Analyse critique du Plan de Développement de la Communauté Economique des Pays des Grands Lacs (CEPGL) 1986 - 1990

1.2.3. le processus de prise des decisions au sein de la CEPGL

Nous cherchons ici à analyser la manière par laquelle la volonté des parties parvient à se manifester.

Comme SIOTIS : « l'étude de la décision dans les systèmes internationaux institutionnalisés à caractère multinational vise l'appréhension et la compréhension du processus qui permette à la volonté collective de leurs acteurs de s'exprimer. ^4(*)

Ici il faut étudier la structure du pouvoir au sein de la CEPGL et l'influence que exerce chacun des organes dans le processus de prise de décision.

En effet, le progrès des mécanismes d'intégration dépend dans une très large mesure du fonctionnement des institutions mise en place pour accomplir les tâches que requiert l'intégration, autrement dit de la manière dont les décisions sont arrêtées et de la répartition du pouvoir entre différents organes.

Melchiade Yadé propose 4 phases du processus décisionnel dans un système multinational institutionnalisé. Il s'agit de :

- la phase d'initiative ou déclenchement du processus décisionnel,

- la phase d'élaboration ou préparation des décisions,

- la phase de la prise des décisions,

- la phase de l'application et du contrôle de l'application des décisions.^5(*)

SIOTIS abonde également dans le même sens et propose les étapes suivantes :

- initiative ou origine des décisions,

- formation d'une majorité ou d'un consensus,

- mise en oeuvre ou application. ^6(*)

Pour la CEPGL nous regroupons ces étapes du processus en 4 niveaux :

- phase d'initiative englobant la discussion et la préparation,

- phase de prise des décisions,

- phase d'application des décisions

- phase de contrôle.

1. Qui détient le droit d'initiative des décisions ?

En sciences politiques, l'initiative des décisions consiste à une compétence reconnue à un organe de préparer une décision ou de poser une question aux organes des décisions. En droit interne parle -t- on de projet des lois lorsque l'initiative provient de l'exécutif et de proposition des lois lorsqu'elle est l'oeuvre de l'organe législatif.

En effet, le droit d'initiative appartient au SEP comme il en est l'usage dans la plupart des organisations internationales. Ce droit se réalise en matière de préparation de budget et du calendrier des activités de la communauté.

Pour le reste des activités l'initiative appartient aux commissions techniques spécialisées. Celles - ci servent de cadre de discussion entre les délégations des fonctionnaires des administrations nationales appelés à défendre la position de leurs gouvernements respectifs. Leurs travaux sont sanctionnés par des recommandations et propositions qu'ils adressent aux conseils des ministres ou à la conférence des Chefs d'Etat. Parfois la traduction en norme juridique est confiée au SEP.

2. Qui prend les décisions ?

Il existe deux instances décisionnelles au sein de la CEPGL :

- la conférence des Chefs d'Etat,

- le conseil des ministres.

La distinction entre les matières qui sont de la compétence de l'une ou de l'autre n'est pas toujours étanche. Il n'y a pas de doute que la responsabilité des décisions cadre, de l'adoption du budget de la communauté, de la nomination des organismes spécialisés revient à l'autorité.

Le conseil intervient dans les décisions d'application et dans les décisions portant organisation interne du SEP et organismes spécialisés autres que la révision des structures.

Ce sont les recommandations et propositions des commissions techniques spécialisées sous forme brute ou formalisée qui sont soumises à la sanction du conseil ou de la conférence.

3. Qui exécute les décisions ?

Il faut distinguer deux catégories des décisions au sein de la communauté.

D'une part, le budget de la communauté et le calendrier des activités de la communauté dont l'exécution revient au SEP. D'autre part toutes les autres décisions, l'application de ces dernières est recommandée aux Etats membres. Cela veut dire qu'il y a quatre instances d'exécution au sein de la CEPGL :

Le SEP, l'administration nationale Burundaise, Rwandaise et Zaïroise.

L'exécution des décisions par un Etat exige comme préalable leurs publications par les parlements respectifs et l'échange des instruments de ratification. Ces formalités freinent l'application des plusieurs décisions communautaires.

4. Qui intervient dans le contrôle de l'application des décisions ?

Il n'existe pas dans la CEPGL un organe formellement constitué pour le contrôle de l'application des décisions ou bien un organe de suivie. Le SEP intervient pour élaborer le rapport annuel sur exécution des décisions qui en réalité ne sont que de simples constats de non - exécution.

Schématiquement le processus décisionnel au sein de la CEPGL se présente comme suit :

Initiative	Décision	Exécution	Contrôle
CTS	Conférence Conseil	Etat SEP	?

Les commissions techniques spécialisées (CTS) adressent des recommandations directement aux conseil des ministres ou bien à la conférence par l'intermédiaire du conseil.

La conférence et le conseil adressent des décisions exécutoires aux Etats ou au SEP selon le cas.

Mais quel est donc le rôle du SEP dans ce processus ? En pratique, il n'exerce aucune influence réelle sur le cours décisionnel. Il est tout simplement le pouvoir organisateur et coordinateur des activités à ce titre, il tient informé les intéressés de la tenue des assises communautaires, du lieu, de la date, de l'objet des discussions, apprête des documents usuels qu'il conserve.

Il tient le secrétariat de toutes les assises dont il est parfois chargé de traduire en normes juridiques. Bref il joue le rôle de secrétaire au sens classique du mot.

En somme tous les pouvoirs des décisions au sein de la CEPGL aussi bien à l'étape d'initiative que de la prise des décisions sont concentrés entre les mains des organes inter gouvernementaux.

Le SEP, l'unique organe intégré et mise à l'écart de ce processus. Dans ces conditions il devient difficile d'initier une politique commune quelconque ou d'arbitrer les intérêts des partenaires par conséquent ceux de la population qui attend toujours quelque chose de la CEPGL.

* Les organismes spécialisés

Ce sont des organismes chargés d'études ou appui à toutes les autres entreprises. Ils constituent des banques des données et une banque financière.

Ils ont le statut d'institution internationale.

* Entreprise commune

Une société commune est une entreprise qui a une personnalité morale nécessaire à l'exercice de ces activités et la réalisation de ce but elle est une propriété commune aux trois pays, ces biens et avoirs sont exempts de toute mesure d'expropriation de nationalisation, de confiscation, de réquisition ou toute autre mesure de contrainte administrative. Ses travailleurs sont des fonctionnaires de haut rang. Elle a un capital commun, elle établit à chaque exercice un rapport sur sa situation financière sur ces activités et ses perspectives de développement, ses comptes d'exploitation et son bilan au SEP.

* Les entreprises communautaires

Dans la CEPGL les entreprises deviennent communautaires. Elles peuvent être financées par la BDGL, la CEPGL doit avoir un droit de regard sur sa gestion mais les installations restent propriété de l'Etat de siège qui peut les aliéner.

* ⁴ SIOTIS, cité par BRAILLARD P., Théories des relations internationales, Paris, PUF, 1977, P. 384-392

* ⁵ YADE M. Système d'intégration africaine, Genève, Georg. Editeur, 1979 p. 347.

* ⁶ SIOTIS, cité par BRAILLARD, op.cit. p. 390