Politique budgétaire et croissance économique en RDC de 2000 à 2015.

REVUE DE LA LITTERATURE

Les économistes ont longtemps questionné les effets des taxes sur la croissance économique. Certains ont argumenté que les variables budgétaires avaient des effets très limités sur la croissance du fait des anticipations des agents économiques. Pendant que, dans le même temps, les décideurs poursuivaient une politique interventionniste centrée sur l`utilisation des taxes à des fins d`incitation. En effet, la baisse des taux d`imposition est vue comme un moyen de relancer l`activité économique en influençant les décisions des agents économiques en matière d`investissement, d`épargne et d`offre de travail et d`emploi. Les recherches très récentes ont montré que des taux d`imposition élevés freinent la croissance économique, et il semble se dégager un consensus quant aux effets macroéconomiques de la fiscalité : la politique fiscale n`est pas économiquement neutre.^11(*)

La taxation des revenus n'a toujours pas appliqué de la même façon à tous les agents économiques car il est très difficile de cerner la totalité de revenus d'un agent. HOBBES, dans le Léviathan (1961), aborde la taxation sous l'angle de la justice. Il préconise l'imposition de la consommation comme moyen pour empêcher le gaspillage et l'oisiveté^12(*).

WIDMALM FRIDA prône aussi la taxation de la consommation, son argument repose sur la double taxation de l'épargne car en considérant le revenu comme assiette de taxation, on taxe à la fois l'épargne et les revenus découlant de l'épargne. En considérant l'épargne comme un moyen de transférer les ressources présentes vers le futur, pour l'augmentation de la consommation de demain aux dépens de celle d'aujourd'hui, l'imposition du revenu cause une distorsion dans le choix de la consommation présente et future de l'agent^13(*)

BAENDE BOFOTA, dans ses notes de cours sur les politiques économiques, énumère trois principes d'efficacité de la politique fiscale, auxquels peuvent s'ajouter deux autres : La minimisation de l'impôt, plus le taux de l'impôt est élevé, plus la perte de bien-être est grande. La taxation des bases inélastiques, car plus l'impôt porte sur une base élastique, plus la perte du bien-être est grande. La taxation uniforme des bases substituables entre elles, si deux formes d'épargne sont aisément substituables, il faut le taxer de manière uniforme pour éviter des migrations dues même au léger différentiel de taxation. La simplification de l'impôt, une fiscalité complexe n'est pas sans poser des problèmes car non seulement qu'elle cause d'énorme contentieux mais aussi elle expose l'économie à l'évasion fiscale. La prévisibilité de l'impôt, un impôt instable génère de l'incertitude, donc accroît le risque, ce qui nuit à l'activité économique.

MILESI-FERETTI et ROUBINI ont, en 1998, modélisée une économie à trois secteurs (des biens finaux, du capital humain et des biens non marchands) dans un contexte endogène pour mesurer l'impact de l'imposition des revenus et de la consommation sur la croissance économique, dont l'accumulation du capital humain et physique en constitue le moteur. Ils concluent que la taxe sur la consommation conduit à une baisse de la croissance. L'imposition du revenu quant à elle, en plus des effets de la taxation précédente, réduit l'accumulation du capital et qui ralenti davantage la croissance^14(*).

En dehors de ces auteurs qui abordent de manière générale les aspects liés à la fiscalité et politique fiscale, il existe des nombreux écrits qui s'intéressent particulièrement aux effets de la fiscalité sur la croissance économique.

POUYA EBRAHIMI ET FRANCOIS VAILLANCOURT, impact sur le mix fiscal sur la croissance économique des Provinces canadiennes, 2012. L'étude a utilisé les recettes fiscales provinciales de la taxe à la consommation, de l'impôt sur le revenu corporatif et de l'impôt sur le revenu personnel pour mesurer l'impact de la taxation sur le taux de croissance du PIB des provinces canadiennes de 1981 à 2010. Les estimations ont suggéré que l'impôt sur le revenu corporatif et la taxe à la consommation ont un effet négatif sur le taux de croissance du PIB par rapport à l'impôt sur le revenu personnel. Aussi l'analyse empirique des déterminants de la croissance économique de provinces canadiennes indique que le niveau initial du PIB avait un effet significatif sur l'évolution du taux de croissance du PIB pour les périodes subséquentes. Il y avait donc convergence conditionnelle dans ce sens que les provinces dont les PIB étaient les plus faibles avaient connu un plus fort taux de croissance du PIB. Par ailleurs, l'ouverture au commerce, qui se mesure par le ratio de la somme des exportations et celles des importations sur le PIB, s'est manifestée comme un autre facteur significatif du progrès économique des provinces.

Arthur LAFFER, en 1981, présente un aperçu de cette théorie, selon laquelle : « trop d`impôt tue l`impôt ». En fait, il existe un niveau optimal d`imposition pour une économie donnée. Dès lors, les décideurs politiques et les économistes sont avertis qu`une taxation excessive est coûteuse pour le gouvernement en termes de croissance et de recettes fiscales. Le message associé à la courbe de LAFFER est que les recettes fiscales n`augmentent pas nécessairement avec le taux d`imposition. Ainsi l`Etat collectera plus de recettes à un taux de 1% qu`à un taux de 0%, mais il n`enregistrera pas plus de recettes fiscales à un taux de 80% qu`à un taux de 10%. Les raisons de cette perte de recettes sont expliquées par LAFFER (1981). En effet, des taux d`imposition élevés entraînent l`évasion et la fraude fiscale. Plus les contribuables sont enclins à frauder ou à éviter de payer les taxes, moins élevées seront les recettes fiscales collectées et plus élevés seront les coûts financiers nécessaires pour faire respecter les règles fiscales. En revanche, une taxation plus faible réduit les velléités à la fraude et à l`évasion fiscale.

BARRO (1990) souligne l`existence d`une courbe de LAFFER entre le taux d`imposition et le taux de croissance économique. Cette courbe indique que, jusqu`à un certain seuil d`imposition, la politique fiscale encourage la croissance, mais au-delà de ce seuil elle génère des externalités négatives qui retardent la croissance.

MICHEL DIDIER, JEAN-FRANCOIS OUVRARD et PASCALE SCAPECCHI ont, dans leur étude sur la réforme fiscale et retour à la croissance, commencé par rappeler les trois fonctions en l'occurrence : financer les dépenses de l'Etat, participer à la redistribution du revenu ainsi que inciter les agents économiques à prendre de bonnes décisions au regard des impératifs de croissance et d'emploi et soulignent par la suite que ce dernier aspect, pourtant décisif pour la prospérité à long terme de la collectivité, a été systématiquement négligé par les dirigeants politiques. Face aux taux des prélèvements obligatoires, il ne suffit pas de baisser l'impôt, car il apparaît que sur de nombreux points, la structure même du prélèvement est contraire aux nécessités de la croissance. Baisser l'impôt n'est donc pas suffisant, il faut le faire de manière intelligente, en commençant par le réduire là où il est le plus antiéconomique. Ils ont aussi soutenu qu'il n'est pas convenable ni correct pour des dirigeants de porter des arguments de la théorie économique même si cela s'oppose aux objectif de compétitivité du pays : Affirmer que les revenus du capital doivent être taxés comme ceux du travail, c'est les soumettre à la même progressivité, donc faire payer davantage d'impôts aux plus riches détenteurs de patrimoine.

Mais ce souci d'équité conduit à oublier qu'un pays a besoin, pour augmenter sa productivité, améliorer ses perspectives de croissance et monter ses produits en gamme, d'une économie non pas moins mais davantage capitalistique. Dès lors, diminuer par la fiscalité (jusqu'à le rendre, dans un certain nombre de cas, négatif) le rendement des investissements des plus riches, de ceux qui ont le plus de capital, c'est le meilleur moyen, au nom de l'égalité, de se priver de croissance. Et ont conclu que deux types de prélèvements : les prélèvements qui grèvent le coût de production et les prélèvements qui pèsent sur le rendement final du capital. Ce sont précisément les impôts les plus défavorables à la rentabilité et à la croissance économiques.

EMANUELE BALDACCI, BENEDICT CLEMENTS ET SANJEEV GUPTA ont, dans leur étude sur « utiliser la politique budgétaire pour stimuler la croissance » publié au Fonds Monétaire International en Décembre 2003, abordé la croissance dans certaines conditions comme la résultante d'une politique budgétaire expansionniste sauf si l'élément endettement est important. En effet, lorsque l'endettement public est déjà élevé, il se peut qu'une augmentation du déficit budgétaire entraîne une baisse de l'investissement et de la consommation privés, ce qui annule l'effet d'une hausse des dépenses publiques ou d'un allégement fiscal sur la demande globale. Et qu'une réduction du déficit budgétaire peut accélérer la croissance lorsque l'endettement public est élevé et insoutenable. Une réduction des emprunts publics servant à financer les dépenses par un déficit systématique pousse généralement les taux d'intérêt à la baisse, ce qui encourage l'investissement. Une baisse des taux d'intérêt accroît aussi la valeur des actifs, et cet effet de patrimoine encourage la consommation et l'investissement privés. Par ailleurs, une baisse des déficits pousse le secteur privé à réduire les estimations de ses obligations fiscales actuelles et futures, ce qui stimule encore l'investissement et la consommation. Ces études indiquent aussi que la manière dont le déficit est réduit est importante. Un tour de vis donné essentiellement sous forme d'une réduction des subventions, des transferts (tels que les pensions) et de la masse salariale publique tend à durer plus longtemps et peut être expansionniste, alors qu'un ajustement sous forme d'un relèvement des impôts ou d'une compression de l'investissement public est généralement récessif et intenable. Et ont conclu que : la politique budgétaire doit être adaptée au contexte de chaque pays pour stimuler la croissance. En d'autres termes, une approche uniforme où il est conseillé à tous les pays de réduire leur déficit quel que soit le contexte n'est pas appropriée. Tous ces auteurs nous enseignent que la politique fiscale est un tout composée des prélèvements (impôts) et des injections (dépenses) de l'Etat dans le circuit économique.

L'analyse précédente nous permet de passer au dernier volet de notre étude se rapportant à l'impact de la croissance sur les recettes publiques et par ricochet, les dépenses publiques. Sachant que la stabilité macro-économique est le préalable de toute croissance, nous allons étudier les effets de cette dernière sur les recettes publiques.

La croissance économique mesurée par l'évolution en réelle du PIB, n'intègre pas toutes les composantes de ce concept, ce dernier comprenant les biens non marchand, tel que l'éducation, le marché noir, les activités de la prison, les améliorations de la qualité des biens, les pollutions que le PIB ne prend pas en comptes dans son calcul.^15(*)

Aussi il faut noter qu'il existe des secteurs qui ne sont pas affectés par la fiscalité du fait de la structure légale (exonération, exemption) et donc la croissance dans ce secteur ne peut être captée par la fiscalité. Il faut donc que la croissance soit observée dans les secteurs se trouvant dans le champ d'application de la fiscalité.

Le plus important à comprendre est que, la croissance est susceptible d'affecter le niveau de finances publiques, si et seulement s'il existe une politique fiscale à même de capter cette croissance sans créer des distorsions graves dans le comportement des agents de cette économie, comme le souligne LUKUSA DIA BONDO dans son cours de Finances Publiques. L'Etat, peut donc orienter la croissance économique vers le secteur à haut rendement fiscal ou inversement, d'orienter la meilleure politique fiscale vers le secteur porteur de croissance de manière à rendre rentable la politique fiscale du gouvernement.

Ainsi, pour mieux capter cette croissance, un Gouvernement peut opter pour un système particulier d'imposition. ALAIN TRANNOY développe la notion de la Progressivité de l'impôt, dans « Etat, impôt et Politique publique », publié par EYROLLES en 2008, qui consiste en ce que le taux moyen de l'impôt progresse avec le revenu imposable. Un impôt progressif sur le revenu fait donc porter une charge beaucoup plus importante sur les individus situés dans les déciles de revenu les plus élevés. Ceci permet en même temps de capter toute augmentation de revenu (croissance) qu'un agent peut connaitre. L'impôt sur les transactions a été mis en place d'abord sur le marché des biens sous forme de droits de douane, droits d'accise ou, plus récemment, de TVA, transactions sur le marché du travail sous forme de cotisations sociales et d'impôt sur le revenu du travail, enfin transactions sur les marchés financiers et du capital sous forme de taxe sur les intérêts, loyers et dividendes. Quelle que soit la personne qui acquitte une taxe sur les échanges, acheteur ou vendeur, les deux sont en général perdants ; le côté du marché le moins inélastique supportant le plus lourdement le fardeau de la taxe dans un régime de concurrence pure et parfaite. Si les transactions revêtent un caractère anonyme, il est difficile de pratiquer un taux de taxe variant selon le montant des échanges en raison des multiples possibilités d'arbitrage introduites par cette différence de taux. En revanche, si les transactions ne sont pas anonymes, cas par exemple des transactions en matière de logement ou de travail, il est possible de rendre variable le taux marginal de l'impôt.

Au regard de tout ce qui précède, il s'en sort que la fiscalité peut affecter l'économie. Il faut donc une habilité intellectuelle pour pouvoir déterminer la meilleure politique fiscale susceptible de booster la croissance sans préjudicier les Finances Publiques du pays. Une question se pose, celle de savoir s'il existe une politique fiscale standard en même de répondre à cette préoccupation ?

Le niveau optimal d'imposition est mesuré en fonction du PIB. Nous nous posons la question sur la qualité de cet indicateur qui ne tient pas en comptes, comme nous l'avons dit, d'une bonne part de l'activité économique, mais aussi le taux maximum de prélèvement sur le PIB qui n a pas été déterminé.

Le rendement fiscal étant observé dans les secteurs non exonérés et porteur de croissance, la question du régime fiscal applicable dans ces secteurs a une grande importance dans un pays en développement. Notre préoccupation porte sur la difficulté de changer les structures de ces secteurs qui souvent demeurent rigide, même face aux réformes comme le cas de la TVA en RD Congo qui n'est pas applicable aux secteurs Minier et Pétrolier du fait de la disposition qui rend ces conventions particulièrement intangibles.

Pour ce qui nous concerne, nous allons aborder la notion de l'efficacité de la politique fiscale sous deux angles, Micro-économique et Macro-économique et dans les deux aspects : quantitatif (ratios) et qualitatif (incitation, prohibition). Nous allons également traiter du problème réel que pose la libéralisation des échanges internationaux aux recettes fiscales dans les pays en développement, particulièrement la RD Congo qui ne reste pas en marge de ce processus. In fine, nous allons tester l'impact de la politique budgétaire sur la croissance économique, cette impact sera testé à deux niveaux : d'abord avec les prélèvements fiscaux (pression fiscale), ensuite avec les dépenses publiques (élasticité croissance de la dépense publique).

* ¹¹ POUYA EBRAHIMI et FRANCOIS VAILLANCOURT, impact du mix fiscal sur la croissance économique des provinces canadiennes, éd. CIRANO, Montréal 2012 p.02

* ¹² T HOBBES, leviathan, traité de la matière, de la forme et du pouvoir de la république ecclésiastique et civile. Chicoutimi, U. Quebec, 1961.

* ¹³ WIDMALM FRIDA, tax structure and growth, are some taxes better than others?, public choice, vol 107 n°3/4, p200-218

* ¹⁴ MILESI-FERETTI et ROUBINI, growth effects of income and consumption taxes, edit. journal of money, credit and banking vol 30 n°4, November 1998, p 721

* ¹⁵INSTITUT DU FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL, slide secteur réel, éd 2015, P13