Le retrait d'agrément aux compagnies d'assurance dans la zone CIMA.

INTRODUCTION GENERALE

Les besoins de venir au secours des victimes après la réalisation d'un dommage et de se prémunir spontanément et par ses propres moyens contre les conséquences d'évènements malheureux constituent le fondement de l'histoire de l'assurance dont la naissance est récente en Afrique. Ces besoins sont la conséquence de l'urbanisation aves son corollaire le déclin de la solidarité familiale, et l'industrialisation^1(*).

Entre le 19^ème siècle et le 20^ème siècle, la population mondiale a presque doublé. Cette croissance démographique s'accompagne d'un important exode rural. On assiste à une convergence de la population vers des centres urbains à la recherche d'une vie plus prospère. Les circonstances de la vie urbaine favorisent la disparition de la famille agnatique au profit de l'individualisme. Or, ce que l'individu a gagné en liberté et en indépendance, il l'a perdu en sécurité : de l'ancienne solidarité patriarcale, ne demeure qu'une obligation alimentaire entre époux et entre parents ou alliés en ligne directe, et encore les débiteurs deviennent de plus en plus volontairement insolvables. L'indigent, le malade, l'invalide, le vieillard ne peuvent plus compter sur l'hospitalité des leurs.

Par ailleurs, l'industrialisation et la mécanisation provoquent de plus en plus d'accidents. Or, le droit de la responsabilité civile du XIXe siècle, fondé sur l'existence d'une faute selon l'article 1382 du code civil français de 1804, laisse à la victime la charge d'une preuve difficile. C'est pour contourner cette difficulté que sont nées et développées les assurances-responsabilités

Les opérations d'assurances permettent aux assureurs de nos jours de jouer un rôle très important dans l'économie nationale et internationale. Ceci est possible grâce aux spéculations qu'ils font avec les primes d'assurances payables d'avance. Maitres de leurs recettes, les assureurs font des placements de fonds qui leurs procurent des profits très importants. Cette activité a pris une tournure défavorable à la finalité même des assurances. Pour avoir suffisamment de fonds à investir, les assureurs se livrent à une concurrence sans pareille, caractérisée par la collecte du plus grand nombre possible de clients au prix d'une sous tarification avec pour corollaire le non paiement des sinistres ou tout au moins la lenteur dans le règlement de ces derniers. D'où leurs insolvabilité, sans perdre de vue que beaucoup d'entre eux exercent dans l'illégalité et/ou dans la clandestinité totale.

Pour ces raisons, la population a développé une hostilité notoire a l'égard de l'assurance. Conscients de ces faits et de la place qu'occupent les assurances dans la vie des particuliers et dans l'économie des pays^2(*), les pouvoirs publics, garants de l'intérêt général de la collectivité des assurés que représente l'assureur, se sont sentis interpellés dans leur rôle de régulateur pour renforcer la réglementation en assurance dans une finalité idyllique, celle de restituer à l'assurance ses objectifs de marque, son vrai visage, mieux celle d'assainir le marché des assurances.

Le besoin d'assainissement du marché d'assurance dans les pays s'est ressenti un peu plus tôt que nous ne pouvons l'imaginer. Mais à ce point de départ, le problème se posait moins en termes d'abus des assureurs qu'en termes d'abus des assurés. Dès la découverte de l'assurance, le souci de bonne foi est déjà présent, mais s'exerce au profit de l'assureur porteur de risque. Les abus auxquels les contrats d'assurance donnaient lieu, comme par exemple la pratique des contrats dit de gageure^3(*), ont amené les pouvoirs publics à édicter les lois rigides, exigeant les polices notariées, de bonne foi, voire même interdisant toute assurance^4(*). Au 17^ème siècle où les bases de l'assurance sont déjà établies, les règlements en assurance vont mettre en exergue la liberté contractuelle sous le respect des caractères aléatoires (pour éviter les fraudes sur nouvelle connue), indemnitaire (pour éviter la spéculation), et de bonne foi (pour interdire le dol des assurés). De nos jours, la plupart, pour ne pas dire toutes les législations en assurance conservent ces caractères du contrat d'assurance. Il en est de même pour le code de la conférence interafricaine des marchés de l'assurance (CIMA).

La CIMA à été créée le 12 juillet 1992 à Yaoundé au Cameroun pour succéder à la conférence internationale de contrôle des assurances (CICA). Cette dernière a été créée en 1962, à Paris, par une convention signée entre les anciennes colonies françaises de l'Afrique noire ainsi que la France^5(*). A l'époque les sociétés d'assurance de la région étaient constituées essentiellement de succursales ou agences françaises. En 1976, une autre convention intervient entre les mêmes parties pour africaniser l'institution. Le siège jadis situé à Paris est transféré à Libreville et la France au départ membre à part entière devient simple observateur^6(*). Malgré l'absence de pouvoir réel, la CICA a eu le mérite ,entre autres, de développer les marchés nationaux d'assurance en favorisant la création des sociétés de droit national et des directions nationales de contrôle des assurances, de jeter les bases d'une véritable coopération et même d'intégration dans le secteur des assurances, objectif réalisé par la CIMA.

Dans une certaine mesure, la CIMA, avec plus de moyens et d'ambitions continue dans le même ordre d'idée que la CICA. Elle compte à ce jour 14 pays membres qui sont : le Bénin, Burkina, le Cameroun, le Congo, la Côte-D'ivoire, le Gabon, la Guinée Bissau, la Guinée Equatoriale, le Mali, le Niger, la République Centrafricaine, le Sénégal, le Tchad et le Togo. Ces pays ont en partage le français comme langue officielle et de travail, et le franc CFA comme monnaie commune. Les marchés de l'assurance de la zone CIMA sont régis par un code unique des assurances : le code CIMA qui est entré en vigueur le 15 février 1995.

Entre autres, la CIMA à pour objectif de créer des conditions de développement sain et équilibré des entreprises d'assurance, de favoriser la constitution d'un marché élargi et intégré, réunissant les conditions d'un équilibre satisfaisant au point de vue technique, économique et financier. Ces objectifs répondent au besoin d'assainissement des marchés de l'assurance comme ressenti dès sa découverte. Mais pourquoi assainir le marché des assurances de la zone CIMA ? Les maux suscités concernant la profession d'assurance en général sont les mêmes qui minent l'industrie d'assurance de la zone CIMA. Il en est ainsi d'une part, de la concurrence déloyale matérialisée par la sous tarification, la pratique de taux de commissions élevées avec pour corollaire le non règlement des sinistres, et d'autre part, la pratique illégale de la profession d'assurance.

La première manifestation de la concurrence déloyale est la sous tarification. C'est la pratique qui consiste à vendre les assurances à des prix inférieurs aux coûts technique. Elle se fait entre les entreprises opérant dans les même créneaux, sur un marché qui frise la saturation pour le partage d'un chiffre d'affaire réduit et évoluant peu au regard de la faible pénétration de l'assurance en Afrique. il faut noter en outre toujours dans le cadre de la concurrence déloyale que, certaines sociétés servent des taux de commission largement supérieur au taux règlementaire, c'est ainsi qu'en 2005, 55 sociétés représentant 66% de l'ensemble des sociétés de la zone en cette date ont servi des taux de commission moyen de 14%. Ceci contribue avec l'importance facturation des frais d'assistance technique à une élévation accentuée des charges de gestion qui en 2005 se trouvait être, pour 45% du marché, supérieur à 35%, soit un résultat au minimum 6 fois plus élevé que ce qui est obtenu en France et en Tunisie^7(*). On constate donc que les sociétés d'assurance de la zone CIMA dépensent beaucoup plus des ressources financières pour leur frais de fonctionnement que pour le payement des sinistres. En effets, en 2005, les sociétés d'assurances de la zone CIMA ont payé les sinistres pour 118 milliards de FCFA, soit un montant de 1,4 milliard de FCFA par société, et un taux de paiement par rapport aux émissions de 34%. Ce taux est inférieur au taux de frais généraux qui est de l'ordre de 42%. En comparaison, en Tunisie, le taux de paiement des sinistre par rapport aux émissions était de 61% et le taux de frais d'administration et d'acquisition de 15,6% en 2006, tandis qu'en France en 2005, le taux de paiement des sinistres était de 61% et celui des frais d'administration et d'acquisition était de 20%. Dans ces deux pays les assureurs se consacrent davantage au paiement des sinistres qu'à celui des frais de fonctionnement.

Par ailleurs, nombreux sont ceux qui se livrent à la pratique illégale de la profession d'assurance. Au Cameroun par exemple en 2006, sur 368 bureaux contrôlés dans six provinces, seuls 30,4% étaient en conformité avec la réglementation. A l'inverse, 52,2% opéraient dans la clandestinité, sans agrément ni autorisation d'exercer tant pour les dirigeants que pour leurs structures respectives^8(*).

Pour combattre ces fléaux, la CIMA a mis sous pied un organe de régulation du marché : la Commission Régionale de Contrôle des Assurances (la CRCA). Cet organe stratégique de la CIMA a reçu pour mission principal l'assainissement du marché de la zone dont les acteurs redoutaient déjà la fatalité eu égard à la dégradation dont il faisait l'objet. Elle dispose à cet effet des pouvoirs importants et peut, quand elle constate une infraction, prononcer des sanctions allant de l'avertissement au retrait d'agrément.

Rappelons que l'exercice de la profession d'assurance est hautement contrôlé par les pouvoirs publics. Il est subordonné à l'obtention préalable d'un agrément administratif. Celui-ci peut être retiré chaque fois que la société enfreint la réglementation en assurance. Le retrait d'agrément peut ainsi se définir comme la mise à néant de l'accord aux fins d'exercer en assurance, obtenu de l'administration par elle. Il s'agit à proprement parler de l'abrogation du retrait en ce sens que ses effets ne produisent que du jour de son intervention. Suivant que l'agrément s'obtient par branche d'activité exercée, son retrait peut être total ou partiel. Lorsqu'il est total, il entraine de plein droit dissolution de l'entreprise concernée. C'est en considération de cet effet majeur que le retrait d'agrément aux compagnies d'assurance retient particulièrement notre attention. Dès lors, quel est son régime juridique ?

Le retrait d'agrément revêt un intérêt capital dans le processus d'assainissement du marché d'assurances de la zone CIMA. Il produit un effet dissuasif sur les compagnies d'assurances en ce sens qu'il les ramène à l'ordre et au respect de la règlementation. Il s'avère donc être un fort instrument d'assainissement et de redynamisation du secteur des assurances de la zone. L'étude de son régime nous amène à une double analyse : sa réalisation et ses conséquences.

La CRCA joue le principal rôle dans la réalisation du retrait d'agrément. Le contrôle par elle d'une compagnie d'assurance peut aboutir au retrait de ses agréments. Cette décision prend effet directement après sa notification à la compagnie concernée. Cependant les effets du retrait d'agrément peuvent être suspendus par la saisine du conseil des ministres sur un éventuel recours. Ce recours est le seul expressément prévu par le code CIMA. Est-ce à dire que l'entreprise en cause ne dispose d'aucun recours contentieux ? Si oui, que deviendrait le principe général du droit qui voudrait que toutes décisions administratives faisant grief puissent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ?

Par ailleurs, lorsqu'il est total, le retrait d'agrément emporte dissolution de l'entreprise en cause, et par conséquent sa liquidation. Dès lors se pose la question du régime applicable dans la liquidation des compagnies d'assurances de la zone CIMA. L'intérêt de cette question réside dans le fait que l'espace CIMA et celui de l'Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA) se trouvent être enchevêtrés. On assiste à deux ordres juridiques ayant les mêmes champs d'application et se réclamant chacun son autonomie. Alors lequel des deux droits sera applicable ? Nonobstant les critères de choix que propose la doctrine en cas de concours entre plusieurs normes juridiques, on peut déjà remarquer que le droit CIMA se veut spécial par rapport au droit OHADA qui présente les caractéristiques d'un droit commun. En outre, le régime de liquidation au cas de retrait d'agrément présente une certaine originalité.

Pour mieux comprendre le régime du retrait d'agrément aux compagnies d'assurances dans la zone CIMA, il convient d'analyser plus profondément la réalisation de celui-ci (Ière partie) et ses effets (IIème partie).

* ¹ LAMBERT-FAIVRE (Y), Droit des assurances, Dalloz, Paris, 8^ème édition 1992 p. 7 n° 7.

* ² « Les pays à haut niveau de vie lui donne une place importante, voire capitale dans leur économie » V. BERR (C.J) et GROUTEL (H), les assurés face aux assureurs dans le monde contemporain, édition Sirey 1983 p. 15

* ³ Pratique établie en Italie et sans doute propagée, il s'agit d'un simple jeu, simple pari sur l'évènement à propos duquel le parieur promettait le paiement d'un certain capital suivant qu'il se réaliserait ou non, sans y avoir aucun intérêt direct, si ce n'est le versement d'une certaine somme en compensation de son pari. V. RODIERE, assurance maritime, Dalloz, Paris, n°8 cité par BIGOT (J), traité de droit des assurances, le contrat d'assurance, T3 L.G.D.J n°4.

* ⁴ Ordonnance de Barcelone de 1435, loi de Philipe II en 1582, coutume d'Anvers en 1582

* ⁵ Elle comptait outre les pays de la CIMA de nos jours (voir infra) le Madagascar et la Mauritanie qui l'ont par la suite quitté. Ces deux pays sont restés jusqu'à ce jour en dehors de la CIMA

* ⁶ V. L'ARGUS, La CIMA, 1996.

* ⁷ ZIGUELE (M) « comment renforcer les compagnies d'assurances africaines de la zone CIMA » CAPafrique, juillet 2008

* ⁸ NGUE (J-V), président de l'ASAC au Cameroun, « l'assainissement : Patiemment... et Sûrement » in Assurances et sécurité N° 013 novembre 2008.