L'influence des politiques d'Etat sur l'expansion de l'habitat individuel

III/ Vers un développement soutenable

A. SENSIBILISATION AUX PROBLÈMES D'UNE URBANISATION DÉRAISONNÉE

1. Vers une vision plus globale du territoire.

La loi Pasqua de 1995 introduit les « Schémas Nationaux d'Aménagement et de Développement du Territoire » devant être présentés devant le parlement avant approbation. Il est également créé un « Conseil National de l'Aménagement et du Développement du Territoire » qui formule des avis sur les politiques d'Etat et des collectivités territoriales concernant l'aménagement et le développement du territoire. « Des directives territoriales d'aménagement peuvent fixer [...] les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires ». Ces directives sont établies à l'initiative et sous la responsabilité de l'Etat.

Cette loi porte modification à la « Loi relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat » de 1983 en permettant à l'Etat de se réengager dans l'aménagement du territoire, qui était depuis lors laissé aux communes, tout en prenant en compte un développement plus durable.

Cette loi fut à son tour modifiée en 1999 par la loi Voynet qui supprime les Schémas Nationaux d'Aménagement et de Développement du Territoire au profit des « Schémas de Services Collectifs ». Ces schémas concernent neuf domaines d'action prioritaires dans l'objectif d'un développement durable du territoire. Ils ont été élaborés au niveau national par la Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale en collaboration avec les régions.

Des « Schémas Interrégionaux d'Aménagement et de Développement du Territoire » sont également élaborés. Ceux-ci doivent être compatibles avec les « Schémas Régionaux d'Aménagement de Développement » et se référer aux « Schémas de Services Collectifs ». Ces schémas sont mis en oeuvre en collaboration avec l'Etat et dans le cadre des « Contrats de plan Etat-Région » institués par la loi de 1982 portant réforme de la planification. Ces contrats portent engagement de l'Etat sur la programmation et le financement de projets importants dans les régions. Ils ont été revalorisés par la présente loi.

Ces lois ajoutent de nouveaux documents et renforcent les documents existants en matière de gestion de l'aménagement à l'échelle nationale. Elles viennent cadrer les documents établis à l'échelle régionale. La loi Voynet met en outre l'accent sur un meilleur dialogue entre les différents acteurs de l'aménagement.

2. Vers une restriction de l'utilisation de l'espace 

La loi de décentralisation de 1983 introduit pour la première fois la notion de « limitation de l'utilisation de l'espace ». C'est la première apparition d'une notion écologique dans les législations relatives à l'urbanisme, dix ans après que René Dumont se soit présenté en tant que candidat écologiste aux présidentielles, ouvrant la voie à l'écologie politique^23(*).

Par la suite, la loi Pasqua fait mention d' « environnement et de développement durable » en ce qui concerne les objectifs des  Schémas Nationaux d'Aménagement et de Développement du Territoire. Cette notion sera renforcée par la loi Voynet.

C'est ensuite la loi Solidarité et Renouvèlement Urbain qui reprend le thème de la limitation de l'utilisation de l'espace. Ainsi, elle indique que les Schémas de Cohérence Territoriale, les Plans Locaux d'Urbanisme et les cartes communales, qui élevées par la présente loi au rang de documents d'urbanisme pour les petites communes, permettent d'assurer « une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux »

Cette loi institue également un nouveau document, le Plan d'Aménagement et de Développement Durable qui, inscrit au PLU, énonce les intentions de la municipalité pour les années à venir. Ce document fut conçu comme opposable au tiers mais ne l'est plus depuis la loi « Urbanisme et Habitat » du 2 juillet 2003.

B. LE PARADOXE DES MESURES BORLOO

4. Autour de la « maison à 100 000 euros »

« Devenir propriétaire de son logement, voir ses enfants grandir et prendre leurs racines dans une maison qui acquiert son âme au fil du temps... Pour bon nombre de Français, c'était jusqu'alors un rêve qui avait peu de chance de se réaliser. Grâce à la Maison à 100 000 euros, le rêve se concrétise : pour l'équivalent d'un loyer HLM, les ménages disposant de revenus modestes, vont pouvoir acquérir une maison de qualité, bien intégrée dans son environnement, dans sa ville. »^24(*)

Plusieurs dispositifs sont proposés afin de parvenir au coût de 100 000 euros. Ceux-ci sont plus ou moins cumulables selon la zone de future résidence et ne sont pas seulement applicables aux futurs acquéreurs de la « maison à 100 000 euros » mais également à toute personne désirant accéder à la propriété et bénéficiant de ressources inférieures à celles permettant l'accès au logement locatif social.

Dans le cadre d'une « maison aujourd'hui »^25(*), nom véritable de la maison à 100 000 euros, les accédants bénéficiant d'un contrat « Prêt Social Location-Accession » (PSLA) peuvent obtenir un prêt à taux réduit, un taux réduit de TVA, une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans et une garantie de rachat du logement et de relogement.

Dans d'autre cas, comme lors d'une construction dans une zone où le prix du foncier ne permet pas de rentrer dans l'objectif des 100 000 euros, un bail à construction peut être signé avec la commune qui loue un terrain destiné à être bâti par le locataire. Le terrain, qui peut être acheté à tout moment, est loué à un faible prix pendant toute la période de remboursement de la « maison aujourd'hui ». Les destinataires peuvent également souscrire un prêt à taux zéro.

Dans les zones couvertes par un plan de rénovation urbaine, l'Agence Nationale de Renouvèlement Urbain accorde des subventions et l'acquéreur bénéficie d'une TVA à taux réduit.

Le PASS-foncier est une autre mesure instituée par le gouvernement de manière à favoriser l'accession à la propriété ; cependant celui-ci s'applique aussi bien à l'acquisition qu'à la construction d'un logement neuf, individuel ou collectif. Il est financé grâce à une convention entre l'Etat et les organismes collecteurs  tels que les Collecteurs Interprofessionnels du Logement, les Chambres de Commerce et d'Industrie et la Caisse des Dépôts et Consignation. L'alimentation du PASS-foncier s'effectue entre autre par le 1% logement, mesure datant de 1953 et correspondant à participation des employeurs à l'effort de construction à hauteur de 1% de la masse salariale.

Selon Christine Boutin, Ministre du Logement et de la Ville, la mesure de la loi Travail Emploi Pouvoir d'Achat du 1^er aout 2007, permettant un « crédit d'impôt sur la déduction des intérêts d'emprunt » va encore favoriser les accessions à la propriété.

Plusieurs autres mesures, notamment des prêts, avaient été instituées dès 1984 par décret, mais n'ont pas connu beaucoup de succès. Depuis 2004 les conditions d'octroi de ces prêts ont été réévaluées plusieurs fois par décret de manière à favoriser les accédants à la propriété.

5. Le paradoxe

Ces mesures semblent assez paradoxales lorsque l'on prend en compte les préoccupations, citées précédemment, de « réduction de la consommation d'espace ». La charte de la maison à 100 000 euros et son cahier des charges ne précisent en rien que l'implantation de ces maisons doit respecter ces préoccupations.

Ces mesures participent grandement au développement du modèle d'habitat individuel puisqu'elles permettent l'obtention d'un terrain et la construction de sa maison « pour l'équivalent d'un loyer HLM » par le cumule des aides et par les prêts sur de longues durées.

Sur le plan technique, il faut cependant noter l'exigence du label « très haute performance énergique » de la réglementation thermique de 2000.

6. Formes urbaines

Villepinte ne 1974

Villepinte en 2003

0 500m 1km

Nombre d'immeubles à un seul logement

Nombre d'habitants

A Villepinte, les dernières terres agricoles entre la francilienne et l'aéroport Charles de Gaule sont transformées en terrain à bâtir de par des pressions foncières devenues plus fortes.

Villepinte, vue satellitaire extraite de Google Earth

Les formes urbaines sont celles que l'on trouve aujourd'hui dans chaque lotissement de village, caractérisées par des voies de desserte courbes et un découpage des parcelles permettant la vente du plus grand nombre de lots. Les parcelles ont des superficies de plus en plus réduites.

C. VERS DES ÉLÉMENTS DE SOLUTION

1. Le Grenelle de l'Environnement

Annoncé le 18 mai 2007 par Alain Jupé, alors Ministre de l'Ecologie, du Développement et de l'Aménagement Durables, puis mené par son remplaçant Jean-Louis Borloo, le Grenelle de l'Environnement a pour but de réunir des protagonistes de différents horizons sous la forme de rencontres et discussions autour de thèmes sur l'environnement et le développement durable. Parmi les groupes d'étude qui sont formés, l'un d'eux, sous le nom « Urbanisme et gouvernance territoriale », se préoccupe de la maîtrise de la « consommation de l'espace ».

Après une rapide définition des enjeux d'un tel programme, sont exposées les « mesures opérationnelles »^26(*) proposées par le groupe d'étude. Parmi ces mesures, certaines ont trait à une amélioration de la législation, notamment au sujet des Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT). Ainsi, un « renforcement du caractère opposable des SCOT » ou l' « introduction dans les SCOT de critères de performance énergétique et d'émissions de gaz à effet de serre » sont mentionnés. Un autre paragraphe stipule qu'une limitation de l'étalement résidentiel passerait par l'introduction dans les documents d'urbanisme d'objectifs chiffrés en matière de « réduction des consommations d'espace ». Il est également fait mention de « zones de densification environnementale » qui, situées à proximité des réseaux de transports en commun, serait dotées de Coefficients d'Occupation des Sols majorés.

Même si les résultats obtenus, suite à ces débats, sont loin d'être ceux escomptés, ce Grenelle montre une implication de l'Etat dans les problèmes écologiques rencontrés aujourd'hui.

2. Etude de l'ADEME

L'Agence de l'Environnement et de la Maitrise de l'Energie placée sous la tutelle du Ministère de l'Ecologie, du Développement et de l'Aménagement Durables et du Ministère de l'Enseignement et de la Recherche publie un rapport^27(*) présentant les problèmes dus à l'étalement urbain et stipulant « comment des politiques urbaines peuvent réduire la consommation d'énergie, consommation elle-même stimulée par un aménagement à faible densité ». Cette étude, s'appuyant sur plusieurs exemples pris dans le monde pose le problème d'une divergence entre les divers objectifs que les municipalités veulent atteindre et les objectifs du développement durable inclinant à une « maîtrise de l'étalement urbain ».

L'étude détermine, dans le but de les justifier, les principales raisons pour lesquelles une maîtrise de l'étalement s'impose aujourd'hui. Parmi celles-ci se trouve notamment la question de la difficulté de transports efficaces et rapides dans de grandes zones urbaines ininterrompues. Liée à celle-ci, la question des réseaux et de leur coût se pose de façon majeure. La gestion locale pose également problème : il convient de ne pas mettre en péril les activités rurales et les espaces verts et par là même de veiller à ce que les besoins locaux soit assurés localement. La question de l'isolement social et de la situation des habitants est également posée, en effet avec l'expansion du modèle d'habitat individuel, les habitants se trouvent de plus en plus coupés de la ville mais aussi des campagnes.

Selon cette étude, la maîtrise l'étalement urbain s'organise en trois grands principes : l'établissement de plans d'aménagement à l'échelle régionale et sur de longues périodes (50 ans par exemple), l'identification des zones « interdites », la gestion de la densité. L'idée maîtresse est la diminution des dépenses en énergie.

Des dix études de cas de villes étrangères qui sont présentées dans ce rapport, ressortent plusieurs mesures nommées « bonnes pratiques » permettant de tendre vers cette maîtrise de l'étalement urbain. Parmi ces dernières, on retiendra celles où l'état pourrait jouer un rôle d'incitateur et de législateur.

Tout d'abord, des plans établis à l'échelle nationale pour l'échelle locale sont la base d'une bonne maîtrise, ceci afin de maîtriser les interactions entres les différents territoires. Ensuite, ces plans définissent des règles notamment d'utilisation du sol qui placent la préservation des espaces verts au centre des préoccupations, obligent à une mixité d'usage, favorisent la densité et le comblement des interstices urbains.

Une limite fixe de l'espace urbanisable s'impose également notamment par la création d'une ceinture verte. Une attention particulière est portée à la mise en place de Plans Directeurs Régionaux pour la sauvegarde et la création de parcs naturels, de voies vertes et de « corridors sauvages »...

Sur le plan fiscal un système de prêt indexé sur la localisation géographique est également présenté : le plafond d'emprunt pour l'accession à la propriété d'une maison individuelle, d'une maison de ville ou d'un logement en copropriété est relevé lorsque l'acquisition concerne une zone urbaine compacte nécessitant peu de transport et donc peu d'énergie. D'autre part, le partage des revenus fiscaux sur une région ou un territoire donné permet de limiter l'intéressement particulier de communes isolées.

3. Exemples de mesures qui pourraient s'appliquer à la législation française.

Dans le but de détacher les instances décisionnaires des pressions locales, les Schémas de Cohérence Territoriale qui définissent « les objectifs des politiques publiques d'urbanisme  et les grands équilibres à respecter »^27(*), pourraient être plutôt établis à l'échelle départementale, et les PLU, édictant des règles plus précises d'utilisation des sols, établis à l'échelle intercommunale.

Dans un autre domaine, les prêts élaborés dans le cadre de la « maison à 100 000 euros »pourraient être adaptés au système de répartition géographique présenté par l'ADEME. Ce même système pourrait également être adapté à la construction de maisons passives. Le plafond d'emprunt pourrait ainsi être relevé ou les taux d'emprunt diminués en fonction de la proximité du lieu de résidence par rapport à la ville, aux services et au lieu de travail, mais aussi en fonction des qualités énergétiques de la maison. Sachant qu'une maison de ville ou une petite copropriété nécessite moins d'énergie de chauffage qu'une maison individuelle isolée, le linéaire de façade par cellule d'habitat se trouvant de fait réduit.

De même, dans le cadre du renforcement de l'intercommunalité présenté notamment par la loi Chevènement de 1999, le partage des revenus fonciers entre les communes d'un groupement permettrait une gestion plus globale de l'urbanisation de celles-ci. En outre, elle justifierait les mesures imposées aux communes situées dans un périmètre de 15 kilomètres par rapport à une grande agglomération.^28(*) Ces mesures interdisent toute extension d'urbanisation à ces communes dès lors que l'agglomération de laquelle elles se rapprochent possède un SCOT. Il serait d'ailleurs intéressant de ramener le seuil d'application de cette règle à 15 000 habitants, ce qui était prévu initialement et modifié par la loi « Urbanisme et Habitat » de 2003, afin que cela soit applicable à une plus grande partie du territoire.

L'analyse de l'ADEME indique qu'un plan d'aménagement à long terme est nécessaire à une maîtrise de l'étalement Urbain, il semblerait donc indiqué que les PLU ne puissent être modifiés trop facilement sur la simple initiative du maire, or ceci est permis depuis 2003 par la Loi Urbanisme et Habitat.

Sur le plan de la préservation des paysages, les Zones Agricoles Protégées instituées par la loi d'Orientation Agricole de 1999 pourraient permettre une certaine maîtrise de l'étalement urbain. En effet ces zones, une fois délimitées, sont inscrites au PLU ou à la carte communale des communes concernées et bénéficient alors du statut de « servitude d'utilité publique opposable aux tiers ». Dans l'objectif d'une politique plus globale de préservation des espaces non urbanisés, ces zones pourraient être créées suivant la même procédure que la création des sites inscrits et classés, c'est-à-dire suivant une instruction par la Direction Régionale de l'Environnement (DIREN) et validées par le ministère chargé des sites. Ainsi un même organisme gérerait ensemble toutes les zones « vertes » protégées à l'échelle de la région.

* ²³ Cf. Glossaire

* ²⁴ Jean Louis Borloo, présentation de son projet aux maires. http://www.maisona100000euros.fr

* ²⁵ Chartes de la maison à 100 000 euros, http://www.cohesionsociale.gouv.fr

* ²⁶ Programme « Urbanisme et Gouvernance territoriale », Groupe de Travail n°1, Grenelle de l'Environnement, http://www.legrenelle-environnement.fr/grenelle-environnement/

* ²⁷ Article L122-6 du code l'urbanisme

* ²⁸ Cf. Glossaire : Règle des 15 kilomètres.