisation d'objectifs à court terme (ce qui est inhérent à l'approche projet qui a caractérisé la coopération publique), la dimension institutionnelle du développement a généralement été négligée. Au milieu des années quatre vingt (80), trois organismes de poids dans le domaine de la coopération au développement avaient soulevé cette question récurrente dans l'analyse du système d'aide publique et avaient proposé à l'appui de publications sérieuses des réformes du système. Il s'agissait d'un document de l'OCDE, d'un ouvrage rédigé par le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) et d'une publication de l'European Center for Development Policy Management (ECDPM). Pour Daniel FINO ces trois documents critiquaient assez clairement et assez radicalement aussi le système de coopération classique dans la mesure où leurs auteurs estimaient que «les aspects institutionnels ont été fortement négligés et ce, malgré qu'il ne puisse y avoir de développement durable sans institutions bien structurées à l'intérieur du pays récepteur. (...), la coopération n'aurait pas atteint l'un de ses objectifs principaux à savoir renforcer l'autonomie des institutions locales et nationales»^13(*). Il est, par ailleurs, souvent posé la question de l'importante disproportion entre les résultats obtenus et le coût exorbitant de la Coopération^14(*).

Dans son ouvrage consacré à l'analyse des politiques de coopération au développement; Sylvie BRUNEL écrit que «la façon dont l'aide a été affectée aux différentes époques reflète assez fidèlement les différentes conceptions du développement qui se sont succédées»^15(*). C'est dans cet ordre d'idée qu'elle soutient, s'inspirant des grands courants mobilisateurs de l'aide mis en évidence par l'économiste Jean-Jacques GABAS^16(*), que d'une approche quantitative qui partait du postulat que seul un apport massif de capitaux dans les secteurs dits lourds pouvait engendrer le décollage, on est passé progressivement à une nouvelle approche qualitative insistant sur l'importance de la ressource humaine. Inspirée des théories émergentes de l'époque, la nouvelle approche mise sur d'autres types d'interventions en mesure de prendre en charge les nouvelles préoccupations que sont la participation populaire et la responsabilisation des groupes humains. Les ONG vont se présenter comme les porteurs de cette nouvelle approche.

En tant que formations sociales, les ONG ne sont, en aucune façon, un produit des années 70 ou 80. De telles organisations existent en effet, depuis plus longtemps que la majeure partie des gouvernements bien que leur dénomination ait été initialement différente. Jean Pierre LEWIS^17(*) rappelle que durant le 17ème et le 18ème siècles les britanniques oeuvraient déjà en faveur de groupes sociaux et de minorités opprimés en fournissant une aide philanthropique aux missionnaires et aux écoles pour les indiens, les esclaves et pauvres blancs d'Amérique du Nord. En France, le 17ème siècle qualifié de grand siècle eu égard à l'influence politique, diplomatique et culturelle de l'Etat monarchique, voit apparaître au même moment au sein de la haute bourgeoisie et d'une partie de la noblesse un vaste mouvement de charité privée qui ne cessera de se développer au cours des siècles suivants. Alexis De TOCQUEVILLE^18(*) mettait à jour, dès 1840 déjà, la pierre angulaire de la démocratie en Amérique en pointant du doigt le fait associatif. Ces initiatives collectives ou communautaires tournées ou non vers la satisfaction de leurs auteurs rendent compte selon RYFMAN d'une véritable tradition pluraliste d'auto assistance dont les ONG sont l'expression contemporaine. Des études très sérieuses ont montrées en ce sens que les ONG contemporaines sont fortement marquées du sceau de deux empreintes culturelles datant du 19ème siècle. Il s'agit tout d'abord de l'idéale démocratique et des valeurs libérales portées par la bourgeoisie occidentale, et ensuite, de la projection outre mer de la charité chrétienne traditionnellement axée vers le territoire d'origine. Il faut reconnaître concernant cette seconde empreinte culturelle que les églises ont été parmi les premiers à tracer la voie d'une coopération que J.TENDLER qualifie de People to people^19(*).

Ainsi une approche historique des ONG, permet de se rendre compte de l'indépendance et de la primauté d'une aide internationale privée par rapport à l'engagement des gouvernements. C'est dire qu'il est difficile de ne percevoir dans l'émergence des organisations non gouvernementale qu'une simple remise en cause de la légitimité et de l'efficacité du traditionnel «tête à tête» des Etats dans la coopération Nord Sud. L'antériorité d'actions collectives d'assistance issues de la société civile tant dans les pays d'origine (Nord) que sur la scène internationale conduit à rejeter toute analyse confinant à la réaction un mouvement social dont l'histoire révèle qu'il procède initialement de l'action indépendante et autonome. Cependant même si la présence et l'émergence des ONG ne jettent pas l'anathème sur le rôle et l'efficacité des Etats dans les rapports Nord Sud, la réalité reste que la montée en puissance des ONG de développement au cours des années 70-80 s'appuie quant à elle sur une critique souvent virulente du rôle de la coopération publique durant les deux précédentes décennies.

* ¹ DELER (J.P). ONG et développement : Société, économie, politique. Paris, ed. Karthala, 1998, p.2. (Avant propos).

* ² BA (M). « Le mouvement ONG au Sénégal : outil de développement participatif » dans Les cahiers du CONGAD n°1 : symposium sur l'identité des ONG (12,13 et 14 novembre 1997 Saly/ Mbour). Dakar, CONGAD, Janvier 1999, p.13.

* ³ Remarquons avec Yves A. FAURE («  Les ONG : de l'action à la recherche, de la compréhension à la banalisation » dans ONG et développement p.11) la proximité de la plupart des ONG d'avec les théories économiques de la dépendance ou de l'échange inégal ; théories qui ont été au point de départ du paradigme de l'auto développement.

* ⁴ DELER (J.P), op.cit, p. 5.

* ⁵ Le terme signifie littéralement en wolof « se donner la main ».

* ⁶BOULOUDANI (V) et GHINET (S). Le financement extérieur du développement en Afrique de l'Ouest : étude des transferts et réflexions sur l'aide au développement 1960-1990. Abidjan, ed. CINERGIE, 1994, p.2.

* ⁷ FREUD (C). Quelle coopération ? Un bilan de l'aide au développement. Paris, ed. Karthala, 1998, 270 p.

* ⁸ Si l'on en croit Claude FREUD le système du «pacte colonial» imposait aux colonies de développer des productions dont la métropole avait besoin et de recevoir en retour ce que cette dernière produisait. Dans un tel contexte les colonies étaient considérées comme des marchés réservés au profit exclusif de la Métropole et se trouvait ainsi placées dans une dépendance économique totale. Ainsi le pacte reposait sur cinq (5) principes fondateurs :

· Une colonie ne pouvait importer que les produits de la métropole.

· Elle ne pouvait exporter ses produits naturels que vers la métropole.

· Elle ne devait avoir aucune industrie qui ferait concurrence à celles de la métropole.

· Entre elle et la Métropole tous les transports devaient se faire sous pavillon national.

· Les seuls produits coloniaux admis en franchise dans la Métropole étaient ceux de ses colonies, les autres étaient prohibés ou frappés de droits d'entrée.

* ⁹ FREUD (C), op.cit, p.5.

* ¹⁰PIVETEAU (A). «Pour une analyse économique des ONG» dans ONG et Développement. p. 274.

* ¹¹CASSEN (R). Does Aids Work?. Oxford University Press, Oxford, 1986 cité par Daniel FINO, op.cit., p. 15.

* ¹² PIVETEAU (A), op.cit., p. 274.

* ¹³ FINO (D), op.cit, p. 17.

* ¹⁴ Notons à titre indicatif que malgré les coûts estimés exorbitants, l'aide publique au développement est jugée quantitativement faible par rapport au PNB des pays du Nord. Quelques chiffres suffiront peut être pour s'en convaincre : dans les années 60, les Nations Unies, la CNUCED et le CAD avaient à tour de rôle fixé à 1% du PNB la part des transferts des pays économiquement avancés vers le tiers monde. Les deux décennies suivantes ont vu cet objectif revu à la baisse pour être fixé à 0,7%. Or, en 1989 le CAD estimait que pour la totalité de ses membres, le rapport aide publique/PNB était de l'ordre de 0,35%, c'est-à-dire au même niveau qu'en 1975.

* ¹⁵ BRUNEL (S). Le Sud dans la nouvelle économie mondiale. Paris, PUF, 1994, p.169.

* ¹⁶GABAS (J.J). L'Aide contre le développement : l'exemple du Sahel. Paris, Economia, 1988.

* ¹⁷LEWIS (J.P). «Coopération entre Organismes publics et Organisations Non Gouvernementales» dans Bulletin de liaison entre Instituts de Recherche et de Formation en matière de Développement n° 10. Paris, OCDE, 1983 Cité par Alain Piveteau, op.cit. p. 273.

* ¹⁸ DE TOCQUEVILLE (A). La démocratie en Amérique. Paris, ed. M.TH.Genine Librairie de Médicis, cité par Philippe RYFMAN, op.cit, p.54.

* ¹⁹ TENDLER (J). Turning private voluntary organizations into development Agencies: Questions for Evaluation. Washington U.S. AID: Program Evaluation Discusion paper n° 12, US Agency for Development, 151 p. cité par Philippe RYFMAN, op.cit. p. 57.